I.

Die Beklagte ist Eigentümerin eines rund 900 qm großen Grundstücks im Geschäftszentrum einer Großstadt. Einen etwa 170 qm umfassenden Grundstücksteil hat 1951 die Beklagte an die Klägerin veräußert; die Klägerin hat diese Fläche für die Verbesserung des öffentlichen Verkehrs verwendet. Der zwischen den Parteien abgeschlossene Kaufvertrag enthält die Verpflichtung der Klägerin, für den Fall, daß die Beklagte das ihr verbliebene Grundstück entgegen den bestehenden baurechtlichen Beschränkungen in vollem Umfange bebauen wollte, den hierzu erforderlichen Dispensantrag zu befürworten.

Im April 1954 beantragte die Beklagte die Erteilung einer Baugenehmigung für den Bau eines Wohn- und Geschäftshauses - Supermarkt - auf ihrem Grundstück unter Gewährung eines Dispenses wegen der geplanten 92 %igen baulichen Flächenausnutzung. Die Klägerin forderte von der Beklagten die Schaffung von Einstellplätzen für 16 Personenkraftwagen; die ursprüngliche Forderung wurde später auf 12 und schließlich auf 5 Einstellplätze ermäßigt. Dem Antrag der Beklagten, ihr die in § 58 der Reichsgaragenordnung - RGaO - vorgesehene Befreiung von der vorgenannten Pflicht zu gewähren, gab die Klägerin mangels Vorliegens der a.a.O. geforderten Voraussetzungen nicht statt; sie beharrte auf ihrer Forderung zur Schaffung von 5 Einstellplätzen. Im Laufe der Verhandlungen schlossen die Parteien am 10. Oktober 1954 einen im angefochtenen Urteil in vollem Wortlaut wiedergegebenen schriftlichen Vertrag über die Ablösung der Verpflichtung der Beklagten aus der Reichsgaragenordnung im Zusammenhang mit der beantragten Dispenserteilung für die geforderte Bauflächenausnutzung, der u.a. die Verpflichtung der Beklagten enthält, der Klägerin bis spätestens Ende Dezember 1956 denjenigen Betrag zu zahlen, den die Klägerin noch allgemein als Ablösungssumme für 5 Einstellplätze festsetzen werde.

