Auf Grund eines Beschlusses des Senats der Freien und Hansestadt Hamburg übertrug die Beklagte durch "Gestattung" vom 18. August 1953 den Rechtsvorgängern der Beigeladenen (im folgenden als Beigeladene bezeichnet) die Bewachung von Fahrzeugen gegen Entgelt auf 15 in der Hamburger Innenstadt liegenden Parkflächen. Die Parkflächen wurden durch weiße Striche gegen den übrigen Straßenraum abgegrenzt und durch Schilder gekennzeichnet, die auf weißem Grund ein blaues P und darunter die Aufschrift: "Parkgeldpflichtig und bewacht" enthalten. Nach der Gestattung sind die Beigeladenen berechtigt und verpflichtet, jedes zugelassene Fahrzeug zur Bewachung aufzunehmen und ein Parkgeld nach dem behördlich genehmigten Tarif zu erheben. Die Gebühr für die Überlassung der Parkflächen besteht in einem Hundertsatz der Parkgeldeinnahmen. Aus der zugehörigen Parkplatzordnung ergibt sich insbesondere die Betriebszeit - in der Regel werktags von 8 bis 19 Uhr - und die Art der zugelassenen Fahrzeuge. Der Tarif beträgt für Personenkraftwagen und Kraftfahrzeuge bis 2,5 t Gesamtgewicht für die erste Stunde des Parkens 0,20 DM, für die zweite 0,30 DM und für jede weitere Stunde 0,50 DM. Die Gestattung ist am 28. Mai 1954 neu gefaßt worden. Die Neufassung ist rückwirkend an die Stelle der alten Gestattung getreten. Über die Erhebung des Parkgeldes gab die Baubehörde am 21. August 1953 eine Bekanntmachung heraus, die im Amtlichen Anzeiger veröffentlicht worden ist. Auf den parkgeldpflichtigen Parkplätzen sind Parkplatzordnung, Tarif, tägliche Betriebszeit und Art der zugelassenen Fahrzeuge auf Tafeln bekanntgegeben. Die Beklagte hat in mehreren Veröffentlichungen den Sinn und Zweck dieser Maßnahmen dahin erläutert, daß durch sie den Schwierigkeiten begegnet werden solle, die sich durch das Dauerparken für den Kraftverkehr in der Hamburger Innenstadt ergeben hätten.

Die Kläger halten die von der Beklagten eingeführte Regelung für unzulässig. Der Kläger zu 1) hat mit Schreiben vom 3. September 1953 gebeten, die Schilder an den Parkplätzen zu entfernen, da sie zu Verwechselungen mit den amtlichen Verkehrszeichen führen könnten. Dies hat die Baubehörde abgelehnt.

Die Kläger haben dann Klage im Verwaltungsstreitverfahren erhoben und beantragt:

Das Landesverwaltungsgericht Hamburg hat die Klage abgewiesen. Hinsichtlich der Klageanträge zu 1 a) hat es die Klage als unzulässig angesehen. Falls die Kläger in der bezeichneten Bekanntmachung eine Verordnung sähen, liege eine unstatthafte Normenkontrollklage vor. Eine Feststellungsklage könne nur auf Feststellung eines Rechtsverhältnisses gerichtet sein. Ein Verwaltungsakt, wie er hier vorliege, sei aber kein Rechtsverhältnis. Eine Klage nach § 23 Abs. 1 Satz 2 MRVO 165 sei unzulässig, weil von den Klägern kein Einspruch eingelegt worden sei. Das gleiche gelte für den zu 1 a) gestellten Hilfsantrag. Für den Klageantrag zu 1 b) fehle das Rechtsschutzinteresse, da insoweit Anfechtungsklage, erhoben werden könne. Bezüglich der Kläger zu 2) sei auch der Klageantrag zu 2) wegen des fehlenden Einspruchsverfahrens als unzulässig anzusehen. Für den Kläger zu 1) sei dieses Erfordernis erfüllt, da dessen Antrag vom 3. September 1953 als Einspruch und der ablehnende Bescheid der Baubehörde als Einspruchsbescheid anzusehen sei. Der Kläger zu 1) sei aber insoweit nicht in seinen Rechten verletzt.

Die Kläger haben gegen dieses Urteil Berufung eingelegt. Sie haben in erster Linie beantragt, unter Aufhebung des angefochtenen Urteils die Sache an die Vorinstanz zurückzuverweisen. In zweiter Linie haben sie ihre Klageanträge aus erster Instanz wiederholt und auf die Neufassung der Gestattung vom 28. Mai 1954 erstreckt. Ferner haben sie zu den Anträgen zu 1 a) und b) hilfsweise beantragt,

Während des Berufungsverfahrens haben die Kläger gegen die mit der Klage angegriffenen Maßnahmen Einspruch eingelegt. Die Beklagte hat diesen Einspruch zurückgewiesen.

