I.

Der Kläger, ein iranischer Staatsangehöriger, erstrebt seine Einbürgerung. Er wurde im Jahre 1939 in Kazemein/Irak geboren. Dort lebte er mit seinen Eltern und besuchte die Schule. Im Jahre 1961 kam er in die Bundesrepublik Deutschland. Von 1965 bis 1971 studierte er in der Deutschen Demokratischen Republik Medizin. Im Februar 1972 kehrte er in das Bundesgebiet zurück. In der Folgezeit war er an verschiedenen Kliniken tätig, um sich als Facharzt weiterzubilden. Seit Juli 1980 betreibt er eine Arztpraxis.

Der Kläger ist seit 1979 mit einer deutschen Staatsangehörigen verheiratet. Aus der Ehe sind drei Kinder hervorgegangen, die deutsche Staatsangehörige sind.

Auf seinen Einbürgerungsantrag erhielt der Kläger eine befristete und später verlängerte Einbürgerungszusicherung für den Fall, daß er den Verlust der iranischen Staatsangehörigkeit nachweist. Der Kläger bemühte sich um Entlassung aus der iranischen Staatsangehörigkeit. Die iranische Botschaft in Bonn teilte ihm im April 1982 mit, die Erledigung seines Antrages sei zur Zeit nicht möglich. Der Beklagte erhielt auf Anfrage von der Botschaft die Auskunft, daß nach wie vor gut ausgebildete Mediziner, insbesondere Fachärzte, im Iran gebraucht würden und alle iranischen Auslandsvertretungen gehalten seien, keine Anträge auf Entlassung aus der Staatsangehörigkeit von Medizinern entgegenzunehmen. Nachdem der Beklagte sich bemüht hatte, eine Zustimmung der iranischen Regierung zu der Einbürgerung des Klägers auf diplomatischem Wege zu erwirken, unterrichtete er den Kläger im März 1984 dahin, daß amtliche Zustimmungsverfahren von den iranischen Behörden zur Zeit nicht bearbeitet würden; deswegen könne die Einbürgerung nicht vorgenommen werden. Im Juli 1984 wurde der Kläger von der iranischen Botschaft dahin beschieden, daß seinem Antrag auf Entlassung aus der Staatsangehörigkeit nicht stattgegeben werden könne und er gebeten werde, sich weiterer Korrespondenz in dieser Angelegenheit zu enthalten.

Der Kläger beantragte daraufhin, ihn ohne iranische Zustimmung einzubürgern. Mit Schreiben vom 17. September 1984 teilte der Beklagte ihm mit: Obwohl die Entlassung aus der iranischen Staatsangehörigkeit abgelehnt worden sei, könne der Kläger gegenwärtig nicht eingebürgert werden. Eine Einbürgerung unter Hinnahme von Mehrstaatigkeit könne erst in Betracht gezogen werden, wenn er sich seit 20 Jahren ununterbrochen in Deutschland aufhalte und seit 15 Jahren mit einer deutschen Staatsangehörigen verheiratet sei. Danach könne über die Einbürgerung erst im Jahre 1994 entschieden werden.

Der Kläger erhob Verpflichtungsklage und führte in den Vorinstanzen u.a. aus: Ein Anspruch auf Einbürgerung ergebe sich aus dem verfassungsmäßigen Schutz von Ehe und Familie (Art. 6 Abs. 1 GG). Auch nach den Einbürgerungsrichtlinien sei das behördliche Ermessen gebunden. Ferner gebiete der Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) seine Einbürgerung, weil Iraner unter Hinnahme von Mehrstaatigkeit eingebürgert worden seien. Die iranische Weigerung, ihn aus der Staatsangehörigkeit zu entlassen oder seiner Einbürgerung zuzustimmen, stelle kein Einbürgerungshindernis dar. Nr. II des Schlußprotokolls zum deutsch-iranischen Niederlassungsabkommen, nach der eine Einbürgerung iranischer Staatsangehöriger der Zustimmung der iranischen Regierung bedürfe, binde die Einbürgerungsbehörde nicht. Der Iran habe 1941 die diplomatischen Beziehungen zum Deutschen Reich abgebrochen und deutsche Staatsangehörige interniert. Darin liege eine Kündigung der deutsch-iranischen Verträge. Spätestens aber durch die iranische Kriegserklärung gegenüber dem Deutschen Reich im Jahre 1943 sei das Niederlassungsabkommen erloschen. Ein Krieg zwischen den Vertragsparteien beende ihre bilateralen Freundschafts- und Niederlassungsverträge. Jedenfalls der mit dem Niederlassungsabkommen abgeschlossene Freundschaftsvertrag sei nicht kriegsfest. Er bilde mit den Verträgen, die mit ihm zusammen abgeschlossen worden seien, eine Einheit, so daß auch diese Verträge außer Kraft getreten seien. Die Vereinbarung über die Wiederanwendung der deutsch-iranischen Vorkriegsverträge vom 4. November 1954 (BGBl. 1955 II S. 829) habe daran nichts geändert, weil es an einer parlamentarischen Zustimmung fehle. Zudem sei die Weigerung der iranischen Regierung, den Erwerb der deutschen Staatsangehörigkeit zu ermöglichen, willkürlich und deswegen unbeachtlich. Das Zustimmungserfordernis verstoße außerdem gegen Art. 3 GG, denn die Einbürgerung von Iranerinnen mit deutschem Ehegatten bedürfe nicht der Zustimmung. Der Gesichtspunkt, Mehrstaatigkeit zu vermeiden, müsse gegenüber dem vorrangigen Schutzgebot des Art. 6 Abs. 1 GG zurückstehen.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Auf die Berufung des Klägers hat der Verwaltungsgerichtshof den Beklagten verpflichtet, den Einbürgerungsantrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden, und zwar im wesentlichen aus folgenden Gründen (EZAR 271 Nr. 17):

Die nach § 75 VwGO zulässige Klage sei begründet. Der Kläger habe Anspruch auf sachliche Bescheidung seines Antrages, ihn unter Hinnahme von Mehrstaatigkeit einzubürgern. Es bestehe kein rechtlich zwingender Grund, die Einbürgerung abzulehnen.

Der Kläger erfülle nicht die Voraussetzungen des § 9 RuStAG. Er könne nur nach § 8 RuStAG eingebürgert werden. Die danach erforderlichen Mindestvoraussetzungen seien gegeben. Auch Nr. II des Schlußprotokolls zum deutsch-iranischen Niederlassungsabkommen stehe der Einbürgerung nicht entgegen. Ihre Anwendung widerspreche im Falle des Klägers Art. 6 Abs. 1 GG, der es gebiete, nach Möglichkeit den Angehörigen einer Familie die gleiche Staatsangehörigkeit zu gewähren. Dabei sei zu berücksichtigen, in welchem Staate die Familie leben wolle. Der Erwerb der deutschen Staatsangehörigkeit dürfe nicht daran scheitern, daß sich ihm ein ausländischer Staat aufgrund einer ihm eingeräumten Mitwirkungsbefugnis widersetze, obwohl die Voraussetzungen für eine Einbürgerung nach allgemeiner Staatenpraxis erfüllt seien. Der Kläger habe nie im Iran gelebt und wolle sich dort auch nicht niederlassen. Er sei bereits 48 Jahre alt, habe sechs Jahre in der Deutschen Demokratischen Republik und 19 Jahre in der Bundesrepublik Deutschland gelebt. Seit acht Jahren sei er mit einer Deutschen verheiratet und habe drei Kinder deutscher Staatsangehörigkeit. Für die iranische Weigerung, seiner Einbürgerung zuzustimmen, lägen keine sachlichen Gründe vor, die seine hiesige Situation berücksichtigten. Art. 6 Abs. 1 GG schließe danach die Anwendung des einfachgesetzlichen Schlußprotokolls aus.