Nach Abschluß des Vertrags erteilte die Klägerin die erbetene Baugenehmigung mit Dispensbeschluß. Ende 1955 setzte die Klägerin den Betrag von 6.100 DM als Ablösungssumme für 5 Einstellplätze fest, teilte der Beklagten mit, sie habe in der Nähe ihres Grundstücks eine Einstellfläche geschaffen und auf ihr 5 Plätze für die Beklagte vorgesehen, und verlangte Zahlung von 6.100 DM. Die Beklagte trat darauf unter Berufung auf ein ihr im Vertrag eingeräumtes Rücktrittsrecht von der Vereinbarung zurück und verweigerte die Zahlung. Nach Verweisung des von der Klägerin gegen die Beklagte wegen der Zahlung der Ablösungssumme vor den ordentlichen Gerichten eingeleiteten Rechtsstreits an die Verwaltungsgerichtsbarkeit wies das Verwaltungsgericht die Klage ab. Das Oberverwaltungsgericht erkannte auf den von der Klägerin im Laufe des Berufungsverfahrens von der Zahlungsklage auf Feststellung geänderten Klagantrag: "Der Klägerin steht aus dem Vertrage vom 10. Oktober 1954 gegen die Beklagte ein Anspruch auf Zahlung einer Ablösungssumme von 6.100 DM nebst Zinsen zu." Der Inhalt des von der Klägerin für ihre Forderung herangezogenen Vertrags sei an Hand der auch im öffentlichen Recht geltenden Auslegungsregel des § 133 BGB zu ermitteln. Da die Parteien sich nicht an die Begriffsbestimmungen der Reichsgaragenrordnung gehalten hätten, sei ihr Vertragsziel nicht allein aus dem reinen - hinsichtlich der Begriffsbestimmungen unklaren - Vertrags Inhalt, sondern unter Zuhilfenahme der Vorgeschichte des Vertrags und Einbeziehung der Präambel der Reichsgaragenordnung zu ermitteln. Die Vorgeschichte ergebe, daß die Parteien beabsichtigt hätten, "in tatsächlicher Beziehung einen Zustand zu schaffen, der den Zielen der Reichsgaragenordnung möglichst nahekam". In der Vertragsgestaltung seien die Parteien, soweit sie nicht gegen ein gesetzliches Verbot verstießen, frei gewesen. Einzelne Vertragsbestimmungen sprächen dafür, daß die Parteien davon ausgegangen seien, daß das Geld zur Beschaffung öffentlicher Parkplätze verwendet werden sollte. "Tatsächlich" habe allerdings die Klägerin einen privaten Einstellplatz für die Beklagte geschaffen. Dies könne aber offenbleiben. Auch als im Endergebnis auf die Schaffung öffentlicher Parkflächen gerichtet bleibe der Vertrag rechtsverbindlich, weil der Vertragswille dahin gehe, "Tatsächliche Verhältnisse zu schaffen, die es gestatteten, für das Bauvorhaben der Beklagten von der Erstellung privater Einstellplätze abzusehen". Nach der Präambel diene die Garagenordnung dem Ziel, die öffentlichen Verkehrsflächen für den fließenden Verkehr freizuhalten und ihre Belastung durch ruhende Kraftfahrzeuge möglichst zu verhindern. Diesem Ziel diene die in § 2 a.a.O. niedergelegte Verpflichtung der Bauherren, gegebenenfalls Einstellplätze für Kraftfahrzeuge der Bewohner, des Betriebs und der Gefolgschaft, aber auch für solche der Besucher und Benutzer zu schaffen. Komme ein Grundstückseigentümer dieser Pflicht nicht nach, entstehe durch die Fahrzeuge, die sonst auf von ihm auf seinem Grundeigentum geschaffenen Einstellplätzen untergebracht worden wären, eine zusätzliche Belastung der öffentlichen Verkehrsflächen und damit ein Zwang zur Vermehrung dieser Flächen durch den nach dem Willen der Garagenordnung auf Einstellplätze verwiesenen Verkehr. Diese Erkenntnis rechtfertige aber die Feststellung, daß der streitige Beitrag zur vermehrten Bereitstellung von öffentlichen Parkflächen "auf die Schaffung eines Zustandes gerichtet sei, der zwar nicht mit dem nach §§ 2 ff. RGaO erstrebten identisch sei, aber dem Ziel der Reichsgaragenordnung in derartigem Umfange Rechnung trage, daß von der Erstellung privater Einstellplätze durch die Beklagte abgesehen werden konnte". Damit sei der Vertrag grundsätzlich rechtsgültig. Bedenken gegen die Rechtsgültigkeit könnten nur in den Fällen anerkannt werden, in denen es dem Bauherrn objektiv unmöglich gewesen sei, Einstellplätze nach den Vorschriften der Reichsgaragenordnung zu schaffen, oder dann, wenn die Behörde ihre Stellung in erpresserischer Weise mißbraucht hätte. Eine Unterbringung der Stellplätze im Keller oder Erdgeschoß des Grundstücks wäre der Beklagten objektiv möglich gewesen, habe allerdings ihren wirtschaftlichen Interessen nicht entsprochen. Von einer, erpresserischen Mißbrauch der Stellung der Klägerin (Baugenehmigungs- und Dispensbehörde) sei keine Rede. Letztere habe in Erfüllung ihrer Pflicht, die Baugenehmigung [und den geforderten Baudispens] von der Lösung der Einstellplatzfrage abhängig zu machen, gehandelt und durch den Vertrag einen Weg gefunden, der Beklagten ohne Preisgabe wertvoller Nutzfläche ihres Grundstücks für Einstellplätze die Baugenehmkgung zu erteilen. Gegen ein gesetzliches Verbot verstoße der Vertrag nicht. Ein solches sei insbesondere nicht § 10 RGaO zu entnehmen, der lediglich die Ausweisung gemeinsamer Einstellplätze vorsehe. Es handle sich nicht um einen Vertrag, der die Anwendung des § 10 a.a.O. gestalte, sondern lediglich um einen Vertrag zur Schaffung der Voraussetzungen für die Anwendung des § 58 RGaO [Dispensgewährung]. Auch eine rechtlich nicht zulässige Schuldübernahme zugunsten der Klägerin sei dem Vertrag nicht zu entnehmen. Die Schaffung zusätzlichen Parkraums auf dem Ablösungswege diene lediglich dem Ziel, die Abweichung von den gesetzlichen Vorschriften des § 2 RGaO mit den öffentlichen Belangen zu vereinigen. Einen auf dem Vertrag beruhenden Rücktrittsgrund habe die Beklagte nicht gehabt.

Gegen dieses Urteil richtet sich die zugelassene Revision der Beklagten mit dem Antrag,

Der Vertrag enthalte nach seinen eindeutiger. Wortlaut die Koppelung eines Baudispenses mit einer zu einer besonderen Leistung der beklagten Bauherrin verpflichtenden Vereinbarung. Seine Rechtsgültigkeit sei an Art. 20 Abs. 3 GG zu messen. Der darin verbriefte Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung schließe aus, die Ausübung der staatlichen Gewalt durch rechtsgeschäftliche Vereinbarungen anders als im Gesetz vorgeschrieben zu regeln. Die Erteilung des Dispenses hätte die Klägerin also nur von solchen Gegenleistungen der Beklagten abhängig machen können, zu denen sie zumindest nach Sinn und Zweck der Reichsgaragenordnung verpflichtet war. Zu einer Geldleistung zum Bau öffentlicher Parkflächen verpflichtete aber die Reichsgaragenordnung die Beklagte eindeutig nicht. Sie beschränke sich auf Verpflichtungen zur Schaffung von Einstellplätzen und enthalte sich einer Regelung der Verhältnisse im öffentlichen Verkehrsraum unter Inanspruchnahme von Garagenpflichtigen. Eine anderweitige Auslegung der Reichsgaragenordnung würde in Widerspruch mit Art. 3 und 14 GG stehen. In ihr wäre eine verfassungswidrige Einschränkung der Baufreiheit enthalten in der Gestalt einer Heranziehung zu Leistungen, die nicht mehr in den Rahmen der sozialen Bindung des Eigentums passen würden.

