Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 23.10.1979, Az.: BVerwG 1 C 48.75

I.

Der Kläger wendet sich gegen seine Heranziehung zu den Kosten der Abschiebung des bei ihm beschäftigt gewesenen ghanaischen Staatsangehörigen H... A....

A... reiste im Mai 1969 in das Bundesgebiet ein. Unter dem 11. Mai 1970 beantragte er bei der Beklagten die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis für Studienzwecke. Der Antrag wurde nicht beschieden. Am 13. März 1973 wurde A... festgenommen. Das Amtsgericht Hamburg verurteilte ihn am 24. April 1973 wegen unerlaubten Aufenthalts zu einer Freiheitsstrafe von 3 Monaten. Durch Verfügung vom 25. April 1973 wies ihn die Beklagte aus und ordnete die Abschiebung an. Am 25. Mai 1973 wurde A... Grund dieser für sofort vollziehbar erklärten Verfügung auf dem Luftwege nach Accra gebracht.

Durch Bescheid vom 21. Juni 1973 forderte die Beklagte von dem Kläger gemäß § 24 Abs. 6 a des Ausländergesetzes vom 28. April 1965 (BGBl. I S. 353) - AuslG - in der Fassung des Artikels 5 des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes vom 7. August 1972 (BGBl. I S. 1393) - AÜG - die Erstattung der durch die Abschiebung entstandenen Kosten in Höhe von 1 162 DK. Der Kläger hatte in seiner Tankstelle A... vom 1. Januar bis Mitte März 1973 als Wagenpfleger beschäftigt. Bis Ende 1972 war A... in der Tankstelle des Beigeladenen tätig.

Die nach erfolglosem Widerspruch erhobene Anfechtungsklage wies das Verwaltungsgericht ab. Das Berufungsgericht änderte durch Urteil vom 29. November 1974 unter Zurückweisung der Berufung im übrigen und unter entsprechender Neufassung des erstinstanzlichen Urteils die angefochtenen Bescheide dahin, daß der Erstattungsbetrag 929,60 DM beträgt. Zur Begründung führte es im wesentlichen aus: Die Vorschrift des § 24 Abs. 6 a AuslG sei mit dem Grundgesetz vereinbar. Sie belaste den Arbeitgeber, der den unerlaubten Aufenthalt eines Ausländers begünstigt habe, mit der Haftung für die Abschiebungskosten, um die illegale Beschäftigung nichtdeutscher Arbeitnehmer zu bekämpfen. Zu Erwerbszwecken eingereiste Ausländer ohne Aufenthalts- und Arbeitserlaubnis begründeten die Gefahr, auf Kosten der Allgemeinheit in ihre Heimat gebracht werden zu müssen. Sie seien oft mittellos und erwarteten, ohne die erforderlichen Erlaubnisse eine Arbeitsstelle zu finden. Bei Arbeitgebern, die sie beschäftigten, konkretisiere sich diese Erwartung. Der einzelne Arbeitgeber habe zwar in der Regel die Einreise nicht veranlaßt. Er fördere aber den illegalen Aufenthalt, indem er den Ausländer beschäftige. Das rechtfertige seine Haftung für die Abschiebungskosten.

Die Haftung trete nur ein, wenn der Arbeitgeber schuldhaft den Ausländer ohne die erforderliche Aufenthaltserlaubnis beschäftige. Diese Auslegung mache die Regelung nicht wirkungslos. Dem Arbeitgeber obliege eine umfassende Erkundigungspflicht. Sein Verhalten sei nach strengen Maßstäben zu beurteilen. Es wäre aber unverhältnismäßig, ihn mit den Abschiebungskosten zu belasten, wenn es ihm nicht zum Vorwurf gereiche, das Fehlen der erforderlichen Aufenthaltserlaubnis nicht erkannt zu haben.

Mehrere Arbeitgeber hafteten gesamtschuldnerisch. Die Behörde dürfe einen von ihnen aber nur dann in voller Höhe in Anspruch nehmen, wenn dafür eine besondere Rechtfertigung gegeben sei. Nach Möglichkeit müsse sie jeden Arbeitgeber, dem hinsichtlich desselben Arbeitnehmers ein gleiches ordnungswidriges Verhalten zur Last falle, mit der Erstattungspflicht belasten. Sie habe nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden, in welcher Höhe jeder einzelne heranzuziehen sei. Nur so könnten Unterschiede zwischen den beteiligten Arbeitgebern hinsichtlich des Ausmaßes und des Gewichts der illegalen Beschäftigung berücksichtigt werden. Außerdem werde dadurch vermieden, daß ein Ausgleich zwischen den Arbeitgebern durchgeführt werden müsse.

