I.

Die Kläger stammen aus Polen. Ursprünglich hieß der Kläger zu 1) L. P.. In der Zeit nach dem Kriege wurde sein Name durch die zuständige polnische Behörde in W. M. geändert und die Namensänderung auf seine Ehefrau, die Klägerin zu 2), erstreckt. Im Jahre 1950 reisten die Kläger aus Polen nach Israel. In demselben Jahre jedoch verließen sie den Staat Israel wieder mit der Erlaubnis zur Rückkehr binnen Jahresfrist. Sie begaben sich u.a. nach Frankreich. Dort erreichten sie, daß sie der Obhut der IRO (International Refugee Organisation) unterstellt wurden. Im darauffolgenden Jahr kamen sie in die Bundesrepublik. Hier erhielten sie im September 1951 Reiseausweise nach den Bestimmungen des Londoner Abkommens. Nach Ablauf ihrer Gültigkeit lehnte die Behörde die Verlängerung dieser Ausweise am 25. März 1954 mit der Begründung ab, daß der Name der Kläger nicht M. sondern P. laute. Nachdem die Kläger jedoch im Verwaltungsstreitverfahren, in dem sich der Kläger zu 1) als Rechtsanwalt und Dr. jur. bezeichnete, Urkunden über die Namensänderung vorgelegt hatten, hob die Behörde am 2. November 1954 die Verfügung vom 25. März 1954 auf, verweigerte aber die Verlängerung der Ausweise erneut, jedoch nunmehr mit der Begründung, daß über die Anerkennung der Flüchtlingseigenschaft der Kläger nach der Asylverordnung noch nicht abschließend entschieden sei.

Die Klage war in zwei Instanzen ohne Erfolg. Das Berufungsgericht setzte sich in den Urteilsgründen zunächst mit der Bezeichnung des Klägers als Rechtsanwalt und Dr. jur. auseinander und führte hierzu aus: Der Kläger zu 1) sei nicht als Rechtsanwalt in der Bundesrepublik zugelassen. Wegen der von ihm behaupteten Zulassung in Polen könne er hier schon deshalb nicht als Rechtsanwalt geführt werden, weil er eine Rechtsanwaltstätigkeit in Polen nach seiner eigenen Darstellung seit 1950 nicht mehr ausübe und in absehbarer Zeit nicht wieder aufnehmen werde. Auch des Doktortitels könne er sich in der Bundesrepublik nicht bedienen. Er habe nach seiner Behauptung an einer ausländischen Universität promoviert. Es liege nichts dafür vor, daß er eine Genehmigung zur Führung des Doktortitels in der Bundesrepublik erwirkt habe.

Sodann führte das Gericht weiterhin aus: Da die Behörde die Verfügung vom 25. März 1954 aufgehoben habe, könne diese Verfügung nicht nochmals durch das Gericht aufgehoben werden. Es könne allenfalls ein Urteil dahin ergehen, daß der Verwaltungsakt unzulässig gewesen sei. Ein derartiges Klagebegehren sei zulässig, aber nicht begründet; denn der Kläger habe der Behörde gegenüber die Berechtigung zur Führung des Namens Mankowski bis zu dem hier maßgebenden Zeitpunkt, nämlich bis zum Erlaß des angefochtenen Verwaltungsakts, nicht in genügender Weise dargetan.

Zum Schluß nahm das Gericht zu dem Antrag der Kläger Stellung, die Behörde zu verpflichten, ihnen die Reiseausweise zu verlängern. Es bedürfe, so heißt es hierzu in den Urteilsgründen, keiner Entscheidung der Frage, ob dieser Antrag durch die Aufhebung der Verfügung vom 25. März 1954 hinfällig geworden sei; denn der Antrag sei auf jeden Fall unbegründet, weil die Kläger auf Grund der Asylverordnung bisher nicht als Flüchtlinge anerkannt seien und ihr Aufenthalt im Bundesgebiet auch nicht als rechtmäßig im Sinne der Genfer Konvention angesehen werden könne.