Das Hamburgische Oberverwaltungsgericht hat die Berufung durch Urteil vom 19. November 1954 zurückgewiesen. In den Urteilsgründen ist ausgeführt: Die Bekanntmachung vom 21. August 1953 sei kein Verwaltungsakt und auch nicht geeignet, Rechtsbeziehungen auszulösen. Insoweit seien die Klageanträge daher sowohl als Feststellungs als auch als Anfechtungsklage abzuweisen. Mit der gegen die Gestattung gerichteten negativen Gestaltungsklage nach.§ 23 Abs. 1 Satz 1 und 2 MRVO 165 könnten die Kläger nicht durchdringen. Dabei sei es ohne Bedeutung, ob eine solche Gestaltungsklage schon in den Anträgen zu 1 a) enthalten oder erst mit dem Hilfsantrag zu 1 a) und b) erhoben worden sei. Das Einspruchsverfahren sei während des Berufungsverfahrens nachgeholt worden. Das sei ausreichend, da es sich um eine Prozeßvoraussetzung handele. Die Gestattung sei ein Verwaltungsakt. Sie regele hoheitlich einen Einzelfall. Die Gebrauchserlaubnisse seien in ihrem Bestände von der Gültigkeit der Gestattung abhängig. Auf sie hätte die Klage daher nicht besonders erstreckt zu werden brauchen. Die Kläger würden durch die Gestattung aber nicht in ihren Rechten beeinträchtigt. Die Beklagte habe durch die Gestattung die Widmung der Parkplätze in zulässiger Weise modifiziert und dadurch den Gemeingebrauch an ihnen eingeschränkt; denn das entgeltliche Parken widerspreche dem Gemeingebrauch. Eine solche Modifizierung der Widmung sei formlos zulässig. Niemand habe einen Anspruch auf Fortbestand einer Widmung und deshalb insoweit auch kein im Klagewege verfolgbares Recht. Selbst wenn man in der Benutzungsbeschränkung aber keine Änderung des Inhaltes der Widmung sehe, erwachse den Klägern kein im Klagewege verfolgbares Recht. Niemand könne aus dem Gemeingebrauch das Recht ableiten, an einer bestimmten Stelle des öffentlichen Wegenetzes mit seinem Kraftfahrzeug zu parken. Die Verdrängung durch eine Sondernutzung müsse jeder hinnehmen. Eine anstaltlich beschränkte Nutzung, die den bis dahin unentgeltlichen und ungeordneten Parkgebrauch ersetze, enthalte aber ebensowenig eine Rechtsbeeinträchtigung wie die Gewährung von Sondernutzungsrechten an Dritte. Der Rechtsschutz sei allerdings dann zu gewähren, wenn Willkür oder eine Verletzung des Gleichheitssatzes vorliege. Das sei nicht der Fall. Die getroffene Regelung richte sich gegen das die Straßen und Parkplätze am stärksten belastende Dauerparken. Zur Unterbindung dieses Dauerparkens seien die getroffenen Maßnahmen geeignet und auch gerechtfertigt. Wiederholte Zählungen hätten ergeben, daß eine Vielzahl von Abstellgelegenheiten in der Hamburger Innenstadt durch sogenannte Dauerparker blockiert seien. Damit ergebe sich von selbst, wo der Hebel anzusetzen sei, um den Verkehrsschwierigkeiten in der Hamburger Innenstadt zu begegnen. Sofortmaßnahmen in Gestalt weiterer Parkverbote auf den Straßen würden zu einer noch stärkeren Blockierung des vorhandenen Parkplatzraumes führen, aber auch die für die Innehaltung der Parkverbote verantwortliche Polizei zu stark belasten und schließlich auch zu einer unerwünschten Behinderung des Kraftfahrzeugverkehrs führen. Ein grundsätzliches Parkverbot in der Hamburger Innenstadt scheine noch nicht notwendig. Wenn die Beklagte es daher zunächst als ihre Aufgabe angesehen habe, das Dauerparken zu unterbinden und damit dem weit größeren Kreis der Kurzparker Abstellmöglichkeiten zu schaffen und so den vorhandenen Abstellraum im Rahmen der Zweckbestimmung für möglichst viele Kraftfahrzeuge zur Verfügung zu stellen, so liege darin keine Willkür. Die später durchgeführten erneuten Zählungen hätten die Richtigkeit der Erwägungen der Beklagten ergeben. Die Kläger hätten auch keine Rechte eingebüßt. Das Dauerparken behindere die anderen Straßenteilnehmer. Für die Innenstadt Hamburgs gehöre nach den gegenwärtigen Verkehrsverhältnissen das Parken nicht mehr zum Gemeingebrauch. Die aufgestellten Verkehrszeichen, die für die meisten Straßen des engeren und weiteren Stadtkernes und auch im Bereich der hier umstrittenen Parkflächen noch ein kürzeres Parken als eine halbe Stunde ohne die Gefahr verkehrspolizeilichen Einschreitens ermöglichten, hätten nur verkehrspolizeilichen Charakter, könnten aber nicht einen nicht mehr bestehenden Gemeingebrauch neu begründen. § 13 des Reichsfinanzausgleichsgesetzes werde durch die Gestattung nicht verletzt. Er betreffe nicht Gebühren für besondere Leistungen, wie sie im vorliegenden Falle gewährt würden.

