Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 10.02.1978, Az.: BVerwG 4 C 4.75

I.

Der Kläger ist Eigentümer des Eckgrundstücks Flurstück Nr. 2510/24 der Gemarkung Kempten, das an der Einmündung des Verhelstweges in die Michael-Beer-Straße liegt. Der Verhelstweg verbindet die Serrostraße mit dem Hugo-Höfl-Weg. Er weist zur Serrostraße hin ein Gefälle auf, das in seinem oberen, des Hugo-Höfl-Weg zugewandten Teil stärker, in seinem unteren Teil schwächer ist. Am Verhelstweg liegen acht bebaute Grundstücke, von denen sechs durch andere Straßen erschlossen werden.

In den Jahren 1962 bis 1964 baute die Beklagte den Verhelstweg aus, und zwar in seinem unteren Teil von der Einmündung in die Serrostraße bis zum Grundstück Flurstück Nr. 2510/23 als Fahrstraße mit beiderseitigen Gehwegen, auf der anschließenden steileren Strecke als reinen Fußweg. Die Abrechnung mit der ausführenden Straßenbaufirma verzögerte sich, so daß deren Schlußrechnung der Beklagten erst im Juni 1967 vorlag. Mit Bescheid vom 16. Februar 1970 forderte die Beklagte vom Kläger einen Erschließungsbeitrag für den insgesamt abgerechneten Verhelstweg in Höhe von 4 482,84 DM.

Mit der hiergegen nach erfolglosem Widerspruch erhobenen Klage hat der Kläger im wesentlichen geltend gemacht: Der Verhelstweg sei zur Erschließung seines Grundstücks nicht erforderlich, weil es bereits durch die Michael-Beer-Straße erschlossen sei. Der Weg stelle eine ausschließlich Fußgängern vorbehaltene Anlage dar, die den Spazierengängerverkehr in einem meinen Wohngebiet erleichtere. Er sei keine Erschließungsanlage im Sinne des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni. 1960 (BGBl. I S. 341) - BBauG -.

Mit Urteil vom 19. Mai 1971 hat das Verwaltungsgericht den Beitragsbescheid und den Widerspruchsbescheid der Regierung von Schwaben vom 12. Oktober 1970 aufgehoben und zur Begründung ausgeführt: Der Kläger dürfe nicht zu einem Erschließungsbeitrag herangezogen werden, weil für den Verhelstweg ein Bebauungsplan fehle und die Regierung von Schwaben der Herstellung des Weges nicht zugestimmt habe (§ 125 BBauG). Im übrigen wäre eine Beitragsforderung der Beklagten gemäß § 124 AGBGB mit dem Ende des Jahres 1969 erloschen.

Während des Berufungsverfahrens erließ die Beklagte für das betreffende Gebiet einen Bebauungsplan, der am 11. November 1971 beschlossen und am 14. Januar 1972 von der Regierung von Schwaben genehmigt worden ist. Ferner stimmte die Regierung von Schwaben mit Schreiben vom 17. Mai 1974 der Herstellung des Verhelstweges nachträglich zu.

Das Berufungsgericht hat durch das angefochtene Urteil das erstinstanzliche Urteil aufgehoben und die Klage abgewiesen; es hat seine Entscheidung im wesentlichen wie folgt begründet: Der Verhelstweg sei eine zum Anbau bestimmte Straße (§ 127 Abs. 2 Nr. 1 BBauG), denn die angrenzenden Grundstücke hätten zu ihm eine Zugangsmöglichkeit und seien bebaut. Daneben diene er nicht im wesentlichen der Verbindung eines Baugebietes mit dem übrigen örtlichen Wegenetz. Selbst wenn sich über ihn auch ein überörtlicher Fußgängerverkehr zu und von den Versorgungseinrichtungen im Dreieck zwischen der Lindau er Straße und der Immenstädter Straße abwickle und dieser Verkehr auf den Verhelstweg auch überwiege, so sei seine Erschließungsfunktion dennoch zu bejahen. Der Verhelstweg sei erforderlich, um die angrenzenden Grundstücke baulich zu nutzen (§ 129 Abs. 1 Satz 1 BBauG). Denn er trage zur Verkehrserschließung des Baugebiets am nördlichen Teil der Michael-Beer-Straße und westlich davon bei, soweit er den Anliegern eine verkürzte und gesicherte Zugangsmöglichkeit zu den Versorgungseinrichtungen biete. Für die Erforderlichkeit des Verhelstweges komme es daher nicht darauf an, daß die an ihn angrenzenden Grundstücke schon durch andere Anlagen erschlossen seien. Dem somit entstandenen Beitragsanspruch stehe nicht entgegen, daß der Herstellung des Verhelstweges ein Bebauungsplan nicht zugrunde gelegen und die Regierung von Schwaben der Herstellung zunächst nicht zugestimmt habe (§ 125 BBauG). Dieser Mangel sei durch den von der Beklagten nachträglich erlassenen Bebauungsplan und durch die nachträgliche Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde geheilt worden. Zwar habe die Beklagte den Verhelstweg nicht als einheitliche Erschließungsanlage abrechnen dürfen, da er teils als Fußweg, teils als Bahrstraße mit Gehwegen ausgebaut worden sei und die Erschließungsfunktion dieser beiden Teile sich wesentlich voneinander unterschieden. Aus der von der Beklagten vorgelegten Vergleichsberechnung folge jedoch, daß der Kläger bei getrennter Abrechnung des Fußweges geringfügig stärker belastet worden wäre, so daß er durch die Gesamtabrechnung nicht benachteiligt werde. Der Beitragsanspruch der Beklagten sei auch nicht gemäß § 124 Abs. 1 AGBGB erloschen. Die Erlöschensfrist für den von der Beklagten geltend gemachten Anspruch habe nämlich erst mit dem 1. Januar 1968 begonnen, weil die Schlußrechnung der bauausführenden Firma erst im Jahre 1967 bei der Beklagten eingegangen sei. Den verspäteten Rechnungseingang habe die Beklagte nicht zu vertreten. Infolgedessen sei die dreijährige Erlöschensfrist bei Erlaß des Beitragsbescheides vom 16. Februar 1970 noch nicht abgelaufen.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassen Revision erstrebt der Kläger die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils.

Die Beklagte und der Oberbundesanwalt halten das Berufungsurteil für zutreffend.

II.

Die Revision des Klägers hat keinen Erfolg; das angefochtene Urteil verletzt nicht Bundesrecht (§ 144 Abs. 2 VwGO).

1.

Für die Beantwortung der Frage, ob und in welcher Höhe der Kläger einen Beitrag für die Erschließung seines Grundstückes gemäß den §§ 127 ff. BBauG zu zahlen hat, ist mit Recht auf den gesamten Verhelstweg und nicht auf dessen zwei Teile (Fahrstraße und Fußweg) abgestellt worden. Zwar hat das Berufungsgericht unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Senats (Urteil vom 23. Juni 1972 - BVerwG IV C 16.71 - BVerwGE 40, 182, 183 ff.) [BVerwG 23.06.1972 - IV C 16/71] zutreffend erkannt, daß es der von der Beklagten vorgenommenen Abrechnung als eine Erschließungsanlage (§ 130 Abs. 2 Satz 1 BBauG) grundsätzlich entgegenstehen würde, wenn die beiden Teile des Verhelstweges, nämlich der als Fahrstraße mit Gehwegen ausgebaute westliche Teil und der in östliche Richtung weiterführende Fußweg, sich in ihrer Erschließungsfunktion wesentlich unterschieden. Jedoch ist damit die Frage offengeblieben, ob dann nicht die beiden Teile des Verhelstweges als eine Erschließungseinheit im Sinne des § 130 Abs. 2 Satz 2 BBauG anzusehen sind. Das ist zu bejahen. Die Zusammenfassung mehrerer Erschließungsanlagen trotz unterschiedlicher Erschließungsfunktionen (§ 130 Abs. 2 Satz 2 BBauG) findet ihre Rechtfertigung darin, daß zwischen ihnen ein Funktionszusammenhang besteht, der sie - mehr als es für das Verhältnis von Erschließungsanlagen untereinander üblicherweise zutrifft zueinander in Beziehung setzt und insofern voneinander abhängig macht (vgl. Urteil des Senats vom 23. Juni 1972 - BVerwG IV C 16.71 - BVerwGE 40, 182 ff., 186) [BVerwG 23.06.1972 - IV C 16/71]. Im vorliegenden Fall ist aufgrund der tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts die Annahme gerechtfertigt, daß die beiden Teile des Verhelstweges, wenn sie wesentlich unterschiedliche Erschließungsfunktionen haben sollten, doch in einem Funktionszusammenhang stehen, der sie in besonders enge Beziehung zueinander setzt. Der Verhelstweg überwindet insgesamt den Höhenunterschied zwischen der Serrostraße und dem Hugo-Höfl-Weg. Keiner der beiden Teile kann dies für sich allein bewirken. Wer vom oberen Teil des Verhelstweges den Anschluß an eine Fahrstraße (z.B. ein Taxi) sucht, erreicht über den Fußweg den befahrbaren Teil dieses Weges und die Serrostraße. Wem von unten mit Fahrzeug kommend der Anstieg wegen der steileren Hanglage versperrt wäre, kann über den Fußweg den oberen Teil des Verhelstweges und den Hugo-Höfl-Weg jedenfalls noch als Fußgänger erreichen. Auf diese Weise ergänzen sich beide Teile des Verhelstweges entsprechend der natürlichen Gegebenheit des Geländes unter Berücksichtigung der im oberen und im unteren Teil zulässigen baulichen Nutzung jedenfalls zu einer Erschließungseinheit. Bezüglich der insoweit gebotenen Willensbildung der Gemeinde ist hier den Anforderungen des § 130 Abs. 2 Satz 2 BBauG dadurch genügt, daß die Beklagte den Willen zu einer einheitlichen Abrechnung des Verhelstweges klar hat erkennen lassen (vgl. BVerwGE 40, 182 ff., 185) [BVerwG 23.06.1972 - IV C 16/71].

