Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 24.01.1995, Az.: BVerwG 1 C 2/94

Die Revision führt hinsichtlich der in erster Linie erstrebten Aufenthaltserlaubnis zur Klagabweisung und hinsichtlich der hilfsweise begehrten Aufenthaltsbewilligung zur Zurückverweisung der Sache an das Oberverwaltungsgericht.

1. Die Klägerin kann aus dem Beschluß Nr. 1/80 des Assoziationsrats nichts für sich herleiten.

a) Dem Assoziationsratsbeschluß Nr. 1/80 liegt das am 12. September 1963 in Ankara unterzeichnete und im Namen der Gemeinschaft durch den Beschluß 64/732/EWG des Rates vom 23. Dezember 1963 (ABl. 1964, Nr. 217, S. 3685) geschlossene Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei zugrunde (BGBl 1964 II S. 509, 1959). Durch dieses Abkommen, das nach seinem Art. 2 Abs. 1 zum Ziel hat, eine beständige und ausgewogene Verstärkung der Handels- und Wirtschaftsbeziehungen zwischen den Vertragsparteien zu fördern, wird eine Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei begründet. Diese Assoziation umfaßt eine Vorbereitungsphase, die es der Türkei ermöglichen soll, ihre Wirtschaft mit Hilfe der Gemeinschaft zu festigen, eine Übergangsphase, die der schrittweisen Errichtung einer Zollunion und der Annäherung der Wirtschaftspolitiken gewidmet ist, sowie eine Endphase, die auf der Zollunion beruht und eine verstärkte Koordinierung der Wirtschaftspolitiken einschließt (vgl. EuGH, Urteil vom 30. September 1987 - Rs. 12/86 - Demirel, Slg. 1987, 3719, 3752 Rn. 15). Bezüglich der Freizügigkeit der Arbeitnehmer haben die Vertragsparteien gemäß Art. 12 des Abkommens vereinbart, sich von den Art. 48, 49 und 50 EG-Vertrag leiten zu lassen, um untereinander diese Freizügigkeit schrittweise herzustellen. Der aus Mitgliedern der Regierungen der Mitgliedstaaten, des Rates und der Kommission einerseits und Mitgliedern der türkischen Regierung andererseits gebildete Assoziationsrat ist befugt, zur Verwirklichung der Ziele des Abkommens und in den darin vorgesehenen Fällen Beschlüsse zu fassen (Art. 22, 23 des Abkommens). Das am 23. November 1970 unterzeichnete Zusatzprotokoll, das für die Gemeinschaft durch die Verordnung (EWG) Nr. 2760/72 des Rates vom 19. Dezember 1972 (ABl. L 293, S. 1) abgeschlossen worden ist (BGBl 1972 II S. 385/1973 II S. 113), bestimmt in Art. 36 die Fristen für die schrittweise Herstellung dieser Freizügigkeit und sieht vor, daß der Assoziationsrat die hierfür erforderlichen Regeln festlegt.

b) Der Assoziationsrat hat den Beschluß Nr. 1/80 zur Durchführung von Art. 12 des Abkommens und Art. 36 des Zusatzprotokolls erlassen (vgl. EuGH, Urteil vom 20. September 1990 - Rs. C-192/89 - Sevince, Slg. 1990, I-3461 (3503)). Er überlagert inhaltlich weitgehend den zuvor erlassenen Beschluß Nr. 2/76.

Nach Art. 6 Abs. 1 ARB 1/80 erster Spiegelstrich hat der türkische Arbeitnehmer, der dem regulären Arbeitsmarkt eines Mitgliedstaates angehört, in diesem Mitgliedstaat nach einem Jahr ordnungsgemäßer Beschäftigung Anspruch auf Erneuerung seiner Arbeitserlaubnis bei dem gleichen Arbeitgeber, wenn er über einen Arbeitsplatz verfügt.

