I.

Die klagende Gemeinde verlangt von den Beklagten aus Vertrag 1.400 DM "abgelöste Ansiedlungsleistungen". Die Beklagten verweigern die Zahlung unter Hinweis darauf, daß nach ihrer Meinung Ansiedlungsleistungen auf Grund von § 17 des preußischen Ansiedlungsgesetzes (AnsG) nicht hätten festgesetzt werden dürfen und daß deshalb mit diesem Inhalt auch ein Vertrag nicht wirksam zustande gekommen sei.

Die Beklagten erwarben von der Klägerin durch Vertrag vom 17. März 1969 ein Grundstück für den Bau eines Einfamilienhauses mit Einliegerwohnung. In dem Kaufvertrag wurde vorgesehen, daß über den Erschließungsbeitrag, die Kosten des Kanalisationsanschlusses und der Wasserversorgung sowie die Ansiedlungsleistungen eine besondere Vereinbarung getroffen werden solle (§ 14). Diese zusätzliche Vereinbarung wurde unter der Bezeichnung "Ablösungs- und Ansiedlungsvertrag" am 18. März 1969 abgeschlossen. Ihr die Ansiedlungsleistungen betreffender § 3 lautet wie folgt:

"Die Grundstückseigentümer erkennen an, daß sie auf Grund des Ansiedlungsgesetzes besondere Leistungen für Anlagen, welche für die Ansiedlung im öffentlichen Interesse erforderlich sind, zu erbringen haben (Änderung bzw. Neuordnung des Schul-, Feuerlösch- und Friedhofswesens). Die Vertragschließenden vereinbaren eine Ansiedlungsleistung in Höhe von DM 700,- je Herdstelle".

Nach § 4 des Vertrages sollen sämtliche Leistungen, darunter auch die "abgelöste Ansiedlungsleistung" von DM 1.400 am 30. September 1969 fällig werden und bei nicht termingerechter Zahlung mit 7 vom Hundert jährlich zu verzinsen sein.

Mit Bescheid vom 30. Mai 1969 erteilte der Kreis S. den Beklagten die nach § 13 AnsG erforderliche Ansiedlungsgenehmigung. In diesem Bescheid behielt er sich die Festsetzung von Ansiedlungsleistungen vor. Durch ein Schreiben vom 25. März 1970 teilte er den Beklagten mit, daß nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. Mai 1969 die Voraussetzungen für die Erhebung von Ansiedlungsleistungen bei ihnen nicht gegeben seien und dementsprechend ein Festsetzungsbescheid nicht ergehen werde. Bereits vorher hatten die Beklagten aus Anlaß der erwähnten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts unter dem 22. September 1969 bei der Klägerin gegen die Heranziehung zu Ansiedlungsleistungen schriftlich "Einspruch" eingelegt.

Die Klägerin hat am 1. März 1971 unter Berufung auf den Vertrag vom 18. März 1969 gegen die Beklagten Klage mit dem Antrag erhoben,

Die Beklagten sind diesem Antrag im ersten und zweiten Rechtszug im wesentlichen wie folgt entgegengetreten:

Der Vertrag vom 18. März 1969 sei, soweit er die Ansiedlungsleistungen betreffe, nichtig. Da die gesetzlichen Voraussetzungen für eine Erhebung von Ansiedlungsleistungen nicht erfüllt gewesen seien, habe sich die Klägerin solche Leistungen auch durch Vertrag nicht versprechen lassen dürfen. Gegenüber diesem Einwand könne sich die Klägerin nicht mit Erfolg auf den Ablauf der in § 126 Abs. 3 Satz 2 des Landesverwaltungsgesetzes vom 18. April 1967 (Schleswig-Holst. GVOBl. S. 131) - LVwG - bestimmten Frist berufen. Diese Vorschrift finde keine Anwendung, weil der Vertrag vom 18. März 1969 im Sinne der Vorschriften des Landesverwaltungsgesetzes nicht nur unwirksam, sondern nichtig sei. Die vereinbarten Ansiedlungsleistungen stellten eine unzulässige Gegenleistung dar. Da die Klägerin andere Ansiedler nicht in Anspruch genommen habe, liege außerdem ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz vor. § 126 Abs. 3 Satz 2 LVwG sei ferner deshalb nicht anwendbar, weil der Vertrag vom 18. März 1969 als Vergleichsvertrag (§ 122 LVwG), überdies aber, da Bestandteil des Grundstückskaufvertrages, als Austauschvertrag (§ 123 LVwG) gewertet werden müsse. Schließlich stehe dem vermeintlichen Anspruch der Klägerin entgegen, daß sie, die Beklagten, den Vertrag vom 18. März 1969 in seinem die Ansiedlungsleistungen betreffenden Teil wirksam gekündigt hätten.

