I.

Die Kläger sind Eigentümer des in B. im Siedlungsgebiet L. gelegenen Wohngrundstücks Gemarkung R. Flur 2 Flurstück Nr. 2125, das über den ebenfalls in ihrem Eigentum stehenden Privatweg Flurstück Nr. 2123 mit der Straße P. verbunden ist (P. 22). Sie haben das Grundstück von der Beklagten auf Grund eines am 9. November 1963 abgeschlossenen notariellen Vertrages erworben, in dem es u.a. heißt:

"Der Kaufpreis beträgt 15,- Deutsche Mark für das Quadratmeter der verkauften Fläche, insgesamt somit 9.900,- Deutsche Mark.

Außer dem Kaufpreis haben die Käufer an die Stadt B. zu zahlen:

a)
für Aufschließungskosten 13,- Deutsche Mark für das Quadratmeter, vorbehaltlich der endgültigen Abrechnung, insgesamt somit 8.580,- Deutsche Mark. In den Aufschließungskosten sind enthalten die Kosten für Kanalbau ohne Hausanschluß, Straßenbau und Straßenbeleuchtung,

...

Weiter wird folgendes vereinbart:

...

5.
Anliegerbeiträge tragen die Käufer."

Regelungen gleichen Inhalts hatte die Beklagte auch mit anderen Erwerbern von Baugrundstücken im Siedlungsgebiet L. vereinbart.

Die Kläger zahlten außer dem Kaufpreis Erschließungskosten in Höhe von 8.580,- DM. Die Straße P. wurde im August 1966 fertiggestellt. Die von der Beklagten unter dem 11. November 1966 geltend gemachte Forderung auf Zahlung eines Restbetrages von 791,34 DM lehnte der Kläger zu 1) ab. Sein Verlangen, die Beklagte möge gemäß § 129 Abs. 1 Satz 3 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) - BBauG - zehn v.H. des Erschließungsaufwandes übernehmen, blieb zunächst erfolglos. Nachdem der Kläger zu 1) Anfechtungsklage erhoben hatte, nahm der Stadtdirektor der Beklagten den Bescheid vom 11. November 1966 zurück und erstattete einen Betrag von 2.403,62 DM. Die Kosten des in der Hauptsache erledigten Anfechtungsprozesses legte das Verwaltungsgericht Köln dem Stadtdirektor der Beklagten auf. Die von den Klägern gezahlten Aufschließungskosten betrugen nunmehr 6.176,38 DM. Darin sind 1.343,74 DM Grundstücksentwässerungskosten und 4.814,09 DM Straßenbaukosten enthalten.

Nachdem die Kläger vergeblich um Erteilung eines Erschließungsbeitragsbescheides zum Zwecke der endgültigen Abrechnung gebeten hatten, haben sie Klage erhoben und im ersten und im zweiten Rechtszug vorgetragen: Durch den Vertrag vom 9. November 1963 sei nur eine Vorausleistung vereinbart worden. Die Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten sehe den Frontmetermaßstab vor. Da ihr Grundstück nur mit einer Breite von 3 m an die Erschließungsanlage P. grenze, sei die von ihnen geleistete Zahlung zu hoch.