Bei der aufgrund des § 8 RuStAG zu treffenden Ermessensentscheidung habe der Beklagte die Einbürgerungsrichtlinien zu beachten und damit auch die dort vorgesehenen Ausnahmen von der Regel, daß Mehrstaatigkeit zu vermeiden sei.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision erstrebt der Beklagte die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils. Er rügt die Verletzung materiellen Rechts u.a. wie folgt: Art. 6 Abs. 1 GG verpflichte nicht zur Einbürgerung des Klägers. Es sei verfassungsrechtlich zulässig, den Verlust oder die Aufgabe der bisherigen Staatsangehörigkeit vorauszusetzen, wenn die Einbürgerung wegen der Ehe des Bewerbers mit einem deutschen Staatsangehörigen erfolgen solle. Art. 6 Abs. 1 GG gebiete nicht, die völkervertragliche Verpflichtung gegenüber dem Iran zu verletzen. Die Vorschrift könne allenfalls in engen Ausnahmefällen das Zustimmungserfordernis nach Nr. II des Schlußprotokolls verdrängen. Es sei ein sachlicher Grund, daß der Iran wegen eines Eigenbedarfs an Medizinern der Einbürgerung iranischer Ärzte nicht zustimme. Dem Kläger sei zuzumuten, eine Änderung der iranischen Praxis abzuwarten.

Der Kläger tritt der Revision entgegen und verteidigt das Berufungsurteil.

Die Beigeladene läßt sich im Revisionsverfahren nicht vertreten.

Der Oberbundesanwalt vertritt die Auffassung, das deutsch-iranische Niederlassungsabkommen nebst Schlußprotokoll sei innerstaatlich geltendes Recht. Während des Kriegszustandes mit dem Iran sei es lediglich suspendiert gewesen. Die Beendigung der Suspension habe nicht den erneuten Abschluß des Vertrages und den Erlaß eines Vertragsgesetzes erfordert. Nr. II des Schlußprotokolls gelte nicht für Einbürgerungsansprüche, auch nicht für solche, die sich aus einer Ermessensreduktion herleiteten.

II.

Die Revision führt zur Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils. Das Verwaltungsgericht hat die zulässige Klage zu Recht abgewiesen. Der Kläger darf gegenwärtig nicht eingebürgert werden.

1.

Der grundsätzliche Einbürgerungsanspruch für Ehegatten Deutscher nach § 9 RuStAG steht dem Kläger nicht zu. Er setzt u.a. voraus, daß der Einbürgerungsbewerber seine bisherige Staatsangehörigkeit verliert oder aufgibt (§ 9 Abs. 1 Nr. 1 RuStAG). Diese Voraussetzung erfüllt der Kläger nicht. Wie der Verwaltungsgerichtshof in Anwendung irrevisiblen iranischen Rechts festgestellt hat, führt eine Einbürgerung nicht kraft Gesetzes zum Verlust der iranischen Staatsangehörigkeit (vgl. Art. 976 ff. iranisches Zivilgesetzbuch). Der Kläger kann seine Staatsangehörigkeit auch nicht aufgeben, weil der Iran nach den Feststellungen des Berufungsgerichts nicht bereit ist, ihn aus seiner Staatsangehörigkeit zu entlassen (vgl. Art. 988 iranisches Zivilgesetzbuch).

2.

Das Berufungsgericht hat zu Recht geprüft, ob dem Begehren des Klägers aufgrund der allgemeinen Einbürgerungsermächtigung des § 8 Abs. 1 RuStAG entsprochen werden kann. Diese Bestimmung ist auf Ehegatten Deutscher anwendbar, wenn der Bewerber die Voraussetzung des § 9 Abs. 1 Nr. 1 RuStAG nicht erfüllt (BVerwGE 64, 7 <9>). Nach § 8 Abs. 1 RuStAG steht die Einbürgerung bei Vorliegen bestimmter Mindestvoraussetzungen im Ermessen der Behörde. Sind, wie das Berufungsgericht annimmt, die Mindestvoraussetzungen erfüllt, darf die Einbürgerung gleichwohl nicht vorgenommen werden, wenn eine andere Rechtsvorschrift eine weitere zwingende Einbürgerungsvoraussetzung aufstellt, der nicht genügt ist. So liegt es hier. Der Einbürgerung des Klägers steht Nr. II des - einen wesentlichen Teil des Abkommens bildenden - Schlußprotokolls zum Niederlassungsabkommen (NAK) zwischen dem Deutschen Reich und dem Kaiserreich Persien vom 17. Februar 1929 (RGBl. 1930 II S. 1002, 1006; Bekanntmachung vom 15. August 1955, BGBl. II S. 829) - SchlPr - entgegen. Nach dieser Vertragsvorschrift haben sich die Regierungen der vertragschließenden Staaten verpflichtet, keinen Angehörigen des anderen Staates ohne vorherige Zustimmung seiner Regierung einzubürgern. An der danach erforderlichen Zustimmung fehlt es.

3.

Das Berufungsgericht hat unentschieden gelassen, ob das Zustimmungserfordernis nach Nr. II SchlPr eine rechtlich zwingende Einbürgerungsvoraussetzung darstellt. Diese Frage ist zu bejahen.

a)

Die Vertragsvorschrift ist aufgrund des Zustimmungsgesetzes vom 26. Juli 1930 (RGBl. II S. 1002) innerstaatlich anwendbar geworden, denn sie ist nach Wortlaut, Zweck und Inhalt geeignet, wie eine innerstaatliche Rechtsvorschrift rechtliche Wirkung zu entfalten. Die Einbürgerungsbehörden dürfen iranische Staatsangehörige nur mit Zustimmung der iranischen Regierung einbürgern. Die Zustimmung ist danach eine zwingende gesetzliche Voraussetzung für die Einbürgerung (vgl. Urteil vom 10. Juli 1984 - BVerwG 1 C 30.81 - Buchholz 130 § 8 RuStAG Nr. 24 <S. 35>; Beschluß vom 19. April 1974 - BVerwG 1 B 42.73 -; Makarov/v. Mangoldt, Deutsches Staatsangehörigkeitsrecht, 3. Aufl., § 8 RuStAG Rdnr. 50 <Stand: Mai 1986>). Die Vertragsvorschrift gilt nach dem Grundgesetz innerstaatlich als Bundesrecht fort (Art. 123, 124 in Verbindung mit Art. 73 Nr. 2 GG). Die dafür erforderlichen Voraussetzungen daß das Abkommen völkerrechtlich wirksam ist und nicht gegen das Grundgesetz verstößt (vgl. BVerfGE 6, 309 [BVerfG 26.03.1957 - 2 BvG 1/55] <345 f.>), sind erfüllt.

b)

Das Niederlassungsabkommen nebst Schlußprotokoll galt bei Inkrafttreten des Grundgesetzes völkerrechtlich fort und ist auch zwischenzeitlich nicht erloschen.

aa)

Zu Unrecht macht der Kläger in diesem Zusammenhang geltend, der Iran habe im Jahre 1941 die diplomatischen Beziehungen zum Deutschen Reich abgebrochen und damit das Abkommen konkludent gekündigt (vgl. Art. 10 Abs. 3 NAK). Der Abbruch diplomatischer Beziehungen hat nach den Regeln des Völkerrechts grundsätzlich keine Rückwirkungen auf die völkervertraglichen Beziehungen zwischen den beteiligten Staaten (vgl. z.B. H. Blomeyer in: Strupp/Schlochauer, Wörterbuch des Völkerrechts, 1. Band, 1960, S. 378 <379>; Berber, Lehrbuch des Völkerrechts, 1. Band, 2. Aufl., S. 486; Seidl-Hohenveldern, Völkerrecht, 6. Aufl., S. 104), kann aber für Verträge, die solche Beziehungen voraussetzen, das Ruhen ihrer Anwendung bis zur Wiederherstellung dieser Beziehungen bewirken (vgl. Dahm, Völkerrecht, 3. Band, 1961, S. 160; Verdross/Simma, Universelles Völkerrecht, 3. Aufl., S. 526). Der Abbruch diplomatischer Beziehungen bildet danach keinen Erlöschensgrund. In ihm allein kann deswegen auch keine Kündigung des Abkommens erblickt werden.

bb)

Desgleichen greift das Vorbringen des Klägers nicht durch, das Abkommen sei dadurch erloschen, daß der Iran dem Deutschen Reich im Jahre 1943 den Krieg erklärt habe. In der Völkerrechtslehre wird die Frage, wie sich der Kriegszustand zwischen den Parteien eines bilateralen, nicht für den Kriegsfall abgeschlossenen völkerrechtlichen Vertrages auf den Vertrag auswirkt, nicht einheitlich beantwortet (vgl. dazu z.B. Klein, in: Strupp/Schlochauer, a.a.O., 2. Band, 1961 S. 320 ff.; Hoenicke, Die Fortgeltung von Verträgen des Deutschen Reiches in der BRD und der DDR, 1972, S. 37 ff.). Die Auffassung, daß bilaterale Verträge mit dem Ausbruch des Krieges zwischen den Vertragsparteien erlöschen, entsprach seit dem 1. Weltkrieg nicht mehr einheitlicher Staatenpraxis. Danach ist für die Annahme eines entsprechenden Völkergewohnheitsrechts kein Raum; es gibt aber auch keinen völkerrechtlichen Rechtssatz dahin, daß Vorkriegsverträge schlechthin nicht erlöschen (vgl. Hoenicke, a.a.O., S. 50 f.). Weitgehende Einigkeit besteht darüber, daß Verträge erlöschen, deren Fortgelten sich nicht mit dem Kriegszustand vereinbaren läßt, namentlich sog. "politische" Verträge, wie z.B. Bündnis- und Garantieverträge. Im übrigen muß auf die Umstände des Einzelfalles abgestellt werden. Dabei ist dem Willen der Vertragsparteien wesentliche Bedeutung beizumessen. Wenn es nicht dem erkennbaren Willen der Vertragsparteien widerspricht, kann im Zweifel angenommen werden, daß die Vertragsparteien nach dem Kriege normale Beziehungen wiederherstellen wollen und demgemäß der Krieg auf die zwischen ihnen bestehenden Verträge nicht weitergehend einwirken soll, als es wegen des Krieges erforderlich erscheint. Danach sind Verträge, die - wie z.B. Niederlassungsverträge - während des Kriegszustandes nicht angewendet werden, im Zweifel nicht erloschen, sondern nur suspendiert. Das entspricht der überwiegenden Praxis nach dem 2. Weltkrieg. Das Auswärtige Amt ist regelmäßig in Übereinstimmung mit den Vertragspartnern von der bloßen Suspension der Vorkriegsverträge ausgegangen (Bleckmann, ZaöRV 1973, 607 <612>). Auch das Schrifttum teilt überwiegend diesen Standpunkt (vgl. z.B. Berber, a.a.O., 2. Band, 2. Aufl. S. 95; Dahm, a.a.O., S. 156 ff.; Klein, a.a.O., S. 325 f.; Seidl-Hohenveldern, a.a.O., S. 103; Boehmer, Der völkerrechtliche Vertrag im deutschen Recht, 1965, S. 61; Geiger, Grundgesetz zum Völkerrecht, 1985, S. 139; Hoenicke, a.a.O., S. 59; a.A. Verdross/Simma, a.a.O., S. 525).

Das deutsch-iranische Niederlassungsabkommen nebst Schlußprotokoll ist kein "politischer" Vertrag. Für die Annahme eines solchen Vertrages genügt nicht die jeder völkerrechtlichen Vereinbarung mehr oder weniger zukommende politische Bedeutung. Diese ist in einem engeren Sinne zu verstehen. Wie die erwähnten Beispiele verdeutlichen, sind namentlich solche Verträge gemeint, die die Machtstellung eines Staates anderen Staaten gegenüber in besonderem Maße berühren (vgl. z.B. Hoenicke, a.a.O., S. 49; s. zu Art. 59 Abs. 2 CG BVerfGE 1, 372 [BVerfG 29.07.1952 - 2 BvE 2/51] <381>). Dazu zählen Niederlassungsabkommen grundsätzlich nicht. Mit ihnen soll vor allem den eigenen Staatsangehörigen im Gebiet des Vertragspartners zu ihrem Schütze eine bestimmte Rechtsstellung, insbesondere bei der wirtschaftlichen Betätigung, gewährleistet werden. Sie stehen mit diesem Inhalt und Zweck außerhalb des genannten "politischen" Bereichs. Das gilt auch für das deutsch-iranische Niederlassungsabkommen, vor allem für den Zustimmungsvorbehalt in Nr. II SchlPr. Dieser Vorbehalt ist Teil der zwischenstaatlichen Bemühungen, Mehrstaatigkeit zu vermeiden oder zu begrenzen (vgl. Urteil vom 27. September 1988 - BVerwG 1 C 20.88 -). Dabei geht es nicht um die Machtstellung des Staates in dem dargelegten Sinne.

Es sind keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür vorhanden, daß die Vertragsparteien das Abkommen als erloschen angesehen haben. Insbesondere gibt entgegen Heldmann (InfAuslR 1984, 315 [BVerwG 10.07.1984 - BVerwG 1 C 30.81] <316 f.>) die Vereinbarung über deutsch-iranische Vorkriegsverträge vom 4. November 1954 (Bekanntmachung vom 15. August 1955, BGBl. II S. 829) dafür nichts her. In der Vereinbarung heißt es, die Regierungen der beiden Staaten "stellen fest, daß ihre Beziehungen sich ... so regeln, als ob die" im einzelnen aufgeführten, das Niederlassungsabkommen nebst Schlußprotokoll umfassenden "Verträge in Geltung wären", und treffen die weitere "Feststellung", daß die "erwähnten Vereinbarungen nicht nur de facto Anwendung finden, sondern vom Zeltpunkt der Unterzeichnung dieses Protokolls auch de jure gelten". Die Erklärungen lassen zumindest offen, ob und welche Verträge erloschen waren. Die Vertragsparteien waren sich einig, daß die aufgeführten Verträge jedenfalls künftig gelten und angewendet werden. Bezüglich suspendierter Verträge sind die Erklärungen zwanglos dahin zu verstehen, daß die Gründe für das Ruhen ihrer Anwendung fortgefallen seien mit der Folge künftiger uneingeschränkter Gültigkeit der Verträge. Es handelt sich bezüglich suspendierter Verträge nicht um einen Neuabschluß, sondern um eine einvernehmliche Klarstellung ihrer vollen Geltungskraft. Die erörterten Erklärungen sind danach nicht Ausdruck dafür, daß die Vertragsparteien das Niederlassungsabkommen nebst Schlußprotokoll als erloschen betrachtet haben.

cc)

Das Niederlassungsabkommen ist mit dem gleichzeitig abgeschlossenen Freundschaftsvertrag zwischen dem Deutschen Reich und dem Kaiserreich Persien vom 17. Februar 1929 (RGBl. 1930 II S. 1002) nicht so eng verbunden, daß es erloschen ist, wenn dieser infolge der iranischen Kriegserklärung an das Deutsche Reich erloschen sein sollte. Freundschaftsverträge werden zwar weitgehend zu den "politischen" Verträgen gerechnet (vgl. z.B. Dahm, a.a.O., S. 156; Klein, a.a.O., S. 325; Hoenicke, a.a.O., S. 49). Sollte demnach der deutsch-iranische Freundschaftsvertrag erloschen sein, so folgt daraus aber nicht, daß das Niederlassungsabkommen nebst Schlußprotokoll ebenfalls erloschen ist. Zwischen beiden Verträgen besteht nicht die vom Kläger angenommene Abhängigkeit. Zwar ist das Niederlassungabkommen gewissermaßen ein Ausführungsvertrag zum Freundschaftsvertrag, in dessen Art. 3 die Vertragsparteien übereingekommen sind, die Niederlassung und den Aufenthalt ihrer Staatsangehörigen im Gebiet des jeweils anderen Staates durch Vereinbarungen zu regeln. Demgemäß heißt es in der Präambel zum Niederlassungsabkommen, es sei entsprechend dem Freundschaftsvertrag abgeschlossen worden. Das verknüpft jedoch nicht den Freundschaftsvertrag und das Niederlassungsabkommen in der Weise, daß der Bestand des Freundschaftsvertrages Bedingung für das Fortgelten des Niederlassungsabkommens ist. Dafür ist den Verträgen auch sonst kein Anhalt zu entnehmen. Trotz des erwähnten Zusammenhangs handelt es sich um rechtlich selbständige Verträge. Das zeigt auch die Kündigungsklausel des Niederlassungsabkommens (Art. 10 Abs. 3 NAK), nach der sich die Vertragsparteien nach Ablauf einer fünfjährigen Geltungsdauer innerhalb von sechs Monaten von dem Abkommen lösen können. Danach sind die Belange der Vertragsparteien angemessen gewahrt. Es hätte deswegen einer eindeutigen Regelung bedurft, wenn das Abkommen außerdem bei Außerkrafttreten des Freundschaftsvertrages erlöschen sollte.

