I.

Die Kläger wenden sich gegen die dem Beigeladenen zu 1) erteilte Genehmigung zum Neubau eines Einfamilienhauses.

Die Kläger und der Beigeladene zu 1) sind Eigentümer benachbarter Grundstücke an der Südseite des G. Weges. Ihre Bauplätze entstanden aus der Aufteilung eines Grundstücks des Beklagten in fünf Einzelgrundstücke. In einem Aufteilungsvorschlag hatte der Beklagte eine eingeschossige, offene Bauweise bei einer einheitlichen Bautiefe der drei mittleren Grundstücke und einer von der Straße zurückgesetzten Stellung der Wohnhäuser auf den beiden Randgrundstücken vorgesehen. Die Bebauung auf der gegenüberliegenden Seite des Garteler Weges ist nach Anordnung, baulicher Gestaltung und Herstellungszeitpunkt der Gebäude uneinheitlich. Ein Bebauungsplan besteht für das Gebiet nicht.

Die Kläger errichteten auf ihrem zur Mittelgruppe gehörenden Grundstück aufgrund einer Baugenehmigung aus dem Jahre 1965 ein Einfamilienhaus mit ausgebautem Dachgeschoß und einer Gesamtwohnfläche von rund 138 qm. Das Grundstück des Beigeladenen zu 1) wurde als letztes in dieser Baugruppe bebaut. Sein inzwischen fertiggestelltes Haus enthält je eine Wohnung im Erd- und im Obergeschoß mit einer Gesamtwohnfläche von rund 229 qm. Die Hoffront liegt etwa 4 m hinter derjenigen des Wohnhauses der Kläger. Seine Firsthöhe von rund 9,80 m überragt deren Haus um etwa 2 m.

Nachdem dem Beigeladenen zu 1) am 23. April 1968 eine vorläufige Bauerlaubnis für die Herstellung des Kellers ohne Decke erteilt worden war, legten die Kläger Widerspruch ein mit der Begründung: Die Durchführung des Bauvorhabens werde ihre Nachbarrechte verletzen. Mit der Baumasse, der Gebäudehöhe und der Bautiefe werde es sich nicht in den vorhandenen Baubestand einfügen. Ihr eigenes Grundstück werde erheblich im Wert gemindert werden.

Während des Widerspruchsverfahrens, das mit der Zurückweisung des Rechtsmittels durch den beigeladenen Regierungspräsidenten endete, führte der Oberkreisdirektor des Beklagten in einem Schreiben an die Bevollmächtigten der Kläger vom 18. Juni 1968 in Erwiderung auf mehrere Eingaben der Kläger aus, nachbarrechtliche Interessen würden bei Einhaltung des Grenzabstandes und der gegebenen Einfügung der Baumaßnahme in die vorhandene Bebauung nicht verletzt werden; er fügte sodann an:

"Unabhängig davon wird die endgültige Genehmigung unter Beachtung aller öffentlichen und nachbarrechtlichen Belange erteilt werden."

Die beigeladene Stadt O.-S. hatte zu dem Bauantrag am 18. April 1968 zunächst bemerkt, daß "gegen den Neubau eines Einfamilienhauses keine Bedenken" bestünden. Nach Änderung der Bauantragsunterlagen nahm sie am 15. November 1968 dahin Stellung, daß "gegen die Schließung der Baulücke ... keine Bedenken (bestünden), wenn die hintere Baugrenze der jetzt vorhandenen Wohnhäuser ohne Berücksichtigung der Garagen eingehalten ... (werde) und das Gebäude eingeschossig ohne Kniestock mit der Dachneigung in Traufhöhe" beginne; die Dachneigung habe sich den Nachbarhäusern anzupassen.

Der beigeladene Regierungspräsident versagte am 2. Dezember 1968 seine Zustimmung zur Befreiung von den Vorschriften des § 9 II Nr. 1 der Bauordnung für die Städte und Stadt ähnlichen Ortschaften des Regierungsbezirks S. vom 26. November 1956 - BauO 1956 -. Mehrere Berichte des Beklagten, mit denen er den Regierungspräsidenten zu einer Änderung seiner Stellungnahme zu veranlassen suchte, führten zu keinem Erfolg; der Regierungspräsident bekräftigte vielmehr am 27. Januar 1969 seine ablehnende Auffassung. Mit Verfügung vom 18. März 1969 stimmte er jedoch der Befreiung zu, nachdem der Beklagte um Einholung der Entscheidung der Obersten Baubehörde gebeten und darauf hingewiesen hatte, daß er wegen etwa zu erwartender Schadenersatzansprüche des Bauherrn aus Amtspflichtverletzung und enteignungsgleichem Eingriff den Kommunalen Haftpflichtschadenausgleich verständigt habe.

Mit Bauschein vom 16. April 1969 erteilte der Beklagte dem Beigeladenen zu 1) unter Befreiung von den Bestimmungen des § 9 II Nr. 1 BauO 1956 die beantragte Genehmigung zu dem Wohnhausneubau. Den Widerspruch der Kläger wies der Regierungspräsident zurück, nachdem deren Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung vor dem Verwaltungsgericht und dem Berufungsgericht erfolglos geblieben war.

Mit der Anfechtungsklage haben die Kläger die Aufhebung der dem Beigeladenen zu 1) erteilten Baugenehmigung und des dazu ergangenen Widerspruchsbescheids beantragt. Zur Begründung haben sie im ersten und im zweiten Rechtszug vorgetragen:

Die Baugenehmigung sei ohne Einvernehmen mit der Stadt O.-S. ergangen, die sich lediglich mit einem die hintere Baugrenze der vorhandenen Häuser einhaltenden, eingeschossigen Bauwerk einverstanden erklärt habe. Dem Beigeladenen zu 1) sei dagegen ein Bauwerk genehmigt worden, das mit seiner Masse, mit der Zahl seiner Geschosse und mit der hinteren Baulinie in der Nachbarschaft keine Entsprechung finde. Es lasse nicht nur die erforderliche Einfügung in die Umgebung vermissen, sondern treffe sie - die Kläger - durch die hierauf zurückzuführende Beschattung ihres Grundstücks auch schwer und unerträglich. Durch die Erteilung der Baugenehmigung habe sich der Beklagte überdies über die von ihm im Schreiben vom 18. Juni 1968 erteilte Zusage hinweggesetzt, nach der er bei der endgültigen Genehmigung alle öffentlichen und nachbarrechtlichen Belange zu beachten versprochen habe.

Der Beklagte hat beantragt,

Er hat zur Begründung auf die in den angefochtenen Bescheiden zum Ausdruck gebrachte Rechtsansicht verwiesen und besonders hervorgehoben:

Öffentlich-rechtliche Vorschriften mit nachbarschützender Wirkung seien nicht verletzt. Bei der Beurteilung des Bauvorhabens unter städtebaulichen Gesichtspunkten falle ins Gewicht, daß das Ortsbild im G. Weg auch durch die gegenüberliegende Straßenseite bestimmt werde, die eine unterschiedliche Ausnutzung und Baugestaltung aufweise. Die Stadt O.-S. habe durch ihre Stellungnahme vom 18. April 1968 eine bedingungslose Zustimmung erteilt.

Der Beigeladene zu 1) hat ebenfalls beantragt,

und sich der Auffassung des Beklagten angeschlossen.

Der Beigeladene zu 2) hat keinen eigenen Antrag gestellt.

Die Beigeladene zu 3) hat (in der Berufungsinstanz) beantragt,

Das Verwaltungsgericht hat durch den Berichterstatter einen Augenschein einnehmen lassen und die Klage abgewiesen. Das Berufungsgericht hat seinerseits einen Augenschein eingenommen und unter Änderung des erstinstanzlichen Urteils die angefochtene Baugenehmigung und den Widerspruchsbescheid aufgehoben. Das Berufungsurteil beruht im wesentlichen auf den folgenden Gründen:

Die angefochtene Baugenehmigung verstoße gegen keine nachbarschützenden Vorschriften des Landes- oder des Bundesrechts. Sie verletze die Kläger auch nicht in ihrem Eigentum. Das nach § 34 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) - BBauG - zu beurteilende Vorhaben des Beigeladenen zu 1) stehe ersichtlich nicht im Widerspruch zu der Art der vorhandenen Bebauung. Es sprenge allerdings den durch sie gegebenen Rahmen mit seiner Stellung und seiner Baumasse. Insbesondere gingen die von ihm bewirkte Beschattung und der damit verbundene Lichtentzug für das Grundstück der Kläger erheblich über das hinaus, was bei einer den Nachbarhäusern besser angeglichenen Bebauung als lagebedingt hinzunehmen wäre; störend mache sich auch das Zurücktreten seiner hoch aufragenden Giebelmauer in die Gartenzone hinein bemerkbar. Diese Einwirkungen reichten jedoch für die Annahme einer Verletzung des Eigentums mit der Folge eines Abwehranspruchs nach den dazu in der Rechtsprechung entwickelten Maßstäben nicht aus. Auch die von den Klägern als Verletzung des Gleichbehandlungsgebots geltend gemachte Bevorzugung des Beigeladenen zu 1) gegenüber den anderen Bauherren der aus dem einen Grundstück hervorgegangenen Bauplätze führe nicht zu einem Abwehranspruch. Artikel 3 Abs. 1 GG gewährleiste dem Bürger, bei gleicher Sach- und Rechtslage nicht schlechter behandelt zu werden, er verschaffe ihm aber nicht ein Abwehrrecht, wenn die Behörde einen anderen bevorzugt habe.