Der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften hat entschieden, daß der Assoziationsratsbeschluß Nr. 1/80 einen integrierenden Bestandteil der Gemeinschaftsrechtsordnung bildet (Urteil vom 20. September 1990, a.a.O. I-3500 f.). Er hat ferner geklärt, daß Art. 6 Abs. 1 ARB 1/80 - einschließlich des ersten Spiegelstrichs - in den Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft unmittelbare Wirkung hat, und dazu ausgeführt, diese Bestimmung enthalte unter Berücksichtigung ihres Wortlauts und im Hinblick auf ihren Sinn und Zweck eine klare und eindeutige Verpflichtung, deren Erfüllung und deren Wirkungen nicht vom Erlaß eines weiteren Aktes abhingen (EuGH, Urteile vom 20. September 1990, a.a.O. I-3461 (3501 f.) und vom 16. Dezember 1992 - Rs. C-237/91 - Kus, InfAuslR 1993, 41 (43 Rn. 28, 30); EuGH, Sechste Kammer, Urteil vom 5. Oktober 1994 - Rs. C-355/93 - Eroglu, InfAuslR 1994, 385). Der Gerichtshof hat weiter dargelegt, die Vorschrift regele lediglich die beschäftigungsrechtliche, nicht aber die aufenthaltsrechtliche Stellung der türkischen Arbeitnehmer. Diese beiden Aspekte der persönlichen Situation türkischer Arbeitnehmer seien jedoch eng miteinander verknüpft. Indem die Bestimmungen des Art. 6 ARB 1/80 den Arbeitnehmern nach einem bestimmten Zeitraum ordnungsgemäßer Beschäftigung in dem betreffenden Mitgliedstaat Zugang zu jeder von ihnen gewählten Beschäftigung im Lohn- oder Gehaltsverhältnis gewährten, implizierten sie zwangsläufig, daß den türkischen Arbeitnehmern zumindest zu diesem Zeitpunkt ein Aufenthaltsrecht zustehe; andernfalls wäre das Recht, das sie diesen Arbeitnehmern zuerkennen, völlig wirkungslos (EuGH, Urteil vom 20. September 1990, a.a.O. I-3505). Somit kann sich ein türkischer Arbeitnehmer, der die Voraussetzungen des Art. 6 Abs. 1 ARB 1/80 erfüllt, nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften unmittelbar auf diese Bestimmung berufen, um außer der Verlängerung seiner Arbeitserlaubnis die Verlängerung seiner Aufenthaltsgenehmigung zu erreichen (EuGH, Urteil vom 16. Dezember 1992, a.a.O. S. 44 Rn. 36).

Der Oberbundesanwalt wendet sich gegen die unmittelbare Anwendbarkeit des Art. 6 Abs. 1 ARB 1/80 und meint, der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften überschreite die ihm nach Gemeinschaftsrecht zugewiesene Rechtsprechungskompetenz. Diese Auffassung ist indessen vom Gerichtshof bereits in dem Urteil vom 16. Dezember 1992 (a.a.O. Rn. 9) geprüft und verworfen worden. Daran hat die Sechste Kammer des Gerichtshofs im Urteil vom 5. Oktober 1994 (a.a.O.) festgehalten. Der erkennende Senat schließt sich dieser Rechtsprechung an und gibt die in BVerwGE 78, 192 (196 ff.) [BVerwG 27.10.1987 - 1 C 19/85] vertretene gegenteilig Auffassung auf (vgl. auch Beschluß vom 14. April 1993 - BVerwG 1 C 14.92 - Buchholz 402.240 § 13 AuslG 1990 Nr. 1 = InfAuslR 1993, 258 (259)). Ein Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 177 Abs. 3 EG-Vertrag scheidet deshalb insoweit aus.

c) Die Klägerin erfüllt nicht die Voraussetzungen des Art. 6 Abs. 1 erster Spiegelstrich ARB 1/80.

aa) Allerdings ist der in dieser Vorschrift enthaltene Vorbehalt zugunsten des für Familienangehörige geltenden Art. 7 Abs. 1 ARB 1/80 dafür ohne Belang, wobei offenbleiben kann, ob die Klägerin Familienangehörige im Sinne dieser Vorschrift ist. Art. 7 Abs. 1 ARB 1/80 stellt entgegen der im erstinstanzlichen Urteil vertretenen Auffassung nach seinem Sinn und Zweck keine die Anwendbarkeit von Art. 6 Abs. 1 des Beschlusses ausschließende Spezialregelung dar. Im Hinblick auf die familiären Bindungen zu einem Arbeitnehmer, der seinerseits dem regulären Arbeitsmarkt eines Mitgliedstaats angehört, räumt nämlich Art. 7 dessen Familienangehörigen eine den Zugang zum Arbeitsmarkt betreffende und damit bessere Rechtsstellung ein, als sie Art. 6 für türkische Arbeitnehmer vorsieht. Danach haben Familienangehörige auch ohne vorangegangene eigene ordnungsgemäße Beschäftigung das Recht, sich auf Stellenangebote zu bewerben, und freien Zugang zu jeder von ihnen gewählten Beschäftigung im Lohn- oder Gehaltsverhältnis, wenn sie seit mindestens drei bzw. fünf Jahren ihren ordnungsgemäßen Wohnsitz in einem Mitgliedstaat haben. Sähe man Art. 7 Abs. 1 ARB 1/80 als abschließende Regelung der Rechtsstellung für Familienangehörige an, so wären diese benachteiligt, wenn sie zwar die Voraussetzungen des Art. 6 Abs. 1 erster Spiegelstrich ARB 1/80 (einjährige ordnungsgemäße Beschäftigung) erfüllen, aber noch nicht seit drei Jahren ihren Wohnsitz in dem Mitgliedstaat haben. Dies wäre mit dem Zweck des Art. 7 ARB 1/80 unvereinbar, Familienangehörige zu privilegieren (vgl. auch Beschluß vom 23. Dezember 1993 - BVerwG 1 B 63.93 - Buchholz 402.240 § 17 AuslG 1990 Nr. 2 = InfAuslR 1994, 169). Im übrigen geht die Sechste Kammer des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften in ihrem Urteil vom 5. Oktober 1994 (a.a.O.) ersichtlich ebenfalls davon aus, daß Art. 6 Abs. 1 ARB 1/80 auch auf Kinder und damit Familienangehörige in einem Mitgliedstaat der Gemeinschaft beschäftigter türkischer Arbeitnehmer anwendbar ist.