Die Kläger haben die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Sie berufen sich u.a. darauf, daß sie durch die IRO als Flüchtlinge anerkannt worden seien und ihnen schon aus diesem Grunde nach Art. 28 der Genfer Konvention über die Rechtsstellung der Flüchtlinge ein Anspruch auf die Reiseausweise zustehe. Der Oberbundesanwalt hat zunächst Bedenken gegen die Gültigkeit des Genfer Abkommens geäußert, diese Bedenken jedoch dann fallen lassen und ausgeführt, daß seiner Ansicht nach zwar ein Rechtsanspruch auf die Reiseausweise nicht gegeben sei, den Klägern aber nach den Grundsätzen von Treu und Glauben die Reiseausweise belassen werden müßten.

Die Beklagte hält die Revision für unbegründet. Sie weist darauf hin, daß den Klägern die Anerkennung als Flüchtlinge im Sinne der Genfer Konvention bisher versagt, ihre, deswegen bei dem Verwaltungsgericht Ansbach eingereichte Klage abgewiesen und über die Berufung hiergegen vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof in München noch nicht entschieden sei. Sie ist der Meinung, daß den Klägern bis zu ihrer Anerkennung als Flüchtlinge ein Rechtsanspruch auf Reiseausweise nach Art. 28 der Genfer Konvention nicht zustehe, und daß sie sich in der Zwischenzeit mit dem ihnen angebotenen Fremdenpaß begnügen mußten.

II.

Die Revision ist unbegründet.

Die Ausführungen des Berufungsgerichts zur Frage der Bezeichnung des Klägers als Rechtsanwalt und seiner Berechtigung zur Führung des Doktortitels sind zutreffend. Einer weiteren Erörterung bedarf es hierzu nicht. Im übrigen wird das angefochtene Urteil zwar nicht durch die Gründe getragen, die das Berufungsgericht in erster Linie angeführt hat, es ist aber aus den hilfsweise vom Berufungsgericht aufgeführten Gründen zu bestätigen.

Den Klägern geht es, wie ihrem Vorbringen zu entnehmen ist, um die Verlängerung ihrer alten Reiseausweise und, falls dies nicht möglich ist, um die Ausstellung neuer Reiseausweise entweder auf Grund der Vorschriften des Londoner Abkommens betreffend die Ausstellung eines Reiseausweises an Flüchtlinge oder auf Grund des Genfer Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge. Sie begehren, wie sich hieraus ergibt, die Vornahme eines Verwaltungsakts. Die Behörde hat den begehrten Verwaltungsakt durch die Verfügung vom 25. März 1954 abgelehnt. Die Ansicht des Berufungsgerichts, daß diese Verfügung vom 25. März 1954 durch die spätere Verfügung vom 2. November 1954 aufgehoben worden sei, wird dem Sachverhalt nicht gerecht. Die ursprüngliche Verfügung ist zwar dem Wortlaut nach aufgehoben, der Sache nach aber durch die Verfügung vom 2. November 1954 bestätigt worden. Auch die Verfügung vom 2. November verweigert den Klägern die beantragte Verlängerung oder Neuausstellung der Ausweise. Die Verfügung vom 2. November hat rechtlich keine andere Bedeutung, als daß die Behörde die für ihren Verwaltungsakt in der Verfügung vom 25. März gegebene Begründung nunmehr durch eine andere Begründung ersetzt hat. Die Behörde hat in der Verfügung vom 2. November lediglich neue Gründe nachgeschoben. Dies ist auch zulässig, sofern sich dadurch die Verfügung in ihrem Wesen nicht ändert, was hier nicht der Fall ist. Bei dieser Sachlage war zu prüfen, ob die Kläger die Verlängerung der alten oder die Ausstellung neuer Reiseausweise verlangen können.