Anderes ergibt sich übrigens innerstaatlich auch nicht daraus, daß die parlamentarische Zustimmung zu den Verträgen vom 17. Februar 1929 zwischen dem Deutschen Reich und dem Kaiserreich Persien in einem einzigen Vertragsgesetz erteilt worden ist. Das Vertragsgesetz vom 26. Juli 1930 (RGBl. II S. 1002) ist auf das rechtliche Verhältnis dieser Verträge zueinander ohne Einfluß. Sollte der Freundschaftsvertrag erloschen sein, so ist deswegen nicht zugleich das Niederlassungsabkommen einschließlich seines Schlußprotokolls als innerstaatliches Recht außer Kraft getreten.

Mangels gegenseitiger Abhängigkeit ist außerdem aus einem Erlöschen des ebenfalls am 17. Februar 1929 unterzeichneten, nach der Bekanntmachung vom 9. Mai 1936 (RGBl. II S. 148) vom Iran bereits zum 10. Mai 1936 gekündigten Handels-, Zoll- und Schiffahrtsabkommens (RGBl. 1930 II S. 1002, 1013) nichts gegen das Fortgelten des Niederlassungsabkommens herzuleiten.

dd)

Die innerstaatlichen Veränderungen in den Vertragsstaaten sind auf den völkerrechtlichen Bestand des Niederlassungsabkommens ohne Einfluß. Das gilt mit Rücksicht darauf, daß zwischen dem Deutschen Reich und der Bundesrepublik Deutschland Subjektidentität besteht, zum einen für die deutsche Seite (vgl. BVerfGE 6, 309 [BVerfG 26.03.1957 - 2 BvG 1/55] <336>; 36, 1 <16>; BVerfG, Beschluß vom 21. Oktober 1987 - 2 BvR 373/83 - NJW 1988, 1313 <1315>), zum anderen aber - entgegen der Ansicht der Revision - trotz der Umwandlung des Kaiserreichs in eine Islamische Republik auch für die iranische Seite (vgl. BayVGH, BayVBl. 1983, 22).

ee)

Zu unrecht beruft sich der Kläger ferner darauf, bei der Aufnahme des Zustimmungsvorbehalts der Nr. II SchlPr in das Abkommen sei es dem Iran darum gegangen, in Deutschland lebende Oppositionelle zur Rückkehr veranlassen zu können; die Klausel sei durch die Entwicklung des Völkerrechts in der Nachkriegszeit, vor allem durch die Genfer Flüchtlingskonvention, gegenstandslos geworden. Die Vorschriften zum Schutz Asylberechtigter (Flüchtlinge) stehen jedoch dem Zustimmungserfordernis nach Nr. II SchlPr nicht entgegen. Die Vertragsvorschrift ist auch auf Asylberechtigte (Flüchtlinge) anwendbar (Urteil vom 27. September 1988 - BVerwG 1 C 20.88 -), zu denen der Kläger ohnehin nicht gehört. Die clausula rebus sie stantibus, auf die der Kläger mit seinem Vorbringen abhebt, setzt zudem voraus, daß die von der angeblichen Änderung der für den Vertragsabschluß wesentlichen umstände betroffene Partei ihre Rechte der anderen Vertragspartei gegenüber geltend macht (vgl. z.B. Verdross/Simma, a.a.O., S. 529; Wengler, Völkerrecht, 1. Band, 1964, S. 375 f.). Die Vertragsparteien halten aber an dem Abkommen einschließlich der Zustimmungsklausel in Nr. II SchlPr übereinstimmend fest und wenden es an.

ff)

Auch sonst widerspricht Nr. II SchlPr nicht dem Völkerrecht. Es bedarf keiner Erörterung, inwieweit Art. 15 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte vom 10. Dezember 1948 (abgedruckt in Sartorius II, Internationale Verträge - Europarecht, Nr. 19), die nicht durch ein Bundesgesetz für innerstaatlich anwendbar erklärt worden ist, Ausdruck einer Völkerrechtsregel im Sinne des Art. 25 GG sein könnte. Die Bestimmung sieht vor, daß jeder Mensch Anspruch auf eine Staatsangehörigkeit hat (Nr. 1) und daß niemandem seine Staatsangehörigkeit willkürlich entzogen und das Recht versagt werden darf, seine Staatsangehörigkeit zu wechseln (Nr. 2). Der Kläger besitzt die iranische Staatsangehörigkeit. Sein Klagebegehren ist nicht auf ihren Wechsel, sondern auf den Hinzuerwerb der deutschen Staatsangehörigkeit gerichtet. Darüber hinaus enthält Art. 15 der Menschenrechtserklärung keine Aussage darüber, welche Voraussetzungen für eine Einbürgerung gefordert werden dürfen. Nach dem Völkerrecht bestimmt jeder Staat innerhalb gewisser Grenzen nach seinem Ermessen, nach welchen Regeln seine Staatsangehörigkeit erworben wird (BVerfGE 1, 322 <329>; 37, 217 <218>; BVerfG, Beschluß vom 21. Oktober 1987 - 2 BvR 373/83 - a.a.O.; BVerwGE 23, 274 <278>; vgl. auch Wengler, a.a.O., 2. Band, S. 989, 1029). Angemessenen und zumutbaren Voraussetzungen steht er jedenfalls nicht entgegen und damit auch nicht Regelungen, mit denen das international angestrebte Ziel, Mehrstaatigkeit zu vermeiden oder zu beseitigen, in einer Weise wie durch Nr. II SchlPr gefördert wird (Urteil vom 27. September 1988 - BVerwG 1 C 20.88 -).

c)

Das völkerrechtlich nicht erloschene, durch den Krieg lediglich in seiner Anwendung suspendierte Niederlassungsabkommen nebst Schlußprotokoll ist wieder anwendbar.

aa)

Nach der überwiegenden Auffassung, der auch der erkennende Senat folgt, leben suspendierte Vorkriegsverträge nach Fortfall des Suspensionsgrundes völkerrechtlich von allein wieder auf. Zwischen den Vertragsparteien getroffene Wiederanwendungsvereinbarungen haben daher nur deklaratorische Bedeutung, und zwar unbeschadet dessen, daß sie zur Vermeidung von Zweifeln und wegen der besatzungsrechtlichen Vorbehalte für auswärtige Angelegenheiten unter der Geltung des Besatzungsstatuts (vgl. Nr. 2 c des Besatzungsstatuts vom 12. Mai 1949, ABlAHK S. 13, i.d.F. vom 6. März 1951, ABlAHK S. 792, in Verbindung mit der Direktive Nr. 6 vom 19. März 1951, ABlAHK S. 846) unentbehrlich gewesen sein mögen (vgl. z.B. BGHZ 31, 374 <381> für einen multilateralen Vertrag; Bleckmann, ZaöRV 1973, 607 <619>; ders. Grundgesetz und Völkerrecht, 1975, S. 82; Boehmer, a.a.O., S. 61; Klein, a.a.O., S. 323; Menzel/Ipsen, Völkerrecht, 2. Aufl., S. 557; a.A. Hoenicke, a.a.O. S. 53, 95). Mit Fortfall der Suspension auf der zwischenstaatlichen Ebene ist der Vertrag auch innerstaatlich wieder anwendbar, soweit nicht innerstaatliches Recht entgegensteht. Letzteres ist hier jedenfalls nach Wegfall der besatzungsrechtlichen Vorbehalte (vgl. Proklamation vom 5. Mai 1955, ABlAHK S. 3272) nicht der Fall. Die das Fortgelten der Vertragsgesetze über Vorkriegsverträge betreffenden Vorschriften des Grundgesetzes (Art. 123 ff. GG) nehmen nicht Verträge aus, die suspendiert worden sind. Eines Vertragsgesetzes gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG bedurfte es danach für die Wiederanwendung des deutsch-iranischen Niederlassungsabkommens nicht. Die Vertragsparteien haben das Abkommen nicht neu abgeschlossen. Vielmehr führen sie das bereits bestehende und aufgrund des Vertragsgesetzes vom 26. Juli 1930 (RGBl. II S. 1002) zu innerstaatlichem Recht gewordene Abkommen lediglich fort (BVerfG, Beschluß vom 21. Oktober 1987 - 2 BvR 373/83 - a.a.O.). Rechtsstaatlichen Anforderungen im Interesse der Rechtsklarheit ist durch die Bekanntmachung der Wiederanwendungsvereinbarung im Bundesgesetzblatt genügt.