Die Klage sei indessen deshalb begründet, weil der Beklagte dem Beigeladenen zu 1) unter Verletzung der den Klägern gegebenen Zusage eine Baugenehmigung erteilt habe, die gegen § 34 BBauG verstoße. In dem Schreiben des Oberkreisdirektors vom 18. Juni 1968 liege eine Zusage. Der in ihm enthaltene Satz, daß "die endgültige Baugenehmigung unter Beachtung aller öffentlichen und nachbarrechtlichen Belange erteilt werden" solle, dürfe nicht isoliert gesehen werden. Als diese Erklärung abgegeben worden sei, hätten sich die Kläger gegen das Bauvorhaben bereits mit ganz konkreten Beanstandungen vor allem wegen der Überschreitung der fiktiven rückwärtigen Baugrenze und der Firsthöhe gewandt gehabt. Ferner habe sich die Baugenehmigungsbehörde sonst im Bereich der fünf Baugrundstücke an den Aufteilungsvorschlag des Beklagten für das früher kreiseigene Grundstück mit den für die Hauptgebäude vorgesehenen rückwärtigen Baugrenzen gehalten und keinem Bauherrn eine ins Gewicht fallende Überschreitung der Firsthöhe zugestanden. Den Bau des Beigeladenen zu 1) nicht an diesen bisherigen Kriterien zu messen, hätte mithin eine dem Rechtsstaatsprinzip widerstreitende Sachbehandlung und eine aus der Sicht der Behörde nicht gebotene Ungleichbehandlung bedeuten müssen. Auch wegen der besonderen Stellung, die der Beigeladene zu 1) in der Behörde des Beklagten einnehme und der Autorität, die sich mit der Unterzeichnung des Schreibens durch den Oberkreisdirektor persönlich verbinde, habe es von den Klägern als ein Versprechen gewertet werden dürfen, die jedem Verwaltungshandeln aus den Grundsätzen der Rechtsstaatlichkeit und des Gleichbehandlungsgebotes gesetzten Schranken zu beachten. Diese Zusage habe der Beklagte verletzt. Die Verwaltungsvorgänge spiegelten allein sein Bestreben wider, dem Bauwunsch des Beigeladenen zu 1) zu entsprechen, ohne sich in der zugesicherten Weise auch an den Belangen der Kläger auszurichten. Dies werde an den schließlich erfolgreichen Versuchen deutlich, den Regierungspräsidenten von der einmal eingenommenen, dem Beigeladenen zu 1) ungünstigen Stellungnahme abzubringen. Dies schlage sich auch darin nieder, daß bei der Sachbearbeitung so gut wie ausschließlich darauf abgehoben worden sei, eine Kollision mit nachbarschützenden Vorschriften zu vermeiden, um den Klägern keine Möglichkeit zu einem berechtigten Angriff zu bieten. Dies kennzeichne sich schließlich durch das Übergehen des von der Stadt O.-S. in deren Stellungnahme vom 15. November 1968 eingeschränkten Einvernehmens. Diese schon nach ihrer Art bedenkliche Sachbehandlung habe sich letztlich in der Erteilung einer städtebaulich rechtswidrigen Baugenehmigung niedergeschlagen. Die für die Zulässigkeit des Vorhabens in Betracht zu ziehende vorhandene Bebauung ergebe sich in erster Linie aus den fünf Gebäuden auf der südlichen Seite des Garteler Weges, die auf dem ehemals einheitlichen Flurstück entstanden seien. Aber auch die auf der gegenüberliegenden Seite des Weges vorhandene Bebauung müsse berücksichtigt werden. Innerhalb dieses Bereichs wirke das Haus des Beigeladenen zu 1) nach Baumasse, Firsthöhe und rückwärtiger Baugrenze wie ein Fremdkörper; inmitten eingeschossiger Bauweise mit bescheiden ausgebautem Dachgeschoß bzw. einem in der baulichen Auswirkung nicht ins Gewicht fallenden Tiefgeschoß erhebe sich ein zweigeschossiges Gebäude. Seine Abweichung von der vorhandenen Bebauung ergebe sich auch aus einem Vergleich der Wohnflächen der einzelnen Häuser. Das Bauvorhaben des Beigeladenen zu 1) liege mit 229 qm so weit über den Vergleichs zahlen von 138,12 qm bei den Klägern und 155 qm bei dem weit intensiver ausgenutzten Grundstück Schikore, daß eine entsprechende Festsetzung in einem Bebauungsplan nicht mit den Planungsgrundsätzen des § 1 Abs. 4 und 5 BBauG vereinbart werden könnte. Das gelte vor allem aber auch für das Zurücktreten der rückwärtigen Gebäudefront, die so sehr aus dem vorgezeichneten Rahmen falle, daß sie weder in einem Bebauungsplan zulässig wäre noch als ein bodenrechtlich nur unerheblicher Widerspruch angesehen werden könne. Diesen Standpunkt hatten auf die Dienstaufsichtsbeschwerden der Kläger und der beigeladenen Stadt auch der Niedersächsische Sozialminister und - ihm folgend - der beigeladene Regierungspräsident eingenommen. Diese Rechtswidrigkeit führe im Hinblick auf die den Klägern erteilte Zusage zur Aufhebung der beanstandeten Baugenehmigung. Da diese ein rechtlich nicht aufteilbares Ganzes darstelle, sei es dem Berufungsgericht verwehrt, sie selbst auf ein vertretbares Maß einzuschränken. Es werde Sache der zuständigen Verwaltungsbehörden sein zu prüfen, in welchem Umfang das Bauwerk legalisiert werden könne.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision des Beklagten. Er verfolgt seinen Antrag auf Abweisung der Klage weiter und rügt die Verletzung des materiellen Bundesrechts. Zur Begründung wiederholt und vertieft er sein bisheriges Vorbringen.

Die Kläger beantragen,

Sie halten das angefochtene Urteil für zutreffend.

Der Beigeladene zu 1) beantragt in Übereinstimmung mit dem Beklagten,

Er schließt sich in rechtlicher Hinsicht im wesentlichen der Auffassung des Beklagten an.

Die Beigeladene zu 3) beantragt in Übereinstimmung mit den Klägern,

Der Oberbundesanwalt stimmt dem angefochtenen Urteil im Ergebnis zu.

II.

Die Revision ist nicht begründet. Das angefochtene Urteil beruht nicht auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Das Berufungsgericht geht von der Annahme aus, daß die angefochtene Baugenehmigung ungeachtet der Frage, ob sie mit dem öffentlichen Baurecht objektiv vereinbar sei, jedenfalls nicht gegen solche baurechtlichen Vorschriften verstoße, die nach ihrem Regelungsgehalt von sich aus öffentlich-rechtlichen Nachbarschutz gewähren. Die Kläger seien daher nicht in einer ihnen durch das öffentliche Baurecht eingeräumten subjektiven Rechtsstellung betroffen. Durch die Baugenehmigung werde aber auch weder unter Verstoß gegen Art. 14 GG in ihr Eigentum eingegriffen noch unter Verstoß gegen Art. 3 GG zu ihren Lasten der Gleichbehandlungsgrundsatz verletzt. Gegen diesen Ausgangspunkt sind keine durchgreifenden rechtlichen Bedenken zu erheben:

Soweit das Berufungsgericht seine Annahme, nachbarschützende Vorschriften seien durch die Baugenehmigung nicht verletzt worden, in Auslegung des nach § 137 Abs. 1 VwGO irrevisiblen Landesrechts gewonnen hat, ist sie gemäß § 173 VwGO in Verbindung mit § 562 ZPO auch für die Revisionsentscheidung maßgebend; soweit sie auf den §§ 34 und 36 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) - BBauG - beruht, unterliegt sie zwar revisionsgerichtlicher Prüfung; insoweit befindet sie sich aber in Übereinstimmung mit der ständigen Rechtsprechung des erkennenden Senats, nach der diese bebauungsrechtlichen Vorschriften keine nachbarschützende Funktion haben (vgl.Urteil vom 13. Juni 1969 - BVerwG IV C 234.65 - in BVerwGE 32, 173 undUrteil vom 6. Dezember 1967 - BVerwG IV C 94.66 - in BVerwGE 28, 268). In Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Senats stehen ferner auch die Ausführungen des Berufungsgerichts, nach denen die Kläger durch die angefochtene Baugenehmigung nicht in ihrem Eigentum verletzt sind. Insoweit hat der Senat wiederholt entschieden, daß - unabhängig vom Vorliegen einschlägiger nachbarschützender Vorschriften des einfachen Rechts - ein unmittelbar aus Art. 14 Abs. 1 GG abgeleitetes Abwehrrecht des Nachbarn dann besteht, wenn durch die Baugenehmigung oder deren Ausnutzung die vorgegebene Grundstückssituation nachhaltig verändert und der Nachbar dadurch schwer und unerträglich getroffen werden (vgl. beispielsweiseUrteil vom 13. Juni 1969 - BVerwG IV C 234.65 - [a.a.O.] sowieUrteil vom 14. Dezember 1973 - BVerwG IV C 71.71 - in BVerwGE 44, 244). Daran knüpft das Berufungsgericht in rechtlicher Hinsicht ausdrücklich an; es verneint eine Eigentumsverletzung allein deshalb, weil es bei der ihm obliegenden Würdigung der tatsächlichen Verhältnisse des konkreten Falls das Vorliegen einer den Grad der "Unerträglichkeit" erreichenden Beeinträchtigung nicht festzustellen vermocht hat. Das ist in seinem rechtlichen Ansatz bedenkenfrei; an den tatsächlichen Gehalt der Feststellungen des Berufungsgerichts ist das Revisionsgericht gemäß § 137 Abs. 2 VwGO gebunden. Schließlich hat das Berufungsgericht auch mit Recht angenommen, daß sich die Kläger nicht mit Erfolg auf den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG berufen können.

Das dem Klagebegehren gleichwohl stattgebende Berufungsurteil wird demgemäß allein getragen von der weiteren Ansicht des Berufungsgerichts, der Beklagte habe die angefochtene Baugenehmigung im Widerspruch zu § 34 BBauG erteilt, damit zugleich gegen die den Klägern gegebene Zusage verstoßen und sie jedenfalls in dem - durch diese Zusage begründeten - subjektiven Recht verletzt. Dem ist im Ergebnis zu folgen.

Die Ausführungen des Berufungsgerichts zum Verstoß der angefochtenen Baugenehmigung gegen § 34 BBauG unterliegen entgegen der Auffassung der Revision keinen rechtlichen Bedenken. Nach dieser Vorschrift dürfen nur solche Vorhaben zugelassen werden, die "nach der vorhandenen Bebauung ... unbedenklich" sind. Daran fehlt es, wenn ein Vorhaben zur vorhandenen Bebauung in einem "bodenrechtlich relevanten Widerspruch steht", wie es insbesondere dann zutrifft, "wenn der hinzutretende Bau die vorhandene Situation mehr als nur geringfügig verschlechtert" (ständige Rechtsprechung, vgl.z.B. Urteil vom 29. November 1974 - BVerwG IV C 10.73 - in Buchholz 406.11 § 34 BBauG Nr. 46 mit weiteren Hinweisen). Dem Berufungsgericht ist zuzustimmen, wenn es annimmt, daß das Vorhaben des Beigeladenen zu 1) in diesem Sinne in einem bodenrechtlich relevanten Widerspruch zur vorhandenen Bebauung steht:

Als "vorhandene" Bebauung zieht das Berufungsgericht einerseits die bebauten Grundstücke auf der Südseite des G. Weges und andererseits die ältere Bebauung auf der gegenüberliegenden Seite der verhältnismäßig schmalen Straße in Betracht. Das unterliegt, was den damit gezogenen räumlichen Bereich der nach § 34 BBauG beachtlichen Bebauung angeht, keiner rechtlichen Beanstandung, sondern entspricht der ständigen Rechtsprechung des Senats, wonach die Umgebung des Baugrundstücks einmal insoweit zu berücksichtigen ist, als sich die Ausführung des Bauvorhabens auf sie auswirken kann, und zweitens insoweit, als die Umgebung ihrerseits den bodenrechtlichen Charakter des Baugrundstücks prägt oder doch darauf von Einfluß ist (vgl.Urteil vom 18. Oktober 1974 - BVerwG IV C 77.73 - in Buchholz 406.11 § 34 BBauG Nr. 45).

Für die danach maßgebende Umgebung des hier zur Rede stehenden Baugrundstücks hat das Berufungsgericht festgestellt, daß sie nach der Art der baulichen Nutzung durch eine Wohnbebauung gekennzeichnet ist und hinsichtlich des Maßes ihrer baulichen Nutzung durch eine eingeschossige - zum Teil nur bescheidene - Bauweise mit ausgebautem Dachgeschoß bzw. durch eine eineinhalbgeschossige Bauweise bestimmt wird, ohne daß einzelne allenfalls davon abweichende Gebäude der älteren Bebauung auf dieses Gesamtbild von prägendem Einfluß sind. Gegen den tatsächlichen Gehalt dieser Feststellungen sind von der Revision keine Verfahrensrügen im Sinne des § 137 Abs. 2 VwGO erhoben worden; davon ist daher im Revisionsverfahren auszugehen.

