I.

Der Kläger ist Miteigentümer eines bebauten Grundstücks in M.. Das dort im Jahre 1885 errichtete Mietshaus besteht aus einem Vorder- und einem Rückgebäude. Das Erdgeschoß im Vordergebäude wird gewerblich genutzt; in den drei Obergeschossen befinden sich je zwei Zweizimmerwohnungen. In den drei Geschossen des Rückgebäudes befindet sich je eine Wohnung mit Wasserstelle und WC im Treppenhaus. Der Kläger beabsichtigt, diese Gebäude abzureißen und an ihrer Stelle ein neues Wohn- und Geschäftshaus zu errichten. Seine gegen die Mieter erhobenen Räumungsklagen würden mangels Rechtsschutzbedürfnisses abgewiesen, weil eine behördliche Abbruchsgenehmigung fehle. Er beantragte im April 1972 die Genehmigung für eine "Zweckentfremdung" des Wohnraums; gemeint war eine Abbruchsgenehmigung. Die Wohnungsaufsichtsbehörde gelangte abweichend von der Lokalbaukommission der Beklagten zum Ergebnis, daß die Wohnungen unter dem Gesichtspunkt der Wohnungsaufsicht nicht zu beanstanden seien. Deshalb wurde der Antrag des Klägers durch Bescheid vom 9. Mai 1972 abgelehnt. Der Widerspruch des Klägers wurde durch Bescheid vom 7. August 1972 zurückgewiesen. Mit seiner Klage focht der Kläger den Ablehnungsbescheid und den Widerspruchsbescheid an; hilfsweise beantragte er, die Beklagte zur Erteilung einer Zweckentfremdungsgenehmigung zu verpflichten. Das Verwaltungsgericht wies die Klage ab, im wesentlichen aus den folgenden Gründen:

Die Ablehnung des Antrags des Klägers stütze sich auf § 1 der Ersten Verordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum vom 23. Dezember 1971 (Bayer. GVBl. S. 478); diese Vorschrift beruhe auf der Ermächtigung von Art. 6 § 1 Abs. 1 des Gesetzes zur Verbesserung des Mietrechts und zur Begrenzung des Mietanstiegs (Mietrechtverbesserungsgesetz) - MRVerbG - vom 4. November 1971 (BGBl. I S. 1745). Diese Vorschriften stellten auch den Abbruch bisher zu Wohnzwecken genutzter Gebäude unter ein Genehmigungserfordernis; sie beschränkten sich nicht darauf, den positiven Vorgang der Zuführung von Wohnraum zu anderen als Wohnzwecken zu regeln. Das folge schon aus der erläuternden Bemerkung in Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 2 MRVerbG, wo der Gegenstand der Regelung als "Aufgabe des Wohnzwecks" bezeichnet werde; damit werde zum Ausdruck gebracht, daß entscheidend die Beendigung der bisherigen Nutzung sei. Es komme also darauf an, ob die bisherige Zweckbestimmung beendet werden solle; die Vorschriften beschränkten sich nicht nur auf Fälle, bei denen die Bestimmung von Wohnraum zu einem anderen als dem bisherigen Zweck beabsichtigt ist. Es sei dem Gesetzgeber darauf angekommen, in eine allgemeine Marktsituation einzugreifen und das Angebot an geschütztem Wohnraum zu verbessern, also der Minderung des Angebots durch Aufgabe der Wohnungsnutzung entgegenzutreten. Der Bestand an Wohnraum habe erhalten werden sollen. Ein Abbruch führe irreparabel zu einer Nutzungsbeendigung. Dem Ausdruck "Zweckentfremdung" in der Überschrift von Artikel 6 sei keine einschränkende Bedeutung beizumessen. Ohnehin sei der Ausdruck "Zweckentfremdung" nicht eindeutig festgelegt; auf die Verwendung des Ausdrucks in früheren Gesetzen komme es nicht entscheidend an. Die Formulierungen in früheren Gesetzen - insbesondere im Wohnraumbewirtschaftungsgesetz - seien vom Gesetzgeber nicht einfach übernommen worden; er habe eigene Begriffe geschaffen. Bei dieser Auslegung seien die anzuwendenden Vorschriften auch nicht verfassungswidrig. Die Regelung liege in der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes. Grundrechte der Grundstückseigentümer würden nicht verletzt. Die Konzeption eines repressiven Verbots mit Genehmigungsvorbehalt sei formal zulässig. Die Regelung sei auch sachlich zulässig, weil sie ein geeignetes Mittel sei, eine Notlage zu beseitigen, die anders nicht beseitigt werden könne. Auch gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit werde nicht verstoßen. Es sei gerechtfertigt, in typischen Fällen die Genehmigung zu versagen und sie nur in atypischen Fällen - etwa bei Unvermietbarkeit wegen des baulichen Zustandes oder wegen der Lage - zu erteilen. Ausnahmen könnten nach Ermessen erteilt werden. Auch die Ermächtigung zum Erlaß von Landesverordnungen sei Rechtens; die Ermächtigung entspreche den Forderungen von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Die bayerische Durchführungsverordnung halte sich im Rahmen der Ermächtigung, auch soweit ihr Anwendungsbereich örtlich beschränkt worden sei. Der Wohnungsbedarf in M. rechtfertige den Eingriff. Im Falle des Klägers sei die Versagung der Genehmigung Rechtens gewesen: Überwiegend handele es sich um Wohnraum. Die vorhandenen Mängel behinderten die Bewohnbarkeit nicht. Die Wohnungen seien auch vermietbar; tatsächlich seien sie alle vermietet. Der Zustand der Wohnungen im Rückgebäude ermögliche zumindest ein anspruchsloses Wohnen. Es sei auch nicht ersichtlich, daß die Absicht bestehe, neuen Wohnraum zu günstigen Mietbedingungen zu schaffen.

