Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 21.11.1968, Az.: BVerwG V C 153.66

I.

Das Doppelhaus K. straße ... der Klägerin in Gevelsberg war in der Zeit vom 18. August 1945 bis zum 30. Juni 1947 für Zwecke der Besatzungsmacht beschlagnahmt. Es entstanden während der Beschlagnahme Schäden an diesem Hause. Hierfür erhielt die Klägerin eine im Verhältnis 10 RM zu 1 DM umgestellte Entschädigung von 1.455 DM sowie nach Inkrafttreten des Gesetzes über die Abgeltung von Besatzungsschäden durch Bescheid vom 23. Oktober 1956 gemäß § 26 Nr. 4 eine weitere Entschädigung von 6.265 DM. Der Einheitswert für das Doppelhaus war in der Antragsbegründung mit 2 × 16.200 DM und in dem von der Klägerin unterschriebenen Fragebogen mit 32.400 DM für das gesamte Grundstück angegeben.

Im März 1958 beanstandete der Bundesrechnungshof den Bescheid vom 23. Oktober 1956, weil der Einheitswert des Hauses der Klägerin höher sei, als in § 26 Nr. 4 AbgG für die Gewährung der zusätzlichen Entschädigung vorgesehen. Der Oberkreisdirektor in S. legte daraufhin die Entschädigungsakten dem Vertreter des Bundesinteresses mit der Bitte vor zu entscheiden, ob er gemäß § 56 AbgG die Aufhebung des Bescheides vom 23. Oktober 1956 beantragen wolle. Der Vertreter des Bundesinteresses erwiderte, daß - da ihm dieser Bescheid bisher nicht zugestellt worden sei - die Rechtsmittelfrist nicht in Lauf gesetzt worden sei, er daher bitte, die Zustellung nachzuholen, um dann Beschwerde mit der Begründung einlegen zu können, daß bei Festsetzung der Entschädigung ein unrichtiger Einheitswert zugrunde gelegt worden sei. Der Oberkreisdirektor stellte den Bescheid vom 23. Oktober 1956 dem Vertreter des Bundesinteresses am 18. Dezember 1958 zu; der Vertreter des Bundesinteresses legte mit Schreiben vom 8. Januar 1959 Beschwerde ein. Dieser Beschwerde gab der Beklagte schließlich mit Beschwerdebescheid vom 24. März 1960 statt; er hob den Bescheid vom 23. Oktober 1956 auf und ordnete den Erlaß eines Rückforderungsbescheides an.

Mit der gegen den Beschwerdebescheid erhobenen Klage hat die Klägerin beantragt,

den Beschwerdebescheid des Beklagten vom 24. März 1960 aufzuheben,

da es sich bei ihrer Besitzung um ein aus zwei selbständigen Häusern bestehendes Doppelhaus handele, angesichts der Besatzungsschäden der Einheitswert mit 32.400 DM für die gesamte Besitzung auch zu hoch festgesetzt sei und sie mit der Beschwerde des Vertreters des Bundesinteresses nach mehr als zwei Jahren nicht mehr habe zu rechnen brauchen.

Dem Antrag der Klägerin entsprechend hat das Verwaltungsgericht durch sein erstes in dieser Sache ergangenes Urteil vom 26. Oktober 1961 nach dem Klageantrag erkannt, weil es die Beschwerde des Vertreters des Bundesinteresses vom 8. Januar 1959 für verspätet hielt. Die Berufung wurde zurückgewiesen. Der erkennende Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat das Berufungsurteil unter Zurückverweisung der Sache aufgehoben; er ist der Meinung, daß eine bloße Aktenübersendung nicht die Zustellung an den Vertreter des Bundesinteresses bewirken konnte und folglich die Beschwerdefrist dadurch weder in Lauf gesetzt, worden, noch bei Eingang der Beschwerdeschrift abgelaufen gewesen sei. Das Berufungsgericht hat durch sein zweites Urteil in dieser Sache das Urteil des Verwaltungsgerichts. Arnsberg vom 26. Oktober 1961 aufgehoben und die Sache an das Verwaltungsgericht zurückverwiesen zur Prüfung der Frage, ob und in welchem Umfang der Vertrauensschutz dazu führe, daß die Entschädigungsbehörde den zuerkannten Betrag nicht mehr zurückverlangen könne; ein schutzwürdiges Interesse der Klägerin könne allenfalls dann verneint werden, wenn sie die Summe zu dem vorgesehenen Zweck überhaupt nicht benötigt, sondern den Betrag als Kapital angelegt habe.