Die Kläger haben beantragt,

Die Beklagte hat demgegenüber im ersten und im zweiten Rechtszug ausgeführt: Aus dem Vertrag vom 9. November 1963 und seiner Vorgeschichte ergebe sich, daß die Aufschließungskosten auf vertraglicher Basis hätten abgerechnet werden sollen. Die Stadt sei nicht als künftige Gläubigerin gemeindlicher Abgabenforderungen, sondern gleichsam als private Erschließungsträgerin aufgetreten. Es habe sich um ein einheitliches, völlig neu zu erschließendes Siedlungsgebiet gehandelt, dessen Aufschließungskosten nach der Grundfläche der einzelnen Grundstücke hätten verteilt werden sollen. Eine solche Vereinbarung sei rechtswirksam. Die Gemeinde habe nach § 123 Abs. 3 BBauG das Recht, die Erschließung durch Vertrag, auf einen Dritten zu übertragen; in einem solchen Falle verteile der Dritte die ihm entstehenden Kosten auf vertraglicher Basis auf die Grundstückserwerber; demnach schreibe das Gesetz nicht zwingend vor, daß Erschließungskosten nur auf dem abgabenrechtlichen Wege abgerechnet werden dürften. Wenn die Gemeinde selbst die Grundstücke eines Siedlungsgebietes veräußere und wie ein privater Erschließungsträger tätig werde, könne sie die Erschließungskosten ebenfalls auf vertraglicher Basis abrechnen. Sie umgehe damit nicht das Gesetz, weil das Gesetz eine Verteilung der Erschließungskosten in Abweichung von den Bestimmungen der Satzung auch im Falle des § 123 Abs. 3 BBauG nicht mißbillige. Zudem könne eine Gemeinde die Erschließungskosten auch bei der Bemessung des Kaufpreises berücksichtigen. Wenn sie statt dessen den Kaufpreis aufgliedere in ein Entgelt für das Grundstück und eine Gegenleistung für die Erschließung, könne eine derartige Vertragsgestaltung nicht verboten sein.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben, das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung der Beklagten zurückgewiesen. Das Berufungsurteil beruht auf folgenden Erwägungen: Der Verwaltungsrechtsweg sei nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO gegeben, weil es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art handele. Die Kläger machten einen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch geltend; sie verlangten die Rückerstattung einer Leistung, die sie auf Grund eines öffentlich-rechtlichen Vertrages erbracht hätten. Der Vertrag vom 9. November 1963 sei insoweit ein öffentlich-rechtlicher Vertrag, als er die Zahlung von durch die Erschließung des Grundstücks entstehenden Kosten regele. Der Zusammenhang dieser Regelung mit den vereinbarten Bestimmungen über den Erwerb des Grundstücks durch die Kläger stehe dem nicht entgegen, weil beide Komplexe trotz ihrer rechtsgeschäftlichen Verknüpfung rechtlich voneinander getrennt seien.

Die Klage sei auch begründet. Nach einem allgemein anerkannten, aus der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung abzuleitenden Grundsatz des allgemeinen Verwaltungsrechts sei, wenn eine öffentlich-rechtliche Leistung ohne rechtlichen Grund erbracht oder der rechtliche Grund später weggefallen sei, ein Ausgleich der mit der Rechtslage nicht mehr übereinstimmenden Vermögenslage herzustellen. Die Kläger hätten Anspruch auf Rückerstattung von 4.000 DM, weil sie jedenfalls in dieser Höhe Erschließungskosten ohne Rechtsgrund gezahlt hätten. Insoweit sei nämlich der Vertrag vom 9. November 1963 nichtig. Die Rechtsgültigkeit eines öffentlich-rechtlichen Vertrages bestimme sich nach den für die Gestaltung der Rechtsbeziehungen zwischen den Vertragsparteien im Einzelfall geschaffenen spezialgesetzlichen Regelungen. Nach den hier maßgeblichen spezialgesetzlichen Regelungen sei die im Vertrag vom 9. November 1963 getroffene Vereinbarung über die Kosten der Herstellung der Straße P. unwirksam, und zwar unabhängig davon, ob man die Vereinbarung im Sinne der Kläger oder der Beklagten auslege: Gehe man (mit den Klägern) davon aus, daß die Vereinbarung über die Erschließungskosten lediglich die Vorausleistung aus dem nach endgültiger Herstellung der Straße zu zahlenden Erschließungsbeitrag regele, so sei zwar nicht die gewählte Form der Regelung zu beanstanden; denn der Gemeinde sei es gestattet, den Vorausleistungsanspruch in der Weise geltend zu machen, daß sie die sonst in einem Verwaltungsakt enthaltenen Regelungen (die Entscheidung, den Anspruch überhaupt und in einer bestimmten Höhe geltend zu machen) in einem öffentlich-rechtlichen Vertrag mit dem Abgabenschuldner treffe. Doch fehle es hier an einer notwendigen Voraussetzung für die Erhebung einer Vorausleistung: Eine Vorausleistung könne nur nach Erlaß einer gültigen Erschließungsbeitragssatzung angefordert werden. Im Jahre 1963 habe die Beklagte eine gültige Erschließungsbeitragssatzung nicht gehabt, weil die am 1. Oktober 1962 beschlossene Erschließungsbeitragssatzung infolge einer mit dem Landesrecht nicht zu vereinbarenden Bekanntmachung formell unwirksam gewesen sei. Auch die Satzung vom 15. Juni 1961 sei aus diesem Grund nicht in Kraft getreten.