Die Klägerin hat demgegenüber geltend gemacht, daß die Zulässigkeit einer Vereinbarung von Ansiedlungsleistungen nicht davon abhänge, ob solche Leistungen auch nach § 17 AnsG und durch Bescheid erhoben werden könnten. Allenfalls sei der Vertrag unwirksam. Dann aber müßten die Einwände der Beklagten am Ablauf der in § 126 Abs. 3 Satz 2 LVwG vorgesehenen Frist scheitern.

Der schleswig-holsteinische Vertreter des öffentlichen Interesses hat sich im zweiten Rechtszug am Verfahren beteiligt und den Standpunkt der Klägerin unterstützt. Er hat die Meinung vertreten, daß es sich bei der Vereinbarung vom 18. März 1969 um einen zulässigen Austauschvertrag handele. Die vereinbarten Ansiedlungsleistungen seien ein Teil der Gegenleistung für die Veräußerung des Grundstücks. Eine solche Vereinbarung begegne keinen durchgreifenden Bedenken. Auf das Fehlen einer Rechtsgrundlage für die Erhebung von Ansiedlungsleistungen komme es nicht an. Selbst wenn man das bezweifeln wolle, lasse sich als Rechtsfolge allenfalls die Unwirksamkeit, nicht aber die Nichtigkeit des Vertrages in Erwägung ziehen. Dann greife gegen die Beklagten § 126 Abs. 3 Satz 2 LVwG durch.

Das Verwaltungsgericht hat durch Urteil vom 15. Juli 1971 der Klage stattgegeben. Es hat die Zulässigkeit des Verwaltungsrechtsweges und die Angemessenheit der Leistungsklage als Rechtsbehelf bejaht, die etwaige Unwirksamkeit des Vertrages für wegen des Fristablaufes unerheblich erklärt und die Nichtigkeit des Vertrages mit der Begründung verneint, daß der einzig in Betracht kommende Nichtigkeitsgrund des § 126 Abs. 2 Nr. 4 LVwG nicht gegeben sei. Bezweifelt werden müsse bereits, ob überhaupt ein Austauschvertrag vorliege. Wolle man dies aber annehmen, stellten sich die Ansiedlungsleistungen bei der gebotenen ganzheitlichen Betrachtung als Teil der Gegenleistung für die Übereignung des Grundstücks und für die Schaffung der Erschließungsanlagen dar. Eine solche Gegenleistung sei zulässig.

