Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 16.10.1990, Az.: BVerwG 1 C 30.90

I.

Der Kläger, ein Palästinenser aus dem Libanon, reiste 1984 mit einem Document de Voyage pour les Refugiés Palestiniens (DDV) in die Bundesrepublik Deutschland und beantragte seine Anerkennung als Asylberechtigter. Sein Asylantrag blieb erfolglos. Mit rechtskräftigem Urteil vom 12. November 1987 wies das Verwaltungsgericht Ansbach seine Asylklage ab und hob gleichzeitig die ihm gegenüber erlassene Ausreiseaufforderung und Abschiebungsandrohung als ermessensfehlerhaft auf. Nach Abschluß des Asylverfahrens erhielt der Kläger im März 1988 eine örtlich beschränkte und mit Auflagen versehene Duldung. Während seines Aufenthalts im Bundesgebiet wurde er wiederholt strafgerichtlich verurteilt und verbüßte eine Freiheitsstrafe.

Der Kläger beantragte 1988 die Erteilung eines Reiseausweises nach dem Übereinkommen über die Rechtsstellung der Staatenlosen (StlÜbk), hilfsweise eines Fremdenpasses sowie einer Aufenthaltserlaubnis. Über die Aufenthaltserlaubnis ist bisher noch nicht entschieden worden. Im übrigen lehnte die Beklagte den Antrag ab; der dagegen gerichtete Widerspruch blieb ohne Erfolg. Die Versagung des Reiseausweises wurde im Widerspruchsbescheid im wesentlichen wie folgt begründet: Ein Anspruch nach Art. 28 Satz 1 StlÜbk scheitere daran, daß der Kläger sich im Bundesgebiet nicht rechtmäßig dauernd aufhalte. Die zuständigen Behörden hätten ihm gegenüber bislang keinen Zweifel daran gelassen, daß sein Aufenthalt im Bundesgebiet lediglich vorübergehender Natur sei. Die Ablehnung eines Reiseausweises nach Art. 28 Satz 2 StlÜbk sei nach pflichtgemäßer Ermessensausübung ebenfalls gerechtfertigt. Der Kläger habe schon nicht nachgewiesen, daß er sich erfolglos um die Neuausstellung eines Passes mit Rückkehrberechtigung durch die libanesischen Behörden bemüht habe. Außerdem liege es aus einwanderungs-, arbeitsmarkt- und sozialpolitischen Gründen im öffentlichen Interesse, daß der aufenthaltsrechtliche Status von ehemaligen Asylbewerbern nicht durch die Ausstellung eines Reiseausweises verfestigt werde. Der Kläger sei zudem wiederholt strafgerichtlich verurteilt worden und habe damit den Ausweisungstatbestand des § 10 Abs. 1 Nr. 2 AuslG erfüllt. Die Dauer seines Aufenthalts während des Asylverfahrens könne ihm nicht positiv angerechnet werden. Seine erst seit kurzer Zeit erfolgte Duldung habe noch nicht einen Punkt erreicht, von dem ab ihm ein ungesicherter aufenthaltsrechtlicher Status nicht mehr zugemutet werden könne.

Nach alledem überwögen die öffentlichen Interessen gegen die Erteilung eines Reiseausweises.

Die im anschließenden Verwaltungsstreitverfahren jetzt allein weiter verfolgte Klage auf Erteilung eines Reiseausweises ist in den Vorinstanzen erfolglos geblieben. Das Berufungsgericht hat dazu ausgeführt: Ein Anspruch auf Erteilung eines Reiseausweises setze einen rechtmäßigen Aufenthalt des Staatenlosen im Bundesgebiet voraus. Der Aufenthalt eines Staatenlosen im Bundesgebiet sei nur dann rechtmäßig, wenn er mit Zustimmung der zuständigen deutschen Behörden in der Absicht der ständigen Niederlassung begründet worden sei. Dies setze grundsätzlich eine dem Staatenlosen zu diesem Zweck erteilte Aufenthaltserlaubnis voraus. Eine Aufenthaltserlaubnis habe der Kläger jedoch nicht erhalten. Die dem Kläger nach § 17 AuslG wegen der im Libanon herrschenden bürgerkriegsähnlichen Zustände erteilte Duldung genüge nicht. Die Versagung des Reiseausweises aus Ermessensgründen nach Art. 28 Satz 2 StlÜbk sei ebenfalls rechtsfehlerfrei. Die Beklagte habe vom Kläger verlangen dürfen, sich zunächst um ein Reisedokument des bisherigen Aufenthaltsstaates zu bemühen, bevor der Prüfung eines Antrags auf Ausstellung eines Reiseausweises nähergetreten werden könne. Entsprechende Bemühungen habe der Kläger nicht glaubhaft gemacht.