Die Voraussetzungen der Haftung seien erfüllt. A... habe keine Aufenthaltserlaubnis besessen. Sein Aufenthalt habe Anfang 1973 auch nicht mehr als erlaubt gegolten. Der im Mai 1970 gestellte Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis sei unvollständig gewesen. A... habe deswegen bei der Behörde erneut vorstellig werden wollen. Er sei aber verzogen, ohne nochmals vorzusprechen oder seine neue Anschrift mitzuteilen. In der Folgezeit sei er ebenfalls nicht an die Ausländerbehörde herangetreten. Diese habe nicht mehr erwarten müssen, Appau wolle den Antrag weiter verfolgen. Darauf habe sie sich eingestellt und Nachforschungen unterlassen.

Der Kläger habe fahrlässig gehandelt. Er sei seiner Erkundigungspflicht nicht nachgekommen. Mit den von A... vorgelegten Unterlagen (Lohnsteuerkarte und Versicherungskarte) hätte er sich nicht begnügen dürfen. Er hätte sich vergewissern müssen, ob A... eine Aufenthaltserlaubnis besitze. Auf ein Mitverschulden der Beklagten könne er sich nicht berufen.

Auch der Beigeladene hafte für die Abschiebungskosten. Die Beklagte hätte daher nach pflichtgemäßem Ermessen darüber entscheiden müssen, in welcher Höhe sie die beiden Schuldner heranziehen wolle. Das Gericht dürfe die erforderliche Aufteilung nachholen. Die Sache sei spruchreif. Den Kläger und den Beigeladenen treffe ein gleiches Verschulden. Sie seien deswegen nach dem Verhältnis der Beschäftigungszeiten seit Inkrafttreten des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes heranzuziehen. Danach sei eine Verteilung der Abschiebungskosten im Verhältnis 4 : 1 angemessen.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision macht die Beklagte im wesentlichen geltend: Das Berufungsgericht habe verkannt, daß die Haftungsvorschrift des § 24 Abs. 6 a AuslG kostenrechtlicher Natur sei. Auf ein Verschulden des Pflichtigen komme es deswegen nicht an. Mehrere Arbeitgeber hafteten gesamtschuldnerisch. Zu Unrecht meine das Berufungsgericht, die Beklagte sei verpflichtet, die Kosten in der von ihm dargelegten Weise auf den Kläger und den Beigeladenen zu verteilen. Die Dauer der Beschäftigung und der Grad des Verschuldens seien keine sachgerechten Maßstäbe. Es widerspreche dem Gesetzeszweck, daß danach ausländische Arbeitnehmer ohne größeres Kostenrisiko für kurze Zeit beschäftigt werden könnten. Der Grad des Verschuldens sei häufig schwer festzustellen. Auch müsse der Nutzen der Arbeitskraft berücksichtigt werden. Eine grundsätzliche Verpflichtung, die Abschiebungskosten unter mehreren Arbeitgebern aufzuteilen, sei außerdem mit dem Wesen des Gesamtschuldverhältnisses unvereinbar.

Die Beklagte beantragt,

Der Kläger tritt der Revision entgegen. Er verteidigt das angefochtene Urteil.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er ist der Auffassung, der Kläger sei zu Recht für die gesamten Abschiebungskosten in Anspruch genommen worden.

II.

Die Revision hat Erfolg.

Die Klage ist unbegründet. Die Berufung hätte deswegen insgesamt zurückgewiesen werden müssen.

1.

Nach § 24 Abs. 6 Satz 1 AuslG in der Fassung des Artikels 6 des Kostenermächtigungs-Änderungsgesetzes vom 23. Juni 1970 (BGBl. I S. 805) hat der Ausländer die Kosten zu tragen, die durch seine Abschiebung, Zurückschiebung oder Zurückweisung entstehen. Nach § 24 Abs. 6 a Satz 1 AuslG, der durch Art. 5 AÜG in das Ausländergesetz eingefügt wurde, haftet für die Abschiebungskosten, wer einen nichtdeutschen Arbeitnehmer beschäftigt, der nach § 12 Abs. 1 Satz 1 AuslG den Geltungsbereich des Gesetzes unverzüglich zu verlassen hat. Die Kostenpflicht des Ausländers bleibt von dieser Haftung unberührt (§ 24 Abs. 6 a Satz 2 AuslG). Der Anspruch der Beklagten beurteilt sich nach dieser Regelung. Er ist, wie nachstehend dargelegt wird, unter ihrer Geltung entstanden. Die auf Grund des Art. 3 des Gesetzes zur Änderung des Arbeitsförderungsgesetzes und des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes vom 25. Juni 1975 (BGBl. I S. 1542) mit Wirkung vom 1. Juli 1975 erfolgte Neufassung des § 24 Abs. 6 a AuslG ist in vorliegendem Falle noch nicht anwendbar.

2.

Das Berufungsgericht hat § 24 Abs. 6 a AuslG in der hier maßgebenden Fassung weitgehend zutreffend ausgelegt. Bei der Beurteilung des Gesamtschuldverhältnisses ist es aber zu einem unrichtigen Ergebnis gelangt.

a)

Die Haftung für die Abschiebungskosten setzt die Beschäftigung eines nach § 12 Abs. 1 Satz 1 AuslG ausreisepflichtigen Ausländers voraus. Ein Ausländer ist nach dieser Vorschrift verpflichtet, den Geltungsbereich des Gesetzes unverzüglich zu verlassen, wenn er weder eine Aufenthaltserlaubnis oder Aufenthaltsberechtigung besitzt noch von dem Erfordernis der Aufenthaltserlaubnis befreit ist (§§ 2 Abs. 2 bis 4, 49 Abs. 2 AuslG). Unter diesen Voraussetzungen darf ihm auch eine Arbeitserlaubnis nicht erteilt werden; eine bereits erteilte Erlaubnis erlischt (§§ 5 Abs. 1, 8 Abs. 1 Arbeitserlaubnisverordnung vom 2. März 1971, BGBl. I S. 152). Arbeitgeber dürfen gemäß § 19 Abs. 1 Satz 4 des Arbeitsförderungsgesetzes vom 25. Juni 1969 (BGBl. I S. 582) - AFG - Ausländer ohne erforderliche Arbeitserlaubnis nicht beschäftigen.

b)

Nach § 24 Abs. 6 a AuslG haften für die Abschiebungskosten alle Arbeitgeber, die den zur Ausreise verpflichteten ausländischen Arbeitnehmer beschäftigt haben. Die Haftung beschränkt sich nicht auf denjenigen, der den Ausländer vor der Abschiebung zuletzt beschäftigt hat. Die Beschäftigung muß nicht gerade durch die Abschiebung beendet worden sein. Die Vorschrift des § 24 Abs. 6 a AuslG bezweckt die Sicherung des gegenüber dem Ausländer oft nicht zu realisierenden Kostenersatzes. Sie dient damit zugleich der Bekämpfung der illegalen Beschäftigung ausländischer Arbeitnehmer; sie soll nämlich auch der Beschäftigung ausreisepflichtiger Arbeitnehmer vorbeugen (Schriftlicher Bericht des Ausschusses für Arbeit- und Sozialordnung vom 15. Juni 1972, BT-Drs. VI/3505). Mit diesem Gesetzeszweck wäre die genannte Begrenzung der Haftung unvereinbar.

Das Gesetz verlangt jedoch seinem Sinne nach einen Zusammenhang zwischen dem unerlaubten Aufenthalt, der zu der Beschäftigung genutzt worden ist, und der Abschiebung, für deren Kosten der Arbeitgeber einzustehen hat. Der unerlaubte Aufenthalt muß die Abschiebung nach sich gezogen haben. Legalisiert die Behörde den weiteren Aufenthalt durch Erteilung einer entsprechenden Erlaubnis, haftet der Arbeitgeber, der den Ausländer nur während des früheren unerlaubten Aufenthalts beschäftigt hat, nicht für die Abschiebungskosten. Wird der Aufenthalt später abermals illegal und der Ausländer deswegen abgeschoben, so sind die dadurch entstehenden Kosten nur den Arbeitgebern zuzurechnen, die den Ausländer während des späteren unerlaubten Aufenthalts beschäftigt haben.

c)

Die Haftung des Arbeitgebers ist an die Ausreisepflicht nach Satz 1 des § 12 Abs. 1 AuslG geknüpft. Daraus folgt nicht, daß die Beschäftigung ausgewiesener Ausländer die Haftung nicht auslösen könnte. Diese Ausländer haben zwar gemäß Satz 2 des § 12 Abs. 1 AuslG den Geltungsbereich des Gesetzes unverzüglich zu verlassen. Die Ausweisung (§ 10 Abs. 1 AuslG) kann aber auch gegen Ausländer verfügt werden, die bereits nach § 12 Abs. 1 Satz 1 AuslG ausreisen müssen und deswegen unter den Voraussetzungen des § 13 AuslG abzuschieben sind. Die Regelung des § 24 Abs. 6 a AuslG erfaßt diese Fälle ebenfalls.

Die Ausreisepflicht kann trotz Fehlens einer Aufenthaltserlaubnis oder eines Befreiungstatbestandes entfallen. Nach § 21 Abs. 3 Satz 1 und 3 AuslG gilt der Aufenthalt bis zur Entscheidung der Ausländerbehörde über einen Antrag auf Erteilung bzw. Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis vorläufig als erlaubt. Dem um die Erlaubnis nachsuchenden Ausländer darf eine Arbeitserlaubnis erteilt werden (§ 5 Abs. 1 Nr. 2 Arbeitserlaubnisverordnung). Seine Beschäftigung während des Bestehens der Fiktionswirkung des § 21 Abs. 3 AuslG löst folglich die Haftung nicht aus. Auch die den Angehörigen der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften nach dem Gemeinschaftsrecht und dem Gesetz über Einreise und Aufenthalt von Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vom 22. Juli 1969 (BGBl. I S. 927) in der Fassung vom 17. April 1974 (BGBl. I S. 948) gewährte Freizügigkeit schränkt den Anwendungsbereich des Gesetzes ein. Ferner begründet die Beschäftigung eines nach § 17 Abs. 1 AuslG geduldeten Ausländers nach Sinn und Zweck des § 24 Abs. 6 a AuslG in der hier maßgebenden Fassung nicht die Haftung für die Abschiebungskosten. Die Duldung läßt zwar die Ausreisepflicht unberührt. Der Aufenthalt während der Duldung zieht aber nicht in dem dargelegten Sinne die Abschiebung nach sich. Die Duldung soll gerade dem Ausländer den Aufenthalt ohne Gesetzesverstoß ermöglichen, weil gewichtige, insbesondere humanitäre oder politische Gründe seine Abschiebung zeitweise hindern. Geduldeten Ausländern kann dementsprechend auch eine Arbeitserlaubnis erteilt werden (§5 Abs. 2 Arbeitserlaubnisverordnung).

d)

Die Haftung nach § 24 Abs. 6 a AuslG greift nur ein, wenn der Arbeitgeber die Pflicht des Ausländers zur unverzüglichen Ausreise kannte oder hätte kennen müssen. Sie scheidet aus, wenn der Arbeitgeber trotz Anwendung der gebotenen Sorgfalt, die auch die Einholung von Auskünften erfordern kann, die Ausreisepflicht des Ausländers nicht erkannt hat. Diese Einschränkung entspricht Sinn und Zweck des Gesetzes. Dieses will, wie erwähnt, die Allgemeinheit von den Abschiebungskosten entlasten und zugleich die Beschäftigung sich illegal im Bundesgebiet aufhaltender Ausländer bekämpfen. Das Haftungsrisiko soll die Beschäftigung ausreisepflichtiger Ausländer mindern und dadurch deren freiwillige Ausreise fördern sowie die unerlaubte Einreise erwerbswilliger Ausländer einschränken. Es widerspräche aber dem Gesetzeszweck, wenn mit der Beschäftigung von Ausländern ein so hohes Kostenrisiko verbunden wäre, daß es Arbeitgeber davon abhalten könnte, überhaupt ausländische Arbeitnehmer zu beschäftigen. Der Abschreckungszweck des Gesetzes setzt voraus, daß der Arbeitgeber bei der Beschäftigung von Ausländern das Haftungsrisiko vermeiden kann. Stellt sich ihm bei Anwendung der gebotenen Sorgfalt der Sachverhalt nicht als Beschäftigung eines ausreisepflichtigen Ausländers dar, kann die beabsichtigte Abschreckung nicht wirksam werden.

Demgegenüber läßt sich nicht mit Erfolg einwenden, ein Verschulden als Haftungsvoraussetzung sei unvereinbar mit der kosten- und polizeirechtlichen Natur des § 24 Abs. 6 a AuslG. Der Gesetzgeber ist an allgemeine Grundsätze des Kosten- und Polizeirechts nicht ohne weiteres gebunden. Kostenvorschriften, die ein schuldhaftes Verhalten voraussetzen, sind der Rechtsordnung auch nicht fremd. Die Grundsätze polizeirechtlicher Verhaltenshaftung sind hier nicht maßgebend. Die Haftung hängt nach dem oben Ausgeführten nicht von der Feststellung ab, daß im konkreten Fall das Verhalten des Arbeitgebers für den illegalen Aufenthalt des Ausländers und dessen Abschiebung mitursächlich war. Insbesondere begründet das Gesetz keine allgemeine polizeiliche Verantwortung des Arbeitgebers für den unerlaubten Aufenthalt des Ausländers.

e)

Wer einen ausreisepflichtigen Arbeitnehmer beschäftigt hat, haftet neben diesem für die Abschiebungskosten als Gesamtschuldner. Das ergibt sich aus § 24 Abs. 6 a Satz 2 AuslG, nach dem die Kostenpflicht des Ausländers (§ 24 Abs. 6 Satz 1 AuslG) von der Haftung des Arbeitgebers unberührt bleibt. Das Gesetz enthält auch kein Rangverhältnis zwischen der Kostenschuldnerschaft des Ausländers und der des Arbeitgebers. Die Haftung des Arbeitgebers ist nicht subsidiärer Natur. Wurde der Ausländer von mehreren Arbeitgebern beschäftigt, haften diese ebenfalls gesamtschuldnerisch. Jeder von ihnen ist entsprechend § 421 Satz 1 BGB verpflichtet, die gesamte Leistung zu bewirken; die Behörde darf diese aber nur einmal fordern. Die Regel des § 420 BGB, nach der mehrere Schuldner bei teilbaren Leistungen im Zweifel nur zu gleichen Anteilen verpflichtet sind, ist nicht entsprechend anzuwenden. Das folgt aus Sinn und Zweck des § 24 Abs. 6 a AuslG. Eine nur anteilige Haftung entspräche nicht dem generalpräventiven Ziel des Gesetzes. Sie minderte für den Arbeitgeber die Höhe des Kostenrisikos um so mehr, je öfter der ausreisepflichtige Ausländer beschäftigt worden und je nachhaltiger damit der Zustand eingetreten ist. den das Gesetz verhindern will. Für die Ausländerbehörde erhöhte sich die Gefahr, mit einem Teil der Kosten belastet zu bleiben. Die Gesamtschuldnerschaft entspricht darüber hinaus einem in zahlreichen Kostenvorschriften zum Ausdruck kommenden Grundsatz. Dieser findet sich auch in § 13 Abs. 2 des Verwaltungskostengesetzes vom 23. Juni 1970 (BGBl. I S. 821) - VwKostG -. Die unmittelbare Anwendbarkeit dieser Vorschrift auf die Kostenhaftung nach § 24 Abs. 6 a AuslG ist allerdings nicht zweifelsfrei. Sie kann aber aus den angeführten Gründen offenbleiben.

Bei zivilrechtlichen Gesamtschuldverhältnissen kann der Gläubiger die Leistung nach seinem Belieben von jedem der Schuldner ganz oder zu einem Teil fordern (§ 421 Satz 1 BGB). Bei verwaltungsrechtlichen Gesamtschuldverhältnissen steht der Behörde als Gläubigerin ein entsprechendes Wahlrecht zu. Sie muß ihre Wahl aber nach pflichtgemäßem Ermessen ausüben. Das bedeutet indessen nicht, daß sie grundsätzlich die Schuldner nur anteilig in Anspruch nehmen dürfte. Das Gesamtschuldverhältnis soll es der Behörde ermöglichen, ihre Forderung rasch und sicher zu verwirklichen. Deswegen bestehen regelmäßig keine Bedenken, wenn sie einen Gesamtschuldner, der ihr zahlungskräftig erscheint, auf die volle Summe in Anspruch nimmt und es ihm überläßt, bei den Mithaftenden einen Ausgleich zu suchen. § 24 Abs. 6 a AuslG verlangt keine abweichende Beurteilung. Es entspricht vielmehr dem präventiven Ziel der Vorschrift, wenn jeder ausreisepflichtige Ausländer beschäftigende Arbeitgeber damit rechnen muß, für die Abschiebungskosten in voller Höhe und nicht nur anteilig herangezogen zu werden. Es fördert in der Regel die beabsichtigte Kostendeckung, wenn die Behörde sich nur an einen zahlungskräftigen Schuldner wenden und die Nachteile meiden kann, die mit der Heranziehung mehrerer Schuldner zu Teilbeträgen verbunden sein können. Zur verbindlichen Regelung des Innenverhältnisses zwischen den Gesamtschuldnern ist die Ausländerbehörde ohnehin nicht ermächtigt. Mithin müssen besondere Gründe vorliegen, wenn die Inanspruchnahme eines Gesamtschuldners auf die volle Summe ermessensmißbräuchlich sein soll.

f)

Die Behörde ist berechtigt, die Abschiebungskosten gegen den Arbeitgeber durch Leistungsbescheid geltend zu machen. Die Ermächtigung dazu enthält § 24 Abs. 6 a AuslG. Zwar findet sich in ihm keine ausdrückliche Regelung dieses Inhalts. Sie ist ihm aber im Wege der Auslegung zu entnehmen.