Vorschriften über Reiseausweise für Flüchtlinge sind in dem Londoner Abkommen betreffend die Ausstellung eines Reiseausweises an Flüchtlinge vom 15. Oktober 1946 (BGBl. 1951 II S. 161 ff.) und in der Genfer Konvention über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 28. Juli 1951 (BGBl. 1953 II S. 560 ff.) enthalten. Die Bundesrepublik ist beiden Abkommen beigetreten (vgl. für das Londoner Abkommen die Bekanntmachung vom 19. Juli 1951 [BGBl. II S. 160], für das Genfer Abkommen das Gesetz vom 1. September 1953 [BGBl. II S. 559]). Die Genfer Konvention ist, was mit Rücksicht auf die ursprünglich vom Oberbundesanwalt geäußerten Bedenken ausdrücklich festzustellen ist, in Kraft getreten. Wie die Bekanntmachung vom 25. Mai 1954 (BGBl. II S. 619) ergibt, sind die für das Inkrafttreten nach Art. 43 der Konvention erforderlichen Voraussetzungen erfüllt. Der Bundestag hat überdies durch Art. 2 Abs. 1 des Gesetzes vom 1. September 1953 bestimmt, daß die Vorschriften des Abkommens unbeschadet seines Artikels 43 für die Bundesrepublik Gesetzeskraft erhalten (vgl. Art. 2 dieses Gesetzes). Es sind daher nicht die geringsten Zweifel daran berechtigt, daß die Vorschriften der Genfer Konvention in der Bundesrepublik durchzuführen sind.

Die Vorschriften über die Reiseausweise im Londoner Abkommen sind die Vorläufer der Vorschriften, die über die entsprechenden Reiseausweise in der Genfer Konvention enthalten sind. Die Vorschriften der Genfer Konvention sind dazu bestimmt, die früheren Abmachungen über Reiseausweise zusammenzufassen und zu ergänzen. Sie sollen einen einheitlichen, allgemein anerkannten Reiseausweis für Flüchtlinge nach der Art des alten Nansen-Passes vorbereiten (vgl. hierzu Dr. Weiss, International Protection of Refugees, in American Journal of International Law, Band 48 [1954] S. 193 ff. [206 und 207]). Solange sich aber der Kreis der vertragschließenden Staaten, in denen das Genfer Abkommen ratifiziert wurde, mit denen des Londoner Abkommens nicht voll deckt, mithin die Reiseausweise des Genfer Abkommens nicht denselben Geltungsbereich wie die des Londoner Abkommens haben, werden die Reiseausweise des Londoner Abkommens und die Vorschriften hierüber ihre Bedeutung behalten (vgl. hierzu Art. 28 Ziff. 2 und Art. 37 der Genfer Konvention). Welcher Reiseausweis im Einzelfall in Betracht kommt, wird davon abhängig sein, in welche Länder der Flüchtling reisen will. Dies ist hier jedoch nicht näher zu erörtern, da das Begehren der Kläger weder nach den Vorschriften des Londoner noch nach denen des Genfer Abkommens berechtigt ist.

Die in der Genfer Konvention enthaltenen Vorschriften über die Reiseausweise (Art. 28 und Anhang zur Konvention) bauen sich weitgehend auf den Vorschriften auf, die hierüber in dem Londoner Abkommen enthalten sind. Die Abweichungen können im vorliegenden Fall außer Betracht bleiben. Sowohl das Londoner Abkommen als auch die Genfer Konvention kennen Fälle, in denen sich die vertragschließenden Regierungen verpflichtet haben, Reiseausweise auszustellen, und solche Fälle, in denen die vertragschließenden Regierungen die Ausweise ausstellen können, in denen also die Ausstellung der Ausweise in ihrem Ermessen liegt (vgl. hierzu Art. 1 und 2 des Londoner Abkommens und Art. 28 der Genfer Konvention). Verpflichtet sind die vertragschließenden Regierungen zur Ausstellung von Reiseausweisen sowohl durch das Londoner Abkommen als auch durch die Genfer Konvention nur dann, wenn sich die Flüchtlinge u.a. rechtmäßig auf ihrem Gebiet aufhalten (vgl. Art. 1 des Londoner Abkommens und Art. 28 Ziff. 1 Satz 1 der Genfer Konvention).