Mit dem Hilfsantrag zu 1 a) könnten die Kläger ebenfalls nicht durchdringen. Sie griffen mit diesem Feststellungsantrag das Rechtsverhältnis an, dessen Bestand die Beklagte und die Beigeladenen auf Grund der Gestattung für sich in Anspruch nähmen. Für diesen Feststellungsantrag könne das Interesse der Kläger an alsbaldiger Feststellung nicht als berechtigt anerkannt werden, weil es sich um ein Interesse handele, das alle oder die meisten Staatsbürger in gleicher Weise hätten, eine Popularklage aber von dem Gesetz nicht zugelassen sei. Gleichwohl könne zur Sache entschieden werden. Diese Entscheidung müsse zuungunsten der Kläger ausfallen.

Das von den Klägern geleugnete Rechtsverhältnis bestehe rechtswirksam. Die Baubehörde sei nicht absolut unzuständig gewesen. Für die erfolgte Widmungsbeschränkung bestünden auch keine zwingenden Verfahrensvorschriften, wie auf Grund der einschlägigen Vorschriften des hamburgischen Rechtes näher dargelegt wird. Die Gebührenerhebung ohne gesetzliche Grundlage führe nicht zur Nichtigkeit. Sofern durch die Gestattung der Gemeingebrauch eingeschränkt sei, sei das als Gewährung einer Sondernutzung in entsprechender Anwendung der Vorschriften der hamburgischen Straßenordnung von 1902 zulässig. Der Inhalt der Gestattung sei nicht zu beanstanden. Es entspreche der Sachlage und der Übung, daß die Beklagte sich für die Gewährung der Sondernutzung eine Gebühr zahlen lasse. Die getroffenen Maßnahmen seien durchführbar und nicht sittenwidrig. Die beanstandeten Schilder seien nicht irreführend.

Der Feststellungsantrag unter 1 b) beziehe sich nicht auf ein Rechtsverhältnis. Der Gemeingebrauch begründe zwischen den Klägern und der Beklagten keine rechtlich geordneten Einzelbezichungen des von den Klägern behaupteten Inhalts. Auch mit diesem Antrag müßten die Kläger daher abgewiesen werden.

Der Klageantrag unter 2) sei unzulässig; denn es handele sich bei ihm um eine Popularklage.

Die Revision ist vom Oberverwaltungsgericht zugelassen worden.

Die Kläger haben Revision eingelegt. Sie beantragen Aufhebung des angefochtenen Urteils und Entscheidung nach den in der Berufungsinstanz gestellten Anträgen. Sie haben ihre Anträge dabei insoweit beschränkt, als sie die Bekanntmachung vom 21. August 1953 selbst in ihre Anträge nicht mehr einbeziehen. Zur Begründung tragen sie vor: Das Parken einschließlich des Dauerparkens sei auch in der Innenstadt Hamburgs Teil des Gemeingebrauchs. Dieser Gemeingebrauch sei seinem Wesen nach unentgeltlich. Deshalb sei die Erhebung eines Parktgeldes nur dann möglich, wenn die betreffenden Flächen ihres Charakters als öffentlicher Flächen entkleidet seien. Das sei nur durch eine Entwidmung möglich. Eine solche liege nicht vor. Eine Umwidmung, wie sie das Berufungsgericht annehme, gebe es nicht. Die Kläger hätten ein Recht, die strittigen Plätze unentgeltlich zum Parken zu benutzen. Die angefochtenen Maßnahmen seien auch willkürlich. Sie schränkten das Parken nicht nach allgemein gültigen Grundsätzen, sondern nach der Zahlungskraft der Verkehrsteilnehmer ein. Die Gebührenerhebung verstoße gegen § 13 des Reichsfinanzausgleichsgesetzes, der Gebühren auch der vorliegenden Art umfasse. Daraus folge, daß für den sich auf die Unzulässigkeit des Parkgeldes beziehenden Feststellungsantrag ein berechtigtes Interesse vorliege. Der Gemeingebrauch hindere die Zulassung einer Sondernutzung. Die getroffenen Maßnahmen seien ungeeignet, weil sie die Verkchrsschwierigkeiten nur auf die benachbarten Verkehrsplätze verlagerten und dort oft noch vergrößerten. Die Sittenwidrigkeit der Maßnahme folge daraus, daß sie das Dauerparken nur für den weniger Zahlungskräftigen verhindere und im Ergebnis die Kosten der an sich notwendigen verkehrspolizeilichen Anordnungen und Einrichtungen den finanziell leistungsfähigen Kraftfahrern auferlege.