§ 24 AuslG bestimmt, welche Kosten für Amtshandlungen nach dem Ausländergesetz gefordert werden dürfen. Für bestimmte Amtshandlungen werden Gebühren erhoben (§ 24 Abs. 1 - 3 AuslG in Verbindung mit der Gebührenverordnung vom 27. Juni 1970, BGBl. I S. 1012, jetzt in der Fassung vom 20. Dezember 1977, BGB1. I S. 2840). Bare Auslagen sind nach Maßgabe des § 24 Abs. 5 AuslG zu erstatten. Gemäß § 24 Abs. 6 Satz 1 AuslG hat der Ausländer die Kosten seiner Abschiebung, Zurückschiebung oder Zurückweisung zu tragen. Für die Kosten der Zurückweisung haftet im Falle des § 18 Abs. 4 AuslG auch der Beförderungsunternehmer (§24 Abs. 6 Satz 2 AuslG). Die angeführten Kosten werden gegenüber dem Pflichtigen durch Verwaltungsakt festgesetzt (vgl. zur Gebührenerhebung auch Urteil vorn 10. April 1964 - BVerwG 7 C 68.61 - DÖV 1964, 712 [BVerwG 21.07.1964 - BVerwG I C 60.61]). Das bestimmt nunmehr auch § 14 Abs. 1 Satz 1 VwKostG, der gemäß § 1 Abs. 1 VwKostG auf diese Kostenforderungen anwendbar ist (vgl. außerdem § 24 Abs. 7 AuslG). Die Beklagte und der Oberbundesanwalt haben die Anwendbarkeit des VwKostG auf Kostenforderungen nach dem erst durch das Arbeitnehmerüberlassungsgesetz in das Ausländergesetz eingefügten § 24 Abs. 6 a AuslG verneint. Diese Frage kann jedoch dahinstehen. Die Einfügung der Haftungsvorschrift in § 24 AuslG verdeutlicht ihren engen systematischen Zusammenhang mit den vorgenannten Kostenregelungen. Dieser rechtfertigt den Schluß, daß die Behörde bezüglich des sich aus § 24 Abs. 6 a AuslG ergebenden Anspruchs ebenso wie bezüglich der anderen in § 24 AuslG geregelten Kostenforderungen zu dem Kostenschuldner in einem Verhältnis hoheitlicher Überordnung stehen und dementsprechend den Anspruch ebenfalls durch Verwaltungsakt geltend machen soll. Das Gesetz legt dem Kostenanspruch nach § 24 Abs. 6 a AuslG insoweit keine andere Rechtsnatur bei. Es besteht kein Anhalt, daß der Gesetzgeber davon ausgegangen wäre, dieser Anspruch sei abweichend von den anderen in § 24 AuslG geregelten Ansprüchen im Streitfall durch Leistungsklage geltend zu machen. Vielmehr ergibt der erwähnte Zusammenhang, daß die Behörde wie gegenüber dem Pflichtigen Ausländer auch gegenüber dem Arbeitgeber auf dem einfacheren und regelmäßig eine schnellere Realisierung der Forderung ermöglichenden Wege des Erlasses eines Leistungsbescheides vorgehen darf.

3.

In der vorstehend dargelegten Auslegung verstößt § 24 Abs. 6 a AuslG nicht gegen höherrangiges Recht. Er stellt keine Strafvorschrift dar. Vielmehr regelt er die Erstattung der Kosten einer Amtshandlung. Die zugleich erstrebte Verhaltenssteuerung steht dem nicht entgegen. Diese ist mit dem Wesen einer Kostenvorschrift nicht unvereinbar (BVerfGE 50, 217 [226] [BVerfG 06.02.1979 - 2 BvL 5/76] betreffend Verwaltungsgebühren). Dem Gesetzgeber ist es auch nicht ohne weiteres verwehrt, für die Kosten einer Amtshandlung andere Personen als den Veranlasser oder den Begünstigten haftbar zu machen. Ihm steht bei der Bestimmung des Kostenschuldners ein gesetzgeberisches Ermessen zu. Dieses ist zwar durch vorrangiges Verfassungsrecht begrenzt, insbesondere durch das Rechtsstaatsprinzip und den Gleichheitssatz des Art. 3 GG und damit auch durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie das Willkürverbot (BVerfGE 50, 217 [227] [BVerfG 06.02.1979 - 2 BvL 5/76]. Die Amtshandlung muß dem Kostenschuldner zurechenbar sein. Seine Kostenpflicht muß sachlich gerechtfertigt sein. Sie darf keine unverhältnismäßige Folge des Tatbestandes darstellen, an den sie geknüpft ist. Diese Grenzen sind hier aber gewahrt.

Wer einen Ausländer beschäftigt, der unverzüglich auszureisen hat und deswegen auch nicht als Arbeitnehmer beschäftigt werden darf, wirkt an der Aufrechterhaltung des unerlaubten Aufenthalts mit und nutzt diesen oft zu seinem Vorteil. Sein Verhalten kann dazu beitragen, daß erwerbswillige Ausländer illegal in das Bundesgebiet einreisen und sich ihrer Ausreisepflicht entziehen, weil sie auf eine Beschäftigung ohne die erforderlichen Erlaubnisse hoffen. Die freiwillige Ausreise dieser Ausländer ist regelmäßig nicht gesichert, was ihre Abschiebung erforderlich macht (§ 13 Abs. 1 AuslG). Deswegen dürfen angesichts der schwerwiegenden Folgen, die vor allem in arbeitsmarktpolitischer, sozialer und polizeilicher Hinsicht mit der Beschäftigung sich illegal aufhaltender Ausländer verbunden sein können, die Abschiebung und ihre Kosten auch dem Arbeitgeber zugerechnet werden, der in vorwerfbarer Weise den Ausländer beschäftigt hat. Dieser Arbeitgeber steht auf Grund seines eigenen Verhaltens zu den Abschiebungskosten in einer besonderen Beziehung, die es nicht als willkürlich oder unverhältnismäßig, sondern als sachlich gerechtfertigt erscheinen läßt, daß er für diese Kosten haften muß, die von dem von ihm beschäftigten Ausländer regelmäßig nicht zu erlangen sind. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist auch nicht deswegen verletzt, weil dem Arbeitgeber außerdem nach § 229 Abs. 1 Nr. 2 AFG eine (durch Art. 4 Nr. 3 AÜG und später durch Art. 1 Nr. 4 b des Änderungsgesetzes vom 25. Juni 1975 wesentlich erhöhte) Geldbuße droht. Geldbußen werden verhängt, um unrechtmäßiges Handeln zu ahnden, hier die verbotswidrige Beschäftigung nichtdeutscher Arbeitnehmer. Die Haftung nach § 24 Abs. 6 a AuslG dient dagegen dem Ausgleich der Kosten einer durch den illegalen Aufenthalt des Ausländers erforderlich gewordenen Amtshandlung. Der Gesetzessweck beider Vorschriften ist danach nicht identisch, obwohl ihre präventiven Ziele sich weitgehend entsprechen. Aus der Möglichkeit, die illegale Beschäftigung nichtdeutscher Arbeitnehmer durch Geldbußen zu ahnden, folgt daher nicht die Entbehrlichkeit der gesetzlichen Haftung für die Abschiebungskosten.

Die Eigentumsgarantie und die Berufsfreiheit sind ebenfalls nicht verletzt. Die Auferlegung von Geldleistungspflichten läßt das Grundrecht aus Art. 14 GG unberührt, wenn sie eine übermäßige Belastung des Pflichtigen nicht mit sich bringt (BVerfGE 14, 221 [241]; 23, 288 [315]; 30, 250 [272]; 38, 61 [102]). Soweit die Kostenvorschrift die Berufsfreiheit berührt, enthält sie eine Regelung der Berufsausübung im Sinne des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG. Solche Regelungen sind mit dem Grundrecht vereinbar, wenn sie durch sachgemäße und vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls begründet sowie geeignet und erforderlich sind, um den gesetzgeberischen Zweck zu erreichen, und keinen unzumutbaren Eingriff zum Inhalt haben (BVerfGE 30, 292 [316]; 36, 47 [59]; 47, 285 [321]). Diese Voraussetzungen sind nach dem Ausgeführten erfüllt.

Wenn und soweit allerdings die Kostenlast trotz des Ausgeführten im Einzelfall auf Grund besonderer Umstände ausnahmsweise eine unverhältnismäßige Folge des Verhaltens des Arbeitgebers darstellen sollte, bietet das Gesetz der Behörde die Möglichkeit, von der Erhebung der Kosten abzusehen.

4.

Die Beklagte hat den Kläger zu Recht zur Erstattung der durch die Abschiebung Appaus entstandenen Kosten herangezogen.