bb) Anspruchsberechtigt sind nach Art. 6 Abs. 1 erster Spiegelstrich ARB 1/80 türkische Arbeitnehmer. Es spricht einiges dafür, bezüglich des Tatbestandsmerkmals "Arbeitnehmer" von dem in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften entwickelten gemeinschaftsrechtlichen Arbeitnehmerbegriff auszugehen (vgl. auch Generalanwalt Darmon, Schlußanträge - Rs. C-355/43 - Eroglu, Rn. 30). Danach besteht das wesentliche Merkmal des Arbeitsverhältnisses darin, daß "jemand während einer bestimmten Zeit für einen anderen nach dessen Weisung Leistungen erbringt, für die er als Gegenleistung eine Vergütung erhält" (EuGH, Urteil vom 3. Juli 1986 - Rs. 66/85 - Lawrie-Blum, Slg. 1986, 2121 (2144); vgl. auch Wölker in: Groeben/Thiesing/Ehlermann, EWG-Vertrag, Vorbemerkung zu Art. 48-50, Rn. 21 ff.; Benjes, Die Personenverkehrsfreiheiten des EWG-Vertrags und ihre Auswirkungen auf das deutsche Verfassungsrecht, 1992, S. 79 ff. m. w. N.). Das Oberverwaltungsgericht hat zwar auf den gemeinschaftsrechtlichen Arbeitnehmerbegriff abgestellt, insoweit aber keine hinreichenden tatsächlichen Feststellungen getroffen. Dies gilt insbesondere für die Frage der Weisungsabhängigkeit und die zeitlichen Vorgaben der Tätigkeit der Klägerin. Letztlich kann offenbleiben, ob die Klägerin aufgrund der Kinderbetreuung Arbeitnehmerin i. S. des Art. 6 Abs. 1 ARB 1/80 ist oder ob es sich hierbei um eine die Voraussetzungen eines Arbeitsverhältnisses nicht erfüllende familiäre Mithilfe (außerhalb eines Lohn- oder Gehaltsverhältnisses) handelt (vgl. auch zur Erwerbstätigkeit i. S. des § 5 Abs. 1 Nr. 1 DVAuslG a. F. Beschluß vom 24. Oktober 1984 - BVerwG 1 B 9.84 - Buchholz 402.24 § 5 AuslG Nr. 6 = DÖV 1985, 112 (113)).

cc) Weiter bedarf es keiner Entscheidung, ob Ansprüche aus Art. 6 Abs. 1 erster Spiegelstrich ARB 1/80 eine arbeitserlaubnispflichtige Beschäftigung voraussetzen (so unter Berufung auf den Wortlaut der Bestimmung VGH Mannheim, InfAuslR 1994, 89 (90)). Die Klägerin benötigt - sofern man die Betreuung der Enkelkinder als Erwerbstätigkeit ansieht - keine Arbeitserlaubnis, da sie in häuslicher Gemeinschaft mit dem Arbeitgeber lebt (§ 9 Nr. 1 AEVO i. V. mit § 5 Abs. 2 Nr. 5 BetrVG).

dd) Sollte die Klägerin Arbeitnehmerin sein und Art. 6 Abs. 1 erster Spiegelstrich ARB 1/80 auf arbeitserlaubnisfreie Beschäftigungen Anwendung finden, fehlt es jedenfalls an einer "ordnungsgemäßen Beschäftigung" im Sinne dieser Vorschrift. Der Beschluß Nr. 1/80 läßt die Befugnis der Mitgliedstaaten unberührt, Vorschriften sowohl über die Einreise türkischer Staatsangehöriger in ihr Hoheitsgebiet als auch über die Voraussetzungen für deren erste Beschäftigung zu erlassen, und regelt in Art. 6 die Stellung türkischer Arbeitnehmer, die bereits ordnungsgemäß in den Arbeitsmarkt der Mitgliedstaaten eingegliedert sind (EuGH, Urteil vom 16. Dezember 1992, a.a.O. Rn. 25; EuGH, 6. Kammer, Urteil vom 5. Oktober 1994, a.a.O. Rn. 10). Ob dies der Fall ist, richtet sich nach innerstaatlichem Recht. Der Arbeitnehmer muß sich nach den Gesetzen des Aufnahmemitgliedstaats in einer rechtmäßigen Position befinden (so ausdrücklich Generalanwalt Darmon, a.a.O. Rn. 41). Eine Beschäftigung ist also nur dann ordnungsgemäß, wenn sie im Einklang mit den arbeitserlaubnis- und aufenthaltsrechtlichen Vorschriften des jeweiligen Mitgliedstaats steht (vgl. VGH Kassel, InfAuslR 1994, 307 (308); Huber, Handbuch des Ausländer- und Asylrechts B 402 Rn. 14).

