I.

Der Kläger, ein türkischer Staatsangehöriger, begehrt die Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis. Er lebt mit seiner Familie in Hamburg. Seiner Ehefrau wurde im Dezember 1979 eine zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit nicht berechtigende befristete Aufenthaltserlaubnis erteilt, die zweimal verlängert wurde, zuletzt bis Februar 1984. Die Entscheidung über eine weitere Verlängerung hat die Beklagte vom Ausgang des vorliegenden Verfahrens abhängig gemacht.

Der Kläger erhielt am 23. Juni 1976 ein bis zum 30. September 1981 gültiges deutsches Seefahrtbuch. Von Juni 1976 bis Juni 1980 war er zeitweise auf deutschen Seeschiffen tätig. Auf einen Antrag vom 18. August 1980 erteilte ihm der Kreis Herzogtum Lauenburg im Januar 1981 eine bis zum 17. August 1981 befristete Aufenthaltserlaubnis, die ihn zur Aufnahme einer unselbständigen Erwerbstätigkeit an Land berechtigte. Seit September 1980 arbeitet der Kläger bei der Gottfried Friedrichs KG in Hamburg. Am 10. August 1981 beantragte er bei der Beklagten die Verlängerung der Erlaubnis. Die Beklagte lehnte den Antrag ab und drohte dem Kläger unter Fristsetzung die Abschiebung an, Der Kläger erhob Widerspruch. Das Verwaltungsgericht Hamburg ordnete die aufschiebende Wirkung dieses Rechtsbehelfs an. Durch Bescheid vom 29. Oktober 1982 wies die Beklagte den Widerspruch zurück, drohte dem Kläger unter Bestimmung einer Ausreisefrist von drei Monaten ab Bekanntgabe des Bescheides erneut die Abschiebung an und ordnete insoweit den sofortigen Vollzug an. Zur Begründung führte sie u.a. aus:

Die Aufenthaltserlaubnis sei jedenfalls, im Wege des - durch völkerrechtliche Vereinbarungen nicht eingeschränkten - Ermessens abzulehnen. Dem öffentlichen Interesse an der Versagung der Erlaubnis sei gegenüber dem Interesse des Klägers an der Fortsetzung seines Aufenthalts Vorrang einzuräumen. Der Kläger wolle einwandern. Der starke Zustrom von Ausländern habe bereits erhebliche wirtschaftliche, soziale und integrationspolitische Probleme verursacht. Es liege deswegen im öffentlichen Interesse, weiteren Einwanderungen auch durch Ablehnung der Aufenthaltserlaubnis zu begegnen. Die Tätigkeit des Klägers in der deutschen Seeschiffahrt rechtfertige nicht die Verlängerung der Erlaubnis. Nach der Verwaltungspraxis der Beklagten werde ausländischen Seeleuten aus Anwerbestaaten, denen ein Seefahrtbuch erst nach dem Anwerbestopp im Jahre 1973 ausgestellt worden sei, eine Aufenthaltserlaubnis für eine Erwerbstätigkeit an Land nicht erteilt. Die von den Ausländerreferenten der Innenminister des Bundes und der Länder abgesprochenen Ausnahmen seien in Hamburg nicht in die Praxis umgesetzt worden. Aufgrund seiner Tätigkeit in der deutschen Seeschiffahrt habe der Kläger nicht mit der Erteilung der erstrebten Erlaubnis rechnen können. Auch die einmalige Erteilung einer befristeten, zur Arbeitsaufnahme an Land berechtigenden Aufenthaltserlaubnis habe keinen Vertrauenstatbestand geschaffen. Auf Antrag könne der Kläger eine Aufenthaltserlaubnis für eine Erwerbstätigkeit in der deutschen Seeschiffahrt erhalten. Wolle er dies nicht, sei es ihm zuzumuten, in seine Heimat zurückzukehren. Das Schutzgebot des Art. 6 Abs. 1 GG werde nicht verletzt. Auch seine Ehefrau könne nicht mit der Verlängerung ihrer Aufenthaltserlaubnis rechnen.