Durch die Genfer Konvention und das Londoner Abkommen werden die vertragschließenden Staaten im Verhältnis zueinander verpflichtet. Inwieweit sich aus den Abkommen für die betroffenen Flüchtlinge Rechte ergeben, bedarf besonderer Prüfung. Dabei mag hier dahingestellt bleiben, ob sich solche Rechte der Flüchtlinge aus den Abkommen unmittelbar ergeben; denn die innerstaatliche Gesetzgebung der Bundesrepublik erkennt ihnen entsprechende Rechte zu. Mochte dies hinsichtlich des Londoner Abkommens noch zweifelhaft erscheinen, so sind doch etwaige Zweifel durch das Bundesgesetz vom 1. September 1953 (BGBl. II S. 559) und durch die zur Durchführung des Genfer Abkommens erlassene Asylverordnung vom 6. Januar 1953 (BGBl. I S. 3 ff.) beseitigt. Aus dem Zusammenhang dieser Vorschriften ist zu entnehmen, daß dem einzelnen Flüchtling im Bundesgebiet vor den Gerichten verfolgbare Rechtsansprüche auf die international vorgesehenen Reiseausweise zustehen sollen.

Die Kläger können demnach einen Rechtsanspruch auf Ausstellung dieser Reiseausweise geltend machen, wenn sie sich als Flüchtlinge rechtmäßig im Bundesgebiet aufhalten. Rechtmäßig halten sich im Bundesgebiet diejenigen Flüchtlinge auf, die die Rechtsstellung heimatloser Ausländer im Bundesgebiet entsprechend den Vorschriften des Gesetzes vom 25. April 1951 (BGBl. I S. 269) haben oder die auf Grund der Asylverordnung vom 6. Januar 1953 (BGBl. I S. 3 ff.) als Flüchtlinge im Sinne der Genfer Konvention anerkannt sind. Dies ist den Vorschriften des Gesetzes über die Rechtsstellung heimatloser Ausländer und der Asylverordnung zu entnehmen, die sich insoweit ergänzen (vgl. § 5 und § 24 der Asylverordnung). Da sich die Kläger an dem in dem Gesetz über die Rechtsstellung heimatloser Ausländer im Bundesgebiet vorgesehenen Stichtag, dem 30. Juni 1950 (§ 1 des Gesetzes), nicht im Bundesgebiet aufhielten, scheiden hier die Vorschriften dieses Gesetzes aus. Es kommt demnach darauf an, ob die Kläger als Flüchtlinge im Sinne der Genfer Konvention auf Grund der Vorschriften der Asylverordnung anerkannt sind.

Die Meinung der Kläger, daß diese Frage nicht mehr zu prüfen sei, weil sie früher, als sie sich in Paris aufhielten, der Obhut der IRO unterstellt wurden, trifft nicht zu. Die IRO ist fortgefallen. Die Frage, ob die Kläger als Flüchtlinge im Sinne der Genfer Konvention anzuerkennen sind, ist von den nach der Asylverordnung zuständigen Stellen selbständig zu prüfen. Dabei mögen die Tatsache, daß der Kläger zu 1), wie er dartut, früher einen IRQ-Ausweis erhalten hat, und die Vorgänge, die hierzu geführt haben, wichtige Hinweise geben, jedoch werden dadurch die zuständigen Stellen in der Bundesrepublik nicht von der Verpflichtung entbunden, diese Frage nachzuprüfen, insbesondere dann nicht, wenn, wie hier, Zweifel auftauchen, ob die Kläger von den Vorschriften der Genfer Konvention erfaßt werden.