Nach den Bestimmungen des deutschen Arbeitserlaubnis- und Ausländerrechts bedurfte und bedarf die Aufnahme einer unselbständigen Erwerbstätigkeit neben der regelmäßig erforderlichen Arbeitserlaubnis grundsätzlich einer Aufenthaltserlaubnis bzw. -genehmigung (§ 2 Abs. 1 AuslG 1965, §§ 3, 10 AuslG, § 5 AEVO); dementsprechend erfordert die ordnungsgemäße Beschäftigung i. S. des Art. 6 Abs. 1 ARB 1/80 grundsätzlich die Zustimmung sowohl des Arbeitsamts als auch der Ausländerbehörde (vgl. VGH Kassel a.a.O.).

Da die in Rede stehende Tätigkeit der Klägerin arbeitserlaubnisfrei ist, geht es hier allein um die Frage, ob die Zustimmung der Ausländerbehörde vorliegt. Die Beklagte hat die Aufenthaltserlaubnis der Klägerin bei Erteilung und Verlängerung jeweils mit der Auflage versehen, daß eine Erwerbstätigkeit nicht gestattet ist (§ 7 Abs. 3 AuslG 1965, § 14 Abs. 2 AuslG). Die entsprechenden rechtlich nicht zu beanstandenden Bescheide sind inzwischen bestandskräftig geworden. Das Oberverwaltungsgericht hat die genannte Auflage dahin ausgelegt, daß sie alle Erwerbstätigkeiten mit Ausnahme der Betreuung der Enkelkinder umfaßt. Diese Auslegung entspricht nicht dem objektiven Erklärungswert der Auflage. Die Beklagte hat zwar einerseits der Klägerin die Aufenthaltserlaubnis erteilt, damit diese ihre Enkelkinder betreuen kann, andererseits ihr aber uneingeschränkt jede Erwerbstätigkeit verboten. Eine Ausnahme für eine die Kinderbetreuung betreffende Erwerbstätigkeit bringt die Aufenthaltserlaubnis nirgends zum Ausdruck. Für eine andere Beurteilung wäre allenfalls dann Raum, wenn der von der Behörde gebilligte Aufenthaltszweck sich nur im Rahmen eines Arbeitsverhältnisses verwirklichen ließe. Davon kann hier aber keine Rede sein. Insbesondere folgt dies nicht schon daraus, daß der Sohn der Klägerin für ihren Unterhalt einschließlich des Krankenversicherungsschutzes mangels eines eigenen Einkommens aufkommen mußte. Der Klägerin war mithin die Betreuung ihrer Enkelkinder als Erwerbstätigkeit untersagt. Sie durfte nicht in Form eines Lohn- und Gehaltsverhältnisses erfolgen. Die Klägerin war auf eine Betreuung in Form einer bloßen familiären Mithilfe verwiesen. Dies war für sie erkennbar. Dafür spricht im übrigen auch ihr eigener Vortrag, sie habe angesichts dieser Auflage nicht mit Aussicht auf Erfolg bei innerstaatlichen Behörden als Arbeitnehmerin angemeldet werden können (Schriftsatz vom 22. Juni 1993, BA I a 131).

Durfte die Klägerin somit ihre Enkelkinder nicht in der Weise betreuen, daß dadurch eine Erwerbstätigkeit begründet wurde, so fehlt es an der erforderlichen "ordnungsgemäßen Beschäftigung" für die Dauer eines Jahres. Es kommt folglich nicht darauf an, ob bzw. inwieweit die Beachtung steuer- und sozialversicherungsrechtlicher Pflichten bei der Ordnungsgemäßheit der Beschäftigung zu berücksichtigen sind. Da ein Anspruch der Klägerin aus Art. 6 Abs. 1 erster Spiegelstrich ARB 1/80 bereits mangels einer ordnungsgemäßen Beschäftigung ausscheidet, kann offenbleiben, ob deren Fehlen zugleich die Zugehörigkeit der Klägerin zum regulären Arbeitsmarkt im Sinne dieser Vorschrift ausschließt.

