I.

Der Kläger hat seinen Lastkraftwagen, einen 2 t Borgward-Lieferwagen, wiederholt nachts und über Sonntag vor und in der Nähe seines Hauses in B. auf der Straße abgestellt. Die Beklagte untersagte ihm mit Verfügung vom 13. Juli 1957, den Lastkraftwagen auf öffentlichen Wegen, Straßen oder Plätzen im Bereich der Stadtgemeinde B., einschließlich solcher, an denen das Parken erlaubt ist, stehen zu lassen, wenn er Nacht- oder Feiertagsruhe halte. Für den Fall der Zuwiderhandlung drohte sie ein Zwangsgeld an. Die Beklagte begründete ihr Vorgehen wie folgt: Das nächtliche Abstellen eines Kraftfahrzeuges sei kein Parken im Sinne der Straßenverkehrsordnung und werde durch den Gemeingebrauch an öffentlichen Wegen nicht gedeckt. Der Kläger bedürfe für solch ein Abstellen daher einer polizeilichen Erlaubnis, die er nicht besitze. Die Beschwerde des Klägers wies die Beklagte mit Bescheid vom 22. August 1957 zurück. Auf die Anfechtungsklage hob das Verwaltungsgericht die angefochtenen Bescheide vom 13. Juli und 22. August 1957 auf. Die Berufung der Beklagten wies der Verwaltungsgerichtshof zurück. Er führte im wesentlichen aus: Das ausgesprochene Verbot ermangele einer Rechtsgrundlage. Auf § 1 der Bremischen Straßenordnung vom 30. Mai 1938 könne es entgegen der Meinung der Beklagten nicht gestützt werden. Unter die dort geregelten Einzeltatbestände falle das beanstandete Verhalten des Klägers unstreitig nicht. Aber auch die in Absatz 1 der Vorschrift enthaltene Generalklausel, derzufolge die Nutzung der Straßeneinrichtungen zu anderen als den bestimmungsgemäßen Zwecken erlaubnisbedürftig sei, sei nicht anwendbar. Der streitige Vorgang sei bundesrechtlich geregelt. Er sei als Parken im Sinne der Straßenverkehrsordnung - StVO - zu beurteilen. Das Parken sei grundsätzlich erlaubt. Ausdrücklich verboten sei es nur unter den in §§ 15 und 16 StVO aufgeführten Voraussetzungen; es könne ferner nach § 1 StVO untersagt sein. Das angefochtene Verbot erfasse aber auch Sachverhalte, bei denen die Voraussetzungen der genannten Vorschriften eindeutig sämtlich nicht gegeben seien. Dem Kläger werde nämlich das Abstellen selbst auf öffentlichen Parkplätzen verboten. Das Verbot könne daher auch nicht auf § 1 StVO gestützt werden. Dieses Ergebnis entspreche auch dem besonders aus §§ 5 und 45 StVO ersichtlichen Zweck der Straßenverkehrsordnung, unter Beseitigung der zahlreichen als hemmend empfundenen unterschiedlichen landesrechtlichen Regelungen den Straßenverkehr bundeseinheitlich zu regeln. Die Auffassung der Beklagten, die Straßenverkehrsordnung sei unanwendbar, weil ein Kraftfahrzeughalter, der sein Fahrzeug nachts oder feiertags auf öffentlichem Grund abstelle, sein Fahrzeug aus dem Verkehr gezogen habe, erscheine nicht richtig. Ein solches Fahrzeug nehme vielmehr als parkendes Fahrzeug am sogenannten ruhenden Straßenverkehr teil. Ob. Parken immer zum verkehrsrechtlichen Gemeingebrauch gehöre und ob für Fälle, in denen das nicht mehr der Fall sei, landesrechtliche Vorschriften ergehen könnten, könne dahingestellt bleiben. Denn das gegenüber dem Kläger ausgesprochene Verbot erstrecke sich auf den gesamten Bereich der Stadt Bremen. Daß Parken in Bremen schlechthin nicht mehr gemeinverträglich sei und deswegen nicht mehr zum Gemeingebrauch an den Verkehrsflächen gehöre, könne keinesfalls angenommen werden. Es sei dem Gericht bekannt, daß das "Laternenparken" auf vielen Bankettstreifen und nicht besonders gekennzeichneten Fahrbahnstrecken in Bremen verkehrsüblich sei.

Gegen das Urteil hat die Beklagte Revision eingelegt. Sie trägt vor: Das Berufungsgericht habe §§ 16 und 45 StVO unrichtig angewandt, indem es davon ausgehe, diese Bestimmungen verwehrten dem Landesgesetzgeber, das dem Kläger verbotene Abstellen seines Fahrzeuges aus anderen als verkehrsrechtlichen Gründen besonderen Regelungen zu unterwerfen. Aus dem Wortlaut der Ermächtigungsbestimmung des § 6 Abs. 1 Ziff. 3 des Straßenverkehrsgesetzes ergebe sich, daß die Straßenverkehrsordnung zusammen mit hier nicht einschlägigen anderen Vorschriften eine ausschließliche Regelung des Straßenverkehrs enthalte. Die Bremische Straßenordnung treffe Bestimmungen über das Verhalten der Verkehrsteilnehmer, aber aus anderen als verkehrsrechtlichen Gründen. Auch § 1 der Bremischen Straßenordnung lägen Erwägungen wegerechtlicher Art zugrunde. Wie § 41 StVOörtliche Vorschriften über das Aufstellen von Verkaufswagen auf öffentlichen Straßen nicht ausschließe, so könne auch trotz § 16 StVO das Abstellen von Fahrzeugen auf öffentlichen Verkehrsflächen als Ersatz für Unterstellraum landesrechtlich geregelt werden. § 5 StVO stehe dem gleichfalls nicht entgegen. Für öffentliche Straßen, die nicht Bundesfernstraßen seien, könne die Vorschrift den Gemeingebrauch mangels Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers nicht festlegen. Sollte die Vorschrift dies gleichwohl zum Ziele haben, so wäre sie insoweit ungültig. Das Verhalten des Klägers sei auch kein Parken im Sinne des § 16 StVO. Das Abstellen von Fahrzeugen auf öffentlichen Verkehrsflächen als Ersatz für Unterstellraum gehe über den Gemeingebrauch hinaus. Eine derartige Benutzung entspreche nicht mehr der Widmung der öffentlichen Straßen und Plätze einschließlich der Parkplätze. Dies ergebe sich auch aus der inzwischen aufgehobenen Dienstanweisung vom 13. März 1940 zu § 16 StVO, aus § 7 des Bundesfernstraßengesetzes und den einschlägigen landesrechtlichen Bestimmungen. Selbst wenn das Verhalten des Klägers aber verkehrsrechtlich gestattet sein sollte, so stehe damit noch nicht fest, daß es nicht gleichwohl wegerechtlich unzulässig sein könne. Nicht jede verkehrspolizeilich zugelassene Benutzungsart einer öffentlichen Straße sei auch durch den Gemeingebrauch gedeckt. Schließlich treffe die Feststellung des Berufungsgerichts nicht zu, in Bremen sei das dem Kläger verbotene Verhalten als gemeinbräuchlich anzusehen. Da das Berufungsgericht unterlassen habe zu prüfen, ob das Verhalten des Klägers gegen § 1 der Bremischen Straßenordnung verstoße, müsse die Sache zur Klärung dieser Frage zurückverwiesen werden.

Der Kläger ist der Revision mit Rechtsausführungen entgegengetreten, die im wesentlichen den Gedankengängen des Berufungsurteils entsprechen.

Der Oberbundesanwalt hat sich am Verfahren beteiligt. Er tritt dem angefochtenen Urteil im Ergebnis bei und hat dazu ausgeführt: Nach seiner Auffassung sei das regelmäßige nächtliche Abstellen eines Kraftfahrzeuges auf einer öffentlichen Straße so lange Parken im Sinne von § 16 StVO, als nicht einer der in §§ 16 oder 1 StVO geregelten Verbotstatbestände eingreife. Hiervon gehe auch die allgemeine Verwaltungsvorschrift (Bundesanzeiger 1956 Nr. 68 S. 2) zu § 16 StVO aus. Nach ihrem Absatz 5 stelle das - also nach § 16 StVO als zulässig angesehene - Dauerparken nur dann einen Verstoß gegen § 1 StVO dar, wenn es im Einzelfall die Leistungsfähigkeit der Straße oder die Sicherheit des Verkehrs beeinträchtige oder andere Verkehrsteilnehmer mehr als vermeidbar belästige. Gehe man von dieser Auffassung aus, so sei weiter entscheidungserheblich die Frage, in welchem Verhältnis die verkehrsrechtliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes und die wegerechtliche Gesetzgebungszuständigkeit des Landes- oder Ortsgesetzgebers bezüglich des Dauerparkens stünden. Es würden zwei Meinungen vertreten. Die eine sehe in der bundesrechtlichen Vorschrift des § 16 StVO eine abschließende Regelung, in deren Bereich kein Raum für die Zuständigkeit eines anderen Gesetzgebers als des Bundesgesetzgebers sei. Die Gegenmeinung halte landes- oder ortsrechtliche Regelungen über das Dauerparken für rechtswirksam, weil sich erst aus dem Wegerecht ergebe, was die Straßenverkehrsordnung unter verkehrsrechtlichen Gesichtspunkten zu regeln habe. Beide Meinungen würden in Rechtsprechung und Schrifttum vertreten. Auch in den zuständigen Bundesministerien werde die Frage nicht einheitlich beantwortet. Nach näherer Darlegung und Prüfung der für beide Auffassungen geltend gemachten Gründe kommt der Oberbundesanwalt zu dem Ergebnis, es sprächen überwiegend Gründe für die Meinung, daß die Bestimmung des verkehrsrechtlichen Gemeingebrauchs allein beim Bund liege. Ausschlaggebend erscheine dabei die Überlegung, daß bei der ständig steigenden Bedeutung des Straßenverkehrs und seinem in hohem Maße überregionalen Charakter der Verkehrsteilnehmer darauf müsse vertrauen können, daß alle Verkehrsvorgänge im Bundesgebiet auf den dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Straßen einheitlich und abschließend durch die Straßenverkehrsordnung geregelt seien. Dies zu erreichen sei auch das erklärte Ziel der einschlägigen bundesrechtlichen Regelungen. Während des Revisionsverfahrens ist die Straßenordnung für die Stadt Bremen vom 10. Mai 1960 (Brem.GBl. S. 51) in Kraft getreten. Deren mit "Gemeingebrauch" überschriebener § 1 bestimmt unter anderem, daß niemand vorbehaltlich einer Gebrauchserlaubnis "öffentliche Wege wie Einstellplätze oder Garagen benutzen" darf. § 2 ist mit "Sondernutzung" überschrieben und bestimmt in seinem Absatz 1 die Begriffe "Sondernutzung" und "Gebrauchserlaubnis" folgendermaßen: "Soweit sich nicht aus anderen gesetzlichen Vorschriften Abweichendes ergibt oder nicht ein Nutzungsrecht verliehen worden ist, bedarf die über den Gemeingebrauch hinausgehende Inanspruchnahme öffentlicher Wege und Anlagen (Sondernutzung) der Erlaubnis nach dieser Straßenordnung (Gebrauchserlaubnis)," Die Straßenordnung für die Stadt Bremen vom 30. Mai 1938 ist gleichzeitig aufgehoben worden. Die Beklagte meint, die Rechtslage für die Beurteilung des Streitfalles habe sich durch die gesetzliche Neuregelung nicht geändert. Vielmehr enthalte § 1 Abs. 2 Ziff. c der neuen Straßenordnung lediglich eine ausdrückliche Klarstellung dessen, was auch nach der Generalklausel der alten Straßenordnung Rechtens gewesen sei.

II.

Die Revision hat keinen Erfolg.

1.

Die Entscheidung des Rechtsstreits hängt, wie die Vorinstanzen und die am Verfahren Beteiligten richtig erkannt haben, davon ab, ob das Abstellen eines Lastkraftwagens über Nacht sowie an Sonn- und Feiertagen auf den öffentlichen Verkehrsflächen im Bereich der Stadtgemeinde Bremen einschließlich solcher, an denen das Parken erlaubt ist, vom verkehrsrechtlichen Gemeingebrauch gedeckt ist oder nicht. Der Begriff des verkehrsrechtlichen Gemeingebrauchs ist in § 7 des Bundesfernstraßengesetzes vom 6. August 1953 (BGBl. I S. 903) ohne Änderung durch die Neufassung des Gesetzes vom 6. August 1961 (BGBl. I S. 1741) bundeseinheitlich bestimmt worden und gehört dem revisiblen Recht an (BVerwGE 4, 342; Urteil vom 12. Oktober 1965 - BVerwG VII C 173.64 -, zur Veröffentlichung in der Amtlichen Sammlung bestimmt). Danach ist der Gebrauch öffentlicher Straßen "jedermann im Rahmen der Widmung und der verkehrsbehördlichen Vorschriften zum Verkehr gestattet (Gemeingebrauch)". Da die Widmung der bremischen Straßen auch zum Kraftfahrzeugverkehr nicht in Frage steht, kommt es darauf an, ob das dem Kläger verbotene Verhalten ein Verkehrsvorgang und als solcher erlaubt ist.

2.

Die Regelung des Straßenverkehrs hat der Bundesgesetzgeber auf Grund der in Anspruch genommenen Zuständigkeit aus Art. 74 Nr. 22 GG gemäß der Ermächtigung in § 6 des Straßenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1952 (BGBl. I S. 837) in der Fassung vom 16. Juli 1957 (BGBl. I S. 709 und 710), durch die Straßenverkehrsordnung vom 29. März 1956 (BGBl. I S. 327) - StVO - und die Straßenverkehrszulassungsordnung vom 29. März 1956 (BGBl. I S. 271) - StVZO - getroffen. Die Vorschriften dieser Verordnungen sind auf den gesamten Straßenverkehr anzuwenden und enthalten zusammen mit den Rechtsvorschriften zu ihrer Durchführung sowie einigen weiteren besonders aufgeführten Bestimmungen die "ausschließliche" Regelung des Straßenverkehrs (§§ 45 StVO, 69 StVZO [vgl. auch BVerfGE 7, 111 [BVerfG 03.10.1957 - 1 BvR 194/52] [116/117]; BVerwG, Beschluß vom 10. April 1956 - BVerwG I B 60.56 - in MDR 1956, 649]). Ob sie das dem Kläger verbotene Verhalten erfassen und es somit Regelungen durch den Landes- oder Ortsgesetzgeber entziehen, beantwortet sich danach, ob das Abstellen (Dauerparken) von Kraftfahrzeugen über Nacht sowie an Sonn- und Feiertagen (sogenannte Laternengarage) dem Parken im Sinne von § 16 StVO als ruhendem Verkehr zuzurechnen ist.

3.

Die Frage wird in Rechtsprechung und Schrifttum nicht einheitlich beantwortet. Bejahend haben sie in jüngerer Zeit beurteilt: Bundesgerichtshof NJW 1962, 1023 [BGH 02.03.1962 - 4 StR 454/61]; Oberlandesgericht Bremen NJW 1962, 1582 [OLG Bremen 18.06.1962 - Ws 102/62]; Oberlandesgericht Köln NJW 1962, 2073 [OLG Köln 14.09.1962 - 1 Ws 36/62 B]; Oberlandesgericht Düsseldorf PersVerk 1963, 41; Floegel-Hartung, Straßenverkehrsrecht, 14. Auflage, Anm. 21 zu § 16 StVO; Hammes DVBl. 1950, 102; Mittelbach DAR 1955, 177 [182]; Evers NJW 1962, 1033; Hohenester BayerVBl. 1963, 178; Kürzel DWW 1964, 150. Verneinend haben Stellung genommen: Oberverwaltungsgericht Hamburg, Urteil vom 24. November 1960, VRS 20, 398; Müller, StraiBenverkehrsrecht, 21. Auflage, Anm. 7 zu § 16 StVO und überall; mit Einschränkungen wohl auch Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, Band I, 8. Auflage S. 343/344. § 16 StVO bestimmt - hierauf geht der Meinungsunterschied über seine Auslegung zurück - den Begriff des Parkens nicht abschließend. Er grenzt das Parken lediglich gegenüber dem in § 15 StVO geregelten Halten ab. Darüber, wie lange ein nicht bloß zum Ein- und Aussteigen oder Be- und Entladen dienendes Aufstellen von Fahrzeugen Parken ist, d.h. über die zulässige Höchstdauer des Parkens, enthält die Straßenverkehrsordnung weder in § 16 noch an anderer Stelle eine besondere Bestimmung. Insoweit sind die Grenzen gemeingebräuchlichen Parkens daher anhand der in §§ 1 und 5 Abs. 1 Ziff. 1 StVO umschriebenen Generalklauseln der Gemeinverträglichkeit und der Verkehrsüblichkeit zu ermitteln (vgl. auch Urteil vom 12. Oktober 1965 - BVerwG VII C 173.64 -).

4.

Die Begriffe der Gemeinverträglichkeit und der Verkehrsüblichkeit sind naturgemäß inhaltlichen Wandlungen unterworfen, die sich aus der fortschreitenden Entwicklung der Verkehrsverhältnisse ergeben. Die mit ihrer Hilfe zu ermittelnden Grenzen des zulässigen verkehrsrechtlichen Gemeingebrauchs lassen sich daher nicht ein für allemal festlegen (so bereits RGZ 123, 181; BVerwGE 4, 342 [344]). Sie müssen vielmehr jeweils nach den von Ort zu Ort und von Zeit zu Zeit unterschiedlichen Verkehrsbedürfnissen bestimmt werden. Hinsichtlich des Parkens bedeutet dies einmal: Was eine Straße an ruhendem Verkehr verträgt, hängt vor allem von ihrer Lage, ihrer Breite, ihrer Beschaffenheit und der Verkehrsdichte auf ihr ab, diese Voraussetzungen können streckenweise und zeitweise wechseln. Es bedeutet zum anderen aber auch, daß die vielfachen Interessen der Verkehrsteilnehmer an der Nutzung öffentlicher Straßen auch zum ruhenden Verkehr zu berücksichtigen sind, solange nicht zureichende Möglichkeiten offenstehen, diesen Verkehr außerhalb der öffentlichen Straßen aufzunehmen.

5.

Für die Frage, ob das hier streitige Dauerparken (Laternengarage) noch Parken im Sinne von § 16 StVO ist, ergibt sich folgendes:

In einer stürmischen Entwicklung seit Anfang der fünfziger Jahre ist das Automobil in der Bundesrepublik bei einem am 1. Juli 1963 erreichten Stand der Motorisierung von acht Einwohnern je Pkw und weiterer, sprunghafter Zunahme "zu einem Gebrauchsgegenstand aller Bevölkerungskreise geworden" (vgl. Bericht der Sachverständigenkommission nach dem Gesetz über eine Untersuchung von Maßnahmen zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse der Gemeinden, Deutscher Bundestag, 4. Wahlperiode, Drucksache IV/2661 S. 9). Diese Entwicklung hat der Staat nicht nur geduldet, sondern gefördert. Schon im Vorspruch der Reichsstraßenverkehrsordnung vom 1934 heißt, es: "Die Förderung des Kraftfahrzeugs ist das Ziel, dem auch diese Ordnung dienen soll" (vgl. Müller, Straßenverkehrsrecht, 21. Auflage S. 486). In der Bundesgesetzgebung ist insbesondere die steuerliche Berücksichtigung der Kosten des Arbeitnehmers zur Benutzung eines eigenen Kraftfahrzeugs für Fahrten zwischen Wohnung und Arbeitsstätte als Werbungskosten ein allgemein bekannter Ausdruck dieser Förderung (§§ 9 Ziff. 4 EStG, 26 EStDV, 20 Abs. 2 Ziff. 2 LStDV).

Mit der Zunahme des Kraftfahrzeugverkehrs hat aber der Straßenbau und hat insbesondere der Bau von Garagen und Einstellplätzen nicht Schritt halten können, den die Reichsgaragenordnung vom 17. Februar 1939 (RGBl. I S. 219) in der Fassung vom 13. September 1944 (RArbBl. I S. 325) zur Entlastung der öffentlichen Verkehrsflächen von ruhenden Kraftfahrzeugen vorsieht. Die - unausweichliche - Folge ist, daß ein großer Teil der motorisierten Verkehrsteilnehmer praktisch gezwungen ist, öffentliche Straßen zum Dauerparken als "Laternengarage" zu benutzen. Jeder Blick in die Verkehrswirklichkeit der Gemeinden in der Bundesrepublik bestätigt dies als tägliches Erfahrungsbild.

Damit erweist sich das Abstellen von Kraftfahrzeugen über Nacht sowie an Sonn- und Feiertagen an öffentlichen Straßen als grundsätzlich den Verkehrsbedürfnissen entsprechend und damit als grundsätzlich verkehrsüblich und gemeinverträglich. Es gehört daher zum Parken im Sinne von § 16 StVG. Ob insoweit Ausnahmen zu gelten haben, kann dahinstehen. Sie könnten unter Umständen eingreifen, bei deren Vorliegen das Dauerparken bestimmter Kraftfahrzeugarten immer und überall als augenscheinlich nicht verkehrsüblich und gemeinverträglich zu beurteilen wäre. Für den 2 t Borgward-Lieferwagen des Klägers trifft dies auf allen öffentlichen Verkehrsflächen der beklagten Stadtgemeinde Bremen (einschließlich solcher, an denen das Parken erlaubt ist) keinesfalls zu.

6.

Gehört das Dauerparken jedenfalls im hier streitigen Rahmen zum Parken nach § 16 StVO, so ist es Teil des vom Bundesgesetzgeber abschließend geregelten Straßenverkehrs (vgl. oben 2.). Es unterliegt Einschränkungen und Verboten aus Verkehrsgründen nur nach Maßgabe der Vorschriften der Straßenverkehrsordnung. Regelungen durch den Landes- oder Ortsgesetzgeber auf Grund seiner wegerechtlichen Zuständigkeit ist es insoweit entzogen.

Nach alledem hat das Berufungsgericht ohne Fehler in der Anwendung revisiblen Rechts erkannt, daß das angefochtene Verbot in der Bremischen Straßenordnung von 1938 keine rechtfertigende Grundlage hatte. Auf Grund der Vorschriften der Straßenverkehrsordnung ist das Verbot nicht erlassen worden. Dafür hätte es einer Anordnung bedurft, wie sie § 16 Abs. 1 Ziff. 1 in Verbindung mit § 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 4 StVO vorsieht. Im übrigen wäre eine entsprechende Anordnung wegen des Umfanges des ausgesprochenen Verbots durch die den Straßenverkehrsbehörden in § 4 StVO erteilte Ermächtigung nicht mehr gedeckt gewesen. Auch die Bremische Straßenordnung vom 10. Mai 1960 läßt eine andere Beurteilung des streitigen Verbots für die Zeit seit ihrem Inkrafttreten nicht zu. Das bremische Oberverwaltungsgericht hat deren § 1 aus dem Zusammenhang mit § 2 durch Urteil vom 26. September 1961 - II A 118/60, b BA 48/61 - dahin ausgelegt, daß das in § 1 Abs. 2 Buchst. c enthaltene Verbot, öffentliche Wege wie Einstellplätze oder Garagen zu benutzen, das Parken im Sinne von § 16 StVO nicht mitumfaßt. Diese Entscheidung des bremischen Oberverwaltungsgerichts hat der erkennende Senat mit gleichfalls am 4. März 1966 ergangenen. Urteil in der Sache BVerwG IV C 144.65 bestätigt. Wegen der Begründung im einzelnen wird auf das Urteil BVerwG IV C 144.65 verwiesen.

Die Revision war daher zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, [...].