Gegen diese Entscheidung richtet sich die vom Senat zugelassene Revision des Klägers, mit der er geltend macht: Rechtmäßig sei der Aufenthalt im Bundesgebiet, wenn er nicht verboten sei.

Sein Aufenthalt sei bereits durch die gegen ihn verhängte Strafhaft erlaubt gewesen. Dies ergebe sich weiterhin aus der ihm erteilten Duldung. Dabei sei zu berücksichtigen, daß ihm der Aufenthalt im Bundesgebiet aus humanitären Gründen ermöglicht worden sei. Das lediglich bei vorübergehenden, kurzfristigen Abschiebungshindernissen vorgesehene Rechtsinstitut der Duldung sei dafür das falsche Mittel. Die ihm erteilte Duldung habe vielmehr aufenthaltserlaubnisähnlichen Charakter und daher zu einem rechtmäßigen Aufenthalt im Sinne von Art. 28 Satz 1 StlÜbk geführt.

Die Beklagte und der am Verfahren beteiligte Oberbundesanwalt verteidigen das Berufungsurteil: Ein rechtmäßiger Aufenthalt im Sinne des Art. 28 Satz 1 StlÜbk könne weder durch eine Aufenthaltsgestattung nach §§ 19 f. AsylVfG noch durch eine aus humanitären Gründen gewährte Duldung nach § 17 AuslG, sondern allein durch eine auf Dauer erteilte Aufenthaltserlaubnis begründet werden.

II.

Die Revision des Klägers kann keinen Erfolg haben. Das Berufungsgericht ist zutreffend zu dem Ergebnis gelangt, daß dem Kläger ohne Rechtsverstoß ein Reiseausweis für Staatenlose versagt wurde.

1.

Ein Anspruch auf einen Reiseausweis ist nicht von vornherein deshalb ausgeschlossen, weil der Kläger ihn aus einem völkerrechtlichen Vertrag, dem Übereinkommen vom 28. September 1954 über die Rechtsstellung der Staatenlosen (BGBl. 1976 II S. 473/1977 II S. 235) - StlÜbk - herleitet. Mit dem Zustimmungsgesetz vom 12. April 1976 wurde das Übereinkommen in innerstaatliches Recht transformiert. Wie der Senat wiederholt ausgesprochen hat, führt die Transformation eines völkerrechtlichen Vertrages durch ein Zustimmungsgesetz zur unmittelbaren Anwendbarkeit einer Vertragsnorm, wenn sie nach Wortlaut, Zweck und Inhalt geeignet und hinreichend bestimmt ist, wie eine innerstaatliche Vorschrift rechtliche Wirkung zu entfalten, also dafür keiner weiteren normativen Ausfüllung bedarf (BVerwGE 80, 233 <235>[BVerwG 27.09.1988 - 1 C 52/87]; Beschluß vom 20. Februar 1987 - BVerwG 1 A 94.86 - Buchholz 402.24 § 7 AuslG Nr. 26 S. 4). Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Ziel des Übereinkommens ist, wie sich aus seiner Präambel ergibt, die Rechtsstellung der Staatenlosen zu regeln und zu verbessern. Zur Erfüllung dieses Zieles sieht das Übereinkommen unter den in den einzelnen Bestimmungen genannten Voraussetzungen verschiedene Vergünstigungen für Staatenlose vor. Es will nicht lediglich zwischenstaatliche Verpflichtungen begründen. Seine Vorschriften sind grundsätzlich auch so bestimmt, daß sie durch Behörden und Gerichte unmittelbar angewendet werden können, wie es für das inhaltlich weitgehend übereinstimmende Abkommen vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (BGBl. 1953 II S. 559/1954 II S. 619) ebenfalls anerkannt ist (BVerwGE 4, 309 <310 f.>[BVerwG 01.03.1957 - I C 80/55];  49, 202 <207>[BVerwG 07.10.1975 - I C 46/75]; Urteil vom 13. Juni 1960 - BVerwG 1 C 214.58 - Buchholz 402.22 Art. 1 GK Nr. 6 S. 11). Das gilt namentlich für die Vorschriften über den Reiseausweis. Der Staatenlose kann daher nach Maßgabe des Art. 28 StlÜbk die Erteilung eines Reiseausweises verlangen. Das schließt einen Anspruch auf fehlerfreie Ermessensausübung ein, soweit Art. 28 Satz 2 StlÜbk der Behörde einen Ermessensspielraum bei der Entscheidung einräumt (a.A. Hailbronner, Ausländerrecht, 2. Aufl. 1989, Rdnr. 1584).

2.

Das Übereinkommen über die Rechtsstellung der Staatenlosen ist nach seinem Art. 1 Abs. 1 nur auf Personen anwendbar, die kein Staat aufgrund seines Rechts als Staatsangehörige ansieht, also nur auf solche, die de iure staatenlos sind (Urteil vom 27. September 1988 - BVerwG 1 C 20.88 - Buchholz 130 § 8 RuStAG Nr. 36 S. 41). Ob der Kläger zu diesem Personenkreis gehört, kann dahingestellt bleiben, da die Versagung des Reiseausweises nach Art. 28 StlÜbk nicht rechtwidrig war.

3.

Art. 28 Satz 1 StlÜbk setzt einen rechtmäßigen Aufenthalt des Staatenlosen im Hoheitsgebiet des Vertragsstaates voraus. Rechtmäßiger Aufenthalt im Hoheitsgebiet beinhaltet eine besondere Beziehung des Betroffenen zu dem Vertragsstaat durch eine mit dessen Zustimmung begründete Aufenthaltsverfestigung. Es genügt nicht die faktische Anwesenheit, selbst wenn sie dem Vertragsstaat bekannt ist und von diesem hingenommen wird. Die Notwendigkeit einer gewissen Aufenthaltsverfestigung ergibt sich nicht nur aus der sprachlichen Formulierung "rechtmäßig aufhalten", die zutreffend die nach dem Vertragstext verbindliche (BVerfG, Kammerbeschluß vom 16. Juni 1987 - 2 BvR 911/85 - NVwZ 1987, 1068 [BVerfG 16.06.1987 - 2 BvR 911/85]) englische und französische Formulierung "lawfully staying" bzw "résidant régulièrement" wiedergibt, sondern vor allem aus einem Vergleich zwischen Art. 28 Satz 1 und Satz 2 StlÜbk. Nach Satz 1 stellen die Vertragsstaaten Reiseausweise den Staatenlosen aus, die sich in ihrem Hoheitsgebiet rechtmäßig aufhalten. Nach Satz 2 können sie auch anderen in ihrem Hoheitsgebiet befindlichen Staatenlosen einen solchen Ausweis ausstellen. Auf das rechtmäßige Befinden des Staatenlosen im Hoheitsgebiet stellt auch Art. 26 StlÜbk ab. Weiterhin setzt Art. 28 Satz 2 Halbsatz 2 StlÜbk voraus, daß ein Staatenloser, der sich im Hoheitsgebiet eines Vertragsstaates befindet, in einem anderen Land seinen rechtmäßigen Aufenthalt haben kann (vgl. auch § 6 Abs. 1 und 3 Anhang StlÜbk). Dem Vertragstext läßt sich mithin entnehmen, daß nicht schon jede (rechtmäßige) Anwesenheit eines Staatenlosen im Hoheitsgebiet bereits einen rechtmäßigen Aufenthalt darstellt. Was unter "aufhalten" im Sinne des Art. 28 Satz 1 StlÜbk im einzelnen zu verstehen ist, ob und inwieweit insbesondere der Aufenthalt von Dauer sein oder gar zu einer ständigen Niederlassung geführt haben muß (so die Auffassung der Bundesregierung in der Denkschrift zum StlÜbk BR-Drucks. 536/75 S. 36 zu Art. 17), bedarf keiner abschließenden Prüfung, wenn der Aufenthalt im Sinne des Art. 28 Satz 1 StlÜbk nicht "rechtmäßig" ist. So liegt es hier.

4.

Das Übereinkommen regelt weder in Art. 28 Satz 1 noch an anderer Stelle, wann ein Aufenthalt rechtmäßig ist.

a)

Mangels eigener Bestimmungen im Übereinkommen über die Rechtsstellung der Staatenlosen oder in anderen einschlägigen völkerrechtlichen Abkommen ergibt sich die Rechtmäßigkeit des Aufenthalts grundsätzlich aus den für die Aufenthaltnahme geltenden Rechtsnormen des jeweiligen Vertragsstaates (vgl. dazu BVerwGE 9, 83 <85>[BVerwG 14.07.1959 - I C 174/58]). Dies wird bestätigt durch § 14 Anhang StlÜbk, wonach Gesetze und sonstige Rechtsvorschriften unberührt bleiben, die in den Hoheitsgebieten der Vertragsstaaten die Zulassung, die Durchreise, den Aufenthalt, die Niederlassung und die Ausreise regeln. Zwar bezieht sich § 14 nach seinem Wortlaut nur auf den Anhang selbst. Art. 28 Satz 1 Halbsatz 2 StlÜbk nimmt jedoch ausdrücklich auf diesen Anhang Bezug, der damit auch den Inhalt der hier in Rede stehenden Bestimmung des Art. 28 StlÜbk verdeutlicht (a.A. Bleckmann/Helm, ZAR 1989, 147 <152>). Für dieses Ergebnis spricht darüber hinaus die allgemeine Auslegungsregel des Art. 31 des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge vom 23. Mai 1969 (BGBl. 1985 II S. 926/1987 II S. 757), und zwar unbeschadet dessen, daß sie nicht unmittelbar, sondern nur als Ausdruck allgemeiner Regeln des Völkerrechts auf das Übereinkommen über die Rechtsstellung der Staatenlosen anwendbar ist (vgl. Art. 4). Nach Art. 31 Abs. 1 ist ein Vertrag nach Treu und Glauben in Übereinstimmung mit der gewöhnlichen, seinen Bestimmungen in ihrem Zusammenhang zukommenden Bedeutung und im Lichte seines Zieles und Zweckes auszulegen. Nach Abs. 2 bedeutet für die Auslegung eines Vertrages "Zusammenhang" außer dem Vertragswortlaut u.a. auch die Präambel und die Anlagen zu einem Vertrag.

b)

Eine für die Rechtmäßigkeit des Aufenthalts grundsätzlich auf das jeweilige nationale Recht abstellende Betrachtung entspricht auch der Zielrichtung des Übereinkommens über die Rechtsstellung der Staatenlosen. Die Vertragsstaaten haben sich in dem Übereinkommen verpflichtet, den sich in ihrem Hoheitsgebiet rechtmäßig aufhaltenden Staatenlosen einen Katalog besonderer Vergünstigungen zu gewähren, namentlich bei Aufnahme einer Erwerbstätigkeit oder eines freien Berufs (Art. 17 ff. StlÜbk), im Bereich des Wohnungswesens (Art. 21 StlÜbk), der öffentlichen Fürsorge (Art. 23 StlÜbk), des Arbeitsrechts und der Sozialversicherung (Art. 24 Abs. 1 StlÜbk). Auch die Verpflichtung zur Erteilung eines Reiseausweises nach Art. 28 Satz 1 StlÜbk gehört zu den besonderen Vergünstigungen, weil ein derartiger Reiseausweis nach § 7 Anhang StlÜbk von den Vertragsstaaten anerkannt wird und nach § 13 Anhang StlÜbk seinen Inhaber grundsätzlich berechtigt, während seiner Gültigkeitsdauer jederzeit in das Hoheitsgebiet des ausstellenden Staates wieder einzureisen. Die dadurch verbürgte Rückreisemöglichkeit erleichtert es anderen Vertragsstaaten, dem Staatenlosen mit einem solchen Reiseausweis die vorübergehende Einreise in ihre Hoheitsgebiete zu gestatten.

Gleichzeitig haben sich die Vertragsstaaten aber durch das Erfordernis des rechtmäßigen Aufenthalts die Entscheidung über die Aufnahme des Staatenlosen vorbehalten. Die Rechtmäßigkeit des Aufenthalts bildet mithin "die Schwelle der staatlichen Souveränität", die im Einzelfall überschritten sein muß, damit die an einen rechtmäßigen Aufenthalt geknüpften Gewährleistungen des Übereinkommens in Anspruch genommen werden können (Rossen, ZAR 1988, 20 <22>). Auch der Hohe Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen (UNHCR) weist unter Bezugnahme auf die Entstehungsgeschichte der wortgleichen Bestimmung der Genfer Flüchtlingskonvention darauf hin, daß das Recht des Staates, über die Aufnahme nach eigenen Regeln souverän zu entscheiden, nicht habe geschmälert werden sollen und daß dementsprechend beide Konventionen "nicht eine Beschneidung des Rechts des souveränen Staates, sich gegen den unerwünschten Zuzug von Ausländern zu wehren," beinhalten (InfAuslR 1988, 161 <165>). Die von Rossen (a.a.O. S. 28) geforderte "Wechselwirkung" zwischen nationalem Recht und internationalem Vertragsrecht würde diesem dem Übereinkommen zugrunde gelegten Vorrang des nationalen Rechts widersprechen. Auch der Einwand, mit der Verweisung auf das nationale Recht würden den Vertragsstaaten dem Gleichheitssatz widersprechende unterschiedliche Verpflichtungen auferlegt (Bleckmann/Helm a.a.O.), ist verfehlt, weil das Übereinkommen insoweit gerade keine Verpflichtungen auferlegt, sondern mit der Verweisung auf das nationale Recht unterschiedliche innerstaatliche Regelungen in Kauf nimmt. Jeder Vertragsstaat kann daher die Anforderungen an die Rechtmäßigkeit des Aufenthalts auf seinem Hoheitsgebiet selbst festlegen, also auch die Rechtmäßigkeit des Aufenthalts von der Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis abhängig machen, deren Voraussetzungen regeln und im Einzelfall prüfen.

Mit der den Vertragsstaaten belassenen Regelungsbefugnis über die Rechtmäßigkeit des Aufenthalts dürfen freilich nicht die im Übereinkommen übernommenen Verpflichtungen umgangen werden. Dies wäre der Fall, wenn das Merkmal des rechtmäßigen Aufenthalts mit Blick auf die Ziele des Vertrages mißbräuchlich und damit nicht vertragskonform gehandhabt würde, etwa ein Vertragsstaat nach seinem Recht einem Staatenlosen von vornherein nicht die Möglichkeit zur Begründung rechtmäßigen Aufenthalts einräumen oder den rechtmäßigen Aufenthalt im Sinne des Übereinkommens gegenüber seinem allgemeinen Aufenthaltsrecht gesteigerten Anforderungen unterwerfen würde.

5.

In der Bundesrepublik Deutschland ist der Aufenthalt eines Ausländers und damit auch eines Staatenlosen (vgl. § 1 Abs. 2 AuslG) grundsätzlich nur dann rechtmäßig, wenn er von der zuständigen Ausländerbehörde erlaubt worden ist. Ausländer bedürfen nach § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG, sofern nicht besondere Befreiungstatbestände eingreifen, einer Aufenthaltserlaubnis. Ohne eine derartige Aufenthaltserlaubnis oder die Befreiung von diesem Erfordernis nach Maßgabe der §§ 2 Abs. 2 und 3, 49 Abs. 2 AuslG ist der Ausländer nach § 12 Abs. 1 AuslG verpflichtet, das Bundesgebiet unverzüglich zu verlassen. Sein Aufenthalt ist dann nicht rechtmäßig. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, ob gegenüber dem Ausländer eine besondere Ausreiseaufforderung oder eine Abschiebungsandrohung ergangen oder diese zwischenzeitlich aufgehoben worden ist. Die bloße Anwesenheit des Ausländers, mag sie auch von der Behörde hingenommen werden, genügt mithin nach deutschem Recht unabhängig von ihrer Dauer nicht für einen rechtmäßigen Aufenthalt.

Im vorliegenden Fall sind die danach erforderlichen Voraussetzungen für einen rechtmäßigen Aufenthalt nicht erfüllt.

a)

Der Umstand, daß der Kläger zunächst seine Anerkennung als Asylberechtigter betrieben und nach rechtskräftiger Ablehnung seines Asylgesuchs die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis beantragt hat, hat nicht dessen rechtmäßigen Aufenthalt im Bundesgebiet begründet. Asylantrag und Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis haben zwar die Wirkung, daß der Aufenthalt nach Maßgabe der §§ 19 f. AsylVfG gesetzlich gestattet ist bzw. nach § 21 Abs. 3 Satz 1 AuslG als vorläufig erlaubt gilt. Der Aufenthalt wird aber nur "zur Durchführung des Asylverfahrens" (§ 19 Abs. 1 AsylVfG) bzw. "bis zur Entscheidung der Ausländerbehörde" (§ 21 Abs. 3 Satz 1 AuslG) gewährleistet. Mit dieser allein durch die Antragstellung ausgelösten Vergünstigung soll dem Ausländer die Durchführung seines Verfahrens erleichtert werden. Der Aufenthalt ist auf diese Funktion begrenzt. Er kann deswegen nicht die mit einem für den Kläger positiven Abschluß des Verfahrens verbundene Wirkung einer Zustimmung zur Aufnahme bzw. zum Aufenthalt im Bundesgebiet vorwegnehmen und demgemäß nicht zu einem rechtmäßigen Aufenthalt im Sinne des Art. 28 Satz 1 StlÜbk führen (Hailbronner, a.a.O. Rdnr. 1576, 1583).

b)

Ein rechtmäßiger Aufenthalt folgt ferner nicht aus dem Umstand, daß die Beklagte dem Kläger eine Duldung erteilt hat. Mit der Duldung wird, wie sich aus § 17 Abs. 1 AuslG ergibt, die Abschiebung eines Ausländers zeitweise ausgesetzt. Das bedeutet, daß eine wegen rechtswidrigen Aufenthalts und Nichterfüllung der Ausreisepflicht nach § 12 Abs. 1 AuslG erforderlich gewordene Zwangsmaßnahme zur Entfernung des Ausländers aus dem Bundesgebiet nach § 13 Abs. 1 AuslG vorerst unterbleibt. Sinn der Duldung ist es, den nicht den gesetzlichen Anforderungen entsprechenden Aufenthalt ohne strafrechtliche Sanktion (vgl. § 47 Abs. 1 Nr. 2 AuslG) zu lassen, weil gewichtige, insbesondere humanitäre oder politische Gründe eine Abschiebung zeitweise hindern (BVerwGE 59, 13 <17>[BVerwG 23.10.1979 - 1 C 48/75]; Urteil vom 15. Mai 1984 - BVerwG 1 C 59.81 - Buchholz 402.24 § 10 AuslG Nr. 103 S. 87). Mag danach auch die Duldung dazu dienen, den Ausländer vor der Illegalität zu bewahren, so genügt dies allein nicht, um aus ihrer Erteilung die Rechtmäßigkeit oder Ordnungsmäßigkeit des Aufenthalts abzuleiten (Beschluß vom 15. August 1978 - BVerwG 1 B 121.78 - Buchholz 402.24 § 17 AuslG Nr. 1; Hailbronner, a.a.O. Rdnr. 1583 m.w.N.; a.A. Kanein/Renner, Ausländerrecht, 4. Aufl. 1988, 4/13 Vorbem. zum StlÜbk; Rossen, a.a.O.; Huber, Ausländer- und Asylrecht, 1983, Rdnr. 428).

Eine andere Beurteilung könnte sich unter Umständen dann rechtfertigen, wenn die Ausländerbehörde einem Staatenlosen eine Duldung erteilt, dessen Entfernung aus dem Bundesgebiet auf absehbare Zeit nicht in Betracht kommt (vgl. dazu Hailbronner, a.a.O.). Der Aufenthalt eines Ausländers, dessen Anwesenheit im Bundesgebiet sich auf lange Sicht nicht verhindern läßt, bedarf einer angemessenen ausländerbehördlichen Regelung (vgl. Beschluß vom 1. Oktober 1984 - BVerwG 1 B 106.84 -). Die auf eine zeitweise Aussetzung der Abschiebung zielende Duldung ist dafür nicht ohne weiteres das geeignete Mittel. Wird die Duldung entsprechend einer vielfach geübten Verwaltungspraxis (vgl. BT-Drucks. 11/6321 S. 77) zum Zwecke langfristiger Aufenthaltsgewährung gleichsam als Vorstufe einer Aufenthaltserlaubnis erteilt, so mag darin unter Umständen eine auch die Rechtmäßigkeit des Aufenthalts im Sinne des Übereinkommens über die Rechtsstellung der Staatenlosen begründende "verkappte Aufenthaltserlaubnis" liegen (vgl. den der Senatsentscheidung vom 1. Oktober 1979 - BVerwG 1 C 97.76 - Buchholz 402.24 § 17 AuslG Nr. 2 zugrundeliegenden Sonderfall).

Im vorliegenden Fall trifft dies jedoch nicht zu. Dem Kläger wurde mit der ihm erteilten Duldung nach § 17 Abs. 1 AuslG nicht in Wahrheit ein Aufenthalt im Bundesgebiet erlaubt. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts wurde der Aufenthalt des Klägers nur deshalb geduldet, weil unbeschadet seiner grundsätzlichen Verpflichtung zur Ausreise seine Abschiebung in den Libanon wegen der dort herrschenden bürgerkriegsähnlichen Zustände nicht durchführbar war. Die zuständigen Behörden hatten, wie sich auch aus dem Widerspruchsbescheid ergibt, gegenüber dem Kläger bisher keinen Zweifel an der vorübergehenden Natur seiner Anwesenheit im Bundesgebiet gelassen. Die rechtliche Wirkung der Duldungen blieb mithin auf den Bereich des Vollstreckungsschutzes gegen eine Entfernung aus dem Bundesgebiet beschränkt, ohne einen rechtmäßigen Aufenthalt zu begründen.

c)

Die Frage, ob für den Kläger mit Rücksicht auf die Umstände und die Dauer seines Aufenthalts die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis in Betracht kommt, ist grundsätzlich nicht in dem hier auf die Erteilung des Reiseausweises beschränkten Verfahren zu entscheiden. Erst mit der Erteilung der Aufenthaltserlaubnis wird die Rechtmäßigkeit des Aufenthalts im Sinne des Art. 28 Satz 1 StlÜbk begründet und damit die Voraussetzung für die Erteilung eines Reiseausweises nach dieser Bestimmung geschaffen. Die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis kann zwar nicht bereits daran scheitern, daß der Staatenlose möglicherweise ohne den erstrebten Reiseausweis nicht seiner ihm nach § 3 Abs. 1 AuslG obliegenden Ausweispflicht genügen kann (Beschluß vom 17. September 1986 - BVerwG 1 B 160.86 - Buchholz 402.24 § 2 AuslG Nr. 80 S. 215); diesem Mangel könnte und müßte die Ausländerbehörde, wenn sie nicht zugleich einen Reiseausweis erteilt, unter Umständen durch Ausstellung eines anderen den Anforderungen des § 3 Abs. 1 AuslG Rechnung tragenden Ausweispapiers, z.B. eines Fremdenpasses nach § 4 Abs. 1 AuslG, abhelfen. Im übrigen liegt die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis aber grundsätzlich im pflichtgemäßen Ermessen der Ausländerbehörde. Das Bestehen eines Anspruchs auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über den Erlaubnisantrag allein begründet aber noch nicht die Rechtmäßigkeit des Aufenthalts.

Es kann dahingestellt bleiben, ob eine abweichende Beurteilung geboten ist, wenn sich aufgrund besonderer Umstände das Ermessen der Behörde auf Null reduziert. Ein Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis aufgrund einer Ermessensreduzierung ist im vorliegenden Fall nicht gegeben. Insbesondere schließen weder die Dauer des bisherigen Aufenthalts des Klägers im Bundesgebiet noch die derzeitige Undurchführbarkeit einer Abschiebung in den Libanon das Ermessen bei der Entscheidung über die Aufenthaltserlaubnis aus. Zwar wird sich das Ermessen regelmäßig um so mehr verdichten, je länger der Aufenthalt eines Ausländers währt, dessen Abschiebung sich nicht verwirklichen läßt. Der bis zum Abschluß des Asylverfahrens des Klägers diesem gestattete Aufenthalt im Bundesgebiet konnte aber mit Rücksicht auf seine asylverfahrensabhängige Funktion noch nicht zu einer Ermessensreduzierung auf Null führen. Die seit Abschluß des Asylverfahrens bis zum maßgeblichen Zeitpunkt der berufungsgerichtlichen Entscheidung im Januar 1990 mit weniger als zwei Jahren verstrichene Zeit war zu kurz, um anzunehmen, nach den gesamten Umständen des Falles sei die Ausländerbehörde ungeachtet der wiederholten strafgerichtlichen Verurteilung des Klägers nunmehr verpflichtet gewesen, seinen Aufenthalt im Bundesgebiet durch Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zu regeln.

d)

Die vom Kläger im Bundesgebiet verbüßte Strafhaft kann entgegen seiner Auffassung schließlich ebenfalls nicht die Rechtmäßigkeit des Aufenthalts begründen. Das verbietet sich schon mit Rücksicht darauf, daß sie die Folge einer strafgerichtlichen Verurteilung ist, die einen Ausweisungstatbestand im Sinne des § 10 Abs. 1 Nr. 2 AuslG darstellt. Ist der Ausländer infolge der Strafhaft gehindert, das Bundesgebiet zu verlassen, so verletzt er damit zwar nicht die Pflicht, unverzüglich, d.h. ohne schuldhaftes Zögern auszureisen (§ 12 Abs. 1 Satz 1 AuslG). Dies führt aber noch nicht zur Rechtmäßigkeit seines Aufenthalts in dem oben dargelegten Sinne.

6.

Ohne Rechtsverstoß ist dem Kläger auch nach Art. 28 Satz 2 StlÜbk ein Reiseausweis versagt worden. Nach dieser Vorschrift können die Vertragsstaaten jedem in ihrem Hoheitsgebiet befindlichen Staatenlosen einen Reiseausweis ausstellen.

a)

Für die Erteilung des Reiseausweises nach Art. 28 Satz 2 StlÜbk ist, wie sich aus der Gegenüberstellung von Satz 1 und 2 ergibt, ein rechtmäßiger Aufenthalt des Staatenlosen im Hoheitsgebiet des Vertragsstaates nicht erforderlich. Der Reiseausweis kann infolgedessen nach Art. 28 Satz 2 StlÜbk unabhängig vom aufenthaltsrechtlichen Status des Staatenlosen erteilt werden (vgl. VGH Baden-Württemberg, InfAuslR 1987, 279 [BVerwG 17.07.1987 - BVerwG 1 B 23.87]).

b)

Die Entscheidung nach Art. 28 Satz 2 StlÜbk steht im Ermessen der zuständigen Behörde. Die Ausländerbehörde ist befugt, im Rahmen ihres Ermessens zu berücksichtigen, ob eine Rückkehr des Ausländers in sein Herkunftsland mit der Erteilung des Reiseausweises tatsächlich erschwert sein könnte. Im vorliegenden Fall kann die Bereitschaft des Libanon zur Rückübernahme des Klägers dadurch gefährdet werden, daß dort mit der Ausstellung eines deutschen Reiseausweises der Eindruck entstehen könnte, die Bundesrepublik Deutschland habe die Obhut für den Kläger übernommen. Es war daher nicht ermessensfehlerhaft, dem Kläger die Ausstellung des Reiseausweises zu versagen, weil er nicht nachgewiesen hatte, sich erfolglos um die Neuausstellung eines libanesischen Reisedokumentes mit Rückkehrberechtigung bemüht zu haben. Auf die übrigen Ermessenserwägungen kommt es unter diesen Umständen nicht mehr an.

Nach alledem war die Revision mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.