Der Kläger hat Klage erhoben, die das Verwaltungsgericht abgewiesen hat. Sein außerdem gestellter Antrag, die aufschiebende Wirkung der Klage anzuordnen, blieb ebenfalls erfolglos. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung im wesentlichen aus folgenden Erwägungen zurückgewiesen (EZAR 106 Nr. 4):

Dem Kläger sei die beantragte Aufenthaltserlaubnis rechtmäßig versagt worden. Die Beklagte habe in ihrem Widerspruchsbescheid eine gemäß §§ 2 Abs. 1 Satz 2, 7 Abs. 2 Satz 2 AuslG die Ablehnung der Erlaubnis rechtfertigende Ermessensentscheidung getroffen.

Das Ermessen der Beklagten sei weder durch das deutsch-türkische Niederlassungsabkommen noch durch das Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen der EWG und der Türkei eingeschränkt. Der Anwendung des Niederlassungsabkommens stehe bereits der in seinem Art. 2 Satz 3 enthaltene Vorbehalt der nationalen Einwanderungsbestimmungen entgegen, denn der Kläger beabsichtige eine Einwanderung. Aus Art. 12 des Assoziierungsabkommens und Art. 36 des Zusatzprotokolls zu diesem Abkommen ergebe sich keine unmittelbare Vergünstigung für türkische Staatsangehörige. Zu der in diesen Vorschriften vorgesehenen Herstellung der Arbeitnehmerfreizügigkeit bedürfe es einer Konkretisierung durch Beschluß des Assoziationsrates. Der Beschluß Nr. 1/80 (Amtliche Nachrichten der Bundesanstalt für Arbeit - ANBA - 1981, 4) gewähre kein Aufenthaltsrecht zur Ausübung einer unselbständigen Erwerbstätigkeit. Er sei weder durch den Rat der Europäischen Gemeinschaften noch durch die Bundesrepublik Deutschland für das Aufenthaltsrecht innerstaatlich anwendbar gemacht worden. Lediglich die Arbeitsämter seien durch Verwaltungsvorschrift angewiesen worden, bei der Entscheidung über Arbeitserlaubnisse den Beschluß Nr. 1/80 zu beachten (ANBA 1981, 2).

Im Rahmen ihres Ermessens habe die Beklagte die von ihr verfolgten öffentlichen Interessen mit dem Interesse des Klägers an einem weiteren Aufenthalt angemessen abgewogen und dabei die Schranken beachtet, denen das Ermessen unterliege. Die Widerspruchsbehörde wolle eine Einwanderung des Klägers verhindern, weil die Bundesrepublik Deutschland in der Vergangenheit einer großen Zahl Ausländer den Daueraufenthalt ermöglicht habe, daraus erhebliche Probleme erwachsen seien und deshalb die Zahl der Ausländer, deren Aufenthalt im Bundesgebiet auf nicht absehbare Zeit angelegt sei, nicht ohne besonderen Grund erhöht werden solle. Diese Erwägungen seien tatsächlich zutreffend und rechtlich einwandfrei.

Aus Gründen des Vertrauensschutzes sei die Beklagte nicht gehindert, auf einwanderungspolitische Gesichtspunkte abzustellen. Der Kläger habe nicht deswegen, weil ihm als Seemann über Jahre der Aufenthalt im deutschen Heimathafen ermöglicht worden sei (§ 1 Abs. 2 Nr. 4 DVAuslG), erwarten können, ihm werde ein Verbleiben im Bundesgebiet zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit an Land erlaubt. Die ihm vom Kreis Herzogtum Lauenburg erteilte befristete Aufenthaltserlaubnis begründe ebenfalls keinen Vertrauenstatbestand. Dieser setze eine wiederholte routinemäßige Verlängerung der Erlaubnis voraus. Der Kläger könne sich ferner nicht mit Erfolg auf den Gleichheitssatz berufen. Die Absprache der Ausländerreferenten biete dafür keine Grundlage. Nach dieser Absprache sei einem ausländischen Seemann, dem vor dem 2. November 1976 ein deutsches Seefahrtbuch ausgestellt worden sei, eine Aufenthaltserlaubnis für eine Tätigkeit an Land zu erteilen, wenn er bei Antragstellung fünf Jahre ein Seefahrtbuch besessen und während dieser Zeit überwiegend Fahrenszeiten auf deutschen Seeschiffen abgeleistet habe. Die Absprache binde nicht das Ermessen der Beklagten. Die Beklagte habe sie in ihrer Praxis weder durch eine Verwaltungsvorschrift noch sonst zum Entscheidungsmaßstab ihres Ermessens gemacht. Der Anspruch auf Gleichbehandlung bestehe nur gegenüber dem jeweils zuständigen Verwaltungsträger.

