I.

Der am 6. September 1961 verstorbene Ehemann der Klägerin zu 1) und Vater der Kläger zu 2) und 3) - "der Erblasser" - war Konditormeister und Hotelier und Eigentümer der Häuser ... und ... in .... Er betrieb in dem Hause ... ein Café und in dem benachbarten Hause ... in dem sich auch die Backstube des Cafés befand, das "Hotel Krone". Das Haus ..., das vorher schon von amerikanischen Truppen belegt gewesen war, war vom 13. Juli 1945 bis zum 2. Februar 1950 für Zwecke der britischen bzw. belgischen Besatzungsmacht in Anspruch genommen. Das Café Frings ... war nicht requiriert.

Der ... - Kreisfeststellungsbehörde - in ... setzte für das mit "Hotel Krone" bezeichnete Grundstück ... den Vorschriften der Ersten Anordnung über die Entschädigung für die Requisition von Grundstücken folgende Nutzungsentschädigungen fest:

1. 1.

   Für die Zeit vom 13. Juli 1945 bis zum 15. Oktober 1947 durch Bescheid vom 28. Mai 1952 8.130,- DM;

2. 2.

   für die Zeit vom 16. Oktober 1947 bis zum 5. Januar 1950 durch weiteren Bescheid vom 28. Mai 1952 41.500,- DM;

3. 3.

   für die Zeit vom 6. Januar 1950 bis zum 2. Februar 1950 durch einen offenbar gleichzeitig erlassenen Bescheid ohne Datum 1.350,- DM.

   Drei weitere, ebenfalls unter dem 28. Mai 1952 ergangene Bescheide bezeichneten als requiriert ebenfalls das Grundstück ... (Hotel Krone), in den Berechnungsblättern aber als nutzungsgeschädigt das "Café Frings" ... von dem nur die auf dem Hotelgrundstück liegende Backstube in Anspruch genommen war. Sie setzten folgende Entschädigungen fest:

4. 4.

   Für die Zeit vom 13. Juli 1945 bis zum 15. Oktober 1947 1.626,50 DM;

5. 5.

   für die Zeit vom 16. Oktober 1947 bis zum 5. Januar 1950 25.023,20 DM;

6. 6.

   für die Zeit vom 6. Januar 1950 bis zum 2. Februar 1950 1.124,- DM.

Auf der Rückseite einer in dem Verwaltungsvorgang befindlichen handschriftlichen Zusammenstellung von Entschädigungsleistungen befindet sich der unterschriebene Vermerk:

"Einverstanden. ... 21.2.1950. Der Vertreter des Reichsinteresses beim Finanzamt ..."

Die Verwaltungsvorgänge ergeben nicht, daß die o.a. Bescheide vom 28. Mai 1952 dem Vertreter des Reichsinteresses zugestellt worden sind. Sie sind aber am 16. Juli 1960 dem Vertreter des Bundesinteresses zugestellt worden.

Nachdem der Bundesrechnungshof die Gewährung der Entschädigungen beanstandet hatte, hob der Beklagte unter dem 22. September 1958 die o.a. Bescheide 4 bis 6 über 1.626,50 DM, 25.023,20 DM und 1.124,- DM auf mit der Begründung, diese seien dem Vertreter des Reichsinteresses nicht zugestellt worden und damit nicht wirksam. Der Erblasser legte hiergegen unter dem 3. Oktober 1958 Beschwerde ein. Unter dem 30. Juni 1959 hob der Beklagte mit gleicher Begründung auch die Bescheide 2 und 3 über 41.500,- DM und 1.350,- DM auf. Hiergegen wurde am 23. Juli 1959 Beschwerde erhoben. Der Vertreter des Bundesinteresses legte am 25. Juli 1960 Widerspruch gegen die Bewilligungsbescheide vom 28. Mai 1952 ein mit der Begründung, die Bescheide seien durch strafbare Handlungen herbeigeführt worden. Der Regierungspräsident in ... wies die als Widersprüche behandelten Beschwerden des Erblassers durch Bescheide vom 26. und 27. November 1963 zurück und betrachtete die Widersprüche des Vertreters des Bundesinteresses als erledigt.

Die Kläger haben beim Verwaltungsgericht beantragt,

Das Verwaltungsgericht hat nach dem Klageantrage erkannt.

Das Berufungsgericht hat die Berufung des Beklagten aus folgenden Gründen zurückgewiesen:

Die Unabänderlichkeit der Bescheide vom 28. Mai 1952 sei zwar mangels Zustellung an den Vertreter des Reichsinteresses nicht eingetreten. Indessen stehe ihrer Aufhebung Vertrauensschutz entgegen. Sei nach Zustellung eines Entschädigungsbescheides ein längerer Zeitraum verstrichen, ohne daß der Bescheid von dem Vertreter des Reichs-(Bundes-)Interesses angefochten worden sei, könne der geschädigte Bürger auf den Bestand des Bescheides vertrauen. Er brauche nicht damit zu rechnen, daß die Entschädigungsbehörde die in § 47 Abs. 3 GREAO vorgeschriebene Bekanntgabe des Bescheides an den Vertreter des Reichsinteresses unterlassen habe. Dementsprechend sei das (Beschwerde-)Widerspruchsrecht des Vertreters des Bundesinteresses beschränkt. Der Grundsatz des Vertrauensschutzes würde den Klägern nur dann nicht zur Seite stehen, hätte der Erblasser die im Jahre 1952 ergangenen Entschädigungsbescheide durch strafbare Handlungen herbeigeführt, wie in den Widersprüchen des Vertreters des Bundesinteresses ohne nähere Begründung behauptet werde. Treffe diese Behauptung zu, müßten die Kläger sich ein solches Verhalten des Erblassers mit der Wirkung entgegenhalten lassen, daß ein Vertrauensschutz entfiele. Dasselbe müßte gelten, wenn der Erblasser an dem Zustandekommen von objektiven Unrichtigkeiten mitgewirkt haben sollte; hierfür sei bisher jedoch nichts ersichtlich.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision stellt der Beklagte den Antrag,

Er ist der Meinung, daß der Vertrauensschutz nicht durchgreife. Die Anwendung des allgemeinen Verwaltungsrechts führe zu einer unzulässigen Umgehung des § 53 GREAO. Auch schließe die strafbare Manipulation, die auch hier zur Gewährung der Nutzungsentschädigung geführt habe, den Vertrauensschutz aus. Der Beklagte hat auch mangelnde Sachaufklärung insoweit gerügt, als es auf eine strafbare Erwirkung der Nutzungsentschädigung ankommt.

Die Kläger beantragen

Sie treten den Ausführungen des Beklagten entgegen und weisen auf die Verfristung der Aufklärungsrüge hin.

II.

Die Revision des Beklagten hat keinen Erfolg.