d) Die Klägerin hat auch keinen Anspruch auf Erteilung bzw. Verlängerung einer Aufenthaltsgenehmigung aus Art. 7 Abs. 1 ARB 1/80. Nach Maßgabe dieser Vorschrift haben die Familienangehörigen eines dem regulären Arbeitsmarkt eines Mitgliedstaats angehörenden Arbeitnehmers, die die Genehmigung erhalten haben, zu ihm zu ziehen, das Recht, sich auf jedes Stellenangebot zu bewerben (erster Spiegelstrich), bzw. freien Zugang zu jeder von ihnen gewählten Beschäftigung im Lohn- oder Gehaltsverhältnis (zweiter Spiegelstrich).

Die Sechste Kammer des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften hat entschieden, daß sich ein türkischer Staatsangehöriger, der die Voraussetzungen des Art. 7 Abs. 2 ARB 1/80 erfüllt, auch auf diese Vorschrift berufen kann, um eine Verlängerung seiner Aufenthaltsgenehmigung zu erreichen (Urteil vom 5. Oktober 1994, a.a.O.). Die Begründung dieser Entscheidung legt es nahe, daß Art. 7 Abs. 1 des Beschlusses in gleicher Weise aufenthaltsrechtliche Bedeutung hat.

Ein Anspruch der Klägerin aus Art. 7 Abs. 1 ARB 1/80 besteht jedoch schon deshalb nicht, weil ihr Sohn als Inhaber einer Bäckerei nicht - wie in dieser Bestimmung vorausgesetzt - Arbeitnehmer, sondern Selbständiger ist. Das gleiche gilt nach dem eigenen Vorbringen der Klägerin für ihre Schwiegertochter. Art. 7 Abs. 1 ARB 1/80 kann auch nicht in der Weise ausgelegt werden, daß über den Wortlaut der Bestimmung hinaus Selbständige einzubeziehen wären, zumal der Assoziationsrat im Rahmen seiner Erwägungen ausdrücklich auf die im "sozialen Bereich" bessere Regelung zugunsten der Arbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen gegenüber derjenigen im Beschluß Nr. 2/76 verweist.

Damit bedarf es keiner Entscheidung, ob die sonstigen Voraussetzungen des Art. 7 Abs. 1 ARB 1/80 vorliegen.

e) Der Senat ist nicht verpflichtet, gemäß Art. 177 Abs. 3 EG-Vertrag eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften zu der oben unter c) und d) vorgenommenen Auslegung von Art. 6 und 7 ARB 1/80 einzuholen. Eine Pflicht zur Anrufung des Gerichtshofs scheidet aus, weil das Ergebnis der Auslegung des Assoziationsrechts aus den dargelegten Gründen, insbesondere im Blick auf die angeführte Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs derart offenkundig ist, daß kein Raum für einen vernünftigen Zweifel bleibt (vgl. BVerwGE 66, 29 (38) [BVerwG 24.06.1982 - 1 C 136/80]).

2. Die Klägerin hat nach innerstaatlichem Recht keinen Anspruch auf eine Aufenthaltserlaubnis. Auch ein Anspruch auf erneute Bescheidung ihres Erlaubnisantrags steht ihr nicht zu.

a) Mit dem auf eine Aufenthaltserlaubnis gerichteten Hauptantrag erstrebt die Klägerin einen dauernden Aufenthalt im Bundesgebiet. Entsprechend ist bereits ihr an die Beklagte gerichteter Antrag im Hinblick darauf auszulegen, daß sie im vorläufigen Rechtsschutzverfahren, also noch vor Ergehen des Widerspruchsbescheids vom 20. März 1992, geltend gemacht hat, ihr drohten bei Auflösung der familiären Gemeinschaft erhebliche Nachteile, da sie in der Türkei keine familiären Beziehungen mehr habe. Der Umstand, daß die Klägerin ursprünglich die beabsichtigte Dauer des weiteren Aufenthalts mit - im übrigen inzwischen verstrichenen - drei Jahren angegeben hatte, steht dem nicht entgegen.

b) Die Frage, ob ein derartiger Anspruch besteht, beurteilt sich nach dem Ausländergesetz i. d. F. des Gesetzes zur Neuregelung des Ausländerrechts vom 9. Juli 1990 (BGBl I S. 1354), zuletzt geändert durch Gesetz vom 26. Juli 1994 (BGBl I S. 1792) - AuslG -. Nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats ist bei Verpflichtungsklagen auf Erteilung oder Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis insoweit grundsätzlich auf die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung in der Tatsacheninstanz abzustellen, als es um die Frage geht, ob schon aus Rechtsgründen eine Aufenthaltserlaubnis erteilt oder versagt werden muß. Demgegenüber ist für die Überprüfung von Ermessensentscheidungen regelmäßig der Zeitpunkt des Erlasses der letzten behördlichen Entscheidung maßgeblich (BVerwGE 89, 296 (297 f.) [BVerwG 21.01.1992 - 1 C 21/87];  94, 35 (40 f.), Urteil vom 21. Januar 1992 - BVerwG 1 C 49.89 - Buchholz 402.240 § 35 AuslG 1990 Nr. 1).

c) Die Klägerin kann die Erteilung bzw. Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis nach den Vorschriften des Ausländergesetzes - insbesondere über den Familiennachzug (§ 22 Satz 1 i. V. mit § 17 Abs. 1 AuslG) - schon deshalb nicht beanspruchen, weil dem § 28 Abs. 3 Satz 2 AuslG entgegensteht. Nach dieser Bestimmung kann eine Aufenthaltserlaubnis - außer in den Fällen eines gesetzlichen Anspruchs oder wenn es im öffentlichen Interesse liegt - vor Ablauf eines Jahres seit der Ausreise nicht erteilt werden. Diese Vorschrift macht also den Übergang von einer Aufenthaltsbewilligung zu einer Aufenthaltserlaubnis grundsätzlich davon abhängig, daß der Ausländer seit mindestens einem Jahr ausgereist ist.

aa) § 28 Abs. 3 Satz 2 AuslG ist auf die Klägerin anwendbar, da die ihr unter Geltung des früheren Ausländergesetzes erteilte und verlängerte befristete Aufenthaltserlaubnis bei Inkrafttreten des neuen Ausländergesetzes am 1. Januar 1991 gemäß § 94 Abs. 3 Nr. 2 AuslG als Aufenthaltsbewilligung fortgalt. Die Aufenthaltserlaubnis wurde nämlich für einen seiner Natur nach nur vorübergehenden Zweck erteilt.

Die Klägerin erhielt die Aufenthaltserlaubnis zur Betreuung ihrer Enkelkinder. Es kann offenbleiben, ob eine derartige Betreuung generell zeitlich begrenzt ist, wie das Verwaltungsgericht im erstinstanzlichen Urteil mit der Begründung meint, die Enkelkinder wüchsen zwangsläufig nach und nach aus der Betreuungsbedürftigkeit heraus (vgl. auch Hailbronner, Ausländerrecht. § 22 AuslG (Stand: Juli 1992) Rn. 6). Jedenfalls erhielt die Klägerin die Aufenthaltserlaubnis jeweils nur zur vorübergehenden familiären Hilfeleistung. Die Aufenthaltserlaubnis wurde ihr zunächst im Hinblick auf die wegen vorübergehender Personalschwierigkeiten erforderliche Mitarbeit ihrer Schwiegertochter in dem Betrieb ihres Sohnes, später wegen des Studiums ihrer Schwiegertochter erteilt (vgl. auch die Begründung des Bescheids vom 4. Oktober 1991, S. 3). Da die Klägerin nicht seit mindestens einem Jahr ausgereist ist, sind die Voraussetzungen des § 28 Abs. 3 Satz 2 erster Halbsatz AuslG erfüllt.

bb) Die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis ist vor Ablauf eines Jahres seit der Ausreise nicht ausgeschlossen in den Fällen eines gesetzlichen Anspruchs oder wenn es im öffentlichen Interesse liegt (§ 28 Abs. 3 Satz 2 zweiter Halbsatz AuslG). Es kann offenbleiben, ob diese Ausnahmeregelung die Ausreise des Ausländers ebenfalls voraussetzt und nur eine Abkürzung der Jahresfrist ermöglicht oder ob sie auch Platz greift, wenn der Ausländer Deutschland nicht verlassen hat.