Die Entscheidung der Beklagten sei auch mit dem Schutzgebot des Art. 6 Abs. 1 GG vereinbar. Der Ehefrau und den Kindern des Klägers, die seine Staatsangehörigkeit teilten, sei die Rückkehr in die gemeinsame Heimat zumutbar. Außergewöhnliche Umstände lägen insoweit nicht vor.

Die Abschiebungsandrohung entspreche dem Gesetz.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision rügt der Kläger die Verletzung materiellen Rechts im wesentlichen wie folgt: Nach Art. 6 Abs. 1 des Assoziationsratsbeschlusses Nr. 1/80 dürfe die Beklagte die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis nicht verweigern. Der Beschluß lege in Art. 16 selbst fest, daß seine Regelungen ab 1. Dezember 1980 anwendbar seien. Durch ihr Einverständnis mit dem Beschluß habe die Bundesrepublik Deutschland zugleich ihr Einverständnis zur Umsetzung in innerstaatliches Recht erteilt. Zumindest sei der Beschluß nach Art. 36 des Zusatzprotokolls ohne weitere Transformation innerstaatlich unmittelbar verbindlich.

Art. 6 Abs. 1 (dritter Anstrich) des Assoziationsratsbeschlusses Nr. 1/80 habe aufenthaltsrechtliche Bedeutung. Der freie Zugang zum Arbeitsmarkt beschränke sich nicht auf einen Anspruch auf Erteilung einer Arbeitserlaubnis. Er nehme auch für türkische Seeleute das Aufenthaltsrecht nicht aus. Der Kläger habe Anspruch auf eine Arbeitserlaubnis mit der Folge, daß ihm die zu seiner Realisierung erforderliche Aufenthaltserlaubnis ebenfalls zu erteilen sei.

Der Kläger beantragt,

Die Beklagte tritt der Revision entgegen.

Der Oberbundesanwalt äußert sich u.a. wie folgt: Das Assoziierungsabkommen und das Zusatzprotokoll zu diesem Abkommen begründeten nur für die Vertragsschließenden Rechte und Pflichten und gewährten unmittelbar keine aufenthaltsrechtlichen Vergünstigungen. Beschlüsse des Assoziationsrates begründeten kein innerstaatlich unmittelbar anwendbares Recht. Der Beschäftigung und Freizügigkeit betreffende Teil des Beschlusses Nr. 1/80 sei für das Aufenthaltsrecht nicht in innerstaatlich unmittelbar anwendbares Recht umgesetzt worden, weil er aufenthaltsrechtliche Regelungen nicht enthalte. Für ein Vorabentscheidungsverfahren vor dem Europäischen Gerichtshof bestehe kein Anlaß.

II.

Die Revision ist im wesentlichen unbegründet. Sie hat nur bezüglich der Abschiebungsandrohung Erfolg.

1.

Das Oberverwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, daß die Beklagte über die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis des Klägers gemäß §§ 2 Abs. 1 Satz 2, 7 Abs. 2 Satz 2 AuslG nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden hat, wenn die weitere Anwesenheit des Klägers Belange der Bundesrepublik Deutschland nicht beeinträchtigt (vgl. z.B. Urteil vom 11. November 1982 - BVerwG 1 C 15.79 - Buchholz 402.24 § 7 AuslG Nr. 21 <S. 29>). Ob eine solche Beeinträchtigung vorliegt, kann offenbleiben, wenn die Behörde eine die Ablehnung der Erlaubnis rechtfertigende Ermessensentscheidung getroffen hat (BVerwGE 66, 268 <269>). Diese Voraussetzung liegt vor. Das hat das Berufungsgericht ohne Verletzung von Bundesrecht entschieden.