2.

Das Berufungsgericht hat ferner zutreffend erkannt, daß der Verhelstweg im Sinne des § 127 Abs. 2 Nr. 1 BBauG "zum Anbau bestimmt ist, weil er rechtlich und tatsächlich zum Anbau geeignet ist. Daß die "Bestimmung" zum Anbau sich in der Hegel schon aus der "Eignung" zum Anbau ergibt, hat der Senat bereits durch Urteil vom 23. Mai 1973 - BVerwG IV C 19.72 - Buchholz 406.11 § 127 BBauG Nr. 15 = DVBl. 1973, 887, dargelegt. Die weitere Folgerung des Berufungsgerichts, der Verhelstweg sei schon deshalb zum Anbau geeignet, weil die angrenzenden Grundstücke zu ihm eine Zugangsmöglichkeit haben und bebaut sind, bedarf der Klarstellung: Entscheidend ist in diesem Zusammenhang, daß die Erschließungsanlage ein oder mehrere angrenzende Grundstücke - wenn anders für diese Grundstücke etwa schon bestehende Erschließungsanlagen hinweggedacht werden - nach Maßgabe der §§ 30 ff. BBauG bebaubar oder in nach § 133 Abs. 1 BBauG beachtlicher Weise gewerblich nutzbar macht (vgl. dazu ferner Urteil des Senats vom 4. April 1975 - BVerwG C 55.74 - Buchholz 407.4 § 9 FStrG Nr. 15 S. 7 [10 f.]). Das ist hier nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts der Fall. Der Verhelstweg verschafft nämlich den angrenzenden Grundstücken unabhängig von der Serrosstraße, der Michael-Beer-Straße bzw. dem Hugo-Höfl-Weg eine im bebauungsrechtlichen Sinne (vgl. §§ 30 ff. BBauG) gesicherte Erschließung. Stellt man auf die funktionelle Zusammengehörigkeit der beiden Teile des Verhelstweges (Fahrstraße und Fußweg) ab, so wird seine Erschließungsfunktion und sein Charakter als zum Anbau bestimmte Straße im Sinne des § 127 Abs. 2 Nr. 1 BBauG besonders deutlich; denn die Bebaubarkeit der Mittelgrundstücke Flurstücke Nr. 2510/23 und 2457/12 kann nicht auf die Erschließung durch andere Straßen, sondern nur auf die Erschließung durch den Verhelstweg zurückgeführt werden.