Das Oberverwaltungsgericht hat durch Urteil vom 28. Juni 1973 der Berufung der Beklagten stattgegeben und die Klage abgewiesen. Diese Entscheidung beruht im wesentlichen auf folgenden Erwägungen: Der Verwaltungsrechtsweg sei gegeben; der Vertrag vom 18. März 1969 und daher auch der aus ihm hergeleitete Klageanspruch gehörten dem öffentlichen Recht an. Die Leistungsklage sei unabhängig davon statthaft, ob die Klägerin die Möglichkeit gehabt habe, ihren vermeintlichen Anspruch auch durch den Erlaß eines entsprechenden Bescheides geltend zu machen. Die Klage sei jedoch unbegründet. Die Klägerin könne von den Beklagten nicht kraft Vertrages Ansiedlungsleistungen verlangen. Der Vertrag vom 18. März 1969 sei nichtig. Seine Rechtswidrigkeit folge daraus, daß der Klägerin nach § 17 AnsG Ansiedlungsleistungen nicht zugestanden hätten. § 17 AnsG müsse mit Rücksicht auf den Gleichheitssatz so verstanden werden, daß er Vorhaben im Außenbereich nur dann mit Ansiedlungsleistungen belasten wolle, wenn die Änderung der Gemeindeverhältnisse gerade in der Außenbereichslage ihren Grund habe (zu vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. Mai 1969 - BVerwG IV C 37.67 - Buchholz 406.11 § 186 BBauG Nr. 2). Das treffe für das Haus der Beklagten nicht zu. Die demnach vorliegende Rechtswidrigkeit führe nach den Vorschriften des Landesverwaltungsgesetzes zur Nichtigkeit. Allerdings kenne dieses Gesetz keine allgemeine Regel des Inhalts, daß ein öffentlich-rechtlicher Vertrag im Falle der Rechtswidrigkeit stets nichtig sei. Insbesondere Vergleichsverträge könnten auch dann wirksam sein, wenn ihr Inhalt mit der objektiven Rechtslage nicht übereinstimme. Das führe hier jedoch nicht weiter, weil die Parteien seinerzeit einen Vergleichsvertrag weder hätten schließen wollen noch geschlossen hätten. Vielmehr handele es sich um einen Austauschvertrag im Sinne des § 123 LVwG. Diese Bewertung lasse sich zwar nicht auf den Zusammenhang mit dem Kaufvertrag stützen, rechtfertige sich jedoch deshalb, weil eine vermeintliche gesetzliche Verpflichtung habe abgelöst werden sollen, also die Klägerin als Gegenleistung für die vertraglich versprochenen Ansiedlungsleistungen davon habe absehen können, einen Antrag auf Festsetzung von Ansiedlungsleistungen zu stellen. Daraus folge zugleich die Unanwendbarkeit des § 126 Abs. 3 LVwG. Denn diese Vorschrift gelte nur für Verträge, die einen von der behördlichen Vertragspartei zu erlassenden Verwaltungsakt ersetzen sollten (§ 121 Satz 2 LVwG). Daran fehle es, weil nach der Regelung des Ansiedlungsgesetzes die Festsetzung von Ansiedlungsleistungen in die Zuständigkeit nicht der Gemeinden, sondern der Kreise falle. Die Nichtigkeit des Vertrages folge unter den hier gegebenen Umständen aus § 126 Abs. 2 Nr. 4 LVwG. Die Klägerin habe sich eine nach § 123 LVwG unzulässige Gegenleistung versprechen lassen. § 123 Abs. 1 Satz 2 LVwG wolle allerdings nach seinem Wortlaut in erster Linie solche Fälle treffen, in denen zwischen Leistung und Gegenleistung kein hinreichender Zusammenhang bestehe. Dem müsse es jedoch gleichgestellt werden, wenn ein Anspruch abgelöst werde, der nach der gesetzlichen Regelung weder bestand noch entstehen konnte. Darauf § 126. Abs. 2 Nr. 4 LVwG anzuwenden, gebiete sich nicht zuletzt deshalb, weil anderenfalls im Landesverwaltungsgesetz irgendeine Rechtsfolge nicht vorgesehen sei, eine uneingeschränkte Wirksamkeit derartig rechtswidriger Verträge aber rechtsstaatlich schwer erträglich wäre.

Gegen diese Entscheidung richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision der Klägerin, mit der sie beantragt,

Die Klägerin macht geltend, daß das angefochtene Urteil mit den §§ 121 ff. LVwG nicht zu vereinbaren sei.

Die Beklagten bitten um

Sie halten des angefochtene Urteil für zutreffend.

Der schleswig-holsteinische Vertreter des öffentlichen Interesses hat sich im Revisionsverfahren nicht geäußert.

II.

Die Revision bleibt ohne Erfolg. Sie muß zurückgewiesen werden, weil das angefochtene Urteil zwar in seinen Entscheidungsgründen das bestehende Recht verletzt, sich aber gleichwohl die Entscheidung selbst als aus anderen Gründen richtig darstellt (§ 144 Abs. 4 VwGO).