2.

Das Berufungsgericht hat zunächst zutreffend erkannt, daß dem Kläger keine aufenthaltsrechtliche Privilegierung zur Seite steht, die das ausländerbehördliche Ermessen einschränkt oder ausschließt.

a)

Das Niederlassungsabkommen zwischen dem Deutschen Reich und der Türkischen Republik vom 12. Januar 1927 (RGBl. II S. 76, 454/BGBl. 1952 II S. 608) - NAK -, das hinsichtlich abweichender Bestimmungen vom Ausländergesetz nicht berührt wird (§ 55 Abs. 3 AuslG), engt das Ermessen der Beklagten nicht ein. Art. 2 Satz 3 NAK gewährleistet türkischen Staatsangehörigen die Freiheit der Einreise und Niederlassung nur vorbehaltlich der nationalen Einwanderungsbestimmungen. Zu diesen Bestimmungen gehören die Vorschriften der §§ 2, 7 AuslG über die Erteilung und Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis. Die Ausländerbehörden sind folglich durch das Abkommen nicht gehindert, im Wege der Nichtverlängerung einer Aufenthaltserlaubnis Einwanderungen entgegenzutreten. Das Berufungsgericht hat festgestellt, daß der Aufenthalt des Klägers auf unabsehbare Zeit angelegt ist. Damit strebt der Kläger eine Einwanderung im Sinne des Abkommens an. Art. 4 NAK führt zu keinem anderen Ergebnis. Nach dieser Vorschrift sind die Staatsangehörigen der Vertragsstaaten berechtigt, im Gebiet des jeweils anderen Vertragsstaates jede Art von Industrie und Handel zu betreiben, sowie jede Erwerbstätigkeit und jeden Beruf auszuüben, soweit diese nicht den Deutschen vorbehalten sind. Diese Regelung ist berufsrechtlicher Art und setzt voraus, daß sich der Ausländer zu der von ihm beabsichtigten Tätigkeit im Bundesgebiet aufhalten darf. Sie schränkt deswegen das nach nationalem Recht für die Erteilung und Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis bestehende behördliche Ermessen nicht ein. Sie wirkt als Ausdruck eines der Vertragszwecke lediglich dahin, daß türkische Staatsangehörige nicht generell von Erwerbstätigkeiten im Bundesgebiet aufenthaltsrechtlich ausgeschlossen werden dürfen, was auch nicht geschieht. Das alles entspricht ständiger Rechtsprechung des erkennenden Senats (vgl. z.B. BVerwGE 36, 45 <51 f.>; 65, 188 <196 f.>; 74, 165 <166, 168>).

b)