Nichtig sei der Vertrag auch unter dem Gesichtspunkt des § 138 und des § 134 BGB:

a)

Der Vertrag sei nicht freiwillig geschlossen, sondern lediglich unter dem Druck des Dispensbegehrens der Beklagten zustande gekommen. Die Beklagte hätte weitere erhebliche Steigerung der Baukosten und weiteren Ausfall von Mieteinnahmen aus dem Grundstück vermeiden müssen. Unter Ausnutzung dieser ihrer Zwangslage habe die Klägerin die Beklagte zur Übernahme einer Leistung gezwungen, zu der sie ohne Verstoß gegen das Gesetz nicht hätte herangezogen werden können. Die Feststellung, der Beklagten wäre die Anlage von Einstellplätzen auf dem Grundstück objektiv möglich gewesen, sei rechtlich fehlerhaft. Unmöglichkeit liege auch dann vor, wenn dem Grundstückseigentümer im Einzelfall die Erfüllung einer Verpflichtung unzumutbar sei. Die Sittenwidrigkeit des Vertrags ergebe sich auch aus dem Mißverhältnis von Mittel und Zweck. Die Beklagte hätte die Möglichkeit erhalten müssen, eine mit den Forderungen der Reichsgaragenordnung vereinbare echte Gemeinschaftsanlage zu schaffen oder von der Klägerin zu erlangen.

b)

Auch an der Rechtsmeinung, daß die Übernahme von Geldbeiträgen für öffentliche Parkplätze durch die Beklagte gegen ein gesetzliches Verbot verstoße und deshalb nichtig sei, werde festgehalten.

Die Klägerin beantragt

Der Oberbundesanwalt hält die Revision ebenfalls für unbegründet. Die Zulässigkeit öffentlich-rechtlicher Dispensverträge sei von der überwiegenden Meinung in Rechtsprechung und Schrifttum anerkannt. Dem Inhalt nach verstoße der Vertrag weder gegen Art. 3 noch gegen Art. 14 GG oder schließlich Art. 20 Abs. 3 GG. Es sei auch nicht zu erkennen, daß die Beklagte sich lediglich unter unausweichbarem Druck zum Vertragsabschluß bereit Befunden hätte. Der Vertrag habe gegen durchaus mäßige Gegenleistungen der Beklagten erst die Baumöglichkeit im Rahmen der baurechtlichen Bestimmungen geschaffen, ohne Verzicht der Baugenehmigungsbehörde auf die Einhaltung der zwingenden Vorschrift des § 2 RGaO hätte die Beklagte gar keine Baugenehmigung erhalten können. Die Baugenehmigungsbehörde wäre rechtlich gar nicht in der Lage gewesen, auf Geltendmachung dieser Verpflichtung zu verzichten, wenn die Beklagte nicht die durch den Verzicht entstehende Schädigung der öffentlichen Belange ausgeglichen hätte. Selbst wenn aber gegen die Rechtswirksamkeit des Vertrags Bedenken übrigbleiben würden, müßte geprüft [und bejaht] werden, ob nicht vielmehr die Beklagte, die sämtliche Rechte und Berechtigungen aus dem Vertrag erhalten und genutzt habe, ohne ihre Verpflichtungen zu erfüllen, durch ihr Verhalten den Grundsatz von Treu und Glauben verletzt habe. Auch für den Bürger bestehe unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes eine Verpflichtung zur Erfüllung freiwillig übernommener Verpflichtungen. Sie hindere ihn, diese Verpflichtungen nach Jahr und Tag zu bestreiten, wenn er seinerseits das Vertrauen der Baugenehmigungsbehörde rücksichtslos ausgenutzt habe.

II.

Die Revision hatte keinen Erfolg.