Lege man die im Vertrag vom 9. November 1963 über die Aufschließungskosten getroffene Vereinbarung (mit der Beklagten) dahin aus, daß sich die Verteilung des Erschließungsaufwandes sowohl bei der vorläufigen als auch bei der endgültigen Abrechnung nicht nach der Erschließungsbeitragssatzung, sondern nach dem im Vertrag vereinbarten Maßstab richten sollte, so verstoße der Vertrag insoweit gegen zwingendes Recht. Die Vorschrift des § 127 Abs. 1 BBauG, wonach die Gemeinden zur Deckung ihres anderweitig nicht gedeckten Aufwandes für Erschließungsanlagen einen Erschließungsbeitrag nach Maßgabe der folgenden Vorschriften erheben, enthalte zwingendes Recht. Die Anwendung dieser Vorschriften könne nicht durch Vertrag abbedungen werden. Zu den hiernach zu beachtenden Vorschriften gehöre auch § 132 Nr. 2 BBauG, wonach die Art der Ermittlung und der Verteilung des Aufwandes durch Satzung zu regeln sei; eine Regelung durch Vertrag sei im Gesetz nicht vorgesehen. Bestehe eine gültige Satzung aber nicht, so müsse die Gemeinde eine solche erlassen; das rechtliche Vakuum dürfe sie jedenfalls nicht auf eine andere als die durch § 132 BBauG vorgeschriebene Weise ausfüllen. Ob die Gemeinde berechtigt sei, für den Fall der Ablösung des Erschließungsbeitrages vor Entstehen der Beitragspflicht in den nach § 133 Abs. 3 Satz 2 BBauG zu erlassenden Bestimmungen die Regelung des Verteilungsmaßstabes dem Ablösungsvertrag zu überlassen, bedürfe keiner Entscheidung; denn um einen solchen Fall handele es sich hier nicht. Der Vertrag vom 4. November 1963 habe nicht die Ablösung der Beitragspflicht vor ihrem Entstehen zum Gegenstand, sondern sehe vielmehr eine abschließende Abrechnung nach endgültiger Herstellung der Erschließungsanlage und damit nach Entstehen der Beitragspflicht (§ 133 Abs. 2 Satz 1 BBauG) vor. Abgesehen davon habe die Beklagte auch keine Bestimmungen im Sinne des § 133 Abs. 3 Satz 2 BBauG erlassen.

Die Beklagte könne sich demgegenüber nicht mit Erfolg darauf berufen, daß sie wie ein "Dritter" anzusehen sei, dem die Erschließung nach § 123 Abs. 3 BBauGübertragen worden sei und der die Erschließungskosten auf vertraglicher Basis auf die Grundstückserwerber umlege. Einen derartigen Rollenwechsel, sehe das Gesetz nicht vor: Die Erschließung sei nach § 123 Abs. 1 BBauG eine Aufgabe der Gemeinde. Wenn das Gesetz die Übertragung der Erschließung auf einen Dritten billige, so gestatte es damit nicht der Gemeinde, selbst die Rolle des Dritten zu übernehmen. Übrigens bleibe die Gemeinde nach Abschluß eines Erschließungsvertrages mit einem Dritten weiterhin für die sachgerechte Erschließung verantwortlich. Sie müsse auch bei Abschluß eines Erschließungsvertrages mindestens 10 v.H. des beitragsfähigen Erschließungsaufwandes tragen. Es könne nicht Sinn der Vorschrift des § 123 Abs. 3 BBauG sein, daß die Anlieger - durch Zwischenschaltung eines Dritten - bei der Aufbringung der Straßenbaukosten schlechter behandelt würden, als im Falle der Heranziehung zu Erschließungsbeiträgen nach den §§ 127 ff. BBauG i.V.m. der Ortssatzung. Das habe die Gemeinde beim Abschluß eines Vertrages nach § 123 Abs. 3 BBauG zu berücksichtigen. Um so weniger sei sie berechtigt, selbst eine Verteilung des Erschließungsaufwandes auf vertraglicher Basis vorzunehmen, die nicht von der Satzung gedeckt sei.

Eine andere Beurteilung sei auch dann nicht möglich, wenn man davon ausgehe, daß die Fertigstellung der Straße P. im August 1966 von der mit Rückwirkung auf den 1. Januar 1966 in Kraft gesetzten Erschließungsbeitragssatzung vom 15. Dezember 1969 erfaßt werde: nach der Satzung vom 15. Dezember 1969 sei der Erschließungsaufwand nach der Grundstücksbreite an der Erschließungsanlage (Frontmeterlänge) zu verteilen. Die Kläger würden bei einer satzungsgemäßen Abrechnung erheblich günstiger stehen als bei einer Abrechnung nach dem im Vertrag vom 9. November 1963 vereinbarten Grundflächenmaßstab. Nach den Berechnungen der Beklagten hätten die Kläger bei Anwendung der erwähnten Satzung nur einen Erschließungsbeitrag von 1.170,23 DM zu zahlen, während ihr Erschließungskostenanteil bei Anwendung des Grundflächenmaßstabes 4.814,09 DM betragen würde. Der geltend gemachte Rückerstattungsanspruch der Kläger bestehe auch dann in voller Höhe, wenn man - unter Zurückstellung erheblicher Bedenken - davon ausgehe, daß die zunächst rechtsgrundlos gezahlten Erschließungskosten (4.814,09 DM) ab 1. Januar 1966 infolge des rückwirkenden Inkrafttretens der Satzung vom 15. Dezember 1969 teilweise, nämlich in Höhe von 1.170,23 DM, als mit Rechtsgrund gezahlt anzusehen seien; denn dieser Rechtsgrund sei dann mit der Weigerung der Beklagten, einen Erschließungsbeitragsbescheid zu erlassen, weggefallen. Die von den Klägern geleistete Zahlung sei - bei gesetzes- und satzungskonformer Auslegung des Vertrages vom 9. November 1963 - eine Vorausleistung auf den endgültigen Erschließungsbeitrag gewesen. Die Beitragsforderung sei mit der endgültigen Herstellung der Straße P. im August 1966 entstanden. Mit der materiellrechtlichen. Beitragsforderung sei aber noch nicht die Zahlungspflicht der Kläger entstanden; vielmehr habe, es hierzu noch des nach § 135 Abs. 1 BBauG vorausgesetzten Beitragsbescheides bedurft. Einen Beitragsbescheid habe die Beklagte bisher nicht erlassen. Sie habe es auch endgültig abgelehnt, ihn zu erlassen. Mit der Weigerung der Beklagten, eine Zahlungspflicht der Kläger entstehen zu lassen, sei der Rechtsgrund für die gezahlte Vorausleistung entfallen.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision der Beklagten, die die Verletzung formellen und materiellen Bundesrechts rügt.

II.

Die Revision ist begründet. Sie führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO). Das Berufungsurteil beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Es verkennt, daß die Beklagte mit den Klägern eine Vorauszahlung auf den Erschließungsbeitrag in zulässiger Weise vereinbart und daß sie noch nicht endgültig die Befugnis verloren hat, einen Beitragsbescheid zu erlassen. Eine abschließende Sachentscheidung ist dem Senat jedoch nicht möglich, weil die Sache im Hinblick auf die Höhe des Erstattungsanspruchs noch nicht spruchreif ist.

Zu Recht hat das Berufungsgericht angenommen, daß für den von den Klägern geltend gemachten Anspruch der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist (§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Es handelt sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art; denn die Kläger machen einen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch geltend. Sie begehren die Rückzahlung einer Vorauszahlung auf den Erschließungsbeitrag, die sie auf Grund eines Vertrages erbracht haben, der jedenfalls hinsichtlich des hier zur Rede stehenden Vertragsteils öffentlich-rechtlicher Natur ist. Ob ein Vertrag dem öffentlichen oder dem privaten Recht zuzuordnen ist, bestimmt sich nach dem Vertragsgegenstand (Urteile des Senats vom 5. Oktober 1965 - BVerwG IV C 26.65 - [BVerwGE 22, 138 [140]], vom 6. Juli 1973 - BVerwG IV C 22.72 - [BVerwGE 42, 331 [332]] sowie vom 14. Februar 1975 - BVerwG IV C 79.73 -). Bezieht sich der Vertragsgegenstand "auf von der gesetzlichen Ordnung öffentlich-rechtlich geregelte Sachverhalte", so ist auch der Vertrag (oder der zur Rede stehende Teil des Vertrages) dem öffentlichen Recht zuzuordnen.

Der vertragliche Anspruch der Gemeinde auf Zahlung von 8.580 DM scheint allerdings bezüglich seiner Zuordnung zum öffentlichen oder zum privaten Recht - zunächst - indifferent zu sein. Was die Vereinbarung der Zahlung von "Aufschließungskosten" jedoch als öffentlich-rechtlich charakterisiert, ist das Verhältnis zwischen Leistung und Gegenleistung: Die Gegenleistung für den Anspruch der Gemeinde auf Zahlung von "Aufschließungskosten" ist nicht die Übereignung des Grundstücks - dieser Leistung steht die Zahlung des Kaufpreises gegenüber -, sondern die Durchführung der "Aufschließung" und damit auch die der Gemeinde nach § 123 BBauG als Aufgabe obliegende Durchführung von Erschließungsmaßnahmen im Sinne der §§ 127, 128 BBauG (Urteil vom 6. Juli 1973 a.a.O. S. 332 ff.). Dabei ist es unerheblich, daß in dem Vertrag ein Zeitpunkt für die Herstellung der Straße durch die Gemeinde nicht vereinbart worden ist. Ebenso ist ohne Bedeutung, ob durch den Vertrag bereits eine "Verdichtung der Erschließungspflicht" eingetreten ist (vgl. dazu Urteile des Senats vom 4. Oktober 1974 - BVerwG IV C 59.72 - BauR 1974, 389 und vom 23. Mai 1975 - BVerwG IV C 73.73 -, z.Z. noch nicht veröffentlicht).