Gegenstand des Verfahrens sind zwei Rücknahmebescheide des Beklagten, durch die frühere Bewilligungsbescheide aus dem Jahre 1952 aufgehoben worden sind. Es geht also um Fragen der Rücknahme begünstigender Verwaltungsakte im Requisitionsentschädigungsrecht. Insoweit ist bereits entschieden (Urteil vom 11. Juli 1962 - BVerwG V C 101.61 -), daß die Regelung in § 53 der Ersten Anordnungüber die Entschädigung für die Requisition von Grundstücken vom 31 Januar 1949 (MBl. NW 1949 S. 69) - GREAO - die Grundsätze des allgemeinen Verwaltungsrechts zur Rücknahme begünstigender Verwaltungsakte verdrängt und daß der Vertrauensschutz nur in der speziellen Regelung des § 53 GREAO in Erscheinung tritt, da die allgemeinen Grundsätze des Verwaltungsrechts nur soweit gelten, als die geschriebenen Rechtsquellen schweigen. Zwar hat der Senat zu § 56 des Gesetzes über die Abgeltung von Besatzungsschäden vom 1. Dezember 1955 (BGBl. I S. 734) - AbgG - hinsichtlich der Abänderung unanfechtbarer Bescheide, die nach dem Gesetz über die Abgeltung von Besatzungsschäden ergangen sind, insofern anders entschieden (Urteil vom 8. Dezember 1965 [BVerwGE 23, 25]), als er die allgemeinen Grundsätze über den Widerruf von Verwaltungsakten neben der Spezialregelung des § 56 AbgG regelmäßig für anwendbar hält. Darin braucht indessen kein Widerspruch zu der zu§ 53 GREAO ergangenen Entscheidung gesehen zu werden. Die beiden Regelungen in § 56 AbgG und § 53 GREAO weisen Unterschiede auf. Warum § 56 AbgG keine abschließende und die allgemeinen Grundsätze ausschließende Regelung enthält, ist in dem erwähnten Urteil dargelegt; die Regelung wäre sonst unvollständig. Dagegen ist die Regelung in § 53 GREAO umfassender, was die Änderungsmöglichkeiten anlangt, so daß schon aus diesem Grunde mehr für eine Ausschließlichkeitsregelung spricht. Hinzu kommt aber vor allem der Zeitpunkt, zu dem die Anordnung über die Entschädigung für die Requisition von Grundstücken geschaffen worden ist. Sie ist im Jahre 1949 zur Durchführung der unzulänglichen Bestimmungen des Besatzungsrechts erlassen worden und erwies sich in dieser Zeit - als deutsche Stellen sie ausgearbeitet hatten - als eine moderne Regelung im rechtsstaatlichen Sinne, insbesondere auch, soweit sie sich auf die Rücknahme von Verwaltungsakten bezog, die sich zu jener Zeit noch nach heute als überholt zu betrachtenden Maßstäben beurteilte. Deshalb ist - trotz der anders lautenden Entscheidung nach dem Abgeltungsgesetz - an der Entscheidung des erkennenden Senats zu§ 53 GREAO festzuhalten, wonach diese Vorschrift gegenüber dem allgemeinen Verwaltungsrecht Ausschließlichkeitswirkung besitzt, soweit ihre Regelung reicht.

§ 53 GREAO ist allerdings nur dann anwendbar, wenn es um die Änderung rechtskräftiger Bescheide geht. Rechtskräftig sind nur solche Bescheide, die von keinem der am Verfahren Beteiligten mehr angefochten werden können, was wiederum voraussetzt, daß die Bescheide vorher ordnungsgemäß bekanntgemacht worden sind, und zwar gegenüber allen Beteiligten (Beschluß vom 10. Juli 1963 - BVerwG V B 2.63 -).

Nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts sind die früheren Bescheide aus dem Jahre 1952 dem am Verfahren beteiligten Vertreter des Reichsinteresses nicht bekanntgegeben worden, obwohl § 47 GREAO dies zwingend vorschreibt. Dabei kann es unerörtert bleiben, ob die Vorschriften der GREAO Rechtsvorschriften oder Verwaltungsvorschriften sind. Wie das Bundesverfassungsgericht entschieden hat, sind in der Leistungsverwaltung Verfahrensvorschriften auch als Verwaltungsvorschriften bindend (vgl. BVerfGE 8, 155; Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 10. Juli 1963 - BVerwG V B 2.63 -). Die Bescheide aus dem Jahre 1952 konnten unter diesen Umständen nicht im Sinne des § 53 GREAO in Rechtskraft erwachsen.

Zutreffend hat das Berufungsgericht ausgeführt, daß die Rechtskraft der früheren Bescheide ungeachtet des eben erörterten Mangels auch nicht aus anderen Gründen eingetreten sei. Die Bekanntgabe der getroffenen Entscheidung gegenüber dem Vertreter des Reichsinteresses war nicht deshalb, weil dieser sich vor ihrer Eröffnung an den Berechtigten mit ihr einverstanden erklärt hatte, entbehrlich. Unter welchen Umständen von einem förmlichen Bescheid und einer förmlichen Bekanntgabe abgesehen werden kann, ist ausdrücklich in§ 46 Abs. 4 GREAO bestimmt. Der Fall des vorherigen Einverständnisses eines Beteiligten fällt nicht darunter. Eine analoge Anwendung dieser Vorschrift würde auch zu keinem anderen Ergebnis führen können, weil eine formlose Bekanntgabe in jedem Falle unabdingbare Voraussetzung wäre, wie aus der Vorschrift selbst zu entnehmen ist.