Über die grundsätzliche Rechtsfrage, ob und in welchem Umfange auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts zwischen dem Träger öffentlicher Gewalt und einem Bürger vertragliche Vereinbarungen über die Regelung seiner Rechtsbeziehungen zur öffentlichen Gewalt im Einzelfall rechtswirksam zustande kommen können, hat der erkennende Senat bisher lediglich im Urteil vom 5. Oktober 1965 - BVerwG IV C 26.65 - (NJW 1966 S. 219) zu entscheiden gehabt. Seine Entscheidung war aber auf die im Urteil verneinte Frage beschränkt, ob die gesetzlich begründete Verpflichtung eines bauwilligen Bürgers, für die Erfüllung von in der Zukunft gegen ihn entstehenden öffentlich-rechtlichen Ansprüchen auf Leistung von Erschließungsbeiträgen Sicherheit zu leisten, im Einzelfall nur durch Verwaltungsakt gestaltet werden kann. Die vom Senat zu prüfende öffentlich-rechtliche Vereinbarung enthielt den eindeutigen Vorbehalt, daß die endgültige Bemessung der Beitragspflicht des Bürgers später durch einen Beitragsbescheid - also durch Verwaltungsakt - erfolgen und die vertraglich vereinbarten, der Sicherheitsleistung dienenden Geldzahlungen des bauwilligen Bürgers mit der später festzusetzenden Beitragsverpflichtung verrechnet werden sollten. Der Senat hat die Rechtsgültigkeit einer solchen Vereinbarung an Hand der für den damals zu entscheidenden Einzelfall getroffenen Feststellungen dahin, daß die Sicherheitsleistungen nach dem zur Zeit des Vertragsabschlusses geltenden Beitragsrecht berechnet worden sind, im wesentlichen mit der Begründung bejaht, daß hier eine endgültige Gestaltung der öffentlich-rechtlichen Beziehungen zwisdhen Behörde und Bürger offensichtlich nicht vorgenommen werden sollte, vielmehr späterem Verwaltungshandeln vorbehalten blieb.

Im nunmehr zu entscheidenden Fall handelt es sich eindeutig um die Beurteilung eines Vertrags, der endgültig die öffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen Baubehörde und Bürger hinsichtlich der Verpflichtungen des Bürgers aus der Reichsgaragenordnung regeln will. Die Rechtsgültigkeit von vertraglichen Vereinbarungen, die an Stelle der Gestaltung öffentlich-rechtlicher Beziehungen zwischen Bürger und Behörde durch Verwaltungsakt treten sollen, ist von der klassischen Verwaltungslehre, insbesondere durch Otto Mayer ("Zur Lehre vom öffentlich-rechtlichen Vertrag" [Archiv des öffentlichen Rechts, Bd. 3 S. 1 ff.]), mit der Begründung verneint worden, Verträge zwischen Bürger und Staatsgewalt - sogenannte subordinationsrechtliche Verträge - seien begrifflich unmöglich, weil es ihnen an der für das Vertragsrecht unerläßlichen Gleichordnung der Parteien fehle; ein Vertrag setze "gleichberechtigte Kontrahenten, koordinierte Subjekte" voraus. Diese in weitem Umfange durch die Rechtsprechung des Preußischen Oberverwaltungsgerichts überwundene Rechtsmeinung wird heute von der überwiegend herrschenden Lehre nicht mehr geteilt; sie ist von der modernen Verwaltungsrechtswissenschaft (an Stelle der in diesem Zusammenhang im einzelnen nicht aufzählbaren Untersuchungen aus der neuesten Zeit: Max Imboden "Der verwaltungsrechtliche Vertrag" [Basler Studien zur Rechtswissenschaft, Heft 48, Basel 1958]; Klaus Stern "Zur Grundlegung einer Lehre des öffentlich-rechtlichen Vertrages" [Verwaltungsarchiv Bd. 49 (1958) S. 102-157]; Jürgen Salzwedel "Die Grenzen der Zulässigkeit des öffentlich-rechtlichen Vertrages" [Neue Kölner rechtswissenschaftliche Abhandlungen Heft 11, Berlin 1958]; Martin Bullinger "Vertrag und Verwaltungsakt" [res publica, Beiträge zum öffentlichen Recht, Bd. 9, Stuttgart, 1962]) eindeutig widerlegt worden. Besonders deutlich hat sich - neben anderen - Forsthoff (Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 8. Auflage, S. 249 f.) mit überzeugender Begründung zu der Auffassung bekannt, daß das moderne Verwaltungshandeln bei seiner Vielgestaltigkeit nicht mehr auf die einseitige Erledigung staatlicher Obliegenheiten durch Normsetzung und Vollziehung in Form eines Verwaltungsakts beschränkt bleiben und deshalb auf eine Ergänzung durch "einvernehmliche Rechtsakte" nicht verzichten könne (ähnl. bereits Laband [Archiv des öffentlichen Rechts, Bd. 26 S. 365]).

Zu diesem grundsätzlichen Bekenntnis zwingen nach Ansicht des Senats bereits die dem modernen - auch in seinem quantitativen Anwendungsbereich außerordentlich gewachsenen - Verwaltungsrecht eigenen Grundsätze der Berücksichtigung von Treu und Glauben, der Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und der sorgfältigen Ermessensausübung, die eine gegenüber dem hergebrachten Verwaltungshandeln aufgelockerte und elastische Gestaltung der Verhältnisse des Einzelfalls geradezu verlangen. In hervorragendem Maß trägt die grundsätzliche Anerkennung der Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns in Form von öffentlich-rechtlichen Verträgen auch der im modernen Rechtsstaat gegenüber obrigkeitsstaatlichen Vorstellungen völlig geänderten rechtlichen Stellung des früher lediglich als Verwaltungsobjekt betrachteten Bürgers Rechnung.

Die rechtlichen Schwierigkeiten der Überprüfung der Rechtsgültigkeit vertraglicher Regelung öffentlich-rechtlicher Verhältnisse beginnen allerdings erst jenseits der grundsätzlichen Anerkennung der Rechtsgültigkeit dieser Form des Verwaltungshandelns; es wird in jedem einzelnen Fall erforderlich sein, seine Rechtsgültigkeit auf der Grundlage der sorgfältigen Ermittlung der für die Gestaltung der Rechtsbeziehungen zwischen Staat und Bürger im Einzelfall geschaffenen spezialrechtlichen Regelungen und nicht zuletzt auch aus verfassungsrechtlicher Sicht zu bestimmen. Im letzteren Bereich wird die Rechtsgültigkeit des Vertrags im Einzelfall sorgfältig auf ihre Verträglichkeit mit den Grundsätzen der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, des Vorbehalts des Gesetzes und des Gleichheitsgrundsatzes geprüft werden müssen.

Der der rechtlichen Überprüfung des Senats unterstellte Vertrag hat zwei wesentliche Bestandteile. Er regelt einmal einen Baudispens hinsichtlich der Flächenausnutzung und in engem Zusammenhang damit die Ablösung der dem Bauherrn obliegenden Pflichten aus der Reichsgaragenordnung. Sowohl nach der einen wie nach der anderen Seite bleibt der Vertrag, wie das angefochtene Urteil im Ergebnis zutreffend dargetan hat, im Rahmen der spezialgesetzlichen Regelung durch rechtsgültige Normen.

Dem Bauvorhaben der Klägerin (1) in der von ihr beabsichtigten Ausführung standen zwei zwingende gesetzliche Hindernisse entgegen:

1. a)

   die ortsrechtliche Begrenzung der Bauflächenausnutzung,

2. b)

   die landesrechtliche Norm des § 2 Reichsgaragenordnung, die den Bauherrn verpflichtet, für die vorhandenen und zu erwartenden Kraftfahrzeuge der Bewohner, des Betriebs, der Belegschaft und der Besucher Einstellplätze in geeigneter Größe, Lage und Beschaffenheit auf dem Baugrundstück oder in der Nähe zu schaffen.

Die Baugenehmigungsbehörde hatte in Ausübung der ihr übertragenen öffentlichen Gewalt die Verpflichtung, der von der Klägerin (2) beantragten Baugenehmigung unter Beachtung von der freien baulichen Nutzung des Grundstücks entgegenstehenden rechtsgültigen Baubeschränkungen, damit im Rahmen des örtlich gesetzten materiellen Baurechts, zu entsprechen. Dabei hatte sie allerdings die Befugnis, unter gegebenen Umständen auch die Pflicht, zu prüfen, ob und in welchem Umfange der Klägerin (3) von einer Einhaltung der Normen über die Begrenzung der Bauflächenausnutzung Befreiung (Dispens) erteilt werden durfte.

Nach den Insoweit auch von der Revision nicht bestrittenen Feststellungen war die von der Klägerin (4) angestrebte Befreiung von den Schranken der Bauflächenausnutzung nur dann möglich, wenn die Beklagte auch von ihrer aus der Reichsgaragenordnung sich ergebenden Pflicht, auf dem Grundstück Einstellplätze zu schaffen, befreit werden konnte. Der zwischen den Parteien abgeschlossene Vertrag bewegt sich nach den vorstehenden Ausführungen also keineswegs im sogenannten gesetzesfreien Raum, er legt der Beklagten eine Verpflichtung auf, die auf gültigen Rechtsnormen beruht. Wollte die Baugenehmigungsbehörde dem aus wirtschaftlicher Sicht verständigen Dispensbegehren der Beklagten entsprechen, konnte dies - sollte ihr die erstrebte Verbesserung der Flächenausnutzung in ihrem privatwirtschaftlicher. Interesse gesichert bleiben - nur dann geschehen, wenn auf die Erfüllung der rechtsgültig begründeten Pflicht der Klägerin (5) , auf ihrem Baugrundstück Einstellplätze zu schaffen, verzichtet wurde. Das Gewicht dieser der Baugenehmigungsbehörde anvertrauten, in der Reichsgaragenordnung gesetzlich normierten öffentlichen Belange der Vermeidung einer zusätzlichen Belastung der öffentlichen Verkehrsverhältnisse ist angesichts der Entwicklung des Kraftfahrzeugverkehrs so offensichtlich, daß es der Behörde unmöglich erscheinen mußte, ohne eine den Zielen der Reichsgaragenordnung entsprechende Heranziehung der Beklagten den von ihr erstrebten, gewichtigen doppelten Bauflächennutzungsdispens zu erteilen. Bei dieser Sachlage hat sie sich aber mit der von ihr mit der Beklagten vereinbarten vertraglichen Gestaltung der Rechtsbeziehungen im Rahmen der ihr anvertrauten gesetzlichen Regelung gehalten und der Beklagten keine Verpflichtungen auferlegt, die in der gesetzlichen Regelung der Beschränkung ihres Eigentums keine Entsprechung finden.

Die Revision will ihre in diesem Zusammenhang erhobenen Einwände rechtlich vor allem dahin begründen, daß die Reichsgaragenordnung neben der Verpflichtung zur Schaffung von Einstellplätzen auf dem Baugrundstück lediglich noch eine solche zur Schaffung von Einstellplätzen in der Nähe des Grundstücks vorsieht. Bei einer formalen Betrachtung der gesetzlichen Einzelregelung in § 2 der Reichsgaragenordnung mag zwar die Auslegung richtig sein, daß in dieser Norm hinsichtlich der Bereitstellung von Einstellplätzen nur eine Verpflichtung begründet ist, solche Plätze in der Art zu schaffen, daß sie in vollem Eigentum und in der uneingeschränkten und ausschließlichen Nutzungsbefugnis des Bauwilligen liegen. Nach dem Inhalt des zwischen den Parteien geschlossenen Vertrags ist die Verpflichtung der Klägerin (6) indes dahin festgelegt worden, daß sie einen Geldbeitrag zur Erstellung eines öffentlichen Parkplatzes leisten solle. An diesem Platz ist ihr im Vertrag zwar für sich und ihre Besucher eine Benutzungsbefugnis gewährleistet; das Eigentum und die rechtlich gesicherte alleinige Nutzung an dem ihr eingeräumten Teil der Anlage bleiben ihr aber vorenthalten.

Trotzdem halten sich die zwischen den Parteien geschlossenen Vereinbarungen noch im Rahmen der dem Verwaltungshandeln des Trägers der öffentlichen Gewalt in der Reichsgaragenordnung gezogenen gesetzlichen Schranken. Das im Vorspruch zur Reichsgaragenordnung umrissene Hauptziel der Reichsgaragenordnung ist, wie das angefochtene Urteil richtig hervorhebt, die öffentlichen Verkehrsflächen für den fließenden Verkehr freizuhalten und ihre Belastung durch ruhende Kraftfahrzeuge möglichst zu verhindern. Bei der Schaffung der Garagenordnung war es unmöglich, die in den wenigen Jahrzehnten der Geltung dieses Gesetzes, besonders aber im letzten Jahrzehnt eingetretene ungeheure Vermehrung sowohl des Kraftfahrzeugverkehrs wie der Bautätigkeit vorauszusehen. Sie haben in zunehmendem Maße dazu geführt, daß die vom Gesetzgeber in § 2 a.a.O. im einzelnen vorgesehene Lösung, Einstellplätze eindeutig von den öffentlichen Verkehrsflächen zu trennen und in uneingeschränktem Eigentum und zur uneingeschränkten Verfügung des Pflichtigen zu lassen, immer weniger verwirklichungsfähig war. Daß diese Umstände bei der Bestimmung des Inhalts einer gesetzlich normierten Verpflichtung nicht unberücksichtigt bleiben können, hat der erkennende Senat in seinem Urteil vom 4. März 1966 - BVerwG IV C 2.65 - (DVBl. 1966 S. 406) rechtsgrundsätzlich ausgesprochen, insbesondere mit den Ausführungen: "Die Begriffe der Gemeinverträglichkeit und der Verkehrsüblichkeit sind naturgemäß inhaltlichen Wandlungen unterworfen, die sich aus der fortschreitenden Entwicklung der Verkehrsverhältnisse ergeben. Die mit ihrer Hilfe zu ermittelnden Grenzen des zulässigen verkehrsrechtlichen Gemeingebrauchs lassen sich daher nicht ein für allemal festlegen (so bereits RGZ 123, 181; BVerwGE 4, 342[BVerwG 14.03.1957 - I C 16/55] [344]). Sie müssen vielmehr jeweils nach den von Ort zu Ort und von Zeit zu Zeit unterschiedlichen Verkehrsbedürfnissen bestimmt werden. Hinsichtlich des Parkens bedeutet dies einmal: Was eine Straße an ruhendem Verkehr verträgt, hängt vor allem von ihrer Lage, ihrer Breite, ihrer Beschaffenheit und der Verkehrsdichte auf ihr ab; diese Voraussetzungen können streckenweise und zeitweise wechseln. Es bedeutet zum anderen aber auch, daß die vielfachen Interessen der Verkehrsteilnehmer an der Nutzung öffentlicher Straßen auch zum ruhenden Verkehr zu berücksichtigen sind, solange nicht zureichende Möglichkeiten offenstehen, diesen Verkehr außerhalb der öffentlichen Straßen aufzunehmen."

Nicht etwa nur aus der sogenannten "normativen Kraft des Faktischen", sondern bereits aus der Auslegung der in der spezialgesetzlichen Regelung enthaltenen Grundnormen, wie hier des Vorspruchs zur Reichsgaragenordnung, ist zu schließen, daß nicht davon gesprochen werden kann, die streitige Vereinbarung habe keine spezialrechtliche gesetzliche Grundlage, dies selbst dann nicht, wenn eine formale Auslegung einer Einzelnorm, wie hier des § 2 RGaO, ergeben sollte, daß von einem Garagenpflichtigen nur die Schaffung von in seinem uneingeschränkten Eigentum stehenden Einstellplätzen gefordert werden kann. Diese Erkenntnis gewinnt besondere Bedeutung bei der Betrachtung des wirtschaftlichen Inhalts der Pflicht zur Schaffung von Einstellplätzen. Es ist allgemein bekannt, daß ihre Erfüllung auf eigenem Grund und Boden unter ausschließlichem Einsatz eigener Mittel wirtschaftlich immer belastender geworden ist. Abgesehen von dem ungeheuren Ansteigen des Bodenwerts ist auch das Angebot von hierfür nutzungsfähigen Grundstücken immer geringer geworden. Die aus den grundsätzlichen Bestimmungen der Reichsgaragenordnung - hier dem Vor Spruch - entnommene Ausdehnung der Pflichtigkeit auch auf die Zahlung von Beiträgen zur Schaffung von im Eigentum der Gemeinde stehenden Einstellplätzen mit bevorzugter Nutzungsbefugnis durch den beitragenden Pflichtigen bedeutet gerade bei wirtschaftlicher Betrachtung nicht etwa eine außerhalb des Gesetzes liegende und damit rechtswidrige Erweiterung der gesetzlichen Verpflichtung, sondern in Wirklichkeit eine unter dem Druck der tatsächlichen Entwicklung vorgenommene Anpassung dieser gesetzlichen Verpflichtung an die geminderte Leistungsfähigkeit des Garagenpflichtigen mit dem eindeutigen Ergebnis einer sehr bedeutenden Erleichterung seiner Verpflichtungen aus wirtschaftlicher Sicht.

Unter diesen Umständen ist der Revision dahin nicht zu folgen, daß die zwischen den Parteien geschlossene Vereinbarung sich auf gesetzesfreiem Raum bewege; vielmehr trägt sie gerade den wirtschaftlichen Interessen des Garagenpflichtigen unter Beschränkung der öffentlichen Belange auf das nach der tatsächlichen Entwicklung noch Mögliche in hervorragendem Maße Rechnung.

Auch dem Vorbringen der Revision, die Anerkennung einer Verpflichtung des Bauwilligen in der im Vertrag niedergelegten, jedenfalls wirtschaftlich günstigeren Form verstoße gegen ein gesetzliches Verbot, ist nicht zu folgen. Es ist angesichts der Entwicklung des Kraftfahrzeugverkehrs, selbst wenn dies im Zeitpunkt des Erlasses der Reichsgaragenordnung noch möglich gewesen wäre, einfach nicht mehr angängig, zwischen fließendem und ruhendem Verkehr so formal zu unterscheiden, wie die Revision es will. In diesem Zusammenhang enthält das vorerwähnte Urteil des erkennenden Senats weitere auch für den vorliegenden Fall anwendbare Erkenntnisse, wenn es ausführt: "... In einer stürmischen Entwicklung seit Anfang der fünfziger Jahre ist das Automobil in der Bundesrepublik bei einem am 1. Juli 1963 erreichten Stand der Motorisierung von acht Einwohnern je Pkw und weiterer sprunghafter Zunahme 'zu einem Gebrauchsgegenstand aller Bevölkerungskreise geworden' (vgl. Bericht der Sachverständigenkommission nach dem Gesetz über eine Untersuchung von Maßnahmen zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse der Gemeinden, Deutscher Bundestag, 4. Wahlperiode, Drucksache IV/2661 S. 9). Diese Entwicklung hat der Staat nicht nur geduldet, sondern gefördert. Schon im Vorspruch der Reichsstraßenverkehrsordnung von 1934 heißt es: 'Die Förderung des Kraftfahrzeugs ist das Ziel, dem auch diese Ordnung dienen soll' (vgl. Müller, Straßenverkehrsrecht, 21. Auflage S. 486). In der Bundesgesetzgebung ist insbesondere die steuerliche Berücksichtigung der Kosten des Arbeitnehmers bei Benützung eines eigenen Kraftfahrzeugs für Fahrten zwischen Wohnung und Arbeitsstätte als Werbungskosten ein allgemein bekannter Ausdruck dieser Förderung (§§ 9 Ziff. 4 EStG, 26 EStDV, 20 Abs. 2 Ziff. 2 LStDV).