Die Kläger haben bisher ihre Anerkennung als Flüchtlinge im Sinne der Genfer Konvention auf Grund der Vorschriften der Asylverordnung nicht erlangen können. In der Frage der Anerkennung der Kläger als Flüchtlinge hat das Verwaltungsgericht Ansbach am 8. Februar 1956 ein Urteil unter dem Aktenzeichen 7134 - 7138-II/54 gefällt. Aus dem Urteil ist zu entnehmen, daß gegen den Kläger zu 1) schwere Anschuldigungen im Sinne des Art. 1 Buchst. F b der Genfer Konvention erhoben werden. Nach Art. 1 Buchst. F b findet das Abkommen keine Anwendung auf Personen, in bezug auf die aus schwerwiegenden Gründen die Annahme gerechtfertigt ist, daß sie ein schweres nichtpolitisches Verbrechen außerhalb des Aufnahmelandes begangen haben, bevor sie dort als Flüchtlinge aufgenommen werden. Mit Rücksicht auf diese Vorschrift hat das Verwaltungsgericht Ansbach dem Kläger zu 1) die Anerkennung als Flüchtling versagt und weiterhin ausgeführt, daß die Klägerin zu 2) keine selbständigen Fluchtgründe vorgebracht habe. Dieses Urteil des Verwaltungsgerichts Ansbach ist zwar noch nicht rechtskräftig, aber solange das Verfahren, in dem das Urteil ergangen ist, nicht rechtskräftig zugunsten der Kläger abgeschlossen ist, können sie einen Rechtsanspruch auf Ausstellung der Reiseausweise nicht geltend machen.

Von den Fällen, in denen die vertragschließenden Staaten des Londoner und des Genfer Abkommens zur Ausstellung von Reiseausweisen verpflichtet sind, die Flüchtlinge also entsprechende Rechtsansprüche innerhalb der Bundesrepublik geltend machen können, sind die Fälle zu unterscheiden, in denen die Staaten im Verhältnis zueinander durch die Abkommen ermächtigt sind, Reiseausweise auszugeben. Die Ermächtigung bezieht sich auf die "sonstigen Flüchtlinge", d.h. diejenigen Flüchtlinge, die sich nicht rechtmäßig im Staatsgebiet aufhalten (vgl. Art. 2 des Londoner und Art. 28 des Genfer Abkommens). In diesen Fällen können die vertragschließenden Staaten, ohne hierzu verpflichtet zu sein, dennoch Reiseausweise ausstellen. Der Sinn dieser Vorschriften geht dahin, Flüchtlinge nicht ohne Identitätspapiere zu belassen. Daß die Beklagte von dieser Ermächtigung im vorliegenden Fall keinen Gebrauch gemacht hat, ist nicht zu beanstanden.

Dabei mag dahingestellt bleiben, ob die Flüchtlinge auch insoweit vor den Gerichten eine Nachprüfung ablehnender Verwaltungsbescheide verlangen können; denn keinesfalls kann hier die Rede davon sein, daß die Beklagte etwa ermessenswidrig gehandelt habe, indem sie, ohne hierzu verpflichtet zu sein, davon abgesehen hat, den Klägern die international anerkannten Reiseausweise entweder des Londoner oder des Genfer Abkommens auszustellen. Die Behörden würden nicht im Sinne dieser Abkommen handeln, wenn sie solche Reiseausweise auch in den Fällen ausstellten, in denen begründete Zweifel bestehen, ob die betreffenden Personen unter die Vorschriften der internationalen Abkommen fallen. Im übrigen wird den Belangen der Kläger in ausreichendem Maße dadurch Rechnung getragen, daß ihnen ein Fremdenpaß angeboten ist.

Die Revision war aus diesen Gründen zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 65 Abs. 1, [...].