Die Klägerin verfügt nicht über einen gesetzlichen Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis. Die in Betracht kommenden Anspruchsgrundlagen stellen die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis in das Ermessen der Behörde, wobei offenbleiben kann, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen insbesondere für § 22 Satz 1 i. V. mit § 17 Abs. 1 AuslG vorliegen. Danach hat der Ausländer nur einen Anspruch auf fehlerfreie Ausübung des Ermessens der Behörde. Zwar kann im Einzelfall aufgrund besonderer Umstände das der Behörde eingeräumte Ermessen "auf Null schrumpfen", so daß sich hieraus ein Rechtsanspruch auf Erteilung der Erlaubnis ergibt. Dieser sich erst aus der besonderen Sachlage ergebende Anspruch ist jedoch nicht der gesetzliche Anspruch i. S. des § 28 Abs. 3 Satz 2 zweiter Halbsatz AuslG. Der Begriff des gesetzlichen Anspruchs entspricht vielmehr demjenigen in § 11 Abs. 1 AuslG, der nur dann gegeben ist, wenn das Gesetz die Behörde unmittelbar verpflichtet, bei Erfüllung der tatbestandlichen Voraussetzungen der Vorschrift eine Aufenthaltsgenehmigung zu erteilen (vgl. Beschluß vom 17. März 1993 - BVerwG 1 B 27.93 - Buchholz 402.240 § 11 AuslG 1990 Nr. 2 = InfAuslR 1993, 278 (279); Hailbronner, a.a.O. § 28 Rn. 34 (Stand: November 1994)). Ebenso ergibt sich aus § 7 Abs. 1, § 15 AuslG kein gesetzlicher Anspruch in dem bezeichneten Sinne. Es kann deshalb offenbleiben, ob bzw. inwieweit diese Bestimmung neben den speziellen Vorschriften des Ausländergesetzes eine eigenständige Ermächtigung zur Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis bildet (vgl. Beschluß vom 12. April 1994 - BVerwG 1 B 17.94 - Buchholz 402.240 § 19 AuslG 1990 Nr. 1).

Die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis an die Klägerin liegt auch nicht im öffentlichen Interesse. Hinsichtlich eines dauernden Aufenthalts besteht ein solches öffentliches Interesse weder im Hinblick auf Art. 6 Abs. 1 GG (vgl. auch Fraenkel, Einführende Hinweise zum neuen Ausländergesetz, 1991, S. 77) noch aus anderen Gesichtspunkten.

3. Aus dem Niederlassungsabkommen zwischen dem Deutschen Reich und der Türkischen Republik vom 12. Januar 1927 (RGBl II S. 76, 454/BGBl 1952 II S. 608) - NAK - kann die Klägerin keine weitergehenden Rechte ableiten. Art. 2 Satz 3 NAK gewährleistet türkischen Staatsangehörigen die Freiheit der Einreise und Niederlassung nur vorbehaltlich der nationalen Einwanderungsbestimmungen. Zu diesen Bestimmungen gehören die Vorschriften des Ausländergesetzesüber die Erteilung und Verlängerung der Aufenthaltsgenehmigung. Die Ausländerbehörden sind folglich durch das Abkommen nicht gehindert, im Wege der Nichtverlängerung einer Aufenthaltsgenehmigung Einwanderungen entgegenzutreten. Eine Einwanderung liegt schon dann vor, wenn die Niederlassung in dem anderen Staat eine gewisse Dauerhaftigkeit hat (vgl. BVerwGE 36, 45 (51) [BVerwG 20.08.1970 - I C 55/69]; Urteil vom 29. April 1983 - BVerwG 1 C 51.81 - Buchholz 402.24 § 7 AuslG Nr. 23, S. 37). Diese Voraussetzung erfüllt die Klägerin, da sie hier auf unbestimmte Zeit verbleiben möchte und sich inzwischen bereits seit rund 61/2 Jahren im Bundesgebiet aufhält (vgl. auch BVerfG, Kammerbeschluß vom 25. September 1986 - 2 BvR 955/86 - InfAuslR 1987, 37 (38)).

Art. 4 NAK führt zu keinem anderen Ergebnis. Nach dieser Vorschrift sind die Staatsangehörigen der Vertragsstaaten berechtigt, im Gebiet des jeweils anderen Vertragsstaates jede Art von Industrie und Handel zu betreiben, sowie jede Erwerbstätigkeit und jeden Beruf auszuüben, soweit diese nicht den eigenen Staatsangehörigen vorbehalten sind. Diese Regelung ist berufsrechtlicher Art und setzt voraus, daß sich der Ausländer zu der von ihm beabsichtigten Tätigkeit im Bundesgebiet aufhalten darf. Sie wirkt als Ausdruck eines der Vertragszwecke lediglich dahin, daß türkische Staatsangehörige nicht generell von Erwerbstätigkeiten im Bundesgebiet aufenthaltsrechtlich ausgeschlossen werden dürfen, was auch nicht geschieht. Das alles entspricht ständiger Rechtsprechung des erkennenden Senats (vgl. z. B. BVerwGE 36, 45 (52 f.) [BVerwG 20.08.1970 - I C 55/69];  65, 188 (196 f. [BVerwG 24.03.1982 - 6 C 95/79]); 74, 165 (166, 168)).

Auch sonst gibt es keine Vorschriften, die der Klägerin einen Anspruch auf eine Aufenthaltserlaubnis vermitteln. Namentlich folgt ein solcher Anspruch nicht aus Art. 6 Abs. 1 GG oder anderen völkerrechtlichen Verträgen (vgl. auch BVerwGE 66, 268 (272 ff.) [BVerwG 30.11.1982 - 1 C 25/78]).