Demgegenüber erweist sich die Auffassung der Beklagten, sie habe die Aufschließung auf privatrechtlicher Basis übernommen und könne deswegen ebenso wie ein Unternehmer von den Grundstückseigentümern ein privatrechtliches Entgelt für die Aufschließung bzw. Erschließung verlangen, als unzutreffend: Aus § 123 Abs. 1 BBauG folgt, daß eine Gemeinde sich ihren öffentlich-rechtlichen Pflichten nicht dadurch entziehen kann, daß sie sich selbst in die Rolle eines privaten Unternehmers begibt. Sofern die Gemeinde nicht selbst tätig werden will, kann sie von der Ermächtigung des § 123 Abs. 3 BBauG Gebrauch machen, die Erschließung auf einen Dritten zu übertragen; sie überträgt damit jedoch keine ihr durch das Gesetz eingeräumten (Hoheits-)Rechte, wie etwa das Recht, die Anlieger durch Bescheide zu einer öffentlich-rechtlichen Abgabe heranzuziehen. Die Gemeinde bleibt auch im Falle der Übertragung der Erschließung auf einen Dritten selbst für die Durchführung der Erschließung verantwortlich, so z.B., wenn der Dritte seinen Verpflichtungen aus dem Erschließungsvertrag nicht nachkommt. Deswegen vermag der Senat der Ansicht der beklagten Gemeinde, sie habe die Erschließung gleichsam auf sich selbst mit der Folge übertragen, daß sie von den Anliegern nunmehr auf der Grundlage zivilrechtlicher Verträge für die durchgeführte Erschließung ein Entgelt verlangen könne, nicht zu folgen.

Der Senat pflichtet dem Berufungsgericht ferner darin bei, daß die Verknüpfung der Vereinbarung über die Zahlung der "Aufschließungskosten" von 8.580,- DM mit den Vereinbarungen über den Erwerb des Grundstücks zu einem einheitlichen notariellen Vertrag nicht hindert, die sich auf die Aufschließungskosten bzw. ihre Erstattung richtende Klage als öffentlich-rechtliche Streitigkeit anzusehen; denn die zivilrechtlichen und die öffentlich-rechtlichen Vertragsteile lassen sich voneinander trennen.

Der öffentlich-rechtliche Vertrag über die Aufschließungskosten unterliegt bezüglich der Zulässigkeit seines Abschlusses und seines Inhalts der Bindung an "Gesetz und Recht" (Art. 20 Abs. 3 GG). Diese Bindung bedeutet, daß verwaltungsrechtliche Verträge bezüglich ihrer Zulässigkeit und Wirksamkeit an den durch "Gesetz und Recht" gesetzten Grenzen gewissermaßen enden, daß also, soweit "Gesetz und Recht" entgegenstehen, für den Abschluß verwaltungsrechtlicher Verträge kein Raum ist (Urteil vom 6. Juli 1973 a.a.O. S. 334, vgl. ferner allgemein zum öffentlich-rechtlichen Vertrag Urteil des Senats vom 4. Februar 1966 - BVerwG IV C 64.65 - BVerwGE 23, 213 [215 ff.]). Diese allgemeine Gesetzes- und Rechtsgebundenheit bedeutet nicht, daß der Abschluß öffentlich-rechtlicher Verträge stets einer gesetzlichen Grundlage bedürfe, wenngleich in bestimmten Rechtsbereichen verwaltungsrechtliche Verträge einem (speziellen) Erfordernis gesetzlicher Grundlage unterworfen oder auf Grund der besonderen Rechtslage auch schlechthin unzulässig sein können. Außerdem unterliegen verwaltungsrechtliche Verträge im einzelnen rechtlichen Schranken; letztlich bestimmen die jeweils einschlägigen Rechtsvorschriften darüber, ob und in welchem Umfang von dem Mittel des verwaltungsrechtlichen Vertrages Gebrauch gemacht werden darf.

An diesen Kriterien ist der hier allein interessierende öffentlich-rechtliche Teil des Vertrages vom 9. November 1963 zu messen. Dabei ist der Senat an die Auslegung des Vertrages durch das Berufungsgericht gebunden: Das Berufungsgericht hat zwar zunächst offengelassen, ob der hier zur Rede stehende Vertragsteil - übereinstimmend mit den Klägern - nur als Vereinbarung einer Vorauszahlung auf den später satzungsgemäß zu errechnenden Erschließungsbeitrag oder - übereinstimmend mit der Beklagten - als Vereinbarung des Flächenmaßstabes auch für die endgültige Abrechnung anzusehen sei. Da es die Vereinbarung als nichtig angesehen hat, gleich ob man sie in dem einen oder in dem anderen Sinne auslege, hatte es keinen Anlaß, sich zu Beginn seiner materiellrechtlichen Erörterungen für eine dieser beiden Auslegungsmöglichkeiten zu entscheiden. Das Berufungsgericht hat den Vertrag aber, soweit er hier interessiert, an späterer Stelle (BU S. 11) dahin ausgelegt, daß er "nicht die Ablösung der Beitragspflicht vor ihrer Entstehung zum Gegenstand" habe; er sehe "vielmehr eine abschließende Abrechnung nach endgültiger Herstellung der Erschließungsanlage und damit nach Entstehung der Beitragspflicht (§ 133 Abs. 2 Satz 1 BBauG) vor"; ferner (BU S. 13): "Die von den Klägern geleistete Zahlung war - bei gesetzes- und satzungskonformer Auslegung des Vertrages vom 9. November 1963 - eine Vorausleistung auf den endgültigen Erschließungsbeitrag". Von dieser Auslegung des objektiven Vertragsinhalts, derzufolge die endgültige Abrechnung durch Beitragsbescheid nach Maßgabe der Beitragssatzung zu erfolgen hat und die jedenfalls nicht gegen die Denkgesetze oder gegen revisible Auslegungsgrundsätze verstößt, mag sie auch der subjektiven Vertragsabsicht der Beklagten nicht entsprechen, ist im Revisionsverfahren auszugehen. Auf der Grundlage dieser Auslegung ist der zwischen den Parteien geschlossene Vertrag rechtlich nicht zu beanstanden, weil - im Gegensatz zur Auffassung des Berufungsgerichts, wie noch näher dargelegt werden wird - (eine Vorausleistung bzw., da hier § 133 Abs. 3 BBauG nicht in Rede steht, genauer:) eine Vorauszahlung auf den Erschließungsbeitrag wirksam auch dann vereinbart werden kann, wenn in der Gemeinde eine Erschließungsbeitragssatzung (noch) nicht in Kraft getreten ist.

Hätte das Berufungsgericht die Vereinbarung dahin ausgelegt, daß der Flächenmaßstab auch für die endgültige Abrechnung vereinbart worden sei, so hätte auch der erkennende Senat sie als nichtig angesehen: öffentliche Abgaben dürfen nämlich nur nach Maßgabe der Gesetze erhoben werden (Art. 20 Abs. 3 GG). Dies schließt aus, daß der Abgabengläubiger und der Abgabenschuldner vom Gesetz abweichende Vereinbarungen treffen, sofern nicht das Gesetz dies ausnahmsweise gestattet. Vom Gesetz abweichende Vereinbarungen sind nichtig. Das hat das Bundesverwaltungsgericht seit seinem Urteil vom 5. Juni 1959 - BVerwG VII C 83.57 - (BVerwGE 8, 329 [330]) zum (Gewerbe-)Steuerrecht wiederholt ausgesprochen (vgl. etwa das Urteil vom 18. April 1975 - BVerwG VII C 15.73 - noch nicht veröffentlicht). Auch der Bundesfinanzhof vertritt die Auffassung, daß der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Besteuerung Steuervereinbarungen ausschließt, die vom Gesetz nicht ausdrücklich zugelassen sind (Urteil des BFH vom 26. Mai 1961 - III 326/58 U - BStBl. 1961 III 380 [382]). Für das Erschließungsbeitragsrecht gilt im Grundsatz nichts anderes: Nach § 127 Abs. 1 BBauG erheben die Gemeinden zur Deckung ihres anderweitig nicht gedeckten Aufwandes für Erschließungsanlagen einen Erschließungsbeitrag "nach Maßgabe der folgenden Vorschriften". Aus § 127 Abs. 1 in Verbindung mit § 132 BBauG hat der Senat abgeleitet, daß die Gemeinden zur Erhebung von Erschließungsbeiträgen verpflichtet sind; er hat darüber hinaus diesen Vorschriften entnommen, daß "die Gemeinden ihnen entstandene Erschließungskosten nicht durch vertragliche Vereinbarungen mit den Anliegern auf diese abwälzen dürfen", sondern daß sie gehalten sind, die Kosten durch "Beiträge auf Grund einer Ortssatzung abzudecken" (Urteil vom 23. April 1969 - BVerwG IV C 15.67 - Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 4 [S. 2/3]). Daran ist festzuhalten.

