I.

Die 1963 geborene Klägerin ist iranische Staatsangehörige und seit 1983 mit einem in H. studierenden iranischen Staatsangehörigen verheiratet.

Sie beantragte bei der Botschaft der Bundesrepublik Deutschland in Teheran die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis in der Form des Sichtvermerks, um mit ihrem Ehemann in H. zusammenleben zu können. Da die Beigeladene die Zustimmung zur Erteilung der Aufenthaltserlaubnis verweigerte, lehnte die Botschaft den Antrag der Klägerin mit Bescheid vom 24. Juli 1983 ab. Den Widerspruch der Klägerin wies sie mit Bescheid vom 29. August 1983 zurück und führte dazu aus: Die Aufenthaltserlaubnis in der Form des Sichtvermerks dürfe nicht erteilt werden, da der Hamburger Senat in seiner Sitzung vom 22. Dezember 1981 u.a. beschlossen habe, daß dem Nachzug von Familienangehörigen zu Ausländern, die sich in der Bundesrepublik Deutschland zur Aus- oder Fortbildung aufhielten, nicht zugestimmt werde; eine Ausnahmeregelung für Angehörige aus Staaten, die wohlwollend oder meistbegünstigend zu behandeln seien, sei nicht getroffen werden. Deshalb habe die Ausländerbehörde in Hamburg ihre Zustimmung verweigert. An diese Entscheidung sei die Botschaft gebunden.

Am 29. September 1983 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie trägt vor: Wie in Entscheidungen des Verwaltungsgerichts und des Oberverwaltungsgerichts Berlin klargestellt worden sei, könnten Familienangehörige von Ausländern, denen die Aufenthaltserlaubnis nur zu Ausbildungs- und Studienzwecken erteilt worden sei, zwar grundsätzlich nicht nachziehen; dies gelte aber nicht für Angehörige aus Staaten, die wohlwollend oder gar meistbegünstigend zu behandeln seien. Sie beantragt,

Die Beklagte beantragt,

Sie macht im wesentlichen geltend: Die Klägerin könne sich nicht mit Erfolg auf die Meistbegünstigungsklausel des Art. 1 Abs. 2 des deutsch-iranischen Niederlassungsabkommens berufen. Nach Art. 1 Abs. 3 des Abkommens dürfe nämlich jeder Vertragsstaat Bestimmungen treffen, um die Einwanderung in sein Gebiet zu regeln oder zu verbieten. Die Ermessensrichtlinie, die der Versagung der Aufenthaltserlaubnis im vorliegenden Fall zugrunde liege, sei eine solche Bestimmung. Außerdem stehe der im Schlußprotokoll des Niederlassungsabkommens normierte Paßrechtsvorbehalt der Anwendung der Meistbegünstigungsklausel entgegen.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht führt u.a. aus: Die Meistbegünstigungsklausel des deutsch-iranischen Niederlassungsabkommens könne nur da angewandt werden, wo sich Aufenthalt und Niederlassung auf wirtschaftliche Zwecke bezögen, nicht aber bei einem Aufenthalt oder einer Niederlassung zu Studienzwecken und zu wissenschaftlichen, künstlerischen oder sonstigen nicht wirtschaftlichen Zwecken. Das ergebe sich aus dem Vertragszweck, wie er durch die Entstehungsgeschichte des Niederlassungsabkommens, den systematischen Zusammenhang mit dem deutsch-iranischen Freundschaftsvertrag vom 17. Februar 1929 und und dem deutsch-iranischen Handels-, Zoll- und Schiffahrtsabkommen vom 17. Februar 1929 sowie durch die einzelnen Regelungsgegenstände des Niederlassungsabkommens bestimmt werde.

Die Beigeladene läßt sich nicht vertreten.

II.

Die Klage ist unbegründet. Die angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die Botschaft der Beklagten mußte die beantragte Aufenthaltserlaubnis versagen, weil die Ausländerbehörde der Beigeladenen die dafür nach § 5 Abs. 5 DVAuslG erforderliche Zustimmung nicht erteilt hat. Die Ausländerbehörde hat über diese Zustimmung wie bei unmittelbarer Entscheidung über eine Aufenthaltserlaubnis nach dem Maßstab des § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG zu befinden (vgl. Urteil vom 18. September 1984 - BVerwG 1 A 4.83 - NJW 1984, 2775 = DÖV 1984, 975 = DVBl. 1984, 1020). Sie hat im vorliegenden Fall die Zustimmung deshalb nicht erteilt, weil nach einem Beschluß des Hamburger Senats bei ausländischen Studenten ein Familiennachzug grundsätzlich nicht erlaubt wird. Die Ausländerbehörde hat folglich eine ihr Ermessen lenkende Verwaltungsvorschrift angewandt und damit eine Ermessensentscheidung im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG getroffen. Diese ist rechtlich einwandfrei:

Die genannte Ermessensrichtlinie hält sich im Rahmen der Ermessensermächtigung des § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG. Ihr Sinn ist es, den Ausländerzustrom in die Bundesrepublik Deutschland einzuschränken und darauf hinzuwirken, daß Ausländer, die sich nur zu dem vorübergehenden Zweck der Ausbildung im Bundesgebiet aufhalten dürfen, sogleich nach Abschluß ihrer Ausbildung freiwillig in ihre Heimat zurückkehren; dies wird gefördert, wenn sich ihre nächsten Angehörigen noch im Heimatland befinden, und umgekehrt erschwert, wenn auch ihre Familie während der Ausbildungszeit im Bundesgebiet gelebt hat und hier heimisch geworden ist. Nach ständiger Rechtsprechung des Senats darf das ausländerbehördliche Ermessen zu einem solchen Zweck durch Verwaltungsvorschriften gelenkt und gebunden werden (vgl. Urteil vom 18. September 1984 - a.a.O.).

Die Ermessensrichtlinie verstößt auch nicht gegen Verfassungsrecht. Es ist regelmäßig insbesondere mit Art. 6 Abs. 1 und 2 GG vereinbar, Ausländern, die sich nur zu einem vorübergehenden Zweck im Bundesgebiet aufhalten, aus den erwähnten Gründen eine Trennung von ihrer Familie zuzumuten, zumal wenn gegenseitige Besuche möglich sind. Zudem ist es verheirateten Ausländern, die eine Trennung von ihrer Familie nicht in Kauf nehmen wollen, regelmäßig möglich und zumutbar, auf ein Studium im Bundesgebiet zu verzichten. Daß die Angehörigen bestimmter Staaten (Australien, Finnland, Israel, Japan, Kanada, Liechtenstein, Neuseeland, Norwegen, Österreich, Schweden, Schweiz und USA) nach der Verwaltungspraxis der Beigeladenen (und anderer Bundesländer: vgl. z.B. Nr. 2.3.2 Satz 2 des Berliner Ausländererlasses in der Fassung vom 21. Juli 1982 <ABl. S. 969>) von dem Nachzugsverbot ausgenommen sind, ist mit dem Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) vereinbar. Die Differenzierung beruht offenbar auf der Erwägung, es könne angesichts der tatsächlichen Verhältnisse in jenen Staaten davon ausgegangen werden, daß deren im Bundesgebiet studierende Staatsangehörige auch im Falle eines Familiennachzugs daran interessiert bleiben, nach Abschluß ihrer Ausbildung unverzüglich ins Heimatland zurückzukehren. Diese Erwägung ist rechtlich nicht zu beanstanden. Auch Art. 3 Abs. 3 GG ist nicht verletzt, insbesondere stellt Staatsangehörigkeit kein nach dieser Regelung verbotenes Differenzierungsmerkmal dar.

Die durch eine allgemeine Verwaltungsvorschrift bewirkte Ermessensbindung geht nicht so weit, daß wesentlichen Besonderheiten des Einzelfalls nicht mehr Rechnung getragen werden könnte. Das gilt auch für Verwaltungsvorschriften über den Familiennachzug (vgl. Urteil vom 18. September 1984 a.a.O.). Daß die Ausländerbehörde der Beigeladenen im Falle der Klägerin keine Besonderheit bejaht hat, die eine Ausnahme von dem grundsätzlichen Nachzugsverbot angezeigt erscheinen läßt, ist aus Rechtsgründen nicht zu bemängeln. Ausnahmen dürfen auf atypische Sachverhalte beschränkt bleiben, da andernfalls die Verwaltungsvorschrift ihren Zweck nicht hinreichend erfüllen würde. Für einen atypischen Sachverhalt ist hier aber nichts ersichtlich.

Das dargelegte Ergebnis widerspricht nicht völkerrechtlichen Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland, vor allem nicht dem Niederlassungsabkommen zwischen dem Deutschen Reich und dem Kaiserreich Persien vom 17. Februar 1929 nebst Schlußprotokoll (RGBl. 1930 II S. 1002, 1006/BGBl. 1955 II S. 829) - NAK -. Dieses Niederlassungsabkommen steht der Anwendung der erörterten Ermessensrichtlinie auf iranische Staatsangehörige jedenfalls dann nicht entgegen, wenn es wie hier - anders als in den bisher von Verwaltungsgerichten entschiedenen Fällen (vgl. OVG Berlin, InfAuslR 1982, 280; OVG Lüneburg, InfAuslR 1984, 8; VG Berlin, InfAuslR 1983, 175) - um die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis in der Form des Sichtvermerks geht. Zwar genießen nach der Meistbegünstigungsklausel des Art. 1 Abs. 2 NAK die Angehörigen des einen Vertragsstaates in dem Gebiet des anderen Staates, namentlich bei der Ein- und Ausreise und beim Aufenthalt, "eine Behandlung, die nicht weniger günstig ist als die den Angehörigen des meistbegünstigten Staates gewährte Behandlung". Nach dem "einen wesentlichen Teil des Abkommens selbst" bildenden Schlußprotokoll treten aber die Bestimmungen des Art. 1 NAK einschließlich der Meistbegünstigungsklausel zurück hinter den "paßrechtlichen Vorschriften". Bei der Auslegung des Begriffs "paßrechtliche Vorschriften" kommt es nach der Rechtsprechung des Senats (BVerwGE 36, 45 <49 ff.>[BVerwG 20.08.1970 - I C 55/69]) darauf an, was im Zeitpunkt der Unterzeichnung des zwischenstaatlichen Vertrags darunter verstanden wurde. Nach § 40 der Bekanntmachung zur Ausführung der Paßverordnung vom 4. Juni 1924 (RGBl. I S. 613) in der Fassung vom 22. Dezember 1924 (RGBl. I S. 964), die im Zeitpunkt des Abschlusses des deutsch-iranischen Niederlassungsabkommens galt, bedurfte jede nichtdeutsche Person über fünfzehn Jahre zum Grenzübertritt eines Sichtvermerks, der im Paß oder Paßersatz angebracht sein mußte. In der Bekanntmachung zur Ausführung der Paßverordnung waren auch die materiellen Voraussetzungen der Erteilung des Sichtvermerks geregelt. Daraus folgt, daß die Vorschriften des Ausländergesetzes und der Durchführungsverordnung zum Ausländergesetzüber die Erteilung eines Einreisesichtvermerks als "paßrechtliche Vorschriften" im Sinne des Schlußprotokolls zum Niederlassungsabkommen zu werten sind (vgl. BVerwGE 36, 45 <50>[BVerwG 20.08.1970 - I C 55/69]). Das gilt nicht nur für die Normen, nach denen die Auslandsvertretungüber einen Sichtvermerk entscheidet, sondern ebenso für die Vorschriften, aufgrund deren die Ausländerbehörde durch Erteilung oder Versagung der Zustimmung im Sichtvermerksverfahren mitwirkt. Soweit die Auslandsvertretung oder die Ausländerbehörde dabei die Negativschranke oder - wie hier - die Ermessensermächtigung des § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG als materiellen Maßstab anwendet, gehört auch diese Bestimmung zum Paßrecht im Sinne des Schlußprotokolls. Diese durch die bisherige Rechtsprechung des Senats vorgezeichnete Auslegung des Niederlassungsabkommens entspricht übrigens dem allgemeinen völkerrechtlichen Grundsatz, im Zweifel das die staatliche Souveränität weniger einschränkende Auslegungsergebnis zu wählen (vgl. BVerwGE 64, 13 <22>[BVerwG 18.08.1981 - 1 C 23/81];  67, 47 <50>[BVerwG 23.02.1983 - 6 C 96/82]). Keiner Erörterung bedarf somit die Frage, ob die Meistbegünstigungsklausel der Klägerin auch deshalb nicht zugute kommen könnte, weil, wie die Beklagte und der Oberbundesanwalt meinen, der Einwanderungsvorbehalt des Art. 1 Abs. 3 NAK eingreift oder weil die aufenthaltsrechtlichen Bestimmungen des Niederlassungsabkommens Studienaufenthalte gar nicht erfassen.

Die Klage ist daher mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Ein Grund, außergerichtliche Kosten der Beigeladenen gemäß § 162 Abs. 3 VwGO für erstattungsfähig zu erklären, besteht nicht.