Das Verwaltungsgericht hat nach Beweiserhebung erneut nach dem Klageantrage erkannt, und das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung zurückgewiesen.

Mit der vom Bundesverwaltungsgericht zugelassenen Revision beantragt die beteiligte Bundesrepublik,

Zur Begründung führt sie im wesentlichen aus: Das Berufungsurteil sei mit der Bindungswirkung des § 144 Abs. 6 VwGO nicht vereinbar, und das Vertrauen in einen anfechtbaren begünstigenden Verwaltungsakt werde nicht geschützt, andernfalls die Rechtsbehelfe des Vertreters des Bundesinteresses weitgehend ausgeschaltet würden und seine Stellung als Prozeßpartei eine Zurücksetzung erführe; es handeln sich hier um einen Verwaltungsakt mit Doppelwirkung. Abgesehen davon habe § 56 AbgG die Rücknahme und Änderung, von Bescheiden abschließend geregelt; die Voraussetzungen dieser Vorschrift seien aber im vorliegenden Falle nicht erfüllt. Zudem werde das Problem der Rücknahme begünstigender Verwaltungsakte überhaupt nicht berührt, weil es sich um ein reguläres Rechtsbehelfsverfahren handele, in dem der angefochtene Beschwerdebescheid ergangen sei.

Der Oberbundesanwalt, der am Verfahren beteiligt ist, vertritt die Ansicht, daß die Rücknahmegrundsätze auch im Rechtsbehelfsverfahren Geltung besäßen und daß in Fällen der vorliegenden Art der Begünstigte nach über zwei Jahren seit Gewährung der Entschädigung nicht mehr mit einem Rechtsbehelf und einer dadurch bewirkten Rücknahme des Bewilligungsbescheides habe zu rechnen brauchen. Demgegenüber sind die Bundesminister der Finanzen und des Innern der Ansicht, daß die Rücknahmegrundsätze keine Anwendung fänden und daß der Vertrauensschutz deshalb nicht durchgreifen könne.

II.

Die Revision hat keinen Erfolg.

In dieser Sache ist rechtskräftig entschieden, daß der Vertreter des Bundesinteresses fristgerecht Beschwerde nach dem Gesetz über die Abgeltung von Besatzungsschäden vom 1. Dezember 1955 (BGBl. I S. 734) - AbgG - eingelegt hat. Eine Bindungswirkung in der Sache selbst ist jedoch entgegen der Auffassung der Revision dadurch nicht eingetreten. Denn über die Hauptsache ist keine Entscheidung getroffen worden. Insoweit konnten daher die Vorinstanzen ihren Entscheidungen auch keine bestimmte rechtliche Beurteilung des erkennenden Senats in der Frage des Bestandes des Bewilligungsbescheides zugrunde legen (§ 144 Abs. 6 VwGO). Diese Frage war seinerzeit noch nicht spruchreif.

Auszugehen ist ferner davon, daß die zusätzliche Entschädigung nach § 26 Nr. 4 AbgG nicht hätte gewährt werden dürfen. Entschädigungsfähig sind Wohngrundstücke mit einen Einheitswert bis zu 30.000 DM. Das Doppelhaus der Klägerin ist als eine wirtschaftliche Einheit mit nur einen Einheitswert behandelt worden, so daß es auch nach dem Abgeltungsgesetz - das an die steuerrechtliche Bewertung im Zeitpunkt der Schädigung anknüpft und die zusätzliche Entschädigung nur als soziale Maßnahme zugunsten von Eigentümern kleinerer Objekte gewährt - als Einheit angesehen werden muß.