bb)

Eine Mitwirkung der gesetzgebenden Körperschaften ist für die innerstaatliche Wiederanwendung des Niederlassungsabkommens nebst Schlußprotokoll auch dann nicht erforderlich, wenn der Freundschaftsvertrag und das Handels-, Zoll- und Schiffahrtsabkommen aus den erwähnten Gründen erloschen waren und demgemäß die Vereinbarung vom 4. November 1954 bezüglich dieser beiden Verträge einen unter Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG fallenden neuen Vertragsabschluß darstellen sollte. Ist das Niederlassungsabkommen nach Fortfall des Suspensionsgrundes auch innerstaatlich wieder anwendbar und die entsprechende Vereinbarung der Vertragspartner nur deklaratorischer Natur, so ändert sich an der innerstaatlichen Wiederanwendbarkeit nichts, wenn mit dieser Vereinbarung zugleich erloschene Verträge erneut abgeschlossen worden sein sollten. Hinzu kommt, daß es sich, wie bereits ausgeführt, um rechtlich selbständige Verträge handelt. Die Regel, daß für einen Vertrag insgesamt die Mitwirkung der gesetzgebenden Körperschaften erforderlich ist, wenn einzelne seiner Bestimmungen der Mitwirkung bedürfen, greift deswegen hier nicht ein. Dasselbe gilt im Hinblick darauf, daß die Vereinbarung vom 4. November 1954 zusätzlich die Verabredung enthält, Verhandlungen über die Änderung bestimmter Vorschriften der Vorkriegsverträge zu führen. Diese Verabredung erfüllt für sich ohnehin nicht die Voraussetzungen für eine parlamentarische Mitwirkung nach Art. 59 Abs. 2 GG, denn weder regelt sie die politischen Beziehungen des Bundes noch betrifft sie Gegenstände der Bundesgesetzgebung (vgl. dazu BVerfGE 1, 372 [BVerfG 29.07.1952 - 2 BvE 2/51] <381, 388 ff.>).

Von der Fortgeltung und innerstaatlichen Anwendbarkeit des deutsch-iranischen Niederlassungsabkommens ist der erkennende Senat in seiner Rechtsprechung stets ausgegangen (vgl. z.B. BVerwGE 38, 90; Urteile vom 10. Juli 1984 - BVerwG 1 C 30.81 - a.a.O. <S. 35>; vom 18. Dezember 1984 - BVerwG 1 A 73.83 - Buchholz 402.24 § 2 AuslG Nr. 64 <S. 168>). Dasselbe gilt für die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Kammerbeschluß vom 25. September 1986 - 2 BvR 955/86 - InfAuslR 1987, 37) und des Bundesgerichtshofs (Urteil vom 15. Januar 1986 - IV b ZR 75/84 - EZAR 711 Nr. 2).

d)

Die Vertragsvorschrift der Nr. II SchlPr widerspricht nicht dem Grundgesetz.

aa)

Das Berufungsgericht hat offengelassen, ob Nr. II SchlPr zu einer dem Grundsatz der Gleichberechtigung des Art. 3 Abs. 2 GG zuwiderlaufenden Unterscheidung zwischen Frauen und Männern bei der Einbürgerung iranischer Ehegatten deutscher Staatsangehöriger führt und deswegen für diese Bewerber seit Inkrafttreten der Gleichberechtigung mit Ablauf des 31. März 1953 (Art. 117 Abs. 1 GG) nicht mehr anwendbar ist. Diese Frage ist zu verneinen. Das Zustimmungserfordernis ist bei der Einbürgerung iranischer Ehefrauen deutscher Männer ebenso anwendbar wie bei der Einbürgerung iranischer Ehemänner deutscher Frauen, wie der erkennende Senat in der Sache BVerwG 1 C 20.88 im Urteil vom heutigen Tage näher ausgeführt hat.

bb)

Die Regelung der Nr. II SchlPr verstößt auch nicht gegen die Differenzierungsverbote des Art. 3 Abs. 3 GG sowie gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG.

Nach Nr. II SchlPr ist zwar die Einbürgerung iranischer Staatsangehöriger auch in den Fällen von der Zustimmung der iranischen Regierung abhängig, in denen Ausländer anderer Staatsangehörigkeit in der Verwaltungspraxis unter Hinnahme von Mehrstaatigkeit eingebürgert werden. Darin liegt keine Benachteiligung iranischer Staatsangehöriger wegen ihrer Heimat im Sinne des Art. 3 Abs. 3 GG. Das Merkmal der Heimat bezieht sich auf die örtliche Herkunft nach Geburt oder Ansässigkeit (BVerfGE 5, 17 [BVerfG 25.05.1956 - 1 BvR 190/55] <22>; 48, 281 <287 f.>). Daran knüpft das Zustimmungserfordernis aber nicht an. Entscheidend ist die Staatsangehörigkeit des Einbürgerungsbewerbers. Diese gehört nicht zu den nach Art. 3 Abs. 3 GG verbotenen Differenzierungsmerkmalen (vgl. BVerfGE 51, 1 <30>; BVerwGE 22, 66 <70>; Urteil vom 18. Dezember 1984 - BVerwG 1 A 73.83 - a.a.O. <S. 167>). Demgemäß wird ein iranischer Einbürgerungsbewerber auch dann von der Vertragsvorschrift erfaßt, wenn er - wie nach seinen Angaben der Klägernie im Iran gelebt hat. Aus demselben Grunde werden iranische Staatsangehörige nicht im Sinne des Art. 3 Abs. 3 GG wegen ihrer Abstammung benachteiligt, d.h. vornehmlich wegen ihrer natürlichen biologischen Beziehung zu ihren Vorfahren (BVerfGE 9, 124 [BVerfG 22.01.1959 - 1 BvR 154/55] <128>). Das Zustimmungserfordernis gilt unabhängig davon, ob der Erwerb der iranischen Staatsangehörigkeit auf der Abstammung des Bewerbers beruht oder auf einem anderen Grunde.

Die Anknüpfung an die Staatsangehörigkeit ist nach Art. 3 Abs. 1 GG nur dann verfassungswidrig, wenn sie bewirkt, daß eine Gruppe im Vergleich zu anderen Normadressaten anders behandelt wird, ohne daß zwischen diesen Gruppen Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, daß sie eine ungleiche Behandlung rechtfertigen (BVerfGE 72, 84 <89 f.>; BVerwGE 77, 188 <192>). Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt.

Ein rechtfertigender Grund für eine unterschiedliche Behandlung von Ausländern verschiedener Staatsangehörigkeit kann darin liegen, daß mit dem Heimatstaat der einen Gruppe ein einschlägiger völkerrechtlicher Vertrag geschlossen worden ist, mit der anderen dagegen nicht. So liegt es hier.

Mehrstaatigkeit wird innerstaatlich und international als Übel betrachtet, das sowohl im Interesse der Staaten als auch des Einzelnen möglichst vermieden oder beseitigt werden sollte (BVerfGE 37, 217 <254>; BVerwGE 64, 7 <10>). Wegen der Unterschiedlichkeit der nationalen Rechtsordnungen läßt sich Mehrstaatigkeit gegenwärtig nicht ausschließen. Die Staaten versuchen daher, u.a. durch den Abschluß völkerrechtlicher Verträge Mehrstaatigkeit einzudämmen. Solche Verträge beziehen sich auch auf nachträglich eintretende Mehrstaatigkeit, z.B. aufgrund von Einbürgerungen. Die Regelung der Nr. II SchlPr ist im Zusammenhang mit derartigen zwischenstaatlichen Bemühungen zu sehen. Ein mögliches Mittel, Mehrstaatigkeit entgegenzuwirken, ist es, Einbürgerungen grundsätzlich von der Aufgabe der bisherigen Staatsangehörigkeit abhängig zu machen. Dieser Grundsatz liegt der Nr. II SchlPr zugrunde. Die Regelung wirkt dahin, daß die Einbürgerung iranischer Staatsangehöriger nur zulässig ist, wenn Mehrstaatigkeit vermieden wird oder beide Staaten Mehrstaatigkeit hinzunehmen bereit sind (Urteil vom 10. Juli 1984 - BVerwG 1 C 30.81 - a.a.O. <S. 38>). Dabei mag es sich nicht um die zweckmäßigste und gerechteste Lösung handeln. Sie ist aber nicht sachlich unangemessen. Deswegen rechtfertigt sie die mit ihr verbundenen Unterscheidungen nach der Staatsangehörigkeit. Die Staatsangehörigkeit ist in diesem Zusammenhang ein nach Art und Gewicht angemessenes Unterscheidungskriterium. Der Einzelne ist aufgrund seiner Staatsangehörigkeit mit seinem Heimatstaat in einer nicht ohne weiteres lösbaren Weise durch ein Band grundsätzlicher Loyalität und Treue verbunden. Wegen dieser Bindung ist es sachgerecht, ihm bei einer etwaigen Neuregelung seiner Staatsangehörigkeit das Verhalten seines Heimatstaates zuzurechnen, der sich vertraglich die Zustimmung zum Erwerb einer anderen Staatsangehörigkeit vorbehalten hat. Für die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers insoweit fällt darüber hinaus ins Gewicht, daß weder das Völkerrecht noch die Grundrechte Ausländern die Einbürgerung garantieren. Es kann danach auch keine Rede davon sein, daß die durch Nr. II SchlPr bewirkte Differenzierung nicht mehr mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise, wie sie der Gleichheitssatz gebietet (vgl. BVerfGE 60. 123 <134>), vereinbar wäre.

cc)

Das Zustimmungserfordernis gilt auch für Einbürgerungsbewerber mit deutschem Ehegatten. Das ist mit Art. 6 Abs. 1 GG, nach dem Ehe und Familie unter dem besonderen Schutz der staatlichen Ordnung stehen, vereinbar (Urteil vom 10. Juli 1981 - BVerwG 1 C 30.81 - a.a.O. <S. 38>). Dieses Schutz- und Förderungsgebot wirkt zwar dahin, daß eine einheitliche deutsche Staatsangehörigkeit der im Bundesgebiet lebenden Familie wünschenswert ist, verpflichtet aber nicht, ihr unter allen Umständen Geltung zu verschaffen. Es beläßt dem Gesetzgeber einen weiten Gestaltungsspielraum, innerhalb dessen er öffentliche Interessen, die von einer Einbürgerung berührt werden, angemessen berücksichtigen darf, selbst wenn ihnen Verfassungsrang nicht zukommt (vgl. dazu BVerfGE 76, 1 <53>). Als öffentliches Interesse kann daher das international angestrebte Ziel, Mehrstaatigkeit zu verhindern, auch gegenüber Ehegatten Deutscher berücksichtigt werden. Wie oben dargelegt worden ist, dient die Regelung der Nr. II SchlPr diesem Zweck in angemessener Weise. Die Einbürgerungsvoraussetzung hat deswegen auch vor der verfassungsrechtlichen Wertentscheidung zugunsten von Ehe und Familie Bestand. Das gilt um so mehr, als in Fällen, in denen sich nach den Gegebenheiten des Einzelfalls das Einbürgerungsermessen unter Berücksichtigung dieser Wertentscheidung zu einem Einbürgerungsanspruch verdichtet, der Zustimmungsvorbehalt nicht Platz greift, wie der Senat im Urteil vom 27. September 1988 - BVerwG 1 C 41.87 - im einzelnen dargelegt hat.

4.

Das Berufungsgericht nimmt an, nach den besonderen Umständen des vorliegenden Falles schließe das verfassungsrechtliche Schutz- und Förderungsgebot des Art. 6 Abs. 1 GG die Anwendung des einfachgesetzlichen Zustimmungserfordernisses aus; der Beklagte müsse bei der von ihm zu treffenden Ermessensentscheidung die Regelungen der Einbürgerungsrichtlinien über Ausnahmen von dem Ermessenskriterium der Vermeidung von Mehrstaatigkeit anwenden. Dieser Rechtsauffassung ist nicht zu folgen.

a)

Wie bereits erwähnt, bezieht sich das Zustimmungserfordernis der Nr. II SchlPr nicht auf Einbürgerungsansprüche. Es betrifft nur Einbürgerungen, die in der Dispositionsbefugnis der Exekutive liegen und demgemäß von ihr auch versagt werden dürfen. Nr. II SchlPr ist dementsprechend nicht anwendbar, wenn das Einbürgerungsermessen des § 8 RuStAG nach den besonderen Gegebenheiten des Einzelfalls ausnahmsweise so reduziert ist, daß sich die Behörde rechtmäßig nur für die Einbürgerung entscheiden darf. In diesen - grundsätzlich seltenen - Fällen handelt es sich ebenfalls nicht um Einbürgerungen, die in der Dispositionsbefugnis der Exekutive liegen. Eine derartige Ermessensreduktion ist jedoch im Falle des Klägers nach dem vom Berufungsgericht festgestellten Sachverhalt nicht gegeben.

b)

Bezüglich der vom Berufungsgericht - im Rahmen der behördlichen Ermessensausübung - für erforderlich erachteten Anwendung der Einbürgerungsrichtlinien (vgl. Erlaß des Hessischen Ministers des Innern vom 4. Juni 1987, StAnz S. 1363) ist zu beachten, daß es sich bei diesen Richtlinien um Verwaltungsvorschriften handelt, die im Verhältnis zum Einbürgerungsbewerber Wirkungen nur deswegen entfalten, weil die Verwaltung zur Wahrung des Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) verpflichtet ist und sich demgemäß durch die pflichtgemäße Anwendung der Richtlinien selbst bindet. Die Richtlinien zeigen danach in der Regel die behördliche Ermessenspraxis an, die ihrerseits einen Anspruch auf Gleichbehandlung vermittelt (BVerwGE 61, 15 <18>; Beschluß vom 11. Oktober 1985 - BVerwG 1 B 102.85 - Buchholz 130 § 8 RuStAG Nr. 26 <S. 47>).

Soweit in der Verwaltungspraxis nichtiranische Einbürgerungsbewerber mit deutschem Ehegatten nach den in den Richtlinien vorgesehenen Ausnahmen von dem Grundsatz, daß die Einbürgerung nicht zu Mehrstaatigkeit führen soll, bei Vorliegen der sonstigen Einbürgerungsvoraussetzungen im Regelfalle eingebürgert werden, begründet dies entgegen der dem Berufungsurteil zugrundeliegenden Rechtsauffassung für iranische Staatsangehörige keinen Anspruch auf Einbürgerung unter sonst gleichen Umständen. Nr. II SchlPr betrifft zwar nur in der Dispositionsmacht der Behörde liegende Einbürgerungen und nicht solche, bei denen die Entscheidung durch das innerstaatliche Recht zwingend vorgegeben ist. Mit der Vertragsvorschrift wäre es aber unvereinbar, wenn eine im Rahmen dieser Dispositionsmacht liegende, rechtlich nicht zwingende Verwaltungsübung das Zustimmungserfordernis ausschlösse. Eine derartige Einschränkung des Anwendungsbereichs der Vorschrift bedeutete, daß die Exekutive die völkervertragliche Bindung nach ihrem Ermessen beseitigen könnte. Die Bindung entfiele schon dann, wenn sich die Behörde im Rahmen ihrer Verwaltungsübung hält. Eine solche Auslegung der Vorschrift entspricht weder ihrem Wortlaut noch ihrem Sinn und Zweck. Sie ließe die vertragliche Vereinbarung weitgehend leerlaufen und widerspricht damit der Regel, völkerrechtliche Verträge so auszulegen, daß sich der angestrebte Vertragszweck verwirklichen läßt (BVerfGE 4, 157 [BVerfG 04.05.1955 - 1 BvF 1/55] <168>). Daß iranische Einbürgerungsbewerber an einer rechtlich nicht zwingenden Ermessenspraxis der Einbürgerungsbehörden nicht teilhaben, verletzt sie nicht in dem Recht auf Gleichbehandlung nach Art. 3 Abs. 1 GG. Wie oben (unter II 3 d, bb) dargelegt worden ist, handelt es sich um eine Differenzierung nach der Staatsangehörigkeit, die aufgrund der völkervertraglichen Vereinbarung der Nr. II SchlPr sachlich gerechtfertigt ist.

c)

Auch sonst hat sich das behördliche Ermessen nicht zu einem Einbürgerungsanspruch verdichtet.

aa)

Für die Ausübung des grundsätzlich weiten Ermessens nach § 8 Abs. 1 RuStAG ist maßgebend, ob die Einbürgerung im staatlichen Interesse liegt. Dabei sind die Wertentscheidungen der Verfassung zu beachten, insbesondere Art. 6 Abs. 1 GG (BVerwGE 64, 7 <11 f.>).

bb)

In Fällen wie dem vorliegenden muß bei der Ermessensausübung berücksichtigt werden, daß nach dem Schutz- und Förderungsgebot des Art. 6 Abs. 1 GG eine einheitliche deutsche Staatsangehörigkeit in der Familie wünschenswert ist, wenn der Einbürgerungsbewerber seine Ehe mit einem deutschen Staatsangehörigen im Bundesgebiet führt. Eine gemeinsame deutsche Staatsangehörigkeit fördert regelmäßig die Einheit und den Zusammenhalt der im Inland lebenden Familie (BVerwGE 77, 161 [BVerwG 25.03.1987 - BVerwG 6 C 53.84] <173>). Sie spricht daher für eine Einbürgerung.

