Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 14.12.1990, Az.: BVerwG 8 C 38.89

II.

Die Revision ist begründet. Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht. Zur abschließenden Entscheidung bedarf es weiterer Sachaufklärung. Das zwingt zur erneuten Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht (vgl. §§ 137 Abs. 1, 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

Gegenstand des vorliegenden (zweiten) Revisionsverfahrens ist nur noch der ehedem als Hilfsantrag gestellte Antrag des Klägers, die Beklagte zu verpflichten, ihm die abgelehnte Zweckentfremdungsgenehmigung zu erteilen. Die Abweisung des ursprünglichen Hauptantrags der Klage ist rechtskräftig.

Die materiellrechtlichen Voraussetzungen für einen Erfolg des noch anhängigen Klagebegehrens hat der erkennende Senat in seinem ersten zurückverweisenden Urteil vom 20. August 1986 - BVerwG 8 C 16.84 - (Buchholz 454.51 MRVerbG Nr. 13 S. 46 <48 ff.>) dargelegt. Von der dortigen Beurteilung, die der Verwaltungsgerichtshof seinem nunmehr angefochtenen zweiten Urteil gemäß § 144 Abs. 6 VwGO zugrunde zu legen hatte, ist auch im vorliegenden Revisionsverfahren auszugehen (vgl. u.a. Urteile vom 22. Februar 1973 - BVerwG III C 31.72 - Buchholz 310 § 144 VwGO Nr. 23 S. 16 <17> m.weit.Nachw. und vom 12. Februar 1980 - BVerwG 3 C 46.78 - Buchholz 427.2 § 21 FG Nr. 14 S. 1 <2>).

Auf der Grundlage der im angefochtenen Urteil getroffenen tatsächlichen Feststellungen, die insoweit nicht mit beachtlichen Verfahrensrügen angegriffen worden sind und den Senat deshalb binden (vgl. § 137 Abs. 2 VwGO), hat das Berufungsgericht rechtsfehlerfrei angenommen, die Wohnung im zweiten Obergeschoß des Gebäudes N. sei vor den vom Kläger durchgeführten baulichen Maßnahmen unbewohnbar gewesen. Die vom Wohnraumbegriff im Rechtssinne geforderte Eignung, auf Dauer bewohnt zu werden, fehlt Räumen dann, wenn sie einen Mangel oder Mißstand aufweisen, der zur Folge hat, daß ein dauerndes Bewohnen entweder unzulässig oder unzumutbar ist (vgl. Urteile vom 25. Juni 1982 - BVerwG 8 C 15.80 - Buchholz 454.51 MRVerbG Nr. 7 S. 1 <4> und vom 20. August 1986, a.a.O. S. 50). Nach der im angefochtenen Urteil zutreffend zitierten ständigen Rechtsprechung des erkennenden Senats (vgl. Urteile vom 25. Juni 1982, a.a.O. S. 4 und vom 10. Mai 1985 - BVerwG 8 C 35.83 - Buchholz 454.51 MRVerbG Nr. 12 S. 37 <39>) ist ein Mißstand namentlich dann gegeben, "wenn die bauliche Anlage nicht den allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohnverhältnisse entspricht" (§ 39 e Abs. 2 Satz 1 BBauG = § 177 Abs. 2 BauGB); ein Mangel ist insbesondere dann vorhanden, "wenn durch Abnutzung, Alterung, Witterungseinflüsse oder Einwirkungen Dritter ... die bestimmungsgemäße Nutzung der baulichen Anlage nicht nur unerheblich beeinträchtigt wird" (§ 39 e Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BBauG = § 177 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB). Das angefochtene Urteil sieht einen die Sicherheit etwaiger Bewohner gefährdenden erheblichen baulichen Mangel in einem gebrochenen und nur notdürftig mit einem Holzsprieß abgestützten Unterzug, der das Einstürzen der Decke habe verhindern sollen. Es erblickt ferner einen die Gesundheit etwaiger Bewohner gefährdenden Mißstand in der Unbrauchbarkeit der sanitären Anlagen und dem von Zeugen bekundeten allgemein schlechten Zustand der Räume im zweiten Obergeschoß. Gegen diese Würdigung ist nichts einzuwenden. Zutreffend hat der Verwaltungsgerichtshof seine Annahme der Unbewohnbarkeit auch allein auf den tatsächlichen Zustand der Räume vor ihrer Modernisierung gestützt. In der Vergangenheit unterlassene Instandhaltungsarbeiten sind erst im Rahmen der Beurteilung der Zumutbarkeit der Beseitigung eines zur Unbewohnbarkeit führenden Mangels oder Mißstandes zu berücksichtigen. Das ist bereits durch das zurückverweisende Urteil des Senats vom 20. August 1986 (a.a.O. S. 53) vorgegeben.

Als lediglich im Ansatz richtig erweisen sich dagegen die Entscheidungsgründe des angefochtenen Urteils, mit denen es die Zumutbarkeit des Instandsetzungsaufwandes bejaht. Richtig ist freilich, daß der Prüfung der Zumutbarkeit - wenn es sich um die Frage der Beschaffung von Ersatzwohnraum durch Sanierung eines unbewohnbar gewordenen Gebäudes handelt - lediglich die Aufwendungen zugrunde zu legen sind, deren es zur Wiederherstellung der Bewohnbarkeit im Sinne eines einfachen Wohnstandards bedarf. Das folgt aus der vom Zweckentfremdungsrecht angestrebten Bestandserhaltung (vgl. Urteil vom 25. Juni 1982, a.a.O. S. 5). Um unter Anwendung des Maßstabs eines "einfachen Wohnstandards" den zumutbaren Instandsetzungsaufwand zu ermitteln, muß jedoch zunächst geklärt werden, wie der Begriff "einfacher Wohnstandard" im Rechtssinne zu verstehen ist. Denn ohne eine solche Festlegung fehlt es an hinreichenden Kriterien, um den Umfang der baulichen Maßnahmen einzugrenzen, die nach Lage des jeweiligen Einzelfalles zur (Wieder-)Herstellung eines mit jenem Begriff umschriebenen Zustandes erforderlich sind. Ohne eine derartige Klärung ist nicht einmal eine hinreichend zuverlässige Kostenschätzung möglich. Das zwingt zu einer in baulicher Hinsicht substantiierten Begriffsbestimmung. Zu ihr führt die Erwägung, daß der zweckentfremdungsrechtliche Bestandsschutz nur Wohnraum erfaßt, der zumindest "im Rahmen des durchschnittlichen, auch außerhalb der besonders gefährdeten Gebiete anzutreffenden Standards noch als bewohnbar gilt, oder der doch mit vertretbarem, dem Verfügungsberechtigten objektiv zumutbaren Modernisierungs- oder Renovierungsaufwand in einen derartigen Zustand versetzt werden kann" (BVerfG, Beschluß vom 4. Februar 1975 - 2 BvL 5/74 - BVerfGE 38, 348 <364>[BVerfG 04.02.1975 - 2 BvL 5/74] und Urteile des Senats vom 25. Juni 1982, a.a.O. S. 3, vom 2. Dezember 1983 - BVerwG 8 C 155.81 - Buchholz 454.51 MRVerbG Nr. 10 S. 20 <24> und vom 10. Mai 1985, a.a.O. S. 39 f.). "Bloße Notunterkünfte oder abbruchreife Räumlichkeiten zu erhalten, ist nicht der Zweck des Gesetzes" (BVerfG, Beschluß vom 4. Februar 1975, a.a.O. S. 364 und Urteile des Senats vom 18. Mai 1977 - BVerwG VIII C 44.76 - BVerwGE 54, 54 <60>[BVerwG 18.05.1977 - VIII C 44/76] und vom 25. Juni 1982, a.a.O. S. 3). Eine aus der Wohnungsnot resultierende Nachfrage auch nach "Bruchbuden" muß deshalb außer Betracht bleiben. Ebensowenig kommt es auf örtliche oder regionale Besonderheiten des vorhandenen Altbaubestandes (hier: T. Altstadt) an. Wohnraum (auch) im Sinne des Zweckentfremdungsrechts sind vielmehr nur solche Räume, die nach Anlage und baulicher Ausstattung tatsächlich und baurechtlich (im Sinne materieller Baurechtmäßigkeit) geeignet sind, auf Dauer bewohnt zu werden (st. Rspr.; vgl. Urteile vom 18. Mai 1977, a.a.O. S. 60, vom 2. Dezember 1983, a.a.O. S. 24 ff., vom 7. September 1984 - BVerwG 8 C 48.83 - Buchholz 454.51 MRVerbG Nr. 11 S. 29 <31, 34 f.>, vom 29. November 1985 - BVerwG 8 C 105.83 - Buchholz 11 Art. 20 GG Nr. 94 S. 11 <16 f.> und vom 1. Oktober 1986 - BVerwG 8 C 53.85 - Buchholz 454.51 MRVerbG Nr. 14 S. 58 <60>; Fischer-Dieskau/Pergande/Schwender, Zweckentfr. Verbot, Anm. 4 <S. 11/Stand: Januar 1986> und Anm. 4.1 <S. 12/Stand: Januar 1986>). Unbewohnbar gewordene Räume erlangen dementsprechend durch eine Instandsetzung oder Modernisierung erst dann wieder einen durchschnittlichen Anforderungen genügenden "einfachen Wohnstandard", wenn die sanierten Räume als Wohnung zur dauernden Führung eines selbständigen Haushalts tatsächlich und rechtlich objektiv geeignet sind (vgl. Urteile vom 18. Mai 1977, a.a.O. S. 60 und vom 20. August 1986, a.a.O. S. 49). Die objektive Eignung zum Dauerbewohnen setzt einen baulichen Standard voraus, der den Mindestanforderungen der einschlägigen Rechtsvorschriften genügt (vgl. Urteile vom 18. Mai 1977, a.a.O. S. 60, vom 2. Dezember 1983, a.a.O. S. 24 ff., vom 10. Mai 1985, a.a.O. S. 43 und vom 29. November 1985, a.a.O. S. 16, vom 20. August 1986, a.a.O. S. 49 und vom 1. Oktober 1986, a.a.O. S. 60) sowie gegenwärtig allgemein als für ein gesundes und menschenwürdiges Wohnen notwendig erachtet und von dem ganz überwiegenden Teil der Wohnungsuchenden und Wohnungsinhaber erwartet und gefordert wird (vgl. auch Fischer-Dieskau/Pergande, II. WoBauG § 17 Anm. 1.4 <S. 6/Stand: Juli 1988>; Fischer-Dieskau/Pergande/Schwender, Zweckentfr. Verbot, Anm. 4.1 <S. 12>). Daraus ergibt sich der rechtliche Beurteilungsmaßstab für das zur Wiederherstellung der Bewohnbarkeit an baulichen Maßnahmen und finanziellen Aufwendungen Erforderliche: Die vom Wohnungsbegriff im Rechtssinne vorausgesetzte objektive Eignung der Räume zum dauerhaften Bewohnen verlangt ausnahmslos als Mindestausstattung - entsprechend dem bis zum Jahre 1985 für den öffentlich geförderten sozialen Wohnungsbau geltenden § 40 Abs. 1 II. WoBauG in der hier maßgeblichen Fassung der Bekanntmachungen vom 1. September 1976 (BGBl. I S. 2673) und 30. Juli 1980 (BGBl. I S. 1085) - einen Kochraum mit Entlüftungsmöglichkeit, Wasserzapfstelle, Spülbecken und Anschlußmöglichkeit für Gas- oder Elektroherd sowie eine Toilette und ein Bad (st. Rspr.; vgl. u.a. Urteile vom 15. November 1985 - BVerwG 8 C 103.83 - Buchholz 454.4 § 82 II. WoBauG Nr. 41 S. 38 <40> m.weit.Nachw. und vom 27. April 1990 - BVerwG 8 C 19.88 - UA S. 11; Fischer-Dieskau/Pergande/Schwender, Zweckentfr. Verbot, Anm. 4.1 <S. 12>). Das gibt einen Anhalt für den Umfang der im Einzelfall zur Wiederherstellung der Bewohnbarkeit mindestens erforderlichen baulichen Maßnahmen und damit zugleich auch für den dazu notwendigen Kostenaufwand. Weitere Anhaltspunkte hierfür vermitteln die sonstigen Vorschriften des § 40 Abs. 1 II. WoBauGüber die Mindestausstattung öffentlich geförderter Wohnungen und die einschlägigen zwingenden Anforderungen des Landesbauordnungsrechts an Wohnungen (vgl. Urteile vom 18. Mai 1977, a.a.O. S. 60, vom 25. Juni 1982, a.a.O. S. 4, vom 2. Dezember 1983, a.a.O. S. 24 f., vom 10. Mai 1985, a.a.O. S. 43 und vom 29. November 1985, a.a.O. S. 16 f.).

Diese Rechtsvorschriften sind zugleich zur Beantwortung der Frage heranzuziehen, ob der zur Beseitigung eines zur Unbewohnbarkeit führenden Mangels oder Mißstandes erforderliche Modernisierungs- oder Renovierungsaufwand wirtschaftlich vertretbar und dem Verfügungsberechtigten objektiv zumutbar ist. Die in § 40 Abs. 1 II. WoBauG für den öffentlich geförderten Wohnungsbau getroffenen "detaillierten Standardregelungen" und die Bestimmungen der Landesbauordnungen enthalten nämlich Mindestanforderungen, die "von jedem auf Vermietbarkeit bedachten Investor heute als selbstverständlich erfüllt" werden (vgl. die Begründung der Bundesregierung für die Aufhebung des § 40 II. WoBauG, BT-Drucks. 10/2913, S. 13 <zu Nr. 12>). Das ist deswegen von Bedeutung, weil ein Mangel oder Mißstand nur dann mit einem "objektiv wirtschaftlichen, einem 'Normalbürger' zumutbaren Aufwand" behoben werden kann, "wenn die aufzuwendenden finanziellen Mittel ... innerhalb eines Zeitraumes von zehn Jahren durch eine erzielbare Rendite ausgeglichen werden können" (Urteil des Senats vom 20. August 1986, a.a.O. S. 53 mit Hinweis auf das Urteil vom 10. Mai 1985, a.a.O. S. 45). Unzumutbar sind dementsprechend Modernisierungs- oder Renovierungsaufwendungen bei der gebotenen wirtschaftlichen Betrachtungsweise auch dann, wenn der mit ihnen erreichbare Zustand nicht hinreichend verläßlich erwarten läßt, daß die modernisierten oder renovierten Räume mindestens zehn Jahre lang zu einem die vorausgesetzte Rendite erbringenden Mietzins vermietet werden können (vgl. Urteil vom 10. Mai 1985, a.a.O. S. 45). Das schließt aus, den Verfügungsberechtigten bei der Beurteilung der Zumutbarkeit der Beseitigung eines Mangels oder Mißstandes auf lediglich notdürftige Reparaturen und (oder) unzureichende Modernisierungsmaßnahmen festzulegen, die die Erzielbarkeit künftiger Mieteinnahmen auf die Dauer von zehn Jahren nicht wahrhaft sicherstellen.

Auch eine etwaige unvermeidliche Verteuerung der Renovierung und Modernisierung im Rahmen des für einen durchschnittlichen einfachen Wohnstandard Erforderlichen durch - vom Kläger behauptete - denkmalschutzrechtliche Forderungen, namentlich denkmalschutzrechtliche Gestaltungsgebote, ist bei der Zumutbarkeitsprüfung zugunsten des Verfügungsberechtigten zu berücksichtigen. Derartige Mehraufwendungen sind freilich auch in die Vergleichsberechnung der Kosten eines Neubaus aufzunehmen, wodurch sich gegebenenfalls diese zweite Zumutbarkeitsgrenze zuungunsten des Klägers erhöht.

Abzusetzen ist bei der Ermittlung des der Zumutbarkeitsprüfung zugrunde zu legenden Aufwandes der Wert derjenigen Investitionen, die nicht erforderlich wären, wenn in der Vergangenheit unterbliebene, zur Erhaltung der Bewohnbarkeit objektiv gebotene Instandsetzungs- und Unterhaltungsmaßnahmen durchgeführt worden wären (vgl. Urteil vom 10. Mai 1985, a.a.O. S. 45 f.). Ob der Verfügungsberechtigte selbst oder lediglich sein Rechtsvorgänger notwendige Erhaltungs- oder Unterhaltungsmaßnahmen unterlassen haben, ist dabei ohne Bedeutung (vgl. Urteil vom 10. Mai 1985, a.a.O. S. 45 f.).

Die sich aus dem vorstehend Dargelegten ergebenden materiellrechtlichen Anforderungen an die Aufklärung des entscheidungserheblichen Sachverhalts hat das Berufungsgericht verkannt. Der Verwaltungsgerichtshof hatte zunächst im einzelnen festzustellen, welche baulichen Maßnahmen erforderlich waren, um die unbewohnbar gewordenen Räume wieder bewohnbar (im Sinne der tatsächlichen und rechtlichen Eignung zum Dauerbewohnen) zu machen. Das ist nicht geschehen.

Die statt dessen dem angefochtenen Urteil entscheidungstragend zugrunde gelegte Annahme, der fiktive Modernisierungsaufwand sowie die fiktiven Kosten in der Vergangenheit unterlassener Instandsetzungsmaßnahmen könnten nicht mehr ermittelt werden, verletzt materielles Bundesrecht, weil sie von einer unrichtigen materiellrechtlichen Fragestellung ausgeht (vgl. in diesem Zusammenhang auch Urteil vom 16. April 1985 - BVerwG 9 C 109.84 - BVerwGE 71, 180 <181>[BVerwG 16.04.1985 - 9 C 109/84]). Aufzuklären sind in erster Linie nicht fiktive Kosten. Festzustellen ist vielmehr zunächst, welche baulichen Maßnahmen der Kläger im einzelnen durchgeführt hat, welche von ihnen zur Herstellung der Wohneignung erforderlich waren und welcher Anteil der Gesamtkosten hierauf entfällt. Einer Sachaufklärung in dieser Richtung entgegenstehende Hindernisse sind weder dem angefochtenen Urteil noch dem sonstigen Akteninhalt zu entnehmen, über den Zustand der Stockwerke vor der Renovierung und Modernisierung ist bereits Zeugenbeweis erhoben worden. Diese umfangreiche Beweisaufnahme kann - soweit das überhaupt notwendig sein sollte - noch ergänzt werden. Die vom Kläger tatsächlich durchgeführten Baumaßnahmen lassen sich an Hand der Bauakten, Kostenanschläge, Unternehmer- und Handwerkerrechnungen feststellen. Das gleiche gilt - in Verbindung mit der Feststellung des Zustandes vor der Renovierung auf der Grundlage des Zeugenbeweises - für die Ermittlung der davon zur Wiederherstellung der Wohneignung erforderlichen Maßnahmen. Schwieriger mag freilich die Berechnung der fiktiven Kostenansätze für in der Vergangenheit unterlassene Instandsetzungsmaßnahmen sein. Auf diese Berechnung, deren Unmöglichkeit das Berufungsgericht jedenfalls nicht ohne einen vorherigen erfolglosen Klärungsversuch durch Sachverständigenbeweis annehmen darf, weil dem Verwaltungsgerichtshof insoweit die erforderliche Sachkunde fehlt, kommt es indessen nach einer Aufklärung der vorrangig zu beantwortenden vorerwähnten Fragen möglicherweise gar nicht mehr an. Das wäre zum einen dann der Fall, wenn der zur Wiederherstellung der Bewohnbarkeit erforderliche finanzielle Aufwand sogar ohne irgendeinen Abzug für in der Vergangenheit unterlassene Erhaltungs- oder Unterhaltungsmaßnahmen dem Kläger objektiv wirtschaftlich zuzumuten war. Es träfe zum anderen dann zu, wenn die vom Kläger beseitigte Unbewohnbarkeit - wie er geltend macht - auch bei "normaler" Unterhaltung des alten Gebäudes eingetreten wäre. Und schließlich bedürfte es einer genauen Berechnung des in der Vergangenheit ersparten Instandsetzungsaufwands auch dann nicht, wenn schon eine überschlägige Schätzung der insoweit äußerstenfalls oder mindestens in Erwägung zu ziehenden Kosten zur - bejahenden oder verneinenden - Beantwortung der Zumutbarkeitsfrage genügen sollte. Dazu kann ein Sachverständiger möglicherweise schon an Hand von Erfahrungssätzen aufgrund der Zeugenaussagen über den Zustand des Gebäudes vor dem Ausbau und der Aktenlage dem Tatsachengericht eine hinreichende Überzeugung in der einen oder der anderen Richtung vermitteln. Das anzunehmen liegt um so näher, als die Beklagte sich auf angeblich zuverlässige Erfahrungssätze hinsichtlich des bei Gebäuden der hier in Rede stehenden Art und Bauweise sowie vergleichbaren Alters üblicherweise erforderlichen Renovierungsaufwands berufen hat.