Die Beklagte und die Beigeladenen haben Zurückweisung der Revision beantragt.

Die Revision konnte keinen Erfolg haben.

Die Kläger haben mit der Revision ihre Anträge eingeschränkt. Das ist zulässig. Um eine Klageänderung, die in der Revisionsinstanz unzulässig wäre, handelt es sich nicht. Auch liegt darin, daß die Kläger mit der Revision den Hauptantrag unter 1 a) nicht mehr stellen, keine teilweise Klagerücknahme.

Die gegen die Gestattung gerichtete Anfechtungsklage hat das Berufungsgericht mit Recht als zulässig angesehen. Die Ansicht des Berufungsgerichts, daß das Einspruchsverfahren noch während des Berufungsverfahrens wirksam nahe nachgeholt werden können, entspricht der ständigen Rechtsprechung des erkennenden Senats. Die Gestattung ist auch als Verwaltungsakt anzusehen; denn sie regelt die Rechtsbeziehungen der Beigeladenen zu der Beklagten in Ansehung der betroffenen Verkehrsflächen. Da diese Regelung den Gemeingebrauch, der als Rechtsinstitut dem öffentlichen Recht angehört, zwangsläufig beeinträchtigt, ist sie auch - unbeschadet etwaiger zivilrechtlicher Bestandteile (vgl. dazu Urteil des BGH vom 14. Juli 1956, BGHZ 21, 319) - öffentlich-rechtlicher Natur(Beschluß des erkennenden Senats vom 24. August 1956 - BVerwG I B 94.56 -).

Diese Klage ist aber unbegründet.

Die Darlegungen des Berufungsgerichts darüber, daß die Kläger durch die angefochtene Gestattung nicht in ihren Rechten verletzt, seien, lassen im Ergebnis keinen Rechtsirrtum erkennen. Für diese Frage kommt es entscheidend auf die Auslegung des Begriffes des Gemeingebrauchs an. Dieser Begriff hat in § 7 des Bundesfernstraßengesetzes vom 6. August 1953 (BGBl. I S. 903) in Übereinstimmung mit der bisherigen Rechtsentwicklung seine bundesrechtliche Auslegung erfahren und ist daher als im Bereich des revisiblen Rechtes liegend anzusehen. Besonderheiten des hamburgischen Rechtes spielen im vorliegenden Fall in diesem Zusammenhang keine Rolle. Die grundsätzliche Frage, ob es sich bei der Ausübung des Gemeingebrauchs um ein subjektives Recht handelt, kann hier dahingestellt bleiben. Es kommt auf sie für die Entscheidung nicht an. Selbst wenn man davon ausgeht, daß ein solches Recht besteht, wäre es durch die Gestattung nicht verletzt.

Der Ansicht des Berufungsgerichts, die Widmung der Flachen sei durch die Gestattung modifiziert, weil sie dem entgeltlichen Parken vorbehalten seien und diese Entgeltlichkeit dem Gemeingebrauch widerspreche, kann der erkennende Senat sich allerdings nicht anschließen. Selbst wenn man anerkennt, daß das entgeltliche Parken dem Gemeingebrauch widerspricht und daher einen außerhalb des Gemeingebrauchs liegenden Sonderzweck darstellt - ob diese Ansicht zutrifft, bedarf in diesem Zusammenhang keiner Untersuchung -, wird die Annahme, die Gestattung habe die Widmung der in Betracht kommenden Teile der Verkehrsflächen geändert, der Sachlage nicht gerecht. Die Gestattung ist ausgesprochen worden, um den Verkehrsschwierigkeiten in der Hamburger Innenstadt zu begegnen. Sie dient also der Ordnung des Verkehrs auf den in diesem Stadtteil gelegenen Straßen und Plätzen. Die betroffenen Flächen bleiben räumlich Bestandteile der Straßen und Plätze, an denen sie liegen. Sie dienen während der Betriebszeiten der Parkplatzbewachung einer unselbständigen Hilfsfunktion des Kraftwagenverkehrs, nämlich dem Abstellen der Fahrzeuge, und stehen außerhalb der Betriebszeiten dem Gemeingebrauch in gleichem Umfange zur Verfügung wie die angrenzenden Straßen und Plätze. Die Gestattung hat ihrem Inhalt nach die Bedeutung einer Verkehrsregelung, welche die öffentlichen Verkehrsflächen als solche bestehen läßt, auch ihre Unterstellung unter die Aufsicht der Wegepolizei nicht berührt und die möglichen Nutzungsarten aus Gründen der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs nur ordnet. Die Gestattung hat daher ebensowenig einen Einfluß auf die Widmung wie ihn echte verkehrspolizeiliche Maßnahmen haben.