Mit seiner Berufung beantragte der Kläger, das angefochtene Urteil und die Bescheide vom 9. Mai 1972 und vom 7. August 1972 aufzuheben. Hilfsweise beantragte er, die Beklagte zu verpflichten, die beantragte Genehmigung zu erteilen, hilfsweise die Beklagte zu verpflichten, über den Antrag des Klägers vom 13. April 1972 nach der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.

Er trug im wesentlichen folgendes vor: Es handele sich nicht um eine Zweckentfremdung im Sinne der anzuwendenden Vorschriften. Die bayerische Durchführungsverordnung sei rechtswidrig, weil in M. die ausreichende Versorgung mit Wohnraum nicht mehr gefährdet sei. Auch entsprächen die Wohnungen im Gebäude des Klägers nicht mehr den heutigen Anforderungen. Auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit werde verletzt; es wäre möglich gewesen, die Genehmigung mit der Auflage zu erteilen, neuen Wohnraum zu schaffen.

Die Beklagte verteidigte das angefochtene Urteil; dem schloß sich die Landesanwaltschaft an.

Zwei Miteigentümer und dreizehn Mieter des Hauses wurden beigeladen; sie stellten keine Anträge.

Der Verwaltungsgerichtshof hob das angefochtene Urteil und die angefochtenen Bescheide auf, im wesentlichen aus den folgenden Gründen:

Der vom Kläger beabsichtigte Abbruch von Wohnraum falle nicht unter Art. 6 § 1 Abs. 1 MRVerbG. Bei der Auslegung dieser Vorschrift sei das Gericht nicht an den Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 4. Februar 1975 (BVerfGE 38, 348 [BVerfG 04.02.1975 - 2 BvL 5/74]) gebunden, wenn es auch auf Grund dieser Entscheidung von der Verfassungsmäßigkeit dieser Vorschrift ausgehen müsse; bei der Begründung der Rechtsansicht, grundsätzlich falle auch der Abbruch von Wohnraum unter die Vorschrift, habe das Bundesverfassungsgericht keine Verfassungsvorschrift angewendet. Bei der Auslegung der Vorschrift sei von ihrem Wortlaut auszugehen; dieser werde vom Ausdruck "Zweckentfremdung" bestimmt; unter, diesen Begriff lasse sich der Abbruch nicht bringen. Erkennbar werde an frühere Regelungen der Zweckentfremdung angeknüpft, insbesondere an § 21 des Wohnraumbewirtschaftungsgesetzes - WBewG - in der Fassung vom 13. August 1953 (BGBl. I S. 915). Ebenso wie durch diese Vorschrift solle hier einer Mangelsituation begegnet werden. Im Gesetzgebungsverfahren sei das Zweckentfremdungsverbot von Art. 6 § 1 MRVerbG zunächst nicht vorgesehen gewesen; erst der Vermittlungsausschuß habe diese Regelung eingefügt. Dabei sei niemals von einem Gebäudeabbruch die Rede gewesen; deshalb sei von der engen Bedeutung des Begriffs Zweckentfremdung auszugehen. Das werde auch durch Sinn und Zweck des Gesetzes gerechtfertigt. Die Beklagte habe verkannt, daß das Abbruchsvorhaben des Klägers keiner Genehmigung bedürfe; deshalb seien die angefochtenen Bescheide aufzuheben.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision verfolgt die Beklagte den Antrag, die Klage abzuweisen. Sie rügt die Verletzung des materiellen Rechts. Der Kläger tritt der Revision entgegen.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich.

Drei Beigeladene sind mit unbekannter Anschrift verzogen; sie konnten zur mündlichen Verhandlung nicht geladen werden. Die übrigen Beigeladenen lassen sich nicht vertreten.

II.

Die Revision ist begründet; sie führt zur Zurückverweisung der Streitsache an das Berufungsgericht.

Es ist verfahrensrechtlich unerheblich, daß nicht alle Beigeladenen zur mündlichen Verhandlung geladen werden konnten, weil drei Beigeladene nicht mehr in dem im Streit befindlichen Hause wohnen (vgl. dazu BVerwGE 39, 135 [136 f.]): Es handelte sich hier um keinen Fall der notwendigen Beiladung; das rechtliche Interesse der nicht mehr im Hause wohnenden Beigeladenen am Ausgang des Rechtsstreits (§ 65 Abs. 1 VwGO) ist der Sache nach weggefallen.