Außerdem ist als staatliches Interesse das Ziel erheblich, Mehrstaatigkeit zu vermeiden. Dieses Interesse ist gesetzlich anerkannt durch §§ 9 Abs. 1 Nr. 1, 25 Abs. 1 RuStAG und das Übereinkommen über die Verringerung der Mehrstaatigkeit und über die Wehrpflicht von Mehrstaatern vom 6. Mai 1963 (BGBl. 1969 II S. 1953, 1962/BGBl. 1974 II S. 1588). Die Behörde ist danach grundsätzlich befugt, eine zu Mehrstaatigkeit führende Einbürgerung abzulehnen (BVerwGE 64, 7 <10>).

cc)

Wenn alle weiteren im Rahmen des Ermessens zu würdigenden Umstände Bedenken gegen die Einbürgerung nicht aufzeigen, muß zwischen dem Interesse an der Vermeidung von Mehrstaatigkeit und dem an einer einheitlichen Staatsangehörigkeit in der Familie abgewogen werden.

Die gebotene Abwägung führt nicht zu einem generellen Vorrang des Interesses an einer einheitlichen Staatsangehörigkeit in der Familie. Daran ändert nichts, daß dieses Interesse in dem Grundrecht des Art. 6 Abs. 1 GG eine verfassungsrechtliche Grundlage hat. Angesichts dessen, daß das Förderungsgebot des Art. 6 Abs. 1 GG den Behörden einen weiten Gestaltungsspielraum beläßt und ihnen eine angemessene Berücksichtigung anderer öffentlicher Interessen ermöglicht (vgl. BVerwGE 64, 7 <11>), ist das Einbürgerungsermessen nicht grundsätzlich dahin reduziert, daß Bewerber mit deutschem Ehegatten bei Fehlen anderer Hindernisse unter Inkaufnahme von Mehrstaatigkeit eingebürgert werden müssen (vgl. auch BVerwGE 67, 177 <183>). Die Annahme einer solchen Ermessensreduktion wäre auch unvereinbar mit der gesetzgeberischen Wertung in § 9 Abs. 1 Nr. 1 RuStAG. Insbesondere ist es regelmäßig nicht rechtsfehlerhaft, den Grundsatz einheitlicher Staatsangehörigkeit in der Familie gegenüber dem Interesse an der Vermeidung von Mehrstaatigkeit zurückzustellen, wenn der Bewerber seine bisherige Staatsangehörigkeit zumutbar aufgeben kann (BVerwGE 64, 7 <11>).

Anders kann es aber liegen, wenn es der Heimatstaat dem Bewerber nicht oder nicht in zumutbarer Weise ermöglicht, seine bisherige Staatsangehörigkeit aufzugeben. Der Ausländer hat es bei einer solchen Sachlage nicht in der Hand, dem Interesse an der Vermeidung von Mehrstaatigkeit zumutbar zu entsprechen. Das Ziel, den Ehegatten einheitlich die deutsche Staatsangehörigkeit zu verschaffen, läßt sich dann nicht ohne Hinnahme von Mehrstaatigkeit angemessen verwirklichen. Unter diesen Umständen entspricht es dem Rang des Schutz- und Förderungsgebots des Art. 6 Abs. 1 GG, bei der Ermessensausübung dieses Ziel dahin zu berücksichtigen, daß über eine Einbürgerung unter Inkaufnahme von Mehrstaatigkeit nicht engherzig entschieden wird.

Der Gesetzgeber war sich bewußt, daß die mit § 9 RuStAG verfolgte Absicht, eine einheitliche deutsche Staatsangehörigkeit in der Familie zu ermöglichen, u.U. nur durch eine Einbürgerung aufgrund des § 8 RuStAG bei Hinnahme von Mehrstaatigkeit zu erreichen ist. Der Abgeordnete Dr. A. hat während der Beratungen des Deutschen Bundestages über das Gesetz zur Änderung des Reichs- und Staatsangehörigkeitsgesetzes vom 8. September 1969 (BGBl. I S. 1581), durch das § 9 RuStAG seine jetzige Fassung erhalten hat, in einer insoweit ohne Widerspruch gebliebenen Schriftlichen Erklärung betont, die Einbürgerungsbehörden müßten nach dem Gesetzeszusammenhang, wie er durch die neue Regelung geschaffen worden sei, bei der Ermessenseinbürgerung Großzügiger als bisher verfahren, wenn der Bewerber ohne sein Verschulden die Voraussetzung des § 9 Abs. 1 Nr. 1 RuStAG nicht erfüllen könne (Deutscher Bundestag, 5. Wahlperiode, 241. Sitzung vom 19. Juni 1969, Anlage 6 S. 13478 <13479>). Diese Auffassung wird im Schrifttum geteilt (vgl. Makarov/v. Mangoldt, a.a.O., § 9 RuStAG Rdnr. 20 <Stand: November 1987>; Schiedermair/Wollenschläger, Handbuch des Ausländerrechts der Bundesrepublik Deutschland, 3 H, § 9 RuStAG Rdnr. 18 <Stand: Juni 1987>; Schwerdtfeger, 53. Deutscher Juristentag, Gutachten A S. 126). Aus dem Gesetzeszusammenhang ergibt sich danach, daß in den genannten Fällen bei der Ausübung des Einbürgerungsermessens nach § 8 Abs. 1 RuStAG das Interesse an der Vermeidung von Mehrstaatigkeit nicht ohne weiteres vorgezogen werden darf. Daraus allein folgt aber noch keine Verpflichtung der Behörde zur Einbürgerung. So ist es z.B. in der Regel nicht zu beanstanden, langfristige Entlassungsbemühungen zu verlangen, etwa um den Fortfall solcher Umstände abzuwarten, die den Heimatstaat vorübergehend veranlassen, die Entlassung aus der Staatsangehörigkeit zu verweigern. Eine Schrumpfung des Ermessens zu einem Einbürgerungsanspruch hin kann nur unter engen Voraussetzungen aufgrund der besonderen Umstände des Einzelfalls bejaht werden.