Gehören die betreffenden Flächen weiterhin zu den dem Gemeingebrauch unterworfenen Straßen, so enthält das Recht aus dem Gemeingebrauch - wenn man ein solches unterstellt - doch, wie das Berufungsgericht zutreffend ausführt, nicht den Anspruch darauf, an jeder Stelle einer öffentlichen Verkehrsfläche den Gemeingebrauch ausüben zu können. Soweit gesetzliche Vorschriften nicht entgegenstehen, hat die Wegebehörde nämlich grundsätzlich die Befugnis, an Teilen der öffentlichen Verkehrsflächen Sondernutzungen zu begründen, wie sie es im vorliegenden Falle getan hat. Die Ausführungen des Berufungsgerichts über die rechtliche Zulässigkeit, solche Sondernutzungen zu begründen, beruhen im übrigen auf der Auslegung landesrechtlicher Vorschriften und unterliegen daher nicht der revisionsgerichtlichen Nachprüfung. Eine Sondernutzung, ganz gleich ob sie in der Form der Gebrauchserlaubnis oder der Nutzungsverleihung vor sich geht, beeinträchtigt aber an der Stelle, auf der sie ausgeübt wird, den Gemeingebrauch notwendigerweise. Daraus folgt, daß der Gemeingebrauch jedenfalls nicht auf das Freibleiben der Verkehrsflächen von Sondernutzungen gerichtet sein kann. Freilich darf die Begründung von Sondernutzungen weder nach Umfang noch nach Inhalt dieser Rechte so weit gehen, daß der Gemeingebrauch an den in Betracht kommenden Abschnitten der Verkehrsflächen aufgehoben oder ernstlich beeinträchtigt wird; denn die Begründung von Sonderrechten darf nicht zur Umgehung der Entwidmung führen. Zu dem Gemeingebrauch an den Verkehrsflächen in der Hamburger Innenstadt zählt nach Ansicht des erkennenden Senats nicht das Dauerparken, wohl aber das kurzfristige Parken. Was im einzelnen zum Gemeingebrauch gehört, kann nicht generell erschöpfend festgelegt werden. Aus dem Wesen des Normalgebrauchs folgt jedoch, was auch durch die Aufzählung der unter den Gemeingebrauch fallenden Tätigkeiten in den einzelnen wegerechtlichen Vorschriften belegt wird, daß nur diejenigen Gebrauchsarten zum Gemeingebrauch zählen, die nach Lage der Verhältnisse einer unbeschränkten Zahl anderer Personen gleichzeitig in gleicher Weise möglich sind, wobei vielfach unvermeidliche vorübergehende Beeinträchtigungen des Mitgebrauchs anderer außer Betracht bleiben. Der Gemeingebrauch muß sich also in den Grenzen der sogenannten Gemeinverträglichkeit halten (Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 6. Aufl., Bd. 1 S. 325 mit weiteren Angaben; Huber in DÖV 1955 S. 129 [133]; vgl. auch Entwurf einer Verwaltungsrechtsordnung für Württemberg, Begründung zu Art. 181, S. 564). Das Dauerparken ist nach den vom Berufungsgericht festgestellten örtlichen Verhältnissen in der Hamburger Innenstadt nicht mehr jedermann jederzeit möglich und würde außerdem, selbst wenn es für sich allein gesehen möglich wäre, soweit es sich auf den für den fließenden Verkehr bestimmten Flächen abspielt, diesen Verkehr nicht nur unerheblich und vorübergehend behindern. Dem läßt sich nicht entgegenhalten, daß auch die unter den Gemeingebrauch fallenden Tätigkeiten oft nur durch verkehrsrechtliche Regelungen, wie sie etwa in der Straßenverkehrsordnung enthalten sind gemeinverträglich gemacht werden können, solche Regelungen auch für das Dauerparken möglich seien und dies sich dann im Rahmen des Gemeingebrauchs halten würde. Denn bei den gemeingebräuchlichen Nutzungsarten läßt sich durch verkehrsgerechte Regelungen der Art und Weise des Gebrauchs eine gegenseitige Abstimmung der Nutzungsarten im Rahmen des Gemeingebrauchs erreichen, während bei dem Dauerparken nicht die Art und Weise der Ausübung dieser Gebrauchsart, sondern die Gebrauchsart als solche ihrem Wesen nach dem Gemeingebrauch unter den dargelegten Verhältnissen widerspricht. Anders liegt es nach Ansicht des erkennenden Senats beim kurzfristigen Parken. Dabei soll nicht verkannt werden, daß sich, besonders in den inneren Bezirken alter Stadtteile, die Verkehrsverhältnisse so gestalten können, daß auch ein kurzfristiges Parken die gleiche Nutzung der Straße durch andere unmöglich macht oder unverhältnismäßig erschwert, also nicht mehr gemeinverträglich ist. Die Annahme des Berufungsgerichts, daß diese Voraussetzungen bei den gegenwärtigen Verkehrsverhältnissen in der Hamburger Innenstadt bereits gegeben seien, beruht aber auf einer Verkennung des Rechtsbegriffe der Gemeinverträglichkeit und damit des Gemeingebrauchs. Wie das Berufungsgericht festgestellt hat, ist das kurzfristige Parken in der Hamburger Innenstadt, von besonderen Regelungen für einzelne Straßen oder Straßenteile abgesehen, nicht verboten, auch erscheint ein solches Verbot noch nicht notwendig. Daraus ist nach Lage des vorliegenden Falles zu schließen, daß das kurzfristige Parken nach Maßgabe der geltenden verkehrsrechtlichen Regelungen noch in die Ordnung des gesamten Straßenverkehrs eingepaßt werden kann, mithin gemeinverträglich in dem obenbezeichneten Sinne ist. Dabei ist zu berücksichtigen, daß ein Straßennetz, auf dem auch das kurzfristige Parken nicht gestattet ist, für den Kraftfahrer nur die Bedeutung einer Durchfahrt hat, zu welchem Zwecke die Straßen der Innenbezirke einer Großstadt aber in allgemeinen gerade nicht befahren werden. Gehört das kurzfristige Parken zum Gemeingebrauch, so folgt aus dem Wesen des Gemeingebrauchs mangels ausdrücklicher anderweitiger Regelung zugleich, daß es unentgeltlich möglich sein muß. Es ist allerdings streitig, ob die Unentgeltlichkeit zum Wesen des Gemeingebrauchs gehört. Doch folgt die Unentgeltlichkeit des Gemeingebrauchs aus folgender Erwägung: Es ist ein Merkmal des Gemeingebrauchs, daß er dem einzelnen ohne besondere behördliche Gestattung, welche die Möglichkeit, Gebühren oder Beiträge zu erheben, stets in sich schließt, zusteht. In der Rechtsgeschichte ist die Nutzung der öffentlichen Sachen demgegenüber zeitweilig als obrigkeitlich gewährte Vergünstigung für den einzelnen betrachtet worden, wobei die Forderung einer besonderen Gegenleistung dann selbstverständlich möglich war. Die von diesem Rechtszustand abweichende rechtliche Konstruktion des Gemeingebrauchs im geltenden Recht nacht es unmöglich, die frühere Abgabepflichtigkeit des Gemeingebrauchs gegen die Annahme ins Feld zu führen, daß der Gemeingebrauch im geltenden Recht unentgeltlich sei. Nach der geltenden Rechtsordnung ist die Möglichkeit, den Gemeingebrauch an den ihm gewidmeten Sachen auszuüben, ein Ausfluß der natürlichen, gesetzlich anerkannten Freiheit des einzelnen (vgl. Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bd. 2 S. 76 ff.; Fleiner, Institutionen des Deutschen Verwaltungsrechts, 5. Aufl., S. 349; Jellinek, Verwaltungsrecht, 3. Aufl., S. 510; Forsthoff a.a.O., S. 323 ff.; Entwurf einer Verwaltungsrechtsordnung für Württemberg, Begründung zu Art. 181, S. 566). Ein Eingriff in diese Freiheit bedarf einer besonderen gesetzlichen Ermächtigung. Die allgemeine Befugnis zur Erhebung von Gebühren, die ein Entgelt für eine besondere Inanspruchnahme der öffentlichen Verwaltung oder öffentlicher Veranstaltungen ist, kann einer solchen Ermächtigung nicht gleichgesetzt werden. Eine Gebühr für den Gemeingebrauch könnt angesichts der erwähnten Eigenart des Gemeingebrauchs auch einer Steuer sehr nahe (vgl. Otto Mayer a.a.O., S. 87; Entwurf einer Verwaltungsrechtsordnung für Württemberg, Begründung zu Art. 182, S. 567). Eine solche besondere gesetzliche Ermächtigung besteht in Hamburg nach den Darlegungen des Berufungsgerichts nicht.