Das Berufungsgericht hat in Übereinstimmung mit dem erstinstanzlichen Urteil abgenommen, daß der Streit um den mit der Klage erhobenen Zahlungsanspruch zu den öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten im Sinne des § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO gehört und demzufolge dafür der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist. Dem ist beizupflichten. Der vermeintliche Zahlungsanspruch der Klägerin geht auf einen - zumindest insoweit - öffentlich-rechtlichen Vertrag zurück. Das ergibt sich allerdings nicht schon aus diesem Zahlungsanspruch als solchem. Er vielmehr ist - bezogen auf den Unterschied zwischen öffentlichem und privatem Recht - gegenständlich indifferent. Seine Zuordnung zum öffentlichen Recht folgt jedoch daraus, daß ihm innerhalb des Vertrages vom 18. März 1969 eine Leistung der Klägerin gegenübersteht, die ihrerseits dem öffentlichen Recht zugeordnet werden muß (vgl. zu dieser Folgerungsweise das Urteil vom 6. Juli 1973 - BVerwG IV C 22.72 - in BVerwGE 42, 331 [333]): Der von den Beklagten eingegangenen Zahlungsverpflichtung korrespondiert innerhalb des Vertrages vom 18. März 1969, daß die Klägerin von einem Antrag auf Festsetzung von Ansiedlungsleistungen gegen die Beklagten nicht nur, wie das Berufungsgericht formuliert, "absehen konnte", sondern auch absehen sollte. Ziel des Vertrages war in dieser Richtung, die Klägerin in ihrer sich aus § 17 Abs. 1 AnsG ergebenden Antragsbefugnis gewissermaßen zu blockieren; die Klägerin hätte vertragswidrig gehandelt, wenn sie ungeachtet des vermeintlich durch den Vertrag erworbenen Zahlungsanspruchs die förmliche Festsetzung von Ansiedlungsleistungen betrieben hätte. Da die Antragsbefugnis nach § 17 Abs. 1 AnsG von öffentlich-rechtlicher Qualität ist, untersteht auch ein Vertrag, der auf sie Einfluß zu nehmen sucht, dem öffentlichen Recht. Das schließt nach dem oben Gesagten die dabei als Gegenleistung vereinbarte Zahlungsverpflichtung der Beklagten ein.

Das Berufungsgericht hat weiter angenommen, daß die von der Klägerin erhobene Leistungsklage der zur Durchsetzung ihres vermeintlichen Zahlungsanspruchs geeignete Rechtsbehelf sei. Dem ist ebenfalls beizupflichten. Das bedarf über die Begründung des angefochtenen Urteils hinaus keiner weiteren Ausführung.

In der Sache selbst beruht das angefochtene Urteil im wesentlichen auf der Anwendung des Landesverwaltungsgesetzes vom 18. April 1967 (Schleswig-Holst. GVOBl. S. 131) - LVwG -. Dieses Gesetz gehört dem - nach § 137 Abs. 1 VwGO an sich irrevisiblen - Landesrecht an. Dennoch unterliegt seine Auslegung, soweit es hier interessiert, der Nachprüfung durch das Bundesverwaltungsgericht. Das ergibt sich aus § 304 LVwG. Nach dieser Vorschrift kann die Revision auch auf eine Verletzung unter anderem der den "öffentlich-rechtlichen Vertrag" betreffenden §§ 121 bis 129 LVwG gestützt werden. Diese durch Art. 99 zweiter Halbsatz GG gedeckte Entscheidung des Landesgesetzgebers ist, wie hinzugefügt werden mag, schon deshalb sachgerecht, weil es sich bei den §§ 121 ff. LVwG um einen Vorgriff auf die Regelung handelt, die nach dem - auch von den Bundesländern getragenen - Musterentwurf eines Verwaltungsverfahrensgesetzes vom Bund und von den Ländern übereinstimmend erlassen werden soll und die derzeit in ihrer bundesrechtlichen Fassung als Gesetzentwurf der Bundesregierung dem Deutschen Bundestag zur Beschlußfassung vorliegt (Entwurf eines Verwaltungsverfahrensgesetzes - [VwVfG] - BTDrucks. 7/910 vom 18. Juli 1973). Die §§ 121 ff. LVwG decken sich ungeachtet einzelner Abweichungen im wesentlichen mit den §§ 50 ff. VwVfG.

Das angefochtene Urteil wird Getragen von der Ansicht, daß § 3 des Vertrages vom 18. März 1969 nach § 126 Abs. 2 Nr. 4 LVwG (= § 55 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG) nichtig sei. Die Klägerin habe sich mit diesen § 3 "eine nach § 123 unzulässige Gegenleistung versprechen" lassen. Diese Ansicht erweist sich als schon nach den eigenen Ausführungen des Berufungsgerichts nicht haltbar: § 126 Abs. 2 LVwG bezieht sich, wie der einleitende Halbsatz unmißverständlich zum Ausdruck bringt, allein auf Verträge "im Sinne des § 121 Satz 2", d.h. auf solche Verträge, die die Behörden, "anstatt einen Verwaltungsakt zu erlassen, ... mit demjenigen abschließen" dürften, "an den sie sonst den Verwaltungsakt richten" dürfen (ähnlich § 50 Satz 2 VwVfG). Das Berufungsgericht kommt jedoch an einer anderen Stelle seines Urteils zu dem Ergebnis, daß im vorliegenden Fall § 121 Satz 2 LVwG nicht erfüllt sei. Die Gemeinde könne, so heißt es dort (S. 13), Ansiedlungsleistungen nicht festsetzen, sondern lediglich ihre Festsetzung durch den Kreis beantragen. Wenn diese Gestaltung der Festsetzungs- und Antragsbefugnis, wie das Berufungsgericht meint, den Gesetzestatbestand des § 121 Satz 2 LVwG nicht erfüllt und deshalb § 126 Abs. 3 LVwG ausschaltet (so das angefochtene Urteil auf S. 13), kann schwerlich der ebenfalls von der Anwendbarkeit des § 121 Satz 2 LVwG a hängige § 126 Abs. 2 Nr. 4 LVwG die Abweisung der Klage rechtfertigen.

Das demnach in seiner tragenden Begründung mit den §§ 121 und 126 LVwG nicht zu vereinbarende Urteil des Berufungsgerichts ist gleichwohl im Ergebnis richtig: Bei der Abweisung der Klage muß es bleiben, weil entweder § 3 des Vertrages vom 10. März 1969 nichtig ist oder der durch ihn begründete Zahlungsanspruch von den Beklagten mit dem Einwand ungerechtfertigter Bereicherung erfolgreich abgewehrt werden kann.

Dazu ist im einzelnen folgendes zu sagen:

Die Nichtigkeit des Vertrages vom 18. März 1969 läßt sich entgegen dem angefochtenen Urteil nicht aus § 126 Abs. 2 Nr. 4 LVwG entnehmen. Das folgt allerdings nicht schon aus dem oben erörterten Zusammenhang zwischen dieser Vorschrift und § 121 Satz 2 LVwG. Innerhalb der widersprüchlichen Begründung des angefochtenen Urteils, die § 121 Satz 2 LVwG einmal - zugunsten einer Anwendung des § 126 Abs. 2 Nr. 4 LVwG - für gegeben und einmal - zu Lasten einer Anwendung des § 126 Abs. 3 LVwG - für nicht gegeben erklärt, ist nach Überzeugung des erkennenden Senats der Annahme beizutreten, daß § 121 Satz 2 LVwG hier einschlägig ist. Dabei ist sicherlich zuzugeben, daß eine Heranziehung des § 121 Satz 2 LVwG über dessen Wortlaut hinausgeht. Denn der Wortlaut des § 121 Satz 2 LVwG betrifft - ebenso wie der des § 50 Satz 2 VwVfG - nur den Fall, daß der Vertrag einen Verwaltungsakt ersetzen soll, den anderenfalls die vertragschließende Behörde - "sie" - erlassen dürfte. Daran fehlt es, wenn das zum Erlaß des Verwaltungsaktes führende Verfahren so gestaltet ist, daß die vertragschließende Behörde, anstatt selbst den Verwaltungsakt erlassen zu dürfen, seinen Erlaß bei einer anderen Behörde beantragen muß. Indessen ginge eine Auslegung des § 121 Satz 2 LVwG (und ebenso des § 50 Satz 2 VwVfG), die insoweit bei seinem Wortlaut stehenbliebe, am Sinn der Vorschrift vorbei. Das gilt zumindest, soweit diese Vorschrift die Anwendbarkeit der §§ 122 LVwG (= § 51 VwVfG - Vergleichsvertrag), 123 LVwG (= § 52 VwVfG - Austauschvertrag) und 126 Abs. 2 LVwG (= § 55 Abs. 2 VwVfG - Nichtigkeitsgründe) eröffnet. Was diese §§ 122, 123 und 126 Abs. 2 LVwG zu regeln versuchen, bezieht seinen Sinn und seine Rechtfertigung aus dem, was die Ersetzung eines Verwaltungsaktes durch einen öffentlich-rechtlichen Vertrag kennzeichnet. Ob diese Ersetzung - verwaltungsverfahrensrechtlich - auf ein unmittelbares übereinander der beiden Möglichkeiten zurückgeht oder ob sie unter Zwischenschaltung einer weiteren Behörde sozusagen auf ein Dreiecksverhältnis verteilt sind, ob also die vertragschließende Behörde selbst den Verwaltungsakt zu erlassen oder ob sie seinen Erlaß bei einer anderen Behörde zu beantragen hätte, spielt für den Gehalt der §§ 122, 123 und 126 Abs. 2 LVwG keine Rolle. Wenn beispielsweise § 126 Abs. 2 Nr. 1 LVwG (und ähnlich § 55 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG) anordnet, daß der einen Verwaltungsakt ersetzende öffentlich-rechtliche Vertrag nichtig sein solle, wenn unter gleichen Voraussetzungen der durch ihn ersetzte Verwaltungsakt nichtig wäre, so fehlt jeder vernünftige Grund, weshalb es für dem Eintritt dieser Rechtsfolge etwas ausmachen soll, ob der ersetzte Verwaltungsakt von der am Vertrag beteiligten Behörde oder auf ihren Antrag von einer anderen Behörde zu erlassen wäre.

Wenngleich somit § 121 Satz 2 LVwG kein Hindernis bildet, im vorliegenden Fall § 126 Abs. 2 Nr. 4 LVwG anzuwenden, so scheitert die Heranziehung dieser Vorschrift doch aus anderen Gründen. § 126 Abs. 2 Nr. 4 LVwG setzt voraus, daß, sich die Behörde "eine nach § 123 unzulässige Gegenleistung" hat versprechen lassen. Daran fehlt es hier. Zweifel wirft bereite auf, ob der mit "Austauschvertrag" überschriebene § 123 LVwG (= § 52 VwVfG) überhaupt einschlägig ist. Die Ausführungen des Berufungsgerichts ergeben allenfalls, daß es sich bei dem Vertrag vom 18. März 1969 um einen sogenannten gegenseitigen Vertrag handelt, also um einen Vertrag, in dem sich Leistungen der Vertragspartner gegenüberstehen und (im Sinne des "Do ut des") funktionell miteinander verbunden sind, freilich sind diese Ausführungen des Berufungsgerichts schon in sich nicht schlüssig. Der Zahlungsverpflichtung der Beklagten steht nicht deshalb eine Leistung der Klägerin Gegenüber, weil sich diese

"zu einer Ablösung der Ansiedlungsleistungen bereit erklärte und damit davon absehen konnte, die Festsetzung von Ansiedlungsleistungen gegen die Beklagten zu beantragen".

Die Bereitschaft zum Abschluß eines Vertrages und der Vorzug, von einem Antrag absehen zu können, lassen sich nicht als Leistung der Klägerin an die Beklagten verstehen. Eine (Gegen-)Leistung der Klägerin liegt aber, wie bereits an anderer Stelle bemerkt, deshalb vor, weil die Klägerin mit Rücksicht auf den Vertrag von einem Festsetzungsantrag nicht nur absehen konnte, sondern - im Sinne einer Verpflichtung - absehen sollte. Mit alledem ist jedoch die Anwendbarkeit des § 123 LVwG noch nicht gesichert. Das Berufungsgericht übersieht, daß nicht jeder gegenseitige Vertrag zugleich ein Austauschvertrag ist. Gerade der Vertrag vom 18. März 1969 verdeutlicht dies. Die Zahlungspflicht der Beklagten und der Antrags "verzicht" der Klägerin stehen miteinander in dem erwähnten Leistungszusammenhang; davon, daß sie - im engeren und eigentlichen Sinn dieses Wortes - gegeneinander ausgetauscht worden wären, kann keine Rede sein. Infolgedessen hängt die Anwendbarkeit des § 123 LVwG - über die Erwägungen des Berufungsgerichts hinaus - zusätzlich davon ab, ob das für § 123 LVwG (und ebenso für § 52 VwVfG) als Überschrift gewählte Wort "Austauschvertrag" im engeren Sinn zu verstehen ist und dies zu einer entsprechend einengenden Auslegung des § 123 LVwG führen muß. Der vorliegende Fall gibt keinen Anlaß, dieser Frage weiter nachzugeben. Selbst wenn § 123 LVwG - entgegen seiner Überschrift - auf alle gegenseitigen Verträge zu beziehen sein sollte, griffe nämlich im vorliegenden Falle § 126 Abs. 2 Nr. 4 LVwG deshalb nicht ein, weil die Verpflichtung, den Antrag nach § 17 Abs. 1 AnsG zu unterlassen, nicht als eine "nach § 123 unzulässige Gegenleistung" gewertet werden kann. Das Berufungsgericht scheint bei seinen insoweit sehr allgemein gehaltenen Darlegungen auf Seite 14 des Urteils an § 123 Abs. 1 Satz 2 erster Halbsatz LVwG ("Die Gegenleistung muß angemessen sein ..."; ähnlich § 52 Abs. 1 Satz 2 erster Halbsatz VwVfG) anknüpfen zu wollen. Dem steht jedoch entgegen, daß es bei dieser Angemessenheit - was möglicherweise die Anwendbarkeit des § 123 LVwG lediglich auf Austauschverträge erhärtet - ersichtlich um ein bestimmtes Maß an wirtschaftlicher Ausgewogenheit der Höhe von Leistung und Gegenleistung geht (vgl. dazu das oben angeführte Urteil vom 6. Juli 1973 [a.a.O. S. 345]). Die dem öffentlich-rechtlichen (Austausch-)Vertrag in dieser Richtung gesetzte Schranke auf den - hier vorliegenden - Fall zu übertragen, daß sich die Behörde zur Unterlassung eines zulässigen, von beiden Vertragsparteien auch für begründet gehaltenen, in Wahrheit aber unbegründeten (Festsetzungs-)Antrages verpflichtet, könnte - im Sinne weitester oder gar analoger Anwendung - äußerstenfalls in Betracht gezogen werden, wenn es, wie das Berufungsgericht zusammenfassend hervorhebt, richtig wäre, daß ohne eine solche (analoge) Anwendung des § 126 Abs. 2 Nr. 4 LVwG der dem Vertrag vom 18. März 1969 anhaftende Mangel, "was rechtsstaatlich schwer erträglich wäre ..., überhaupt ohne Folge für den Bestand des Vertrages" bliebe. Eben das trifft jedoch nicht zu.

Das Berufungsgericht hat mit seiner bei § 126 Abs. 2 Nr. 4 LVwG endenden Würdigung des Falles einen Weg beschritten, der bereits in seinem Ansatz an den Problemen des Falles vorbeigeht:

Die Vertragsparteien haben in der gemeinsamen Überzeugung, daß die Beklagten kraft Gesetzes zu Ansiedlungsleistungen verpflichtet seien, einen Ablösungsvertrag geschlossen. Dieser Vertrag leidet daran, daß, wie das Berufungsgericht im Anschluß an die Urteile des Senats vom 14. Mai 1969 - BVerwG IV C 98.66 und BVerwG IV C 37.67 - (Buchholz 406.11 § 186 BBauG Nr. 2) annimmt, eine gesetzliche Leistungspflicht der Beklagten tatsächlich nicht bestand. Der darin liegende Mangel führt nicht zu der Frage, ob der Vertrag "einen rechtswidrigen Inhalt" hat (so das angefochtene Urteil auf S. 8) und die Leistung der Klägerin "rechtsfehlerhaft" ist (so a.a.O. S. 14). Gefragt werden muß vielmehr, ob die Beklagten trotz des in Wahrheit vorliegenden (gemeinsamen) Irrtums an ihrer Willenserklärung festgehalten werden können. Das ist zu verneinen. Was die Beklagten mit § 3 des Vertrages vom 18. März 1969 abgegeben haben, ist - so lauten ja auch die ersten Worte dieser Abrede ausdrücklich - ein Schuldanerkenntnis, und zwar ein Schuldanerkenntnis, bei dem das Bestehen der anerkannten Schuld irrig vorausgesetzt wurde. Nach den in § 126 Abs. 1 LVwG (und ebenso in § 55 Abs. 1 VwVfG) in Bezug genommenen Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches gilt für derartige Schuldanerkenntnisse folgendes: Gleichgültig, ob es sich um ein Schuldanerkenntnis im engeren Sinne oder um eine Schuldersetzung (Novation) handelt, sind als Möglichkeiten zu unterscheiden, daß die Verpflichtungserklärung (nur) kausal oder abstrakt gewollt ist. Ist sie (nur) kausal, also schuldgrund-abhängig gewollt, so führt das Fehlen des Verpflichtungsgrundes unmittelbar zur Unwirksamkeit auch des Anerkenntnisses.

"Die neue Schuld ist ... von der alten unmittelbar abhängig. Besteht die alte Schuld nicht ..., so kommt auch die neue nicht zur Entstehung" (Enneccerus-Lehmann, Recht der Schuldverhältnisse, 15. Auflage S. 301).