Mit der Zunahme des Kraftfahrzeugverkehrs hat aber der Straßenbau und hat insbesondere der Bau von Garagen und Einstellplätzen nicht Schritt halten können, den die Reichsgaragenordnung vom 17. Februar 1939 (RGBl. I S. 219) in der Fassung vom 13. September 1944 (RArbBl. I S. 325) zur Entlastung der öffentlichen Verkehrsflächen von ruhenden Kraftfahrzeugen vorsieht. Die - unausweichliche - Folge ist, daß ein großer Teil der motorisierten Verkehrsteilnehmer praktisch gezwungen ist, öffentliche Straßen zum Dauerparken als 'Laternengarage' zu benutzen. Jeder Blick in die Verkehrswirklichkeit der Gemeinden in der Bundesrepublik bestätigt dies als tägliches Erfahrungsbild.

Damit erweist sich das Abstellen von Kraftfahrzeugen über Nacht sowie an Sonn- und Feiertagen an öffentlichen Straßen als grundsätzlich den Verkehrsbedürfnissen entsprechend und damit als grundsätzlich verkehrsüblich und gemeinverträglich. Es gehört daher zum Parken im Sinne von § 16 StVO ..."

Auch unter diesem Gesichtspunkt ergibt die vom angefochtenen Urteil vorgenommene Auslegung von § 1 Satz 1 des streitigen Vertrags dahin, daß die Klägerin unter Verwendung der von der Beklagten zur Verfügung gestellten Mittel Parkraum zur Entlastung der Straßen vom ruhenden zugunsten des fließenden Verkehrs schaffen sollte, keine Zweifel an seiner Rechtswirksamkeit.

Schließlich ist auch das Vorbringen der Revision dahin, der Beklagten habe ein Rücktrittsrecht gemäß § 6 des Vertrags zugestanden, offensichtlich unbegründet, wobei insbesondere die Auffassung der Revision nicht zu teilen ist, eine Schaffung von Einstellplätzen sei immer dann unmöglich im Sinne des Vertrags, wenn mit der Verpflichtung hierzu wirtschaftliche Belastungen verbunden seien. Die Erkenntnis, daß ein Grundeigentümer durch großzügige Nutzung eines hochwertigen Geschäftsgrundstücks in unverhältnismäßigem Ausmaß zu einer Verstärkung des Verkehrs zu und von diesem Grundstück beiträgt, rechtfertigt gerade unter dem Gesichtspunkt der Verpflichtung zur Gleichbehandlung, der nur eine gleichmäßige Behandlung vergleichbarer Fälle fordert, bei Zugeständnissen hinsichtlich dieser Nutzung eine stärkere Heranziehung der Eigentümer von besonders stark genützten, hochwertigen Grundstücken zur Entlastung des fließenden Verkehrs notfalls auch auf dem Weg der zusätzlichen Bereitstellung von Mitteln für die Schaffung von Anlagen, die - unabhängig von ihrem Standort und vom Flächeneigentum - geeignet sind, den öffentlichen Verkehr zu entlasten.

Endlich können auch die Angriffe der Revision dahin, daß der Vertrag zwischen den Parteien aus dem rechtlichen Gesichtspunkt des § 138 Abs. 2 BGB nichtig sei, keinen Erfolg haben. Diese Vorschrift hat zur Voraussetzung, daß ein Vertragspartner unter Ausbeutung der Notlage des anderen Partners sich für eine Leistung Vermögensvorteile versprechen oder gewährleisten läßt, welche den Wert der Leistung dergestalt übersteigen, daß den Umständen nach die Vermögensvorteile in auffälligem Mißverhältnis zu einer Leistung stehen. Von einem solchen Mißverhältnis kann in einem Fall, bei dem ein Bauwilliger von zwingenden Beschränkungen des materiellen Baurechts weitgehende Dispense erhält, offensichtlich nicht die Rede sein. Beschränkt sich, wie im vorliegenden Fall, die Baugenehmigungsbehörde auf Forderungen, bei denen die entstehende Belastung gegenüber den Nachteilen, die sich für den Bauwilligen bei einem Beharren auf der vollen Einhaltung der gesetzlichen Baubeschränkungen ergeben würden, weit geringer ist, kann von einer sittenwidrigen Ausnutzung der Stellung des öffentlich-rechtlichen Vertragspartners, der sich bei der Vereinbarung unter weitgehender Anerkennung der wirtschaftlichen Interessen des Partners zu einer beweglichen Gestaltung seiner öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen bereit findet, im Ernst nicht gesprochen werden.

Unter diesen Umständen erübrigt sich eine rechtliche Bewertung des Vertrags des Oberbundesanwalts dahin, daß auch bei einer Überschreitung der rechtlichen Befugnisse der Baugenehmigungsbehörde die Beklagte, die sämtliche Befreiungsvorteile aus dem abgeschlossenen Vertrag unverzüglich genutzt hat und unangefochten weiter nutzen will, der Klägerin bereits unter dem Gesichtspunkt von Treu und Glauben und des Vertrauensschutzes die streitige Gegenleistung nicht - unter Aufrechterhaltung sämtlicher Rechte und Berechtigungen, die ihr aus dem Vertrag zugeflossen sind - vorenthalten kann.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, [...].