Das Interesse an der Vermeidung von Mehrstaatigkeit muß allerdings aus den dargelegten Gründen um so eher zurücktreten, je länger die eheliche und familiäre Gemeinschaft besteht und der Ausländer im Inland lebt. Die ständig zunehmende Bindung an Deutschland stärkt das in Art. 6 Abs. 1 GG verankerte Interesse an der Einbürgerung und mindert das Gewicht des gegenläufigen Interesses, Mehrstaatigkeit zu vermeiden. Hinzu kommt ein allgemeines Interesse daran, Ausländer im fortgeschrittenen Lebensalter nicht ständig von der staatlichen Gemeinschaft auszuschließen, wenn sie aufgrund ihrer hiesigen langjährigen familiären, beruflichen und sozialen Bindungen auf Dauer im Bundesgebiet leben. Danach verdichtet sich bei auf Dauer im Bundesgebiet lebenden Bewerbern das Ermessen zu einem Einbürgerungsanspruch vor allem mit Rücksicht auf einen langen ununterbrochenen Aufenthalt im Inland, eine langjährige Ehe mit einem deutschen Staatsangehörigen, ein fortgeschrittenes Lebensalter sowie das Zusammenwirken dieser Umstände, wenn alle übrigen Voraussetzungen, die aufgrund des Ermessens verlangt werden dürfen, erfüllt sind, insbesondere der Ausländer sich hinreichend lange und nachhaltig um die Entlassung aus seiner bisherigen Staatsangehörigkeit bemüht hat. Davon geht ersichtlich auch der Beklagte aus, wenn er in seiner Verwaltungspraxis nach einem 20jährigen ununterbrochenen Aufenthalt und einer 15jährigen Ehe mit einem deutschen Staatsangehörigen zur Einbürgerung unter Hinnahme von Mehrstaatigkeit ohne iranische Zustimmung bereit ist. Diese Regeln des Beklagten geben einen grundsätzlich zutreffenden Anhalt für das Vorliegen einer Ermessensreduktion, wenn beachtet wird, daß letztlich nicht starre Fristen, sondern eine Gesamtwürdigung aller wesentlichen Besonderheiten des Einzelfalls ausschlaggebend sein muß.

dd)

Nach diesen Maßstäben ist eine Verdichtung des Ermessens zu einer Verpflichtung, den Kläger einzubürgern, noch nicht eingetreten.

Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts ist für den Kläger die Entlassung aus der iranischen Staatsangehörigkeit nicht erreichbar gewesen. Er hat sich über längere Zeit erfolglos um die Entlassung bemüht und ist schließlich im Juli 1984 von der iranischen Botschaft aufgefordert worden, von weiteren Eingaben in dieser Angelegenheit abzusehen. Er hält sich bereits 27 Jahre lang in Deutschland auf. Sein ununterbrochener Aufenthalt im Bundesgebiet beträgt inzwischen über 16 Jahre. Durch diesen - nach den Umständen auf Dauer angelegten - Aufenthalt und seine langjährige familiäre und berufliche Verwurzelung in Deutschland hat er eine feste Bindung an die Bundesrepublik Deutschland begründet. Insbesondere ist er in die hiesigen Lebensverhältnisse voll eingegliedert.

Gleichwohl kann es rechtlich nicht beanstandet werden, wenn das öffentliche Interesse an der Vermeidung von Mehrstaatigkeit noch nicht gegenüber den für die Einbürgerung sprechenden Gesichtspunkten zurückgestellt wird. Die von dem Beklagten in seiner Praxis für eine Einbürgerung ohne iranische Zustimmung (unter Hinnahme von Mehrstaatigkeit) verlangten Voraussetzungen erfüllt der Kläger nicht. Er verfügt zwar inzwischen über eine ausreichende Aufenthaltsdauer, um eine Ermessensreduktion für die Einbürgerung eines Ausländers mit deutschem Ehegatten anzunehmen. Insbesondere wäre es nicht gerechtfertigt, seinen Aufenthalt in der Deutschen Demokratischen Republik in diesem Zusammenhang völlig außer Betracht zu lassen, denn auch er hat zu der Eingliederung und Festigung der Bindungen an Deutschland beigetragen. Der Kläger ist aber erst ca. 9 Jahre verheiratet und damit eine wesentlich kürzere Zeit, als nach den eine 15jährige Ehezeit verlangenden Regeln des Beklagten erforderlich ist. Auch bei Berücksichtigung des gesamten 27jährigen Aufenthalts kann nicht beanstandet werden anzunehmen, daß die Bindung des Klägers an Deutschland jedenfalls vor einer zehnjährigen Ehezeit einer nach den Regeln des Beklagten begründeten Bindung noch nicht vollauf gleichkommt und demgemäß bei der Ermessensabwägung auch ein abweichendes Ergebnis rechtfertigen kann. Das Alter des inzwischen 49jährigen Klägers gebietet es ebenfalls nicht, bereits jetzt die fehlende Ehedauer als kompensiert anzusehen. Darf demnach die Einbürgerung zur Vermeidung von Mehrstaatigkeit abgelehnt werden, so hat sich das Ermessen noch nicht zu einem das Zustimmungserfordernis der Nr. II SchlPr ausschließenden Einbürgerunssanspruch verdichtet. Die Einbürgerung des Klägers ist folglich rechtlich nicht zulässig, weil es an der nach Nr. II SchlPr erforderlichen Zustimmung der iranischen Regierung fehlt.

ee)

Demgegenüber greift das Vorbringen des Klägers nicht durch, der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebiete seine Einbürgerung, weil im Lande Nordrhein-Westfalen iranische Staatsangehörige unter Hinnahme von Mehrstaatigkeit eingebürgert worden seien. Die Einbürgerung des Klägers wäre wegen Verletzung des Zustimmungserfordernisses nach Nr. II SchlPr rechtswidrig. Eine rechtswidrige Verwaltungsmaßnahme aber kann nicht beansprucht werden, auch nicht unter Berufung auf den Gleichheitssatz.

5.

Zu Unrecht macht der Kläger schließlich geltend, die iranische Regierung verweigere seine Entlassung aus der iranischen Staatsangehörigkeit willkürlich; ihr Verhalten sei wegen Verstoßes gegen den ordre public unbeachtlich.

a)

Es kann dahingestellt bleiben, ob die willkürliche Versagung der Zustimmung zur Einbürgerung bzw. der Entlassung aus der iranischen Staatsangehörigkeit rechtsmißbräuchlich sein kann und ob die Einbürgerungsbehörden in Fällen des Rechtsmißbrauchs ohne weiteres befugt sind, sich über Nr. II SchlPr hinwegzusetzen. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts besteht kein Anhalt für einen Rechtsmißbrauch. Danach verweigert die iranische Regierung die Entlassung wegen eines eigenen Bedarfs an Medizinern. Eine lediglich in diesem Sinne motivierte Weigerung verfolgt keinen zu mißbilligenden Zweck. Sie liegt im Rahmen des Vertragszwecks, der es erlaubt, die grundsätzlich vom Vertragspartner selbst einzuschätzenden nationalen Interessen zur Geltung zu bringen, wenn ein eigener Staatsangehöriger von der anderen Vertragspartei eingebürgert werden will. Desgleichen ist nicht zu beanstanden, daß die iranische Regierung insoweit einheitlich vorgeht, indem sie allein auf den Beruf des Einbürgerungsbewerbers abstellt und andere persönliche Umstände in der Regel nicht berücksichtigt. Ersichtlich will sie auf diesem Wege Abwanderungen vorbeugen und sich darüber hinaus jede noch so geringe Möglichkeit erhalten, den Bewerber künftig doch einmal zu einer Tätigkeit zugunsten des iranischen Gesundheitswesens veranlassen zu können. Darin ist keine mißbräuchliche Ausübung des Zustimmungsvorbehalts zu erblicken. Den persönlichen Verhältnissen, insbesondere den familiären Bindungen des Klägers, trägt die iranische Regierung dadurch angemessen Rechnung, daß sie von einem Rückruf absieht.

b)

Von einem Verstoß gegen den ordre public kann unter diesen Umständen ebenfalls nicht die Rede sein. Ein solcher Verstoß könnte allenfalls dann vorliegen, wenn die Folgen der iranischen Weigerung, dem Kläger den Erwerb der deutschen Staatsangehörigkeit zu ermöglichen, zu den Grundgedanken des deutschen Rechts in so starkem Widerspruch stünden, daß sie untragbar wären (vgl. dazu BVerwGE 72, 291 <296>). Daß ein mit seinen deutschen Familienangehörigen im Bundesgebiet lebender Ausländer die deutsche Staatsangehörigkeit nach vollständiger Eingliederung in die deutschen Lebensverhältnisse nicht erwerben kann, ist auch im Lichte des Art. 6 Abs. 1 GG nicht untragbar, wenn - wie es bei Ehegatten deutscher Staatsangehöriger der Fall ist (vgl. z.B. BVerwGE 56, 246) - das Aufenthaltsrecht des Ausländers angemessen gesichert ist. Das gilt um so mehr, als nach längerer Aufenthalts- und Ehezeit die Einbürgerung ohne iranische Zustimmung in Betracht kommt, wie oben näher ausgeführt worden ist.

6.

Nach alledem ist auf die Revision des Beklagten das erstinstanzliche Urteil wiederherzustellen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Es besteht kein Anlaß, außergerichtliche Kosten der Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären (§ 162 Abs. 3 VwGO).