Hiernach war der Bewilligungsbescheid rechtswidrig, als er erlassen wurde. Trotzdem durfte er nicht zurückgenommen werden. Dies ergibt sich allerdings nicht ohne weiteres aus § 56 AbgG. Diese Vorschrift setzt voraus, daß der Bescheid im Verhältnis zu allen Beteiligten unanfechtbar geworden ist (vgl. Urteil vom 19. Juni 1968 - BVerwG V C 56.66 -). Die Rücknahme verbietet sich indessen nach allgemeinen Grundsätzen.

Die Regelung in § 56 AbgG steht einer Anwendung der allgemeinen Grundsätze nicht entgegen. Sie stellt keine ausschließliche und abschließende Regelung für die Änderung von Bescheiden nach dem Abgeltungsgesetz dar. Das hat der erkennende Senat bereits im Zusammenhang mit der Frage entschieden, ob ein Bescheid nach allgemeinen Grundsätzen und unabhängig von den Voraussetzungen des § 56 AbgG zugunsten des Berechtigten abgeändert werden darf (BVerwGE 23, 25). Für die Frage der Abänderung zum Nachteil des Berechtigten kann dann nichts anderes gelten. Der Geltungsbereich des § 56 AbgG ist auf die Fälle der Unanfechtbarkeit von Bescheiden unter allen Beteiligten - der absoluten Unanfechtbarkeit - beschränkt. Für die Fälle der relativen Unanfechtbarkeit (im Verhältnis zur Entschädigungsbehörde) bleibt daher Raum für die Anwendung allgemeiner Grundsätze.

Es gibt auch keine anderen Gründe, die einer Lösung der hier in Rede stehenden Probleme mit Hilfe der allgemeinen Grundsätze über die Rücknahme begünstigender Verwaltungsakte entgegenstünden.

In ihrem Wesen unterscheiden sich die Aufhebung eines (im Rechtsbehelfsverfahren angefochtenen) Verwaltungsaktes und die Rücknahme eines Verwaltungsaktes nicht voneinander; die zuerst genannte ist ein Unterfall der zuletzt genannten. Das gilt auch für den begünstigenden Verwaltungsakt. Für den Begünstigten macht es keinen Unterschied, ob die Begünstigung auf Betreiben eines anderen im Rechtsbehelfsverfahren oder auf Initiative der gewährenden Behörde oder auf Weisung der vorgesetzten Behörde rückgängig gemacht werden soll. Für ihn handelt es sich - soweit die Begünstigung reicht - in jedem Fall um einen relativ unanfechtbaren Verwaltungsakt. Wenn während eines Rechtsbehelfsverfahrens der Vertrauensschutz für einen begünstigten Beteiligten nicht zur Erörterung steht, so nicht etwa deshalb, weil keine Rücknahme des Verwaltungsaktes Gegenstand des Rechtsbehelfsverfahrens wäre. Vielmehr gibt es während des Rechtsbehelfsverfahrens keinen Vertrauensschutz für den begünstigten Beteiligten, weil dieser die Unbeständigkeit des ergangenen Verwaltungsaktes kennt, sein Verhalten darauf einrichten kann und daher keinen Vertrauensschutz verdient (BVerwGE 14, 175 [179]). Kennt der Begünstigte wie in Fällen der vorliegenden Art dagegen nicht die Unbeständigkeit des ihn begünstigenden Verwaltungsaktes, so ist nicht einzusehen, warum sein Vertrauen in den Bestand des begünstigenden Verwaltungsaktes nicht wie sonst auch geschützt werden soll, sofern dadurch nicht in subjektive Rechte Dritter eingegriffen wird.

Freilich kann bei Verwaltungsakten mit Doppelwirkung, deren Begünstigung zugleich die Rechtsstellung eines anderen mindert, so längs überhaupt kein Vertrauensschutz durchgreifen, wie der Beschwerte noch in der Lage ist, die von ihm als Rechtsverletzung empfundene Beschwer zu verfolgen (Art. 19 Abs. 4 GG). Die Beteiligte irrt indessen, wenn sie meint, sie oder an ihrer Stelle der Vertreter des Bundesinteresses befinde sich in der Rolle eines solchen Dritten, der durch den rechtswidrigen Bewilligungsbescheid als durch einen Verwaltungsakt mit Doppelwirkung in seinen Rechten verletzt worden wäre.

Wie der erkennende Senat schon mehrfach entschieden hat, handelt es sich bei dem Verweltungsverfahren nach dem Abgeltungsgesetz um kein streitiges Verfahren, dessen Ergebnis eine Streitentscheidung einer Verwaltungsbehörde wäre (BVerwGE 23, 25 [27]).

Der daran zu beteiligende Vertreter des Bundesinteresses hat zwar die finanziellen Belange der Bundesrepublik wahrzunehmen. Das geschieht aber nicht, indem er als mit dem Geschädigten gleichgestellter Partner im streitigen Verfahren sein Recht bei der zuständigen Behörde eines Landes nimmt; in den meisten Fällen entsteht gar kein Streit. Der Vertreter des Bundesinteresses darf vielmehr für die Bundesrepublik, die die Entschädigung aus Mitteln des Bundes gewährt (§ 1 AbgG), sie aber nicht selbst durch eigene Behörden nach eigenen Weisungen feststellen kann, in Erfüllung dieser Aufgabe mangels anderer Möglichkeiten in der normierten Form seinen Einfluß geltend machen. Seine Stellung ist nicht die eines Gegners des Geschädigten, sondern besteht in der - auf die Wahrung der finanziellen Belange eingeschränkten - Mitwirkung an der Durchführung des Abgeltungsgesetzes. Die Entschädigungsbehörde und der Vertreter des Bundesinteresses verfolgen also dasselbe Ziel. Deshalb wird durch die rechtswidrige Bewilligung einer Entschädigung auch nicht in ein subjektives Recht des Vertreters des Bundesinteresses oder der Bundesrepublik eingegriffen. Kraft ausdrücklicher Regelung (§ 45 AbgG) darf der Vertreter des Bundesinteresses vielmehr objektive Rechtsverletzungen beanstanden, und das auch nur, wenn dadurch die finanziellen Belange der Bundesrepublik benachteiligt werden. Der hier in Rede stehende Bewilligungsbescheid hat also keine Doppelwirkung; er berührt kein subjektives Recht eines Dritten.

Bei Gewährung von Vertrauensschutz in Fällen dieser Art auch gegenüber der Bundesrepublik bzw. gegenüber dem Vertreter des Bundesinteresses wird auch deren Rechtsstellung nach dem Abgeltungsgesetz nicht beeinträchtigt. Das formelle Anfechtungsrecht wird ohnehin nicht berührt. Was das materielle objektive Recht anlangt - also die Frage, ob der Begünstigte das zu Unrecht Erhaltene behalten darf -, ist die Bundesrepublik bzw. der Vertreter des Bundesinteresses nicht anders als die zuständige Entschädigungsbehörde an Gesetz und Recht gebunden. Für die obrigkeitliche Verwaltung ist es aber - sofern keine andere Regelung bestellt - Rechtens, daß eine zu Unrecht gewährte Leistung nur nach den allgemeinen Grundsätzen über die Rücknahme begünstigender Verwaltungsakte rückgängig gemacht wird. Wenn Vertrauensschutz durchgreift, entspricht es den objektiven Recht, daß der Begünstigte das zu Unrecht Erlangte behalten darf. Das Beanstandungsrecht des Vertreters des Bundesinteresses bei Verletzungen des objektiven Rechts wird daher nicht geschmälert, wenn auch er sich den Vertrauensschutz entgegenhalten lassen muß.

Bestätigt werden diese Überlegungen, wenn man die aus der bundesstaatlichen Zuständigkeitsverteilung sich ergebenden Schwierigkeiten wegdenkt und davon ausgeht, daß die die Entschädigung gewährende Bundesrepublik (§ 1 AbgG) durch eigene Behörden den fehlerhaften Bewilligungsbescheid erlassen hätte. Es bestände nicht der geringste Zweifel, daß sie einen solchen Bescheid nicht zurücknehmen könnte, wenn die Voraussetzungen des Vertrauensschutzes vorliegen.

Hierdurch wird zugleich sichtbar, daß es nicht um den Schutz des guten Glaubens an ein fehlerfrei abgeschlossenes Verfahren geht. Geschützt wird vielmehr das Vertrauen in den Bestand des Bewilligungsbescheides.

Da andere Gesichtspunkte, die einer Anwendung der Rücknahmegrundsätze in Fällen der vorliegenden Art entgegenstehen könnten, nicht ersichtlich sind, kann der Einwand des Vertrauensschutzes nicht nur gegenüber der Entschädigungsbehörde, sondern auch gegenüber dem Entschädigungsträger geltend gemacht werden, allerdings mit folgender Einschränkung:

Die Mitwirkung des Entschädigungsträgers bei der Durchführung des Abgeltungsgesetzes ist - wie erwähnt - in der Weise vorgesehen, daß Rechtsmittel (im weiteren Sinne) eingelegt werden können. Das Vertrauen des Geschädigten in den Bestand des Bewilligungsbescheides ist infolgedessen auch nur insoweit zu schützen, als dieser nicht mehr mit einem Rechtsmittelverfahren des Vertreters des Bundesinteresses einschließlich der Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu rechnen brauchte.

Ob die Voraussetzungen für einen Vertrauensschutz erfüllt sind, ist zum Teil Tatfrage. Das Berufungsgericht hatte die Sache insoweit an das Verwaltungsgericht zurückverwiesen. Dieses hat hierzu Beweis erhoben und die Voraussetzungen für gegeben gehalten. Dagegen sind keine Bedenken erhoben worden.

Auch soweit es dabei auf Rechtsfragen ankommt, ist nicht ersichtlich, daß das Berufungsgericht sie unzutreffend beantwortet hat. Zwar hat der Bevollmächtigte der Klägerin deren zutreffende Angaben über den Einheitswert des Hauses modifiziert. Der dadurch entstandene Widerspruch ist aber Anlaß für die Entschädigungsbehörde gewesen, den Sachverhalt aufzuklären. Der wahre Sachverhalt war der Verwaltungsbehörde vor Bewilligung der Entschädigung bekannt. Die Klägerin hat somit keine unwahren Angaben zu vertreten. Soweit der Bevollmächtigte sich rechtlich geirrt und offenbar gemeint hat, daß die getrennte Betrachtung des Doppelhauses als zwei Einzelhäuser mit Einheitswerten unterhalb der Grenze des § 26 Nr. 4 AbgG möglich sei, ist dies unschädlich, da es dem Antragsteller und seinem Rechtsvertreter unbenommen ist, bei Mitteilung des wahren Sachverhalts rechtlich einen ihn günstigen Standpunkt einzunehmen. Jedenfalls war dieser Umstand vor einer Klärung dieser Rechtsfrage nicht schädlich in dem Sinne, daß der Klägerin die Kenntnis der Rechtswidrigkeit des Bewilligungsbescheides zugerechnet wird. Die Klägerin brauchte im Jahre 1959 auch nicht mehr mit der Durchführung eines Rechtsmittelverfahrens des Vertreters des Bundesinteresses zu rechnen.

Nach alledem ist der Ansicht des Berufungsgerichts zu folgen, daß der Vertrauensschutz auch gegenüber der Beteiligten durchgreift und demzufolge der Bewillungsbescheid aus dem. Jahre 1956 nicht mehr aufgehoben werden durfte.

Die Revision der Beteiligten ist sonach als unbegründet zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.