Diese im Gemeingebrauch enthaltene Befugnis, kurzfristig unentgeltlich zu parken, ist nun für das hier in Betracht kommende Straßennetz der Hamburger Innenstadt durch die Gestattung nicht aufgehoben oder ernstlich beeinträchtigt worden. Es ist dabei nicht von dem Zustand auszugehen, wie er bei ausreichend zur Verfügung stehendem Verkehrsraum vorhanden sein würde, sondern von dem, der vor der Gestattung bestand und ohne sie herrschen würde. Wie das Berufungsgerichtsgericht hierzu in tatsächlicher Beziehung ausgeführt hat, bezieht sich die Gestattung nur auf 800 von insgesamt 12.000 Parkmöglichkeiten in der Hamburger Innenstadt und ist das kurzfristige Parken an den Straßenrändern zum Teil unmittelbar neben den Flächen, die der Gestattung unterliegen, in weitem Umfange möglich, vor allem: Vor der Gestattung haben infolge der Beanspruchung der Flächen durch die Dauerparker die Kurzparker die in Betracht kommenden Flächen so gut wie gar nicht benutzen können. Die Gestattung hat also nicht zu einer Verkürzung der innerhalb des Gemeingebrauchs liegenden Möglichkeiten zum kurzfristigen unentgeltlichen Parken geführt.

Nun darf die Einräumung einer Sondernutzung freilich im Ergebnis nicht dazu führen, daß eine Nutzungsart entgeltlich gemacht wird, die als unentgeltliche zum Gemeingebrauch gehört denn in einen solchen Falle wäre die Sondernutzung ein unzulässiger Eingriff in den Gemeingebrauch. Das Dauerparken ist nach den oben Gesagten in diesem Zusammenhang ohne Bedeutung, da es in der Hamburger Innenstadt nicht mehr zum Gemeingebrauch gehört. Hinsichtlich des gemeingebräuchlichen kurzfristigen Parkens wäre ein solcher Eingriff gegeben, wenn die den Beigeladenen eingeräumte Sondernutzung gerade auf dem Zulassen des kurzfristigen Parkens durch die Verkehrsteilnehmer beruhte. Das aber ist nicht der Fall. Den Verkehrsteilnehmern wird nämlich mehr geboten als die bloße Möglichkeit, auf einer öffentlichen Fläche kurzfristig zu parken. Es wird ihnen ein bewachter Parkplatz zur Verfügung gestellt, auf dem infolge der getroffenen Regelung eine erhöhte Wahrscheinlichkeit besteht, einen freien Parkplatz zu finden (so auch BGH in dem vorerwähnten Urteil vom 14. Juli 1956). Daß dieses Mehr lediglich einen Schein darstelle und der eigentliche Zweck der Maßnahme doch nur der sei, den Gemeingebrauch abgabepflichtig zu machen und daraus Einnahmen zu erzielen, kann nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts über den Sinn und Zweck der angefochtenen Maßnahmen nicht angenommen worden. Es ist zudem offenkundig, daß die der Beklagten aus der Gestattung zufließenden Beträge im Vergleich zu den Aufwendungen, welche die Beklagte zur Behebung der Verkehrsschwierigkeiten in der Hamburger Innenstadt machen muß, keine nennenswerte Rolle spielen. Auch spricht die Staffelung der Parkgelder dagegen, daß die Beklagte die Regelung in Wahrheit nur zu dem Zweck getroffen habe, Einnahmen zu erzielen. Wie die von dem Berufungsgericht angeführten Feststellungen der Beklagten ergeben haben, hat sich die getroffene Regelung auch als wirksam erwiesen. Die Beklagte hat also kein untaugliches Mittel gewählt.