Rechtsfehlerfrei ist ferner die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, daß die hier einschlägigen Vorschriften des Abkommens zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei vom 12. September 1963 (BGBl. 1964 II S. 509, 1959) und des Zusatzprotokolls zu diesem Abkommen für die Übergangsphase der Assoziation vom 23. November 1970 (BGBl. 1972 II S. 385/1973 II S. 113) auf das innerstaatliche Aufenthaltsrecht nicht unmittelbar einwirken. Nach Art. 12 des Abkommens haben die Vertragsparteien vereinbart, sich von den Art. 48, 49 und 50 des EWG-Vertrages leiten zu lassen, um untereinander die Freizügigkeit der Arbeitnehmer schrittweise herzustellen. Nach Art. 36 des Zusatzprotokolls wird die Freizügigkeit nach den Grundsätzen des Art. 12 des Abkommens bis zum Ende des 22. Jahres nach dem Inkrafttreten des Abkommens schrittweise hergestellt; die hierfür erforderlichen Regeln legt der Assoziationsrat fest. Diese Vorschriften begründen keinen Anspruch auf Aufenthalt zur Ausübung einer unselbständigen Erwerbstätigkeit im Bundesgebiet. Sie sind ihrem Inhalt nach nicht unbedingt und genügend bestimmt, um innerstaatlich unmittelbar anwendbar zu sein. Fehlt es an diesen Voraussetzungen der unmittelbaren Anwendbarkeit, hat auch der während des Revisionsverfahrens eingetretene Ablauf der für die Herstellung der Arbeitnehmerfreizügigkeit vorgesehenen Zeitspanne nicht bewirkt, daß die Arbeitnehmerfreizügigkeit ohne weiteres in Kraft getreten und innerstaatlich zugunsten türkischer Staatsangehöriger unmittelbar anwendbar ist. Das hat der erkennende Senat in seinen Beschlüssen vom 20. Februar 1987 - BVerwG 1 A 93 und 94.86 - (Buchholz 402.24 § 7 AuslG Nr. 26) bereits ausgesprochen (vgl. auch BSGE 60, 230 [BSG 09.09.1986 - 7 RAr 67/85] <232 ff.>). Der Europäische Gerichtshof vertritt dieselbe Auffassung. In seinem Urteil vom 30. September 1987 (Rs 12/86) hat er ausgeführt, daß Art. 12 des Abkommens und Art. 36 des Zusatzprotokolls im wesentlichen Programmcharakter haben und die Freizügigkeit der Arbeitnehmer nicht unmittelbar regeln; sie sind demgemäß keine in den innerstaatlichen Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften unmittelbar anwendbaren gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften. Danach kommt in diesem Zusammenhang auch eine Anrufung des Europäischen Gerichtshofs nicht in Betracht. Ein Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 177 Abs. 3 EWG-Vertrag scheidet dem Zweck dieses Verfahrens entsprechend aus, wenn der Europäische Gerichtshof die in Rede stehende Rechtsfrage bereits geklärt hat und das nationale Gericht ihm in seiner Rechtsauffassung folgt (EuGHE 1982, 3415 <3429>). Anderes mag gelten, wenn sich neue Gesichtspunkte ergeben, die Zweifel begründen, ob der Europäische Gerichtshof bei erneuter Befassung mit der Rechtsfrage an seiner Rechtsprechung festhält. Dafür liegt jedoch hier nichts vor.

c)

Der Kläger kann auch aus dem Assoziationsratsbeschluß Nr. 1/80 (ANBA 1981, 4), auf dessen Art. 6 er sich beruft, nichts für sich herleiten. Der Beschluß vermittelt türkischen Staatsangehörigen kein Aufenthaltsrecht in der Bundesrepublik Deutschland.

aa)

In Übereinstimmung mit der im Schrifttum herrschenden Ansicht (vgl. Becker, in: Groeben/Boeckh/Thiesing/Ehlermann, Komm, zum EWG-Vertrag, 3. Auflage, Art. 238 RdNr. 24; Bleckmann, Europarecht, 4. Auflage, S. 279; Hailbronner, Ausländerrecht, 1984, RdNr. 888; Petersmann, ZaöRV 33, <1973>, 266 <271, 278 f.>; Randelzhofer, in: Grabitz, EWG-Komm., Art. 48 RdNr. 14; Vedder, in: Grabitz, a.a.O., Art. 238 RdNrn. 35 f.; Schmitz, Ausländerrecht und Daueraufenthalt in der Bundesrepublik, 1985, S. 71 f.) und der Rechtsprechung des Bundessozialgerichts (BSGE 60, 230 [BSG 09.09.1986 - 7 RAr 67/85] <234 f.>) ist dem Berufungsgericht darin zuzustimmen, daß Assoziationsratsbeschlüsse der Umsetzung in innerstaatlich unmittelbar anwendbares Recht bedürfen, um Rechte zugunsten einzelner zu begründen. Das Vertragswerk für die Assoziation räumt dem Assoziationsrat nicht die Befugnis ein, in den Vertragsstaaten unmittelbar anwendbares Recht zu setzen. Es geht vielmehr in Art. 22 Abs. 1 Satz 2 des Abkommens und Art. 2 des gemeinschaftsinternen Abkommens über die zur Durchführung des Assoziationsabkommens zu treffenden Maßnahmen und die dabei anzuwendenden Verfahren vom 12. September 1963 (BGBl. 1964 II S. 509, 1959) ausdrücklich davon aus, daß die Beschlüsse des Assoziationsrates nicht unmittelbar anwendbar sind, sondern dafür der Einführung in die internen Rechtsordnungen der Vertragspartner bedürfