I.

Der Kläger ist Mieter von vier im dritten Obergeschoß des Anwesens in F., M., gelegenen Räumen zuzüglich Flur und Toilette. Das Grundstück M. liegt nach den Festsetzungen des Bebauungsplans ... (Hauptbahnhof) in einem ausgewiesenen Kerngebiet.

Mit Schreiben vom 23. Juni 1981 beantragte der Kläger die Erteilung eines Negativattests mit dem Inhalt, daß die von ihm gemieteten Räume keinem Zweckentfremdungsverbot unterliegen, hilfsweise die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung vom Zweckentfremdungsverbot. Eine Bescheidung erfolgte nicht.

Am 30. September 1981 hat der Kläger Untätigkeitsklage auf Erteilung eines Negativattests erhoben, hilfsweise auf Feststellung der Genehmigungsfreiheit, weiter hilfsweise auf Erteilung einer Zweckentfremdungsgenehmigung und ganz hilfsweise auf Bescheidung seines Genehmigungsantrags.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 23. Juni 1982 abgewiesen. Auf die Berufung des Klägers hat das Berufungsgericht durch Urteil vom 13. Dezember 1984 die erstinstanzliche Entscheidung aufgehoben und dem Hauptantrag stattgegeben. Zur Begründung hat es ausgeführt: Mit dem Verwaltungsgericht sei die Klage als Untätigkeitsklage für zulässig zu halten. Zwar sehe weder das Mietrechtsverbesserungsgesetz noch die Hessische Zweckentfremdungsverordnung Negativatteste vor; indessen entspreche ihre Erteilung nach den Darlegungen der Beklagten in der mündlichen Verhandlung einer Verwaltungsübung, so daß hierauf - bei Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen - ein Anspruch bestehen könne. Das beantragte Negativattest sei ein Verwaltungsakt; die Voraussetzungen des § 75 VwGO lägen vor.

Die Klage sei auch begründet. Der Kläger sei als Mieter zur Verfolgung seines Begehrens aktiv legitimiert. Seine Ansicht, daß die von ihm gemieteten Räume einem Zweckentfremdungsverbot nicht unterworfen seien, treffe zu. Zwar gelte die Hessische Zweckentfremdungsverordnung auch für die Stadt F. Denn die Stadt sei ursprünglich zu Recht in den Geltungsbereich des Zweckentfremdungsverbots einbezogen worden und dieses Verbot sei bisher weder aufgehoben worden noch automatisch außer Kraft getreten. Gleichwohl unterlägen die hier in Rede stehenden Räume nicht einem Zweckentfremdungsverbot. Denn der Wohnnutzung stünden seit Inkrafttreten des Bebauungsplans ... (Hauptbahnhof) bauplanungsrechtliche Gesichtspunkte entgegen; aus diesem Grunde seien die Räume nicht als Wohnraum im Sinne des Zweckentfremdungsrechts zu qualifizieren. Das Grundstück liege im Geltungsbereich dieses Bebauungsplans, der das von ihm erfaßte Gebiet als Kerngebiet ausweise. Er sei am 8. Dezember 1970 rechtsverbindlich geworden. Soweit Bedenken gegen die Bekanntmachungsregelung in § 12 BBauG bestanden hätten, seien diese durch den Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 22. November 1983 (BVerfGE 65, 283 [BVerfG 22.11.1983 - 2 BvL 25/81]) ausgeräumt. Bedenken gegen die Bekanntmachungsregelung in der Hauptsatzung der Beklagten gäben nichts für die Unwirksamkeit des Plans her.

Eine allgemeine Wohnnutzung sei in dem durch den Bebauungsplan festgesetzten Kerngebiet bebauungsrechtlich nicht zulässig. Gemäß § 7 Abs. 2 BauNVO seien im Kerngebiet nur Wohnungen für Aufsichts- und Bereitschaftspersonen, für Betriebsinhaber und Betriebsleiter (§ 7 Abs. 2 Nr. 6 BauNVO) sowie sonstige Wohnungen oberhalb eines im Bebauungsplan bestimmten Geschosses (§ 7 Abs. 2 Nr. 7 BauNVO) zulässig. Der vorliegende Plan enthalte keine Festsetzungen nach § 7 Abs. 2 Nr. 7 BauNVO. Allerdings sei weiter § 7 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO zu beachten, wonach die nicht unter Absatz 2 Nrn. 6 und 7 fallenden Wohnungen im Kerngebiet immerhin ausnahmsweise zugelassen werden könnten. Das entspreche § 31 Abs. 1 BBauG, der die Baugenehmigungsbehörde ermächtige, im Einvernehmen mit der Gemeinde von den Festsetzungen des Plans solche Ausnahmen zuzulassen, die in dem Plan nach Art und Umfang ausdrücklich vorgesehen seien. Dem sei auch genügt, wenn nicht der Plan selbst, wohl aber die ihn ergänzende Baunutzungsverordnung Ausnahmen ermögliche. Das führe hier jedoch nicht weiter, weil für die Ausübung des durch § 31 Abs. 1 BBauG eingeräumten Ermessens gelte, daß die Gewährung einer Ausnahme besondere Umstände voraussetze, die ein Abweichen von der Regel rechtfertigten. Die abstrakte Möglichkeit der Ausnahmegewährung bewirke folglich nicht, daß Räume in Kerngebieten dem Zweckentfremdungsverbot von Wohnraum unterfielen; dieses Verbot finde daher keine Anwendung auf "Wohnraum", der im Fall seiner Neuerrichtung gemäß § 7 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO nur ausnahmsweise zugelassen werden könne. Der sich so ergebende Mangel bebauungsrechtlicher Zulässigkeit der Wohnnutzung lasse das Zweckentfremdungsverbot auch dann entfallen, wenn der Verfügungsberechtigte - wie hier wegen der Wohnnutzung schon vor Inkrafttreten des Bebauungsplans - baurechtlichen Bestandsschutz genieße.

Gegen diese Entscheidung richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision der Beklagten, mit der sie die Aufhebung des angefochtenen Urteils und die Zurückweisung der Berufung gegen die erstinstanzliche Entscheidung begehrt.

Der Kläger tritt der Revision entgegen.

II.

Die Revision der Beklagten hat keinen Erfolg. Die Entscheidung des Berufungsgerichts entspricht der Rechtslage.

Das Berufungsgericht ist davon ausgegangen, der Kläger sei als Mieter legitimiert, einen Verwaltungsstreit darüber zu führen, ob die von ihm gemieteten Räume im dritten Obergeschoß des Hauses M. dem Zweckentfremdungsverbot unterliegen. Das begegnet keinen bundesrechtlichen Bedenken (vgl. Urteil vom 20. August 1986 - BVerwG 8 C 16.84 - UA S. 10). Ebensowenig führt auf Bedenken, daß der Kläger die Erteilung eines sogenannten Negativattestes, also den Erlaß eines feststellenden Verwaltungsaktes, begehrt, dies jedoch in den einschlägigen Regelungen nicht vorgesehen ist. Dieses Negativattest bedarf keiner gesetzlichen Grundlage, weil es mit dem geforderten Inhalt den Rechtsstandpunkt des Klägers bestätigen soll (vgl. dazu das Urteil vom 29. November 1985 - BVerwG 8 C 105.83 - BVerwGE 72, 265 <266 f.>). Es darf ohne gesetzliche Grundlage erlassen werden, und es ist zu erlassen, wenn darauf aus besonderen Gründen - wie hier als Folge der vom Berufungsgericht bindend festgestellten ständigen Übung der Beklagten - ein Anspruch besteht. Bundesrechtlich unbedenklich ist schließlich auch die Ansicht des Berufungsgerichts, der Bebauungsplan (Hauptbahnhof) sei am 8. Dezember 1970 rechtsverbindlich geworden.

Entscheidungstragend hat das Berufungsgericht angenommen, bei den vom Kläger gemieteten Räume im Hause M. handele es sich nicht um "Wohnraum" im Sinne des Zweckentfremdungsrechts, sie unterlägen deshalb nicht dem Zweckentfremdungsverbot. Diese Ansicht beruht zwar im unmittelbaren Ansatz auf einer irrevisiblen Auslegung des Tatbestandsmerkmals "Wohnraum" in§ 1 der Ersten Hessischen Verordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum vom 25. Januar 1972 (GVBl. I S. 19) - Zweckentfremdungsverordnung -, mit der ein Zweckentfremdungsverbot u.a. für die Stadt F. begründet worden ist. Die Revisibilität folgt jedoch daraus, daß das Berufungsgericht sich zur Auslegung des landesrechtlichen Wohnraumbegriffs auf den Wohnraumbegriff des Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Verbesserung des Mietrechts und zur Begrenzung des Mietanstiegs sowie zur Regelung von Ingenieur- und Architektenleistungen vom 4. November 1971 (BGBl. I S. 1745) - MRVerbG - gestützt hat, d.h. den Inhalt des landesrechtlichen Wohnraumbegriffs aus dem Bundesrecht hergeleitet hat.

In Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. u.a. Urteil vom 18. Mai 1977 - BVerwG VIII C 44.76 - BVerwGE 54, 54 <60>) hat das Berufungsgerichterkannt, Wohnraum im Sinne des Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG und mithin auch im Sinne des § 1 Zweckentfremdungsverordnung seien nur Räume, die - alles andere vernachlässigt - geeignet sind, auf Dauer bewohnt zu werden. Auf dieser Grundlage hat es weiter gefolgert, die Eignung, auf Dauer bewohnt zu werden, fehle Räumen unter anderem dann, wenn ihre (weitere) Nutzung zu Wohnzwecken bebauungsrechtlich nicht zulässig sei. Das treffe auf die vom Kläger gemieteten Räume zu, weil der Bebauungsplan ... (Hauptbahnhof) das Grundstück M. als in einem Kerngebiet liegend ausweise, in dem - da der Plan keine Festsetzungen nach § 7 Abs. 2 Nr. 7 BauNVO (in der Fassung der Bekanntmachung vom 26. November 1968, BGBl. I S. 1237 - BauNVO a.F.) enthalte - eine allgemeine Wohnnutzung gemäß § 7 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO nur ausnahmsweise nach Maßgabe des § 31 Abs. 1 BBauG zugelassen werden könne. Auch dem ist beizupflichten.

Der erkennende Senat hat bereits mehrfach (vgl. u.a. Urteil vom 2. Dezember 1983 - BVerwG 8 C 155.81 - Buchholz 454.51 MRVerbG Nr. 10 S. 20 <24 f.>) entschieden, daß Räume unter anderem dann nicht den Begriff des Wohnraumes im Sinne des Zweckentfremdungsrechts erfüllen, wenn ihre Nutzung zu Wohnzwecken bebauungsrechtlich unzulässig ist. Diese Auffassung rechtfertigt sich aus der Einsicht, daß die Rechtsordnung eine Wohnnutzung nicht zugleich für (bebauungsrechtlich) unzulässig und dennoch (zweckentfremdungsrechtlich) geboten erklären kann. Daß dies bei einem Konflikt zwischen dem Bebauungs- und dem Zweckentfremdungsrecht nicht als Selbstverständlichkeit auf der Hand liegt, beruht allein auf der Auswirkung des verfassungsrechtlich gewährten Bestandsschutzes. Soweit nämlich er eingreift, ergibt sich eine verfassungsrechtliche Abschirmung, die die bebauungsrechtliche Unzulässigkeit nicht mit letzter Konsequenz akut werden läßt, da es wegen dieser verfassungsrechtlichen Abschirmung bei der Wohnnutzung bleiben darf, obgleich sie mittlerweile bebauungsrechtlich (also einfachgesetzlich) unzulässig geworden ist. Diese verfassungsrechtliche Abschirmung hat jedoch, wie das Berufungsgericht im Anschluß an die Rechtsprechung des erkennenden Senats (Urteil vom 2. Dezember 1983, a.a.O. S. 26 f.) zu Recht annimmt, bei der zweckentfremdungsrechtlichen Würdigung außer Betracht zu bleiben. Denn durch diese Abschirmung wird nicht der Konflikt zwischen dem Bebauungs- und dem Zweckentfremdungsrecht aufgehoben, sondern lediglich dem Betroffenen um des individuellen Eigentumsschutzes willen eine Handhabe geboten, sich gegen das uneingeschränkte Wirksamwerden des bebauungsrechtlichen Nutzungsverbots verteidigen zu können. Darauf kommt es zweckentfremdungsrechtlich nicht an. Da kein Eigentümer genötigt ist, Bestandsschutz in Anspruch zu nehmen (Urteil vom 2. Dezember 1983, a.a.O. S. 26), darf ihm dies auch nicht - zumal: im öffentlichen Interesse einer Verwirklichung des Zweckentfremdungsverbotes - aufgedrängt werden. Muß infolgedessen die Auswirkung des verfassungsrechtlich gewährten Bestandsschutzes vernachlässigt werden, so bleibt es bei dem (einfachgesetzlichen) Konflikt zwischen dem Bebauungs- und dem Zweckentfremdungsrecht und damit bei der Erkenntnis, daß das Zweckentfremdungsrecht nicht wirksam eine Wohnnutzung festschreiben kann, die das Bebauungsrecht (mittlerweile) untersagt.

Die Besonderheit der im vorliegenden Fall gegebenen Konstellation besteht darin, daß das Bebauungsrecht die allgemeine Wohnnutzung - auf sie kommt es an und nicht auf speziellere Arten des Wohnens, wie sie z.B. in § 7 Abs. 2 Nr. 6 BauNVO genannt sind - zwar im Grundsatz untersagt (§ 30 BBauG i.V.m. § 7 Abs. 1 BauNVO), sie aber doch immerhin ausnahmsweise gestattet (§ 31 Abs. 1 BBauG i.V.m. § 7 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO). Die Beklagte möchte dies so berücksichtigt wissen, als ob die Wohnnutzung schlechthin kraft Gesetzes zulässig wäre, während der Kläger eine nur ausnahmsweise zulässige Wohnnutzung nicht für ausreichend hält, um zu verhindern, daß das Zweckentfremdungsverbot durch das Bebauungsrecht verdrängt wird. Das Berufungsgericht hat sich insoweit der Rechtsauffassung des Klägers angeschlossen. Das ist im Ergebnis richtig.

Die Folgerungsweise des angefochtenen Urteils vermag allerdings nicht durchgehend zu überzeugen. Das Berufungsgericht nimmt an, daß die Gewährung von Ausnahmen nach § 31 Abs. 1 BBauG - kraft eines ungeschriebenen Tatbestandsmerkmals - nur dann erlaubt sei, wenn in tatsächlicher Hinsicht besondere, das Abweichen von der Regel rechtfertigende Umstände vorliegen. Der erkennende Senat bezweifelt, daß dieser Ansatz die (bebauungsrechtliche) Rechtslage trifft. Das mag jedoch dahinstehen. Denn das angefochtene Urteil leidet jedenfalls daran, daß es diesen Ansatz nicht konsequent durchführt. Mögen nämlich Ausnahmen nach § 31 Abs. 1 BBauG unter engeren oder weiteren Voraussetzungen erteilt werden dürfen: Das Berufungsgericht hätte von seinem Standpunkt aus prüfen müssen, ob im vorliegenden Falle alle - wie immer zu bestimmenden - Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahme erfüllt sind. Sollten "besondere Umstände" gegeben sein - was das Berufungsgericht nicht durch tatsächliche Feststellungen ausgeschlossen hat -, würde der Fortfall des Zweckentfremdungsverbots nicht, wie das Berufungsgericht meint, damit begründet werden können, daß bebauungsrechtliche Ausnahmen nur unter "besonderen Umständen" gewährt werden dürfen.

Auf alles das kommt es aber für das Ergebnis nicht an, weil bereits eine Vortrage zum Nachteil der Beklagten beantwortet werden muß: Möglichkeiten der Ausnahmegewährung schlagen bei dem Konflikt zwischen dem Bebauungs- und dem Zweckentfremdungsrecht schon aus sich nicht zu Buch; sie sind ohne Einfluß darauf, daß das Wohnen bebauungsrechtlich (als "Regel") unzulässig ist und deshalb das Zweckentfremdungsverbot beiseite tritt. Es fällt nämlich entscheidend ins Gewicht, daß die durch einen Bebauungsplan als Regel gestatteten Nutzungen und die von ihnen abweichenden, allenfalls durch die Bewilligung einer Ausnahme zu ermöglichenden Nutzungen sich zueinander nicht so verhalten, wie es für die zwei Alternativen einer alternativ festgesetzten Nutzung (dazu Urteil vom 4. Oktober 1974 - BVerwG IV C 62-64.72 - Buchholz 406.11 § 9 BBauG Nr. 15 S. 34 <35 f.>) zutrifft. Eine alternative Festsetzung - beispielsweise die Festsetzung, daß Garagen errichtet oder Einstellplätze angelegt werden dürfen - ist "Ausdruck ... planerischer Zurückhaltung", die "den von der Planung betroffenen Eigentümern mehr an Freiheit, an eigener Entscheidung und an Gestaltungsmöglichkeiten beläßt, als sie ohne diese Wahlfreiheit hätten" (Urteil vom 4. Oktober 1974, a.a.O.). Im Unterschied dazu stellt sich die Möglichkeit, von den Festsetzungen eines Bebauungsplanes Ausnahmen zu machen, in erster Linie als ein Vorbehalt zugunsten der Gemeinde bzw. der Baugenehmigungsbehörde dar. Die Gewährung solcher Ausnahmen steht nach § 31 Abs. 1 BBauG im Ermessen der zuständigen Behörden; der korrespondierende Anspruch der Betroffenen richtet sich dementsprechend lediglich auf die fehlerfreie Ausübung dieses Ermessens. Das reicht nicht aus, um bei der zweckentfremdungsrechtliehen Beurteilung die Möglichkeit der Bewilligung von bebauungsrechtlichen Ausnahmen berücksichtigen zu dürfen. Den Gemeinden steht es - je nach ihrer Vorstellung von der erwünschten Struktur eines Gebietes - bauplanungsrechtlich frei, eine nach der Baunutzungsverordnung nur ausnahmsweise zulässige Nutzung für "allgemein zulässig" zu erklären (§ 1 Abs. 6 Nr. 2 BauNVO). Wenn sie das nicht tun, sondern sich (gegebenenfalls gemeinsam mit der Baugenehmigungsbehörde; § 31 Abs. 1 BBauG) nur vorbehalten, die Regelnutzung hin und wieder durch Ausnahmen zu durchbrechen, dann hebt das die bebauungsrechtliche Unzulässigkeit der allgemein nicht zugelassenen (Wohn-)Nutzung solange nicht auf, wie eine Ausnahme nicht tatsächlich (beantragt und) erteilt wurde. Das Zweckentfremdungsrecht hat nicht die Aufgabe, bei qualifiziert beplanten Gebieten je nachdem, was die Gemeinde unter dem Eindruck einer bestimmten Sachlage bevorzugt, als Ersatz für so nicht getroffene bauplanerische Entscheidungen zu dienen. Darin unterscheiden sich qualifiziert beplante Gebiete grundlegend von unbeplanten Innenbereichen, bei denen Möglichkeiten der Ausnahme (ebenso wie Möglichkeiten der Befreiung) unmittelbar in den Beurteilungsmaßstab als solchen eingehen (s. Urteil vom 2. Dezember 1983, a.a.O. S. 26 m.weit.Nachw.).

Aus alledem ergibt sich, daß zum einen der zweckentfremdungsrechtliche Wohnraumbegriff nicht erfüllt ist, wenn andere Vorschriften - etwa solche des Bebauungsrechts - die Wohnnutzung untersagen, und daß zum anderen das Zweckentfremdungsrecht als derartige Untersagung bereits ansieht, wenn die allgemeine Wohnnutzung - etwa bebauungsrechtlich - allenfalls durch eine im behördlichen Ermessen stehende Ausnahme zugelassen werden kann, dies aber (bisher) nicht geschehen ist.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.