4. Hilfsweise erstrebt die Klägerin die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung in der Form, in der sie diese zuletzt innehatte.

Insoweit ist § 28 Abs. 1 und 2 AuslG maßgeblich. Nach § 28 Abs. 1 AuslG wird die Aufenthaltsgenehmigung als Aufenthaltsbewilligung erteilt, wenn einem Ausländer der Aufenthalt nur für einen bestimmten, seiner Natur nach einen nur vorübergehenden Aufenthalt erfordernden Zweck erlaubt wird. Nach § 28 Abs. 2 Satz 2 AuslG kann die Aufenthaltsbewilligung um jeweils längstens zwei Jahre nur verlängert werden, wenn der Aufenthaltszweck noch nicht erreicht ist und in einem angemessenen Zeitraum noch erreicht werden kann. Dabei geht das Gesetz, wie sich aus Wortlaut und Entstehungsgeschichte der Vorschrift ergibt, von einer strikten Zweckbindung aus. Der für einen zeitlich von vornherein begrenzten Aufenthaltszweck gewährte Aufenthalt soll nur im Rahmen dieser Zweckbindung verlängert werden. Der Begründung des Regierungsentwurfs (BT-Drucks. 11/6321, S. 65 f.) zufolge ist die Einführung einer strikten Bindung an einen bestimmten Aufenthaltszweck und der Ausschluß der unbefristeten Verlängerung die Reaktion des Gesetzgebers auf die Schwierigkeiten bei der Durchsetzung der Zweckbindung in der bisherigen ausländerrechtlichen Praxis (vgl. auch Beschluß vom 3. März 1994 - BVerwG 1 B 190.93 - Buchholz 402.240 § 28 AuslG 1990 Nr. 1).

Der Klägerin wurde ihre als Aufenthaltsbewilligung fortgeltende Aufenthaltserlaubnis - wie unter 2. c) aa) ausgeführt - jeweils zur Enkelkinderbetreuung als einer im Hinblick auf die damaligen Gegebenheiten vorübergehenden familiären Hilfeleistung erteilt und verlängert. Damit lagen die Voraussetzungen des § 28 Abs. 1 und 2 AuslG vor. Die Klägerin hat vorgetragen, die Situation in der Familie ihres Sohnes sei aufgrund des familieneigenen Bäckereibetriebes und einer zwischenzeitlich sich verstärkenden Erkrankung ihrer Schwiegertochter, bei der u. a. ein psychovegetativer Erschöpfungszustand vorliege, gegenwärtig derart angespannt, daß eine weitere Betreuung der Enkelkinder durch sie, die Klägerin, erforderlich sei. Die Klägerin macht damit geltend, der bisherige Aufenthaltszweck sei noch nicht erreicht. Der Aufenthaltszweck, auf den sie sich beruft, hielte sich auch - als vorübergehender - im Rahmen des bisherigen, so daß ohne weitere Aufklärung auch nicht davon ausgegangen werden kann, daß § 28 Abs. 3 Satz 1 AuslG eine Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung ausschließt.

Da das Oberverwaltungsgericht insoweit keine hinreichenden Feststellungen getroffen hat, kann nicht abschließend beurteilt werden, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen für die von der Ausländerbehörde hinsichtlich der erstrebten Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung vorzunehmende Ermessensentscheidung vorliegen. Die Sache ist deshalb insoweit zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

Das Oberverwaltungsgericht wird zu prüfen haben, ob der ursprüngliche Aufenthaltszweck noch nicht erreicht ist und ob er ggf. in einem angemessenen Zeitraum noch erreicht werden kann. Dies ist nur dann der Fall, wenn der Aufenthalt unter Berücksichtigung der erstrebten Verlängerung weiterhin vorübergehender Art ist und es sich nicht um einen Daueraufenthalt handelt. Abzustellen ist insoweit auf den ursprünglichen Aufenthaltszweck. Ohne Bedeutung ist dabei, daß die Klägerin mit dem sich nicht im Rahmen der Zweckbindung haltenden Hauptantrag einen Aufenthalt auf unabsehbare Zeit anstrebt.

Sofern die vom Oberverwaltungsgericht vorzunehmende Prüfung ergibt, daß die Voraussetzungen des § 28 AuslG für die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung vorliegen und ihr auch sonst keine rechtlichen Hindernisse entgegenstehen, hat das Oberverwaltungsgericht die Beklagte zu verpflichten, die Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Die angegriffenen Bescheide lassen nämlich nicht erkennen, daß die Beklagte von ihrem Ermessen in einer dem Zweck des § 28 AuslG entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat (§ 114 VwGO). Die Beklagte hat ggf. die Klägerin aufgrund einer dem Zweck dieser Vorschrift entsprechenden Abwägung der öffentlichen und privaten Interessen erneut zu bescheiden.