Der sich für den Verhelstweg daraus ergebenden Bestimmung zum Anbau steht nicht entgegen, daß dieser Weg auch wichtige Verbindungsfunktionen besitzt, die das Berufungsgericht als "überörtlichen Fußgängerverkehr zu und von den Versorgungseinrichtungen im Dreieck zwischen der Lindauer und der Immenstädter Straße" beschrieben hat, wobei es sich in Wahrheit um einen Verkehr innerhalb der Gemeinde, also um einen "innerörtlichen" Verbinaungsverkehr handelt. Daß eine Straße im Sinne des § 127 Abs. 2 Nr. 1 BBauG zum Anbau bestimmt ist, wird nämlich grundsätzlich nicht dadurch in Frage gestellt, daß sie auch solche innerörtlichen Verbindungsfunktionen besitzt. Die Aufnahme dieses über den reinen Anliegerverkehr hinausgehenden Verkehrs gehört grundsätzlich zur Erschließungsfunktion von Straßen (vgl. Urteil vom 8. August 1975 - BVerwG IV G 74.73 - Buchholz 406.11 § 127 BBauG Nr. 22) und stellt nicht deren Funktion in Frage, die anliegenden Grundstücke bebaubar oder gewerblich nutzbar zu machen. Der Tatsache, daß solche Straßen auch dem allgemeinen innerörtlichen Verkehr dienen, wird auch durch den Eigenanteil der Gemeinde an den Herstellungskosten (§ 129 Abs. 1 Satz 3 BBauG) Rechnung getragen.

Ausnahmen mag es in Grenzfällen geben, wie z.B. bei dem Sachverhalt, der der Entscheidung des Senats vom 23. Mai 1973 - BVerwG IV C 19.72 - Buchholz 406.11 § 127 BBauG Nr. 15 [S. 25] - zugrunde lag. Dort wurde ein "Treppenweg" als eine selbst nicht zum Anbau bestimmte Sammelstraße (§ 127 Abs. 2 Nr. 2 BBauG) qualifiziert, weil er tatsächlich "nur sehr beschränkt anbaufähig" war und zudem "tatsächlich die Funktion" hatte, "nicht die ihm anliegenden Grundstücke zu erschließen, sondern die Verbindung" zwischen zwei Straßen herzustellen und damit andere, ihm nicht anliegende Grundstücke zusätzlich zu erschließen. Jener Sachverhalt ist mit dem vorliegenden nicht vergleichbar. Nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts sind - insbesondere was die Anbaufähigkeit des Verhelstweges betrifft - Anhaltspunkte für eine solche Ausnahmesituation nicht gegeben, so daß auch für das Berufungsgericht kein Anlaß bestand, Art und Umfang der Verbindungsfunktion dieses Weges näher aufzuklären.

Ohne Rechtsfehler hat das Berufungsgericht auch die "Erforderlichkeit der Erschließungsanlage" im Sinne des § 129 Abs. 1 Satz 1 BBauG anerkannt. Daß Beiträge nur insoweit erhoben werden dürfen, als die Erschließungsanlage erforderlich ist, um u.a. die Bauflächen entsprechend den baurechtlichen Torschriften zu nutzen, gilt im Grundsatz sowohl für die Anlage schlechthin als auch für Art und Umfang des für sie verwendeten Erschließungsaufwandes (vgl. Urteile vom 13. August 1976 - BVerwG IV C 23.74 - [UA. S. 20] und vom 6. Mai 1966 - BVerwG IV C 136.65 - [UA. S. 9]). Freilich wird es einer die Anliegergrundstücke erstmalig erschließenden Anlage selbst kaum jemals an dieser "Erforderlichkeit" (schlechthin) fehlen, wenn sie den Charakter einer Erschließungsanlage im Sinne des § 127 Abs. 2 BBauG hat. Bei der zum Anbau bestimmten Straße (§ 127 Abs. 2 Nr. 1 BBauG) kann aber in Ausnahmefällen die "Erforderlichkeit" (sachlechthin) dann zweifelhaft erscheinen, wenn die angrenzenden Grundstücke bereits anderweitig erschlossen und schon dadurch bebaubar oder gewerblich nutzbar sind. Unerheblich ist allerdings, daß - wie die Erfahrung zeigt - der Grundstückseigentümer die zusätzliche Erschließung (Zweitanlage), insbesondere wenn er sein Grundstück bereits nach seinen Vorstellungen abschließend bebaut hat, nicht selten als überflüssig oder gar lästig empfindet. Eine solche individuelle und situationsgebundene Betrachtungsweise ist nicht maßgeblich dafür, ob eine (weitere) Erschließungsanlage auf die bauliche oder gewerbliche Nutzbarkeit eines Grundstücks allgemein von Einfluß ist. Es kommt vielmehr darauf an, ob die Zweitanlage dem Grundstück eine prinzipiell bessere Qualität der Erschließung im bebauungsrechtlichen Sinne vermittelt (vgl. §§ 30 ff. BBauG). Daran mag es ausnahmsweise fehlen, wenn etwa der Zweck der Anlage nur durch Umstände bestimmt wird, die außerhalb der Erschließungsfunktionen im Sinne der §§ 127, 129 Abs. 1 Satz 1 BBauG liegen (z.B., wenn die Anlage ausschließlich den direkten Zugang zu einem Sportgelände oder zu einem Aussichtsturm gewährleisten soll.). Dabei kommt es stets auf die Situation des Einzelfalles an. Hier sind keine Inhaltspunkte für eine solche Ausnahmesituation gegeben. Im Gegenteil ist der Verhelstweg - wie dargelegt - schon deshalb für die bauliche Nutzbarkeit von Grundstücken erforderlich, weil zwei Mittelgrundstücke sonst keinen Zugang zu einer öffentlichen Straße hätten und mithin nicht bebaubar wären. Demgegenüber fallt nicht entscheidend ins Gewicht, daß die Beklagte den Verhelstweg bis zum Jahre 1971/72 vom Winterdienst ausgenommen hat.

3.

Auch im übrigen verletzt das Berufungsurteil nicht Bundesrecht. Der zur Herstellung eines öffentlichen Weges gemäß § 125 BBauG erforderliche Bebauungsplan bzw. die ihn ersetzende Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde (vgl. § 125 Abs. 2 BBauG) sind entgegen der Auffassung der Revision noch während des Berufungsverfahrens nachholbar (vgl. dazu im einzelnen Urteil vom 23. Mai 1975 - BVerwG IV C 51.73 - Buchholz 406.11 § 125 BBauG Nr. 8). Sie Ausführungen des Berufungsgerichts zur Verjährung der Beitragsforderung sind revisionsgerichtlich überprüfbar nur hinsichtlich des Zeitpunktes der Entstehung der Beitragspflicht. In Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Senats (Urteil vom 22. August 1975 - BVerwG IV C 11.73 - Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 54) hat das Berufungsgericht angenommen, daß der Beitragsanspruch - bei Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen - erst entstehen kann, wenn der Aufwand feststeht, d.h. regelmäßig mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts ist die Schlußrechnung der bauausführenden Firma erst im Juni 1967 bei der Beklagten eingegangen, so daß nach den irrevisiblen landesrechtlichen Vorschriften die dreijährige Verjährungsfrist erst am 1. Januar 1968 zu laufen begann und im Zeitpunkt der Heranziehung (Bescheid vom 16. Februar 1970) noch nicht abgelaufen war. Die Ausführungen des Berufungsgerichts darüber, daß die Beklagte alles Zumutbare veranlaßt habe, um die Schlußrechnung der bauausführenden Firma zu erhalten, und daher den verspäteten Rechnungseingang nicht zu vertreten habe, sind aus bundesrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden.

Auch soweit die Revision sich in diesem Zusammenhang nunmehr auf Verwirkung beruft, hat sie keinen Erfolg. Denn selbst wenn man von einem bundesrechtlichen Bezug der Verwirkung eines Beitragsanspruchs ausgeht, kann eine Verwirkung nur eintreten, wenn seit der Möglichkeit, den Beitragsanspruch durch Bescheid geltend zu machen, längere Zeit verstrichen ist und besondere Umstände hinzugetreten sind, aufgrund derer die verspätete Geltendmachung als treuwidrig empfunden wird, weil der Abgabenschuldner auf die Nichtheranziehung zum Beitrag vertrauen durfte (vgl. Urteil des Senats vom 24. November 1971 - BVerwG IV C 24.70 - Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 42). Nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts, die die Revision insoweit nicht angegriffen hat, liegen keine besonderen, vom Beklagten zu vertretenden Umstände vor, nach denen die allenfalls um etwa zwei Jahre verzögerte Geltendmachung der Beitragsforderung durch die Beklagte als treuwidrig empfunden werden könnte. Insbesondere war die Beklagte nicht wegen des späten Eingangs der Unternehmerschlußrechnung nach Treu und Glauben gehalten, nunmehr beschleunigt einen Beitragsbescheid zu erlassen.

4.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.