Bei dem (in § 781 BGB geregelten) abstrakten Schuldanerkenntnis und ebenso bei der abstrakten Schuldersetzung ist es dagegen so, daß infolge der Abstraktheit das Fehlen des Schuldgrundes zwar nicht zur Unwirksamkeit der Verpflichtungserklärung führt, dafür aber dem Schuldner die Einrede der ungerechtfertigten Bereicherung verschafft. "Besteht die alte Schuld nicht ..., so entsteht die neue Schuld infolge der abstrakten Natur des Verpflichtungsgeschäfts gleichwohl, jedoch kann der Schuldner wegen grundloser Bereicherung wieder Aufhebung verlangen oder sich durch Einrede schützen" (Enneccerus-Lehmann a.a.O. S. 302; ebenso etwa Soergel-Schmidt, Bürgerliches Gesetzbuch § 305 Rdnr. 4). Diese Grundsätze gelten auch für öffentlich-rechtliche Schuldanerkenntnisse. Das ergibt sich für kausale Schuldanerkenntnisse unmittelbar aus § 126 Abs. 1 LVwG (und ebenso § 55 Abs. 1 VwVfG); kausale Schuldanerkenntnisse, denen der Schuldgrund fehlt, sind nach bürgerlichem Recht unwirksam. Bei abstrakten Schuldanerkenntnissen ist zwar nicht § 126 LVwG einschlägig, doch ergibt sich die mit dem bürgerlichen Recht übereinstimmende Lösung aus der entsprechenden Anwendbarkeit der §§ 812 ff. BGB (vgl. Urteil vom 17. September 1970 - BVerwG II C 48.68 - BVerwGE 36, 108 [110] mit weiteren Nachweisen).

Die Beurteilung des vorliegenden Falles erfordert keine eingehendere Untersuchung, ob es sich bei § 3 des Vertrages vom 18. März 1969 um eine kausale oder eine abstrakte Verpflichtungserklärung, um ein Schuldanerkenntnis oder um eine Schuldersetzung handelt. Die Formulierung der Vereinbarung und die ausdrückliche Erwähnung der vermeintlichen gesetzlichen Leistungspflicht sprechen dafür, daß die Erklärung als kausales Schuldanerkenntnis gewertet werden muß. Das mag aber dahinstehen. Die Würdigung als abstraktes Schuldanerkenntnis würde nämlich die Beklagten nur dann schlechter stellen, wenn die Klägerin der unter dieser Voraussetzung den Beklagten zustehenden Bereichungseinrede - die, beiläufig bemerkt, im öffentlichen Recht den Charakter eines Einwandes haben dürfte - unter Berufung auf die §§ 814 ff. BGB irgend etwas entgegensetzen könnte. Dafür ist nichts ersichtlich.

Anders wäre der Fall - nach privatem Recht ebenso wie nach öffentlichen Recht - lediglich dann zu beurteilen, wenn das von den Beklagten abgegebene Schuldanerkenntnis Bestandteil eines wirksamen Vergleichsvertrages wäre (vgl. § 779 BGB, § 122 LVwG und § 51 VwVfG). Das trifft für die Verpflichtung aus § 3 des Vertrages vom 18. März 1969 nicht zu. Dazu hat das Berufungsgericht ausgeführt: Es fehle an einen Anhaltspunkt dafür, daß die Parteien die gesetzliche Leistungspflicht der Beklagten für ungewiß gehalten hätten. Insoweit habe es auch an entgegengesetzten Rechtsstandpunkten gefehlt. Ebensowenig handele es sich um einen Vergleich über die Höhe der Ansiedlungsleistungen. Auch in dieser Beziehung fehle es an jeden Hinweis, daß die Parteien unterschiedliche Vorstellungen über die Höhe der Leistungen im Wege des Vergleiches einander hätten anpassen wollen. Diese Würdigung überzeugt. Was die Revision dagegen einzuwenden versucht, geht fehl. Ob die Parteien und insbesondere die Klägerin während des anhängigen Verfahrens oder in vorangegangenen Schreiben gelegentlich vom Vorliegen eines Vergleichsvertrages ausgegangen sind, läßt keine Rückschlüsse darauf zu, was am 18. März 1969 vereinbart werden sollte und vereinbart wurde. Es kommt auch nicht darauf an, ob die Parteien - insbesondere dann, wenn sie dazu eingehendere Überlegungen angestellt hätten - am 18. März 1969 das Bestehen einer gesetzlichen Leistungspflicht für absolut sicher gehalten haben bzw. hätten. Etwaige Zweifel an der Rechtslage reichen nicht aus, der Vereinbarung in § 3 des Vertrages den Charakter eines Vergleichsvertrages zu geben. Das würde vielmehr zusätzlich voraussetzen, daß sich die Parteien der Zweifel und der daraus folgenden Ungewißheit gemeinsam bewußt waren und daß sie eben diese Ungewißheit durch den Vertrag überwinden wollten. Für eine Willensübereinstimmung dieses Inhaltes gibt der Vertrag vom 18. März 1969 nichts her.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.