Aus dem Rahmen dieser vorhandenen Bebauung fällt nach den Feststellungen des Berufungsgerichts das Wohnhaus des Beigeladenen zu 1) mit nachteiliger Wirkung auf seine Umgebung heraus, und zwar schon als zweigeschossiges Gebäude, aber ebenso auch mit seiner Baumasse, seiner Firsthöhe, der zurücktretenden rückwärtigen Baugrenze und der Gesamtwohnfläche. Auch das ist hinsichtlich des tatsächlichen Gehalts der Feststellungen mit Verfahrensrügen im Sinne des § 137 Abs. 2 VwGO nicht angegriffen. Die Revision wendet sich allein gegen die Würdigung dieser Feststellungen im angefochtenen Urteil. Was sie dazu vorträgt, greift jedoch nicht durch. Das Berufungsgericht hat seine Feststellungen in der Wertung zusammengefaßt, daß das Gebäude des Beigeladenen zu 1) in seiner Umgebung wie ein Fremdkörper wirke; es weiche von ihr vornehmlich durch das Maß der Grundstücksnutzung und das Zurücktreten der rückwärtigen Gebäudefront so erheblich ab, daß die von ihm dadurch auf die Umgebung ausgehende Störung einen Grad erreiche, der eine entsprechende Festsetzung in einem Bebauungsplan im Hinblick auf die Planungsgrundsätze des § 1 Abs. 4 und 5 BBauG als nichtig erscheinen fassen müßte. Das ist rechtlich bedenkenfrei und trägt sowohl den Schluß des Berufungsgerichts, daß die festgestellte Abweichung im Maß der baulichen Nutzung sowie in der Überbauung der Grundstücksfläche von bodenrechtlicher Relevanz ist (§ 9 Abs. 1 Nr. 1 a und b BBauG), als auch seine Folgerung, daß die damit verbundene Verdichtung der baulichen Nutzung und ihre Auswirkung auf die Nachbargrundstücke die Situation mehr als nur geringfügig verschlechtern.

In der Erteilung der demnach wegen Verstoßes gegen § 34 BBauG objektiv rechtswidrigen Baugenehmigung sieht das Berufungsgericht eine Verletzung der den Klägern im Schreiben des Beklagten vom 18. Juni 1968 gegebenen Zusage. Dem tritt die Revision in erster Linie mit dem Einwand entgegen, daß das Berufungsgericht dieses Schreiben zu Unrecht als Zusage gewertet habe. Damit vermag sie jedoch nicht durchzudringen. Das Berufungsgericht hat nicht verkannt, daß die in dem Schreiben enthaltene Versicherung des Beklagten, die Baugenehmigung werde "unter Beachtung aller öffentlichen und nachbarrechtlichen Belange erteilt werden", für sich allein weder den Bindungswillen der Behörde noch den Inhalt ihrer mit dieser Erklärung beabsichtigten Selbstverpflichtung hinreichend deutlich erkennen läßt. Es hat aber bei der ihm nach den §§ 86 Abs. 1 und 108 VwGO obliegenden Auslegung des Schreibens dessen Sinn aus dem Zusammenhang der gesamten Umstände festgestellt, unter denen es seinerzeit an die Kläger gerichtet worden ist. Das ist als Auslegungsvorgang rechtsfehlerfrei und steht insbesondere in Einklang mit den im öffentlichen Recht entsprechend anwendbaren Auslegungsregeln des § 133 BGB.

Als für die Ermittlung des Erklärungsinhalts danach maßgebliche Begleitumstände des Schreibens hebt das Berufungsgericht vor allem hervor, daß dem Beklagten in dem Zeitpunkt, in dem er seine Erklärung den Klägern gegenüber abgegeben habe, bereits deren ganz konkrete Einwände gegen die bebauungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens des Beigeladenen zu 1) vorgelegen hätten, und daß der Beklagte ferner bei der Bebauung der übrigen vier Nachbargrundstücke hinsichtlich der rückwärtigen Baugrenzen auf der Einhaltung des Aufteilungsvorschlags für das ehemals kreiseigene (Gesamt-)Grundstück bestanden und auch keine ins Gewicht fallende Überschreitung der Firsthöhe zugelassen habe. Daraus hat das Berufungsgericht ohne Verstoß gegen Denkgesetze, allgemeine Erfahrungssätze oder revisible Auslegungsregeln und daher für das Revisionsgericht verbindlich geschlossen, daß die nach ihrem bloßen Wortlaut zwar nur allgemeine Erklärung des Beklagten nach ihrem aus dem Zusammenhang erkennbaren Sinn aber gerade auf die Einwände der Kläger gegen die vom Beigeladenen zu 1) beabsichtigte Überschreitung der fiktiven rückwärtigen Baugrenze und der Firsthöhe bezogen war. Daraus ergibt sich für das Berufungsgericht ihre Bedeutung als konkrete Zusage des Beklagten an die Kläger, auch im Falle des Beigeladenen zu 1) sich bei der Erteilung der Baugenehmigung an den durch die vorhandene Bebauung vorgegebenen und nach § 34 BBauG zulässigen Rahmen halten zu wollen.

Gegen die Rechtsverbindlichkeit dieser daher im Gegensatz zur Auffassung der Revision inhaltlich bestimmten Zusage bestehen im Ergebnis keine Bedenken. In den auch vom Berufungsgericht angeführten Urteilenvom 13. Juni 1969 - BVerwG IV C 80.67 und BVerwG IV C 81.68 - (ersteres in DVBl. 1970, 60; letzteres in Buchholz 406.11 § 34 BBauG Nr. 22) hat der erkennende Senat grundsätzlich entschieden, daß in solchen Fällen, in denen das öffentliche Baurecht nicht von sich aus Nachbarschutz gewährt, für den Nachbarn ein subjektives Recht durch eine Zusage auf Einhaltung des (objektiven) Rechts geschaffen werden kann. Daran ist nach Maßgabe der folgenden Erwägungen grundsätzlich festzuhalten:

Die Rechtsverbindlichkeit einer solchen Zusage setzt - wie die Rechtsverbindlichkeit jeder verwaltungsrechtlichen Zusage - zunächst voraus, daß diese im Rahmen der Handlungszuständigkeit der Behörde und grundsätzlich von einem Bediensteten gemacht worden ist, der nach seiner Stellung in der Behörde zu derartigen Erklärungen befugt ist(Urteil vom 19. Januar 1967 - BVerwG VI C 73.64 - in BVerwGE 26, 31 [36]). Darauf stellt der Beklagte ab, wenn er rügt, das Berufungsgericht habe in diesem Zusammenhang nicht beachtet, daß er für die Erteilung der Baugenehmigung der Mitwirkung des Staatshochbauamts bedurft habe. Das geht jedoch als Einwand fehl. Dabei kann dahingestellt bleiben, welcher Art die vom Beklagten als erforderlich bezeichnete Mitwirkung des Staatshochbauamts war und auf welcher rechtlichen Grundlage sie beruhte. Denn durch sie wird jedenfalls die im Außenverhältnis zum Bürger alleinige Zuständigkeit des Beklagten als Baugenehmigungsbehörde und damit auch seine Zuständigkeit zur Erteilung einer Baugenehmigung offensichtlich nicht berührt, wovon der Beklagte bei der Erteilung der hier angefochtenen Baugenehmigung übrigens auch selbst ohne weiteres ausgegangen ist.

Weitere Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit und damit für die Rechtsverbindlichkeit der Zusage ist sodann, daß sie auch im übrigen in Übereinstimmung mit dem geltenden Recht erteilt worden, daß vornehmlich das zugesagte Verhalten seinerseits rechtmäßig ist. Das bedarf, da die Zusage im vorliegenden Fall inhaltlich auf die Beachtung des § 34 BBauG gerichtet, ist, das zugesagte Verhalten demnach als solches keinen rechtlichen Bedenken unterliegen kann, einer näheren Erörterung allein in Richtung auf die Frage, ob bei ihrer Erteilung in vollem Umfang auch die Rechte des Beigeladenen zu 1) gewahrt worden sind. In den erwähnten Urteilen vom 13. Juni 1969 hat der erkennende Senat unter Bezugnahme auf frühere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bereits darauf hingewiesen, daß Zusagen ihre Grenzen (auch) in Rechten Dritter finden, also nicht wirksam einen Anspruch darauf begründen können, daß einem anderen Unrecht getan werde. Diesem Erfordernis hat der erkennende Senat in jenen Urteilen bereits dadurch Rechnung getragen gesehen, daß die Zusage zugunsten des Nachbarn auf die Einhaltung des objektiven Rechts gerichtet war und der Bauherr demnach entgegen dem objektiven Recht "keinen Rechtsanspruch" haben könne, "der durch ... (die) Zusage zugunsten des ... (Zusageempfängers) hätte in Frage gestellt werden können". Damit ist jedoch, wie sich bei erneuter Prüfung zeigt, die Fragestellung, die sich aus einer Zusage der Baugenehmigungsbehörde an den Nachbarn im Verhältnis zum Bauherrn ergibt, nicht voll ausgeschöpft.

Es darf nämlich nicht zu Lasten des Bauherrn außer Betracht gelassen werden, daß ihm mit der Baugenehmigung unabhängig von ihrer Rechtmäßigkeit eine zunächst wirksame Rechtsgewährung erteilt ist, die als ihn begünstigender Verwaltungsakt nicht ohne weiteres deshalb beseitigt werden darf, weil sie sich als objektiv rechtswidrig erweist. In den Fällen, in denen dem Nachbarn unmittelbar durch das öffentliche Baurecht ein subjektives Abwehrrecht eingeräumt ist, ist die Baugenehmigung eben wegen dieses Abwehrrechts mit der aus Art. 19 Abs. 4 GG folgenden und in den §§ 42 und 70 VwGO näher geregelten Anfechtbarkeit durch den Nachbarn und damit mit der Möglichkeit ihrer Aufhebung im Rechtsbehelfsverfahren von vornherein belastet. Insoweit ergibt sich aus der durch Rechtsnorm begründeten Anfechtungsbefugnis eines Dritten, daß die Baugenehmigung dem Bauherrn eine endgültig gesicherte Rechtsposition erst dann verschafft, wenn sie bestandskräftig geworden ist. In den Fällen, in denen das Baurecht dem Nachbarn ein derartiges individuelles Abwehrrecht jedoch vorenthält, ist die Baugenehmigung einer solchen Anfechtungsbefugnis nicht ausgesetzt. Ist sie objektiv rechtswidrig, so bestimmt sich die Möglichkeit ihrer Beseitigung nach jenen Grundsätzen des allgemeinen Verwaltungsrechts, denen nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Rücknahme rechtswidriger begünstigender Verwaltungsakte durch die Behörde unterworfen ist. Nach ihnen ist die Rücknahme zwar grundsätzlich in das Ermessen der Behörde gestellt, regelmäßig aber dann ausgeschlossen, wenn ein schutzwürdiges Vertrauen des Begünstigten in den Fortbestand des Verwaltungsaktes zu Ausnahmen führt (vgl.Urteil vom 26. August 1971 - BVerwG VIII C 44.70 - in BVerwGE 38, 290 [294];Urteil vom 28. Februar 1975 - BVerwG IV C 77.74 - in DVBl. 1975, 512 [514]; ebenso der Entwurf eines Verwaltungsverfahrensgesetzes, Bundestagsdrucksache 7/910).

In diese sowohl im Hinblick auf die bei der behördlichen Ermessensentscheidung gebotene Interessenabwägung als auch im Hinblick auf den möglichen Vertrauensschutz bestehende Rechtsposition des Bauherrn würde zu dessen Nachteil eingegriffen, wenn dem Nachbarn durch eine behördliche Zusage die ihm sonst nach dem öffentlichen Nachbarrecht nicht zustehende Anfechtungsbefugnis unmittelbar gegen die Baugenehmigung eröffnet würde. Der Bauherr müßte nicht nur eine aus der Zusage folgende Anfechtungsbefugnis des Nachbarn - auch mit der Konsequenz der aufschiebenden Wirkung nach. § 80 Abs. 1 VwGO - als solche gegen sich gelten lassen, sondern könnte sich auch für die Dauer des Rechtsbehelfsverfahrens nicht auf den Schutz seines Vertrauens in die Rechtmäßigkeit der Baugenehmigung berufen; denn es entspricht ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, daß es während des - gesetzlich vorgesehenen - Rechtsbehelfsverfahrens keinen Vertrauensschutz für den begünstigten Beteiligten gibt, weil dieser die Unbeständigkeit des ergangenen Verwaltungsaktes kennt, er sein Verhalten darauf einrichten und daher keinen Vertrauensschutz in Anspruch nehmen kann (vgl.Urteil vom 21. November 1968 - BVerwG V C 153.66 - in BVerwGE 31, 67 [69]). Eine so weitgehende Rechtsfolge einer Zusage an den Nachbarn hätte um so mehr an Bedenken gegen sich, als der Bauherr in das zwischen der Baugenehmigungsbehörde und dem zusagebegünstigten Nachbarn durch die Zusage geschaffene Rechtsverhältnis nicht einbezogen ist; ihm werden die Tatsache und der Inhalt der Zusage im Zeitpunkt der Erteilung der Baugenehmigung regelmäßig nicht einmal bekannt sein.

Aus diesen Erwägungen kann daher die bisherige Rechtsprechung des erkennenden Senats jedenfalls nicht mehr insoweit aufrechterhalten werden, als sie davon ausging, daß eine Zusage der Behörde dem Nachbarn in der Art einer nachbarschützenden Vorschrift des öffentlichen Baurechts ein subjektives Abwehrrecht unmittelbar gegen die dem Bauherrn erteilte Baugenehmigung einräumt. Insoweit läge in der Tat eine Zusage zu Lasten Dritter und daher eine rechtswidrige Zusage vor.

Indessen ist damit die Rechtsverbindlichkeit einer Zusage, mit der die Behörde dem Nachbarn die Einhaltung des objektiven, nicht nachbarschützenden Baurechts zusichert, nicht schlechterdings in Frage gestellt. Aus den hier angestellten Überlegungen erweist sich vielmehr nur, daß die Zusage ihre Bedeutung und rechtliche Wirksamkeit gerade im Verhältnis zwischen der zusichernden Behörde und dem Zusageempfänger entfaltet: Sie vermittelt nicht ein mit Anfechtungsbefugnissen ausgestattetes Abwehrrecht gegen die einem anderen erteilte Baugenehmigung, sondern - dem zweiseitigen Wesen der Zusage entsprechend - einen Anspruch des Zusagebegünstigten gegen die Behörde auf Einhaltung der Zusage. Daran ändert es nichts, daß in Fällen der vorliegenden Art mit der Erteilung der rechtswidrigen Baugenehmigung an den dadurch begünstigten Bauherrn von der Behörde bereits gegen die Zusage verstoßen worden, die Einhaltung der Zusage nach ihrem ursprünglichen Zusageinhalt also nicht mehr möglich ist. Dadurch wird nicht die Rechtsverbindlichkeit der Zusage selbst beseitigt, sondern der ursprüngliche Anspruch auf Einhaltung der Zusage in einen Anspruch auf Beseitigung der durch die rechtswidrige Verletzung der Zusage entstandenen Rechtsbeeinträchtigung umgewandelt. Im Rahmen dieses Anspruchs wird den Belangen des durch das zusagewidrige Verhalten Begünstigten in einer rechtsstaatlichen Grundsätzen genügenden Weise Rechnung getragen: Der Anspruch richtet sich gegen die Behörde auf die Zurücknahme der zusagewidrigen Baugenehmigung und steht daher unter der Voraussetzung, daß seine Durchsetzung rechtlich zulässig ist, d.h. hier, daß der Rücknahme der Baugenehmigung weder unter dem Gesichtspunkt der der Behörde dabei obliegenden Ermessensentscheidung noch unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes rechtliche Hindernisse entgegenstehen.

Das hat - in verfahrensrechtlicher Hinsicht - zur Folge, daß ebenso wie die Klage auf Einhaltung einer Zusage auch die Klage wegen der rechtswidrigen Nichteinhaltung einer Zusage nach ihrem sachlichen Begehren eine Verpflichtungsklage (in der Form der Vornahme- oder Bescheidungsklage) ist, die sich in Fällen der vorliegenden Art nicht auf die Aufhebung, sondern, auf die Rücknahme der rechtswidrig erteilten Baugenehmigung richten muß. In diesem Sinne ist auch hier das der Sache nach von Anfang an von diesem Ziel bestimmte Begehren der Kläger gemäß § 88 VwGO zu werten.

Mit dieser Maßgabe ist ihr Anspruch begründet.

Aus den Erwägungen des Berufungsgerichts, mit denen es seine - darin unzutreffende - Ansicht begründet hat, daß die dem Beigeladenen zu 1) erteilte Baugenehmigung auf die Anfechtung hin der Aufhebung unterliege, ist jedoch - im sachlichen Ergebnis übereinstimmend - davon auszugehen, daß der Beklagte nach den zuvor erörterten Grundsätzen zur Rücknahme der Baugenehmigung verpflichtet ist, soweit diese seiner den Klägern gegebenen Zusage widerspricht.

Dem steht - zunächst - nicht der Gesichtspunkt eines zugunsten des Beigeladenen zu 1) wirksamen Vertrauensschutzes entgegen. Zwar ist ihm die Berufung auf den Vertrauensschutz nicht schon im Sinne des vorher erwähntenUrteils vom 21. November 1968 - BVerwG V C 153.66 - in BVerwGE 31, 67 [69] allein mit Rücksicht auf das von den Klägern eingeleitete Rechtsbehelfsverfahren entzogen, das - richtig gesehen - nicht auf die Anfechtung der Baugenehmigung gerichtet sein konnte und daher den Schutz des Vertrauens in die Beständigkeit der Baugenehmigung nicht schon um seiner selbst willen ausschließen mußte. Das Gebot des Vertrauensschutzes scheidet aber unabhängig von einem Rechtsbehelfsverfahren auch dann aus, wenn das etwaige Vertrauen des rechtswidrig Begünstigten nach Lage der Dinge nicht schutzwürdig ist. Das ist insbesondere dann der Fall, wenn der Betroffene die Rechtswidrigkeit des ergangenen Verwaltungsaktes kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte (vgl.Urteil vom 28. Februar 1975 - BVerwG IV C 77.74 - in DVBl. 1975, 512). Unter diesem Gesichtspunkt fehlt es dem Beigeladenen zu 1) an einer die Rücknahme der Baugenehmigung hindernden Schutzwürdigkeit. Die Rechtmäßigkeit der beantragten Baugenehmigung war nicht erst mit ihrer Erteilung, sondern schon während des Baugenehmigungsverfahrens schwerwiegenden und im Ergebnis durchgreifenden Bedenken ausgesetzt. Diese Bedenken sind - worauf es nicht entscheidend ankommen könnte - nicht nur von den Klägern erhoben worden, sondern finden ihren maßgebenden Ausdruck in der zunächst die Zustimmung zur Befreiung versagenden Haltung des Regierungspräsidenten sowie in der Stellungnahme der beigeladenen Stadt in ihrem Schreiben vom 15. November 1968. Dabei ist für den vorliegenden Zusammenhang nicht auf die Frage einzugehen, ob die Beigeladene in dieser oder bereits in einer früheren Erklärung ihre nach § 36 BBauG im Baugenehmigungsverfahren erforderliche Stellungnahme abgegeben hat. Für die Frage des Vertrauensschutzes des Beigeladenen zu 1) ist vielmehr allein von Bedeutung, daß sich aus der Äußerung vom 15. November 1968 die nach Meinung der beigeladenen Stadt für die bebauungsrechtliche Zulässigkeit dem Bauvorhaben gezogenen Grenzen ergaben. Diese Grenzen waren - insoweit ihre Stellungnahme bestätigend - ferner ersichtlich aus einem Vergleich mit den vorangegangenen Baugenehmigungsverfahren und den dabei erteilten Baugenehmigungen für die übrigen Bauvorhaben auf dem ehemals kreiseigenen Grundstück. In diesem Verfahren ist der Beklagte nach den Feststellungen des Berufungsgerichts hinsichtlich der Bebauungsgrenzen durchweg von dem Aufteilungsvorschlag für das ursprünglich ihm gehörende Gesamtgrundstück sowie von einer im wesentlichen übereinstimmenden Gebäudehöhe ausgegangen. Dadurch war die bebauungsrechtliche Situation der Grundstücke im Sinne des Zulässigkeitsmaßstabes nach § 34 BBauG geprägt und für jeden an der Bebauung des letzten Grundstücks Interessierten deutlich erkennbar.

An dem nach allem offenkundigen Widerspruch, in dem das Bauvorhaben des Beigeladenen zu 1) zu der übrigen Bebauung steht, und an den sich daraus für jeden unvoreingenommenen Beobachter massiv ergebenden Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Baugenehmigung muß die Berufung des Beigeladenen auf den Vertrauensschutz scheitern. Aus entsprechenden Gründen führt aber auch - des weiteren - die im Rahmen der Rücknahmeentscheidung gebotene Ermessensausübung des Beklagten im vorliegenden Fall nicht auf ein Hindernis für die Rücknahme der Baugenehmigung. Unter den gegebenen Umständen lassen sich keine Gründe dafür aufzeigen, denen zufolge die Rücknahme der rechtswidrigen Baugenehmigung ermessensfehlerhaft erscheinen könnte; in sinngemäßer Übereinstimmung mit dem Berufungsgericht ist vielmehr anzunehmen, daß unter den Umständen des gegebenen Falles das Ermessen des Beklagten auf Null reduziert ist und infolgedessen die Rücknahme nicht nur zulässig, sondern auch geboten ist.

Die Revision des Beklagten war danach zurückzuweisen. Dabei war, entsprechend der vom Berufungsgericht abweichenden verfahrensrechtlichen Beurteilung des Klagebegehrens durch den erkennenden Senat, Absatz 2 der Entscheidungsformel des Berufungsurteils in der aus dem Entscheidungssatz ersichtlichen Weise zu fassen. Die uneingeschränkte Verpflichtung des Beklagten zur Zurücknahme der dem Beigeladenen zu 1) erteilten Baugenehmigung beruht auf dem vom Berufungsgericht zutreffend hervorgehobenen Umstand, daß die Baugenehmigung als einheitlicher Bescheid in sich nicht teilbar ist. Materiell erstreckt sich die Rücknahme Verpflichtung des Beklagten indessen auf die Baugenehmigung allein in jenem Umfang, in dem sie im Widerspruch zur Zusage steht.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO in Verbindung mit § 74 BVerwGG.