Ebensowenig kann ohne nähere Anhaltspunkte in der Einverständniserklärung des Vertreters des Reichsinteresses ein Rechtsmittelverzicht gesehen werden. Zur Annahme einer Verwirkung des Anfechtungsrechts fehlen jegliche Voraussetzungen; der Vertreter des Reichsinteresses kann sich mangels Bekanntgabe des Bescheides nicht illoyal gegenüber den anderen Beteiligten verhalten haben, wenn er von seinem Anfechtungsrecht nicht alsbald Gebrauch machte.

Unerörtert hat das Berufungsgericht allerdings die Frage gelassen, ob die Rechtskraft der Bescheide aus dem Jahre 1952 dadurch eingetreten sein könnte, daß die Einrichtung des Vertreters des Reichsinteresses zwischenzeitlich weggefallen ist. Es fällt auf, daß im Jahre 1960 die aufgehobenen Bescheide aus dem Jahre 1952 einem Vertreter des Bundesinteresses zugestellt worden sind und daß dieser gegen die (aufgehobenen) Bescheide Widerspruch erhoben hat, was den Schluß nahelegt, daß es in jener Zeit keinen Vertreter des Reichsinteresses nach der GREAO mehr gegeben hat. Sollte es sich dabei um den Vertreter des Bundesinteresses nach dem Gesetz über die Abgeltung von Besatzungsschäden oder nach dem Allgemeinen Kriegsfolgengesetz handeln, so könnte dieser ohne einen rechtmäßigen Organisationsakt nicht die Funktionen des Vertreters des Reichsinteresses nach der GREAO ausüben. Die Aufgaben der Vertreter des Bundesinteresses sind anders geartet und durch Rechtsvorschriften abgegrenzt, ohne daß darin die Aufgaben des Vertreters des Reichsinteresses nach der GREAO enthalten wären. Auch sind die Vorschriften der GREAO nicht etwa durch andere deutsche Requisitionsbestimmungen ersetzt worden, wie dies im Bereich des Besatzungsschädenrechts geschehen ist, so daß auch aus einer Neuregelung keine Schlüsse hinsichtlich der Fortführung von Aufgaben des Vertreters des Reichsinteresses durch andere Stellen gezogen werden können. Dies hat den erkennenden Senat veranlaßt, bereits in seinem Urteil vom 24. Mai 1967 - BVerwG V C 197.65 - auf diesen Umstand hinzuweisen. Wären die Aufgaben des Vertreters des Reichsinteresses ersatzlos weggefallen, so wäre damit gleichzeitig die Rechtskraft der zurückgenommenen Bescheide eingetreten, weil diese im Verhältnis zu den noch vorhandenen Beteiligten ohnehin unanfechtbar waren, und es wäre von da an die Dreijahresfrist des § 53 Abs. 3 GREAO gelaufen. Wäre dieser Zeitpunkt (zu welchem die Einrichtung des Vertreters des Reichsinteresses weggefallen ist) das Ende der Besatzungszeit, also der 5. Mai 1955, so wäre die Dreijahresfrist vor der Aufhebung der Bewilligungsbescheide abgelaufen gewesen, und die angefochtenen Bescheide wären rechtswidrig. Indessen kann dies auf sich beruhen, da die angefochtenen Bescheide schon aus einem anderen Grunde rechtswidrig sind.

Die Bewilligungsbescheide aus dem Jahre 1952 hätten nur zurückgenommen werden können, wenn ihre Rechtswidrigkeit festgestellt worden wäre. Das ist aber nicht geschehen. Die Rücknahme ist damit begründet worden, daß die Bescheide dem Vertreter des Reichsinteresses nicht zugestellt, deshalb unwirksam seien und als nicht erteilt zu gelten hätten. Auch im Widerspruchsverfahren ist dieser Gesichtspunkt herausgestellt worden. Diese Ansicht ist jedoch verfehlt.

Ein Bescheid ist existent bereits mit seiner Bekanntgabe an irgendeinen von mehreren Beteiligten. Mit seiner Existenz zeitigt der Bescheid auch Rechtswirkungen, so daß die Ansicht, die Bescheide aus dem Jahre 1952 hätten auch keine Wirkungen im Verhältnis der Kläger zur zuständigen Verwaltungsbehörde erzeugt, rechtsirrig ist. Die Widerspruchsbehörde beruft sich zu Unrecht für ihre gegenteilige Ansicht auf die Entscheidung des erkennenden Senats vom 10. Juli 1963 - BVerwG V B 2.63 -, Zwar ist in jenem Beschluß davon die Rede, daß eine Entscheidung nur dann Rechtswirkungen unter allen Beteiligten auslösen könne, wenn sie auch allen Beteiligten mitgeteilt worden ist. Die Betonung liegt hierbei aber auf dem Worte "allen" (Beteiligten) und nicht auf dem Worte "Rechtswirkungen". In jener Entscheidung ging es um die Beantwortung der Frage, von wann an die Dreijahresfrist des § 53 GREAO läuft, wobei es auf die Rechtskraftwirkung des Bescheides gegenüber allen Beteiligten ankam. Hier interessiert dagegen - da es auf die Anwendung des § 53 GREAO nicht ankommt - die andere Frage: ob die zwischen der Verwaltungsbehörde und einem Antragsteller durch existente Bescheide geregelten Beziehungen wieder anders geregelt werden können, so daß nur die Frage der Rechtswirkung des Bescheides im Verhältnis Antragsteller/Verwaltungsbehörde eine Rolle spielt, nicht aber die der Rechtskraftwirkung des Bescheides im Verhältnis zu anderen Beteiligten. Daß durch die Mitteilung der Bescheideüberhaupt Rechtswirkungen entstanden, die Bescheide aus dem Jahre 1952 also existent und im Verhältnis zu den Klägern bzw. deren Rechtsvorgänger wirksam geworden sind, kann hiernach nicht zweifelhaft sein. Mangelnde Existenz und mangelnde Wirksamkeit bildeten daher hier keinen Grund für eine Rücknahme der Bewilligungsbescheide. Der Mangel der Bekanntgabe der Bewilligungsbescheide gegenüber dem Vertreter des Reichsinteresses stellte freilich einen Verfahrensmangel (im Verhältnis zum Vertreter des Reichsinteresses) dar; er machte aber die vor diesem Mangel zustande gekommenen Bescheide selbst nicht rückwirkend rechtswidrig. Dieser Verfahrensmangel ließ sich nur - soweit möglich - durch Nachholung der Bekanntgabe der früheren Bescheide beseitigen, nicht aber durch deren Rücknahme.

Die Rücknahme der Bescheide aus dem Jahre 1952 hätte sich allerdings dann als gerechtfertigt erweisen können, wenn die Requisitionsentschädigung an den Rechtsvorgänger der Kläger insbesondere zu Unrecht gezahlt worden wäre. Wie das Berufungsgericht jedoch ausgeführt hat, ist nur ohne nähere Begründung vom Vertreter des Bundesinteresses behauptet worden, daß die Bewilligungsbescheide durch strafbare Handlungen herbeigeführt worden seien; auch sei nicht ersichtlich und auch nicht vorgetragen, daß der Erblasser an dem Zustandekommen von objektiven Unrichtigkeiten in den Bewilligungsbescheiden mitgewirkt habe. Hiernach fehlt es an einer Feststellung, daß die Bescheide aus dem Jahre 1952 rechtswidrig zustande gekommen sind. Die Unaufklärbarkeit des Sachverhalts geht insoweit zu Lasten der Verwaltungsbehörde. Ob dieser Sachverhalt durch das Berufungsgericht hätte aufgeklärt werden können und müssen, ist eine Frage der Verletzung der Aufklärungspflicht. Hierüber kann das Revisionsgericht nur auf eine entsprechende Rüge befinden. Zwar hat der Beklagte in seinen Schriftsätzen vom 4. Juli und 8. August 1966 zu diesem Punkte eine Aufklärungsrüge erhoben. Sie ist aber verspätet angebracht worden, nachdem die Revisionsbegründungsfrist abgelaufen war. Ob sie überhaupt mit dem Hinweis auf die Umstände, die Gegenstand des Strafverfahrens 18 Kls 1/59 waren, schlüssig begründet werden konnte, zumal der hier interessierende Komplex der Nutzungsentschädigung nicht Gegenstand des Strafverfahrens war, kann bei dieser Rechtslage dahingestellt bleiben.

Demgemäß ist die Revision des Beklagten als unbegründet zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.