Soweit die Kläger in diesem Zusammenhang die von der Beklagten vorgenommene Parkgeldregelung angreifen, ist hier nicht zu untersuchen, ob dieses Parkgeld den Charakter einer öffentlich-rechtlichen Gebühr oder den eines privatrechtlichen Entgeltes hat; denn in jedem Falle kann dieses Vorbringen der Kläger keinen Erfolg haben. Soweit das Berufungsgericht in diesem Zusammenhang sich auf landesrechtliche Vorschriften bezieht, ist dem Revisionsgericht eine Nachprüfung versagt. Ob § 13 des Reichsfinanzausgleichsgesetzes, wonach die Erhebung von Chaussee- und ähnlichen Wegegeldern von Kraftfahrzeugen für die Benutzung öffentlicher Wege und Brücken nicht gestattet ist, in dem hier maßgeblichen Zeitraum noch in Kraft war, und ob es sich um eine bundesrechtliche oder landesrechtliche Vorschrift handelt, kann hier unerörtert bleiben. Denn jedenfalls hält der erkennende Senat die Darlegungen des Berufungsgerichts für zutreffend, daß diese Vorschrift nicht Entgelte für besondere, über die Gewährung des Gemeingebrauchs hinausgehende Leistungen ausschließt, wie sie im vorliegenden Falle nach dem oben Gesagten geboten werden. Durch § 13 des Reichsfinanzausgleichsgesetzes sollte verhindert werden, daß neben der reichsgesetzlich geregelten Kraftfahrzeugsteuer und den Wegesteuern der Länder noch Wegegelder erhoben würden. Es sollte damit eine Doppelbelastung durch Abgaben vermieden werden, die zum Zwecke der öffentlich-rechtlichen Wegeunterhaltung erhoben werden (vgl. Markull, Kommentar zum Gesetz über den Finanzausgleich, 1923, Ann. II und IV zu § 12). Daraus folgt, daß dieses Verbot nur in dem Umfange besteht, wie es sich um Leistungen handelt, die von den Wegebaulastträgern im Rahmen ihrer öffentlich-rechtlichen Wegeunterhaltungspflicht erbracht werden. Ausgenommen sind kraft ausdrücklicher Vorschrift die Kosten, die durch eine außergewöhnliche Wegeabnutzung entstehen. Diese außergewöhnliche Wegeabnutzung ist, wie sich aus dem erwähnten Sinnzusammenhang dieser Vorschriften ergibt, nicht mit der außerhalb des Gemeingebrauchs liegenden Nutzung identisch (vgl. auch Bettermann in MDR 1957 S. 151). Sondereinrichtungen, wie sie die Zurverfügungstellung bewachter Parkplätze darstellen, liegen außerhalb dieses Rahmens der Wegebaulast und werden daher auch nicht von dem Verbot der Erhebung von Wegegeldern aus § 13 des Reichsfinanzausgleichsgesetzes betroffen. Da die Regelung, wie oben dargelegt, den Gemeingebrauch auch nicht unzulässig einschränkt, kann auch von einer Umgehung des in § 13 des Reichsfinanzausgleichsgesetzes enthaltenen Verbotes, für die gemeingebräuchliche Nutzung Wegegelder zu erheben, nicht gesprochen werden.

Auch der verfassungsmäßige Gleichheitsgrundsatz ist durch die Parkgeldregelung nicht verletzt. Dieser Grundsatz besagt nicht, daß Gebühren oder privatrechtliche Entgelte den einzelnen stets gleich belasten müßten, sich also stets nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit zu richten hätten; denn der Gleichheitsgrundsatz verhindert nur die willkürliche Regelung. Ein Entgelt, das in seiner Höhe den Wert der in Anspruch genommenen Leistung berücksichtigt oder dem erstrebten Ordnungszweck entsprechend gestaffelt ist, hat aber eben in dieser Beziehung seine ausreichende sachliche Begründung.

Daß die Parkgeldregelung sonstigen Vorschriften des revisiblen Rechtes widerspräche, ist nicht ersichtlich.

Die gegen die Gestattung gerichtete Anfechtungsklage ist daher vom Berufungsgericht im Ergebnis mit Recht als unbegründet angesehen worden.

Die Feststellungsklagen sind schon deswegen unzulässig, weil das Begehren, das in diesen Klagen seinen Ausdruck findet, bereits Gegenstand der Anfechtungsklage ist und den Klägern daher für diese Klagen das erforderliche Feststellungsinteresse fehlt.

Die auf Entfernung der Parkschilder gerichtete Klage ist unbegründet; denn den Klägern stehen insoweit keine im Klagewege verfolgbaren Rechte zur Seite. Die Vorschriften des Straßenverkehrsrechts über die Verkehrszeichen dienen der Ordnung des Straßenverkehrs, räumen dem einzelnen aber keine subjektiven Rechte ein.

Die Revision war daher zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 65 Abs. 1 [...].