Da sich jedoch nach der für den Senat verbindlichen Vertragsauslegung - wie oben dargelegt wurde - die Vereinbarung des Quadratmeter-Maßstabes nur auf die Vorauszahlung bezieht, während die Endabrechnung nach den gesetzlichen und satzungsmäßigen Vorschriften erfolgen soll, stehen insoweit weder dem Vertragsabschluß noch dem Vertragsinhalt Bedenken entgegen: Ist nur eine Vorauszahlung vereinbart worden, aber die endgültige Abrechnung einem Heranziehungsbescheid auf der Grundlage des dann geltenden Ortsrechts vorbehalten, so wird dadurch der Grundsatz der Abgabengerechtigkeit und der Abgabengleichheit nicht verletzt. Das ergibt sich im einzelnen aus folgenden Überlegungen:

Zwar enthält das Bundesbaugesetz keine ausdrückliche Ermächtigung, eine Vorauszahlung auf den Erschließungsbeitrag vertraglich zu vereinbaren. In § 133 Abs. 3 BBauG regelt das Gesetz lediglich, unter welchen Voraussetzungen die Gemeinde eine "Vorausleistung" auf den Erschließungsbeitrag mittels eines Heranziehungsbescheides fordern darf. Um eine durch Bescheid zu erhebende "Vorausleistung" geht es hier nicht, sondern um die von den Voraussetzungen des § 133 Abs. 3 BBauG losgelöste Vereinbarung einer Vorauszahlung auf den später entstehenden Beitrag. Die Vereinbarung einer derartigen Vorauszahlung berührt keine Vorschriften des Bundesbaugesetzes. Sie wird vielmehr gerade - ausdrücklich oder sinngemäß - mit dem Vorbehalt der späteren Anwendung des Bundesbaugesetzes und der Erschließungsbeitragssatzung vereinbart.

Das Berufungsgericht hat demgegenüber zu Unrecht gemeint, die Vereinbarung einer derartigen Vorauszahlung sei (zumindest) dann unzulässig, wenn die Gemeinde - wie im vorliegenden Fall - im Zeitpunkt des Vertragsabschlusses keine gültige Erschließungsbeitragssatzung besitze: Richtig ist zwar, daß der erkennende Senat in seinem Urteil vom 1. März 1967 - BVerwG IV C 15.66 - (BVerwGE 26, 247 [249]) entschieden hat, eine Vorausleistung auf den Erschließungsbeitrag im Sinne des § 133 Abs. 3 BBauG dürfe für ein Grundstück, für das eine Beitragspflicht noch nicht entstanden sei, durch einen Heranziehungsbescheid nur nach Erlaß einer Ortssatzung über die Erhebung, von Erschließungsbeiträgen angefordert werden. Daran hält der Senat fest; denn ohne Satzung ist die Höhe einer - einseitig festzusetzenden - Vorausleistung im Sinne des § 133 Abs. 3 BBauG nicht genügend bestimmbar. Besonders der Verteilungsmaßstab der Satzung ist wesentlich für die Höhe der späteren Beitragsforderung, die ihrerseits die Höhe der Vorausleistung begrenzen muß. Diese sich auf die Rechtmäßigkeit eines Vorausleistungsbescheides beziehenden Überlegungen lassen sich jedoch nicht auf die vertragliche Vereinbarung einer Vorauszahlung übertragen: Der Vorausleistungsbescheid als belastender Verwaltungsakt bedarf einer gesetzlichen Grundlage; er muß seinem Inhalt nach, den Rechtsvorschriften entsprechend, hinreichend bestimmt sein, so daß ihn der Betroffene auf seine Rechtmäßigkeit hin zu kontrollieren vermag; das gilt bei öffentlichen Abgaben gerade auch hinsichtlich ihrer Höhe. Dagegen erwartet der Bürger, der in satzungsloser Zeit eine Vorauszahlung auf den künftigen öffentlich-rechtlichen Beitrag vereinbart, nicht die Möglichkeit einer rechtlichen Kontrolle der Vorauszahlungsvereinbarung an Hand von Maßstäben, die sich aus Gesetz oder Satzung ergeben. Er erklärt sich zu dieser Vorauszahlung in dem Bewußtsein bereit, daß durch die nachfolgende Abrechnung nach den Vorschriften des Bundesbaugesetzes und der einschlägigen Ortssatzung etwaige den Vorschriften nicht entsprechende Über- oder Minderzahlungen ausgeglichen werden, dem Grundsatz der Abgabengleichheit also (spätestens) bei Erlaß des endgültigen Beitragsbescheides Rechnung getragen wird.

Auch gegen den Inhalt des die Vorauszahlung betreffenden Vertragsteils ergeben sich keine Bedenken: Der vereinbarte Flächenmaßstab ist ein nach § 131 Abs. 2 Nr. 2 BBauG zulässiger und im konkreten Fall im Hinblick auf mehrere im Siedlungsgebiet vorhandene "Hammergrundstücke" (besonders) geeigneter Maßstab. Auch die Schätzung der voraussichtlichen Kosten ist, wenn man von den Vorstellungen der Parteien bei Vertragsabschluß ausgeht, nicht zu beanstanden. Sie würde sich, wenn die Gemeinde - was immerhin nahelag - in ihrer Satzung vom 15. Dezember 1969 an Stelle der Frontmetermaßstabes den (geeigneteren) Flächenmaßstab bestimmt hätte, nachträglich als angemessen erweisen, freilich mit der Einschränkung, daß die Beklagte nicht berücksichtigt hat, daß sie den gemäß § 129 Abs. 1 Satz 3 BBauG von der Gemeinde zu tragenden Eigenanteil auch bei der Schätzung der Höhe der Vorauszahlung hätte berücksichtigen müssen; das bedarf jedoch keiner Vertiefung, weil die Beklagte einen entsprechenden Kostenanteil den Klägern bereits erstattet hat.

Obwohl die Beklagte hiernach in rechtlich nicht zu beanstandender Weise mit den Klägern eine Vorauszahlung vereinbart hat, muß sie diese allerdings zurückzahlen, soweit sie den durch Beitragsbescheid festzusetzenden satzungsgemäßen Beitragsbetrag übersteigt. Sie ist jedoch - entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts - zur Zeit (noch) nicht zur Erstattung der von den Klägern geforderten 4.000 DM verpflichtet. Das Berufungsgericht hat zwar zutreffend erkannt, daß die Beklagte die endgültige Abrechnung durch Erlaß eines Beitragsbescheides vornehmen muß. Daß sie einen derartigen Bescheid bisher nicht erlassen hat, löst aber einen Erstattungsanspruch der Kläger in Höhe von 4.000 DM (noch) nicht aus. Dadurch, daß die Beklagte in den drei Rechtszügen dieses Rechtsstreits die - obschon unrichtige - Ansicht vertreten hat, sie sei wegen der privatrechtlichen Natur der Vereinbarung mit den Klägern gehindert, einen Heranziehungsbescheid zu erlassen, hat sie ihr Recht, nach der nunmehr endgültigen Klarstellung der Rechtslage einen Beitragsbescheid zu erlassen, nicht endgültig eingebüßt. Solange der Erlaß eines Beitragsbescheides rechtlich noch zulässig ist, ist der Rechtsgrund der Vorauszahlung jedenfalls in der Höhe nicht weggefallen, in der ein Beitragsanspruch der Beklagten besteht. Nur wenn feststünde, daß eine rechtmäßige Beitragserhebung nicht erfolgen kann, würde der Erstattungsanspruch der Kläger in der vollen geltend gemachten Höhe begründet sein. Die Beklagte wird deswegen auf der Grundlage ihres Ortsrechts nunmehr einen Beitragsbescheid gegenüber den Klägern erlassen müssen, aus dem sich - bei Zugrundelegung des satzungsmäßigen Verteilungsmaßstabs für alle durch die in Rede stehende Erschließungsanlage betroffenen Grundstücke - die Höhe des auf die Kläger entfallenden Beitrags ergibt. Das Berufungsgericht wird die Rechtmäßigkeit dieses Bescheides zu prüfen und nach dem Ausgang dieser Prüfung - gegebenenfalls unter Berücksichtigung etwaiger bisher nicht erörterter landesrechtlicher Gesichtspunkte - über den Erstattungsanspruch der Kläger abschließend zu entscheiden haben.