Mit seinem Hauptantrag auf Aufhebung des Ablehnungsbescheids und des Widerspruchsbescheids hatte der Kläger geltend gemacht, der beabsichtigte Abbruch des Wohngebäudes bedürfe keiner Genehmigung; schon aus diesem Grunde werde er in seinen Rechten als Grundeigentümer verletzt (§ 42 Abs. 2 VwGO). Dem steht nicht entgegen, daß er nur Miteigentümer ist; in dieser Rechtsstellung konnte er, wenn die übrigen Miteigentümer - die Beigeladenen zu 1) und 2) - einverstanden waren, Bauvorhaben einleiten, als Bauherr auftreten und, falls erforderlich, auch für vorbereitende Maßnahmen den Behörden gegenüber selbständig auftreten. Seinem Vorbringen steht auch nicht entgegen, daß er selbst eine Abbruchsgenehmigung beantragt hatte. Er bedurfte, wie die vorangegangenen Mietprozesse ergeben haben, des Nachweises, daß entweder eine Abbruchsgenehmigung nicht erforderlich oder daß sie erteilt worden ist. Welche sonstigen Möglichkeiten er hatte, die erstgenannte Frage klären zu lassen - etwa durch einen Antrag auf ein "Negativattest" oder durch eine Feststellungsklage nach § 43 VwGO (vgl. BVerwGE 39, 247 [248]) -, bedarf keiner Erörterung; denn wenn der Ablehnungsbescheid mit der Begründung aufgehoben wird, die seitens der Beklagten versagte Genehmigung sei nicht erforderlich gewesen, entfällt die Begründung der in den Räumungsprozessen ergangenen Urteile des Zivilgerichts, es fehle das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis für die begehrten Räumungsurteile, weil das Abbruchsvorhaben aus Rechtsgründen nicht durchgeführt werden, könne. Das Aufhebungsbegehren des Hauptantrags ist deshalb zulässig.

Der Hauptantrag ist jedoch unbegründet; das Abbruchsvorhaben des Klägers bedarf entgegen der Rechtsansicht des Berufungsgerichts der behördlichen Genehmigung.

Dieses Genehmigungserfordernis ergibt sich aus § 1 der bayerischen Verordnung vom 23. Dezember 1971 (GVBl. S. 478), die auf Grund von Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 des Mietrechtsverbesserungsgesetzes - MRVerbG - vom 4. November 1971 (BGBl. I S. 1745) erlassen worden ist. Nach § 1 der Verordnung darf unter anderem in der Landeshauptstadt M. Wohnraum nur mit Genehmigung der Kreisverwaltungsbehörde anderen als Wohnzwecken zugeführt werden. Diese Vorschrift gehört unabhängig davon, daß sie auf Grund einer in einem Bundesgesetz enthaltenen Ermächtigung erlassen worden ist, dem Landesrecht an und ist als solche nicht revisibel (§ 137 Abs. 1 VwGO). Dennoch ist die hier zu entscheidende Rechtsfrage revisibel; sie ist aus dem folgenden Grunde dem Bundesrecht zuzurechnen:

§ 1 der bayerischen Verordnung vom 23. Dezember 1971 ist vom Berufungsgericht dahin ausgelegt worden, daß er inhaltlich wiederholt, was gemäß der Ermächtigung von Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG bundesrechtlich den Verordnungsgebern der Länder zur Regelung für bestimmte abgegrenzte Gemeindegebiete überlassen worden war. Maßgeblich für die Auslegung der Verordnung war nach der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts die schon im Bundesgesetz enthaltene Bestimmung des Inhalts, des Zwecks und des Ausmaßes der durch Verordnung gebietsweise in Kraft zu setzenden Regelung, nach der eine "Zweckentfremdung" von Wohnraum der behördlichen Genehmigung bedarf. Indem das Berufungsgericht schon bei der Auslegung von Art. 6 MRVerbG das Genehmigungserfordernis einschränkte und es nicht auf Vorhaben erstreckte, die zur Beseitigung vorhandenen Wohnraums führen, hat es die bundesrechtliche Ermächtigungsnorm angewendet (vgl. BVerwGE 49, 301 [303 f.]). Die hier entscheidungserhebliche Frage nach der Abgrenzung des Genehmigungserfordernisses ist deshalb revisibel. § 1 der Verordnung ist nämlich nach der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts nicht enger auszulegen als die Ermächtigungsnorm des Art. 6 § 1 MRVerbG. Entspricht die enge Auslegung dieser bundesrechtlichen. Vorschrift nicht der Rechtslage, so ist Bundesrecht verletzt worden. Das Bundesverwaltungsgericht kann deshalb entscheiden, ob der dem Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG entsprechende § 1 der Verordnung vom 23. Dezember 1971 so eng auszulegen ist, wie das Berufungsgericht angenommen hat. Diese Frage bedarf hier der Entscheidung.

Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG ermächtigt die Landesregierungen, für Gemeinden, in denen die Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist, durch Rechtsverordnung zu bestimmen, daß Wohnraum anderen als Wohnzwecken nur mit Genehmigung der von der Landesregierung bestimmten Stelle zugeführt werden darf. Dem entspricht § 1 der Verordnung vom 23. Dezember 1971, die das Genehmigungserfordernis unter anderem für das Gebiet der Landeshauptstadt M. eingeführt hat. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Beschluß vom 4. Februar 1975 - 2 BvL 5/74 - (BVerfGE 38, 348 [BVerfG 04.02.1975 - 2 BvL 5/74]) entschieden, daß Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG nicht gegen Vorschriften des Bundesverfassungsrechts verstößt. Da dieser auf eine Verfassungsbeschwerde ergangene Beschluß gemäß § 31 Abs. 2 BVerfGG Gesetzeskraft hat, können verfassungsrechtliche Einwendungen gegen diese Vorschrift nicht mehr erhoben werden; insbesondere steht unüberprüfbar fest, daß die Ermächtigung nach Inhalt, Zweck und Ausmaß den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entspricht.

Das Berufungsgericht ist nicht auf die Frage eingegangen, ob die Voraussetzung eines besonderen Wohnungsmangels im Sinne von Art. 6 § 1 MRVerbG im Gebiet der Landeshauptstadt M. erfüllt war, als die Verordnung vom 23. Dezember 1971 erging. Diese Frage ist zu bejahen, ohne daß es dazu einer ausdrücklichen tatsächlichen Feststellung der Vorinstanz bedarf. Daß in M. damals die Wohnraumversorgung der Bevölkerung besonders stark beeinträchtigt war, wird - abgesehen von der allgemeinen Lebenserfahrung - schon dadurch bestätigt, daß wegen dieses Wohnungsnotstandes durch Gesetze vom 18. Juni 1970 (BGBl. I S. 786) und vom 30. Oktober 1972 (BGBl. I S. 2054) die bisher geltenden mietpreisrechtlichen Vorschriften unter anderem für das Stadtgebiet von M. befristet aufrechterhalten und modifiziert worden sind; es liegt nichts dafür vor, daß sich dieser Zustand inzwischen geändert hat.

Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Beschluß vom 4. Februar 1975 im einzelnen dargelegt (BVerfGE 38, 348 [BVerfG 04.02.1975 - 2 BvL 5/74] [358 ff.]), daß die durch Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG erteilte Ermächtigung dem Inhalt, dem Zweck und dem Ausmaß nach hinreichend bestimmt ist. Das Ausmaß der Ermächtigung angehend hat es dargelegt, daß auch der Abbruch geschützten Wohnraums genehmigungsbedürftig ist, wenn das Zweckentfremdungsverbot durch Verordnung für ein bestimmtes Gebiet in Kraft gesetzt worden ist (BVerfGE 38, 348 [BVerfG 04.02.1975 - 2 BvL 5/74] [364]); es hat die hier zu entscheidende Rechtsfrage anders als das Berufungsgericht beantwortet. Dieses hielt sich für nicht gebunden an die Rechtsauffassung, des Bundesverfassungsgerichts (§ 31 Abs. 1 BVerfGG), weil dieses hinsichtlich dieser Frage einfaches Bundesrecht und keine Vorschrift des Bundesverfassungsrechts ausgelegt habe. Ob dem zu folgen wäre, kann offenbleiben; denn in der Sache selbst hält der erkennende Senat die Rechtsauffassung des Bundesverfassungsgerichts für richtig. Er vermag dem Berufungsgericht nicht darin zu folgen, daß der Gesetzgeber in Art. 6 § 1 MRVerbG nur eine Umwidmung von Wohnraum, nicht aber die Beseitigung von Wohnraum verhindern wollte.

Die Vorschrift soll es für Gebiete mit einem besonderen Wohnraummangel ermöglichen, den Bestand von Wohnraum im Interesse der Versorgung der Bevölkerung zu sichern; dieser Bestandsschutz wäre nur unvollkommen möglich, wenn nur eine Änderung des Verwendungszwecks, nicht aber die Beseitigung von Wohnraum unter Kontrolle gehalten würde. Es liegt nichts dafür vor, daß das Genehmigungserfordernis nur auf Zwecke einer Umwidmung von Wohnraum beschränkt werden sollte.

Der Wortlaut der Vorschrift zwingt nicht zu einer engen Auslegung: Wohnraum wird auch dann anderen als Wohnzwecken "zugeführt", wenn er beseitigt wird; Zweckänderung setzt nicht voraus, daß der Raum als solcher erhalten bleibt. Das Verwaltungsgericht hat außerdem mit Recht darauf hingewiesen, daß der in Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 2 MRVerbG enthaltene Ausdruck "Aufgabe des Wohnzwecks" ebenfalls für die weitere Auslegung der Ermächtigungsnorm spricht.

Der Umstand, daß der in der Überschrift zu Art. 6 MRVerbG verwendete Ausdruck "Zweckentfremdung" in früheren Gesetzen - zum Beispiel in § 21 WBewG - mit einer eingeschränkten Bedeutung verwendet worden ist, spricht nicht dafür, daß dieser Ausdruck auch hier in der eingeschränkten Bedeutung verwendet werden sollte. Soweit in früheren Gesetzen (vgl. auch § 12 Abs. 1 des Wohnungsbindungsgesetzes - WoBindG -, jetzt geltend in der Fassung vom 31. Januar 1974 [BGBl. I S. 137]) der Ausdruck "Zweckentfremdung" in einem engeren Sinne verwendet wurde, war dies dadurch gerechtfertigt, daß die Beseitigung von Wohnraum - der es gleichsteht, wenn er unbrauchbar für Wohnzwecke gemacht wird - auf Grund anderer Vorschriften (§ 22 WBewG, § 12 Abs. 2 WoBindG) grundsätzlich verboten und nur auf Grund behördlicher Erlaubnis zulässig war. Das Mietrechtsverbesserungsgesetz gab den zuständigen Behörden dagegen keine Handhabe, die Beseitigung von Wohnraum anderweitig unter Kontrolle zu halten.

Der Umstand, daß Art. 6 MRVerbG erst am Ende des Gesetzgebungsverfahrens in das Gesetz gelangt ist, rechtfertigt ebenfalls eine einschränkende Begriffsbestimmung nicht. Die Gesetzgebungsmaterialien ergeben vielmehr, daß die nachträglich eingefügte Vorschrift bestimmt war, vorhandenen Wohnraum in Mangelgebieten umfassend im Bestand zu schützen, soweit durch den Abbruch die Wohnraumversorgung der Bevölkerung gefährdet werden konnte. In der Begründung des letzten Gesetzesentwurfs, der vom Bundestag angenommen worden ist, heißt es dazu (BTDrucks. VI/2564 S. 4): Bei einer bestehenden Mangellage auf dem Wohnungsmarkt sei es grundsätzlich unerwünscht, daß Wohnraum frei und uneingeschränkt dem Wohnzweck entzogen werden könne; es sei deshalb ein geeignetes Instrumentarium erforderlich, durch das die Verringerung des vorhandenen Bestandes und damit eine Vergrößerung der Wohnungsnotlage verhindert werden könne; dem diene die vorgesehene Regelung. Hätte der Gesetzgeber, dessen Absichten damit zum Ausdruck gebracht worden sind, das Genehmigungserfordernis auf die "Zweckentfremdung" im eingeschränkten Sinn des § 21 WBewG beschränken wollen, dann wäre der Text, der angeführten Begründung anders ausgefallen; denn mit einer derart eingeschränkten Regelung hätte er kein Instrument bereitgestellt, mit dem die Verringerung des vorhandenen Bestandes an Wohnraum wirksam hätte verhindert werden können.

Mithin sprechen der Wortlaut, der erkennbare objektive Zweck und die in der genannten Begründung zum Ausdruck gebrachte gesetzgeberische Absicht für eine weite Begriffsbestimmung. Dem Berufungsgericht ist nicht darin zu folgen, daß nur die Umwidmung vorhandenen Wohnraums und nicht auch die Beseitigung von Wohnraum genehmigungspflichtig ist.

Insoweit entspricht die Entscheidung der Stellungnahme des Oberbundesanwalts; diese war auf die Revisibilität, auf die Bindungsfrage und auf diese Rechtsfrage beschränkt worden.

Bei der Abgrenzung des Wohnraums, der vom Genehmigungserfordernis von Art. 6 MRVerbG in Verbindung mit der seine Wirksamkeit für ein bestimmtes Gebiet auslösenden Landesverordnung erfaßt wird, ist zunächst von dem durch Sprachgebrauch und Gesetzesterminologie hinreichend bestimmten Begriff "Wohnraum" auszugehen: Es muß sich um Raum handeln, der bestimmt und, wenn auch nach Instandsetzung, unter Berücksichtigung landesrechtlicher Mindestanforderungen für die Bewohnbarkeit geeignet ist, auf die Dauer bewohnt zu werden. Räume, die unter keinem denkbaren Gesichtspunkt aus Gründen des öffentlichen Interesses erhaltenswert oder die unter keinen Umständen mehr vermietbar sind, fallen nicht mehr in den Schutzbereich des Gesetzes (vgl. BVerfGE 38, 348 [BVerfG 04.02.1975 - 2 BvL 5/74] [364]); dasselbe gilt für früheren Wohnraum, dessen Zustand eine Wiederherstellung nicht mehr als sinnvoll erscheinen läßt (Wohnraumruinen). Auf die Abgrenzung dieser Fälle, bei denen wegen mangelnder Erhaltenswürdigkeit bereits die Durchführung eines Genehmigungsverfahrens offensichtlich sinnlos ist, kommt es im vorliegenden Fall nicht an. Sind - wie hier - Wohnungen in einem Gebäude tatsächlich bewohnt, ohne daß dieser Zustand nach den landesrechtlichen Vorschriften über die Wohnungsaufsicht rechtswidrig ist, so ist bei einem beabsichtigten Abbruch das Genehmigungsverfahren auch dann durchzuführen, wenn das private Interesse des Eigentümers an einer Beseitigung des Gebäudes das öffentliche Interesse an dessen Erhaltung offensichtlich überwiegen sollte.

Das Genehmigungserfordernis entfällt im vorliegenden Fall nicht deshalb, weil der Kläger nach seinem Vorbringen beabsichtigt, an Stelle der abzubrechenden Wohnungen neue Wohnungen zu schaffen. Soweit für ein Gemeindegebiet der Genehmigungsvorbehalt für Zweckentfremdungen (einschließlich Abbruchsmaßnahmen) in Kraft gesetzt worden ist, wird der jetzt vorhandene Wohnraum geschützt. Die Frage, ob die Abbruchsmaßnahme im Zusammenhang mit einem zugleich geplanten Neubauvorhaben im Ergebnis zu einer Verbesserung der Wohnraumversorgung führt, stellt sich erst im Genehmigungsverfahren; darauf ist noch einzugehen. Das Bundesverfassungsgericht hat im übrigen mit Recht darauf hingewiesen, daß jeder Abbruch von Wohnraum zumindest übergangsweise zu einer Verschärfung des Wohnraummangels führt (BVerfGE 38, 348 [BVerfG 04.02.1975 - 2 BvL 5/74] [364]); dieser Gesichtspunkt führt ebenfalls dazu, daß das Genehmigungserfordernis nicht davon abhängen kann, ob nach der Absicht des Verfügungsberechtigten im Wege des Wiederaufbaues vorhandener durch neu zu schaffenden Wohnraum ersetzt werden soll. In Fällen, in denen Altbauraum durch Neubauraum ersetzt werden soll, muß schließlich auch die sich zwangsläufig ergebende Erhöhung der Mieten in Betracht gezogen werden; dieser Gesichtspunkt berührt ebenfalls die Marktlage und wird bei der behördlichen Ermessensentscheidung bedeutsam.

Im vorliegenden Fall bedurfte das Vorhaben des Klägers, das Wohngebäude abzubrechen, nach den vorliegenden tatsächlichen Feststellungen der behördlichen Genehmigung. Das Berufungsurteil muß deshalb aufgehoben werden, weil es dem Hauptantrag des Klägers stattgegeben und unter Verletzung von Bundesrecht der Sache nach festgestellt hat, diese Genehmigung sei nicht erforderlich.

Eine abschließende Entscheidung über die Hilfsanträge des Klägers ist nicht möglich, weil es insoweit an den erforderlichen tatsächlichen Feststellungen fehlt.

Mit seinen Hilfsanträgen begehrt der Kläger in erster Linie die Verpflichtung der Beklagten, ihm die beantragte Abbruchsgenehmigung zu erteilen, hilfsweise beantragt er die Verpflichtung der Beklagten, den Genehmigungsantrag erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

Der erste Hilfsantrag setzt voraus, daß der Kläger einen Anspruch auf die Abbruchsgenehmigung hat. Dazu ist folgendes zu bemerken:

Der Genehmigungsvorbehalt von Art. 6 MRVerbG in Verbindung mit der Verordnung vom 23. Dezember 1971 ist dahin zu verstehen, daß er mit einem grundsätzlichen Abbruchsverbot verbunden ist, soweit die Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum, der zu angemessenen Bedingungen zur Verfügung steht, durch den Abbruch verschlechtert werden kann (BVerfGE 38, 348 [BVerfG 04.02.1975 - 2 BvL 5/74] [367]). Soweit die Wohnraumversorgung der Bevölkerung durch den Abbruch nicht gefährdet wird, muß die Genehmigung erteilt werden; durch diese Genehmigung wird dann bestätigt, daß dem Abbruch kein einschlägiges überwiegendes öffentliches Interesse entgegensteht. Andere öffentliche Interessen als die sich aus Art. 6 MRVerbG ergebenden rechtfertigen die Versagung der Abbruchsgenehmigung nicht (vgl. BVerfGE 38, 348 [BVerfG 04.02.1975 - 2 BvL 5/74] [360]). Liegt ein Gefährdungstatbestand im Sinne von Art. 6 MRVerbG vor, so liegt die Erteilung oder Versagung der Abbruchsgenehmigung im pflichtgemäßen Ermessen der zuständigen Behörde (vgl. § 114 VwGO); durch die Erteilung der Genehmigung wird das grundsätzliche Abbruchsverbot im Einzelfall beseitigt.

Dieses behördliche Ermessen kann allerdings eingeschränkt sein durch höherrangiges Recht; dabei ist insbesondere an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit mit dem sich aus ihm ergebenden Übermaßverbot und an den durch Art. 14 GG gewährleisteten Eigentumsschutz zu denken.

Der aus dem verfassungsrechtlichen Gebot der Rechtsstaatlichkeit abzuleitende Grundsatz der Verhältnismäßigkeit läßt nur solche Eingriffe in die Freiheitssphäre zu, die zum Schutz öffentlicher Interessen unerläßlich sind (BVerwGE 38, 68[BVerwG 22.04.1971 - VIII C 186/70] [70 f.] mit weiteren Hinweisen); die gewählten Mittel müssen in einem vernünftigen Verhältnis zum angestrebten Erfolg stehen (BVerfGE 35, 382 [401]). Er wird bei Anwendung von Art. 6 MRVerbG in Verbindung mit einer landesrechtlichen Verordnung insbesondere dann bedeutsam, wenn es sich um Wohngebäude mit minderwertigem oder mit Wohnraum besonders geringen Umfanges handelt und dem gering zu bewertenden öffentlichen Interesse an der Erhaltung des Wohnraums ein besonders gewichtiges Interesse des Eigentümers am Abbruch gegenübersteht.

Die Eigentumsgarantie wird insbesondere dann bedeutsam, wenn die den Grundeigentümern allgemein auferlegten Bindungen (Art. 14 Abs. 2 GG) im Einzelfall zu einer nicht mehr zu rechtfertigenden Einschränkung ihrer Dispositionsfreiheit führen (vgl. BVerfGE 38, 348 [BVerfG 04.02.1975 - 2 BvL 5/74] [370 f.]): Ist für den Eigentümer bei Erhaltung des Wohngebäudes, besonders wegen notwendiger Aufwendungen für Instandsetzungen, längerfristig nicht mehr mit einer Rendite aus dem Grundstück zu rechnen, so kann in der Versagung der Abbruchsgenehmigung ein nicht mehr zu rechtfertigender Eingriff in das Eigentum liegen.

Im Falle des Klägers fehlt es an Feststellungen, die ergeben, daß er einen Anspruch auf Erteilung der Abbruchsgenehmigung hat, den er mit der Vornahmeklage (§ 113 Abs. 4 Satz 1 VwGO) durchsetzen kann.

Es liegt nichts dafür vor, daß kein öffentliches Interesse an der Erhaltung der Wohnungen im Gebäude des Klägers besteht. Zur Frage, ob seitens der Beklagten der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit oder die Eigentumsgarantie verletzt worden ist, kann es in tatsächlicher Hinsicht insbesondere bedeutsam sein, welche Instandsetzungen notwendig sind, um die Wohnungen in einem für Wohnzwecke geeigneten Zustand zu erhalten, welche Kosten dabei entstehen, und welche finanzielle Mehrbelastung, soweit sie nicht auf die Mieter abgewälzt werden kann, dabei zu erwarten ist. Nach dem Vorbringen des Klägers im Berufungsverfahren bedarf dies der Klärung: Würde das Grundstück bei Durchführung notwendiger Instandsetzungsarbeiten künftig ertragslos sein oder gar laufende Zuschüsse erfordern, so dürfte die Genehmigung des Abbruchs nicht abgelehnt werden; der im Rahmen von Art. 14 Abs. 2 GG vertretbare Bestandsschutz für Wohnraum rechtfertigt es nicht, von den Eigentümern finanzielle Zuschüsse zu fordern, damit die Marktlage nicht verschlechtert wird. Die Erwartung des Klägers, seine Einnahmen im Wege des Abbruchs und des Wiederaufbaues zu erhöhen, vermag dagegen, wie in BVerfGE 38, 348 (371) [BVerfG 04.02.1975 - 2 BvL 5/74] dargelegt worden ist, den geltend gemachten Anspruch auf Erteilung der Abbruchsgenehmigung nicht zu rechtfertigen.

Hat der Kläger nach Maßgabe vorstehender Ausführungen keinen Anspruch auf Erteilung der Abbruchsgenehmigung, so wird dadurch allein noch nicht ausgeschlossen, daß die Ablehnung der Abbruchsgenehmigung auf einem Ermessensfehler beruht (§ 114 VwGO). Zur Frage, ob ein solcher Mangel hier vorliegt, fehlt es ebenfalls an den erforderlichen tatsächlichen Feststellungen; grundsätzlich ist dazu folgendes zu bemerken:

Bei der Ausübung des ihr übertragenen pflichtgemäßen Ermessens hat die zuständige Behörde den Zweck der die Dispositionsfreiheit der Eigentümer einschränkenden Regelung im Auge zu behalten, alle für die Entscheidung bedeutsamen Gesichtspunkte gegeneinander abzuwägen und solche Umstände zu klären, die für die Ausübung des Ermessens bedeutsam sein können. Hat die Beklagte dies nicht beachtet, so ergeht entsprechend dem zweiten Hilfsantrag des Klägers ein Bescheidungsurteil nach § 113 Abs. 4 Satz 2 VwGO.

Bei der Abwägung der eigenen Interessen des Eigentümers an dem beabsichtigten Abbruch und den diesen entgegenstehenden öffentlichen Interessen, soweit sie durch die Zweckbestimmung des Art. 6 MRVerbG gedeckt werden, sind insbesondere der Zustand und die Erhaltungswürdigkeit der vorhandenen Altbauwohnungen bedeutsam. Es ist ferner bedeutsam, ob das Neubauvorhaben möglicherweise geeignet ist, die Lage auf dem Wohnungsmarkt künftig wieder auszugleichen oder gar zu verbessern. Neubauten, sind nur dann geeignet, im Sinne des Art. 6 § 1 Abs. 1 MRVerbG der Bevölkerung Wohnraum zu angemessenen Bedingungen zu verschaffen und damit, einen Beitrag zur Entspannung der Marktlage zu leisten, wenn Wohnungen hergestellt werden, deren Mieten von den breiten Kreisen der Bevölkerung aufgebracht werden können, möglicherweise unter Einsatz von Wohngeldleistungen. Es ist, wie im Beschluß BVerfGE 38, 348 (360) [BVerfG 04.02.1975 - 2 BvL 5/74] dargelegt worden ist, nicht der Zweck des Art. 6 MRVerbG, Wohnraum mit außergewöhnlich niedrigen Mieten zu erhalten. Werden nach dem Abbruch im sozialen Wohnungsbau nicht zu aufwendige Wohnungen geschaffen, so kann dadurch die durch den Abbruch beeinträchtigte Marktlage wiederhergestellt, möglicherweise sogar verbessert werden, sofern es sich um Wohnungen zumindest in gleicher Zahl und gleicher Gesamtgrundfläche handelt. Das ist bei der Ermessensentscheidung der zuständigen Behörde in Rechnung zu stellen. Freilich kann auch dann, wenn das Neubauvorhaben geeignet ist, die Marktlage auszugleichen, die Frage bedeutsam sein, ob durch den Abbruch Wohnraum beseitigt werden soll, der noch längere Zeit erhaltungswürdig ist, ohne daß kostspielige Instandsetzungsarbeiten erforderlich sind. Denn die Mittel, die für den sozialen Wohnungsbau zur Verfügung stehen, sind begrenzt; es muß grundsätzlich der zuständigen Behörde überlassen werden, zu entscheiden, ob es sinnvoll ist, erhaltungswürdigen Wohnraum abzubrechen, um anschließend auf dem Grundstück unter Einsatz öffentlicher Mittel, die auch anderweitig eingesetzt werden könnten, Neubauraum zu schaffen.

Für die unter den angeführten Gesichtspunkten möglicherweise erforderliche Entscheidung über den Hilfsantrag des Klägers erweist sich danach vor allem die Feststellung als erforderlich, ob die Beklagte die Erhaltungswürdigkeit der Wohnungen zutreffend gewürdigt hat. Im behördlichen Verfahren war diese Frage unterschiedlich beantwortet worden. Das Verwaltungsgericht hat die Frage bejaht; seine Feststellungen sind aber nicht verbindlich im Sinne von § 137 Abs. 2 VwGO. Das Berufungsgericht ist - von seiner Rechtsauffassung aus mit Recht - auf diese Frage nicht eingegangen; das wird nachzuholen sein, wenn die Klage nicht schon aus einem anderen Grunde Erfolg hat.

Bei der erneuten Überprüfung der Ermessensentscheidung der Beklagten kann auch die schon erwähnte Frage bedeutsam werden, welcher Erhaltungsaufwand erforderlich ist, wenn die auf dem Grundstück befindlichen Wohnungen weiterhin bewohnt werden sollen. Das öffentliche Interesse am Bestandsschutz vermindert sich nämlich im Einzelfall, wenn die Erhaltung eines heutigen Wohnansprüchen nicht mehr genügenden Wohngebäudes erhebliche Aufwendungen erforderlich macht, die bei einem Neubauvorhaben für die Schaffung von preisgünstigen Wohnungen, die heutigen Ansprüchen entsprechen, wirksamer eingesetzt werden könnten.

Die seitens der Beklagten getroffene Ermessensentscheidung wäre fehlerhaft, wenn Gesichtspunkte, die in dieser Hinsicht im Antragsverfahren vorgebracht worden sind oder die offenkundig waren, unbeachtet geblieben sind oder wenn der Sachverhalt, soweit es auf diese Gesichtspunkte ankommt, unrichtig gewürdigt worden ist. Die Begründung des erstinstanzlichen Urteils, die Ablehnung der Genehmigung sei schon deshalb rechtmäßig, weil es sich hier um einen typischen und nicht um einen atypischen Fall handelt, rechtfertigt die dort getroffene Entscheidung noch nicht: Art. 6 § 1 MRVerbG, der inhaltlich in die Verordnung vom 23. Dezember 1971 eingegangen ist, unterscheidet nicht zwischen Fällen, in denen die Zweckentfremdung generell verboten, und Fällen, in denen die Genehmigung zum Abbruch in das behördliche Ermessen gestellt ist.

Art. 6 § 1 Abs. 2 MRVerbG schreibt vor, daß die Genehmigung zur anderweitigen Nutzung oder zur Beseitigung von Wohnraum mit Nebenbestimmungen, insbesondere mit Auflagen, erteilt werden kann. Hatte der Antragsteller geltend gemacht, sein Vorhaben führe im Ergebnis nicht zu einer Verschlechterung der Marktlage auf dem Wohnungsmarkt, so wäre im Genehmigungsverfahren im Wege des Ermessens auch darüber zu entscheiden gewesen, ob dieses möglicherweise zu einer Verbesserung der Marktlage führende Vorhaben durch Nebenbestimmungen abgesichert werden kann. Freilich könnte der Kläger im anhängigen Verfahren nicht damit gehört werden, von sich aus hätte die Behörde das Vorhaben dadurch dem Zweck des Art. 6 MRVerbG angleichen können, daß sie eine Genehmigung mit Auflagen, die eine solche Absicherung ermöglichen, erteilt hätte. Es ist die Aufgabe des Antragstellers im Genehmigungsverfahren, gegebenenfalls Vorschläge vorzulegen, die sein Vorhaben an den Zweck des Art. 6 MRVerbG anzugleichen geeignet sind. Bleibt der Kläger im anhängigen Verfahren erfolglos, so ist er nicht gehindert, einen neuen Antrag mit entsprechenden Vorschlägen vorzulegen.

Das alles wird im neuen Berufungsverfahren zu berücksichtigen sein.

Die Sache war unter Aufhebung des angefochtenen Urteils an die Vorinstanz zurückzuverweisen.

Die Kostenentscheidung war der Schlußentscheidung vorzubehalten.