Der Kläger hatte einen nichtdeutschen Arbeitnehmer beschäftigt. Dieser war gemäß § 12 Abs. 1 Satz 1 AuslG zur unverzüglichen Ausreise verpflichtet. Daß die Beklagte ihn ausgewiesen hat, ist unerheblich. Appau besaß keine Aufenthaltserlaubnis oder Aufenthaltsberechtigung und war auch nicht von dem Erfordernis der Aufenthaltserlaubnis befreit. Sein Aufenthalt galt nicht auf Grund des § 21 Abs. 3 Satz 1 AuslG als erlaubt. Appau war nach seinen Angaben zwischenzeitlich nach Ghana und Großbritannien ausgereist. Deswegen konnte die Fiktionswirkung des § 21 Abs. 3 Satz 1 AuslG entsprechend § 9 Abs. 1 Nr. 3 AuslG erloschen sein (Beschluß vom 14. Juli 1978 - BVerwG 1 ER 301.78 - [NJW 1979, 505]). Jedenfalls stand ihm diese aus den vom Berufungsgericht dargelegten Gründen nicht zur Seite. Die Fiktionswirkung soll es dem Ausländer ermöglichen, im Inland um eine Aufenthaltserlaubnis nachzusuchen und die behördliche Entscheidung abzuwarten. Sie entfällt, wenn ein Erlaubnisbegehren nicht vorliegt, insbesondere der Antrag abgelehnt oder zurückgenommen wird. Eine konkludente Antragsrücknahme hat das Berufungsgericht nicht festgestellt. Der im öffentlichen Recht entsprechend geltende Grundsatz von Treu und Glauben (BVerwGE 44, 294 [298 f.] und 339 [343]) kann aber ebenfalls dazu führen, daß dem Ausländer die Fiktionswirkung nicht zugute kommt. Im Hinblick auf den erwähnten Gesetzeszweck ist ein solcher Fall anzunehmen, wenn der Ausländer das Erlaubnisverfahren lange Zeit nicht betreibt, nach den Umständen des Falles den Eindruck hervorruft, die beantragte Erlaubnis ernsthaft nicht zu erstreben, und sein gesamtes Verhalten die Behörde veranlaßt, deswegen von einer ausdrücklichen Ablehnung des Antrags abzusehen. Diese Voraussetzungen liegen nach den Feststellungen des Berufungsgerichts vor. Die Richtigkeit der insoweit vom. Berufungsgericht vorgenommenen Beurteilung wird dadurch unterstrichen, daß Appau eine Aufenthaltserlaubnis für Studienzwecke beantragt, tatsächlich aber ein Studium gar nicht beabsichtigt hatte, wie sich aus den Verwaltungsvorgängen ergibt, auf die das Berufungsgericht verwiesen hat.

Der Kläger hat nicht gewußt, daß A... das Bundesgebiet unverzüglich hätte verlassen müssen und nicht beschäftigt werden durfte. Das befreit ihn aber nicht von der Haftung. Er hat nach den Feststellungen des Berufungsgerichts die gebotene Sorgfalt nicht beachtet. Er hat sich weder eine Aufenthaltserlaubnis noch eine Arbeitserlaubnis vorlegen lassen. Er durfte sich nicht damit begnügen, daß Appau eine Lohnsteuer- und eine Versicherungskarte besaß. Aus diesen Unterlagen allein konnte er, wie er als Arbeitgeber hätten wissen müssen, keine hinreichend verläßlichen Schlüsse ziehen. Auf ein Mitverschulden der Beklagten kann er sich nicht mit Erfolg berufen. Die Beklagte hat die Abschiebungskosten nicht schuldhaft mitverursacht und auch sonst keine Pflicht gegenüber dem Kläger schuldhaft verletzt.

Schließlich ist es nicht rechtswidrig, daß die Beklagte von dem Kläger die Erstattung der gesamten Abschiebungskosten verlangt. Die Ausländerbehörde hatte von A... erfahren, daß dieser bei dem Kläger beschäftigt war. Daraufhin hat sie den Kläger haftbar gemacht. Diese Auswahlentscheidung ist nicht ermessensmißbräuchlich. Das Berufungsgericht erblickt zu Recht keinen Fehler darin, daß die Behörde A... - wegen dessen Mittellosigkeit - nicht in Anspruch genommen hat. Nach etwaigen Ansprüchen Appaus gegen Dritte brauchte sie nicht zu forschen. Es ist auch nicht rechtswidrig, daß sie sich nicht wegen der gesamten Kosten oder eines Teiles an den Beigeladenen gehalten hat. Ihr war spätestens im Widerspruchsverfahren bekanntgeworden, daß auch der Beigeladene A... beschäftigt hatte. Sie hat sich für die Inanspruchnahme des Klägers entschieden und sich dazu für berechtigt gehalten, weil der Kläger neben anderen Arbeitgebern A... gesamtschuldnerisch hafte. Damit hat sie von ihrem Auswahlermessen nicht rechtswidrig Gebrauch gemacht. Es liegen keine besonderen Umstände vor, die ihr hätten Veranlassung geben müssen, den Sachverhalt, wie es das Berufungsgericht getan hat, weiter aufzuklären und sodann die Kosten zwischen dem Kläger und dem Beigeladenen aufzuteilen. Die Erwägungen, die das Berufungsgericht zu der von ihm vorgenommenen Aufteilung bewogen haben, liegen auf der Ebene der von den Verwaltungsgerichten gemäß §§ 113 Abs. 1 und 2, 114 VwGO nicht nachzuprüfenden Zweckmäßigkeit der Behördenentscheidung. Das Berufungsgericht hat auf Grund seiner unzutreffenden Auffassung über die rechtliche Bedeutung des Gesamtschuldverhältnisses zu Unrecht eine entsprechende Rechtspflicht bejaht. Die Beklagte darf es jedoch dem Kläger überlassen, von dem Beigeladenen einen Ausgleich zu fordern.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Billigkeitsgründe im Sinne des § 162 Abs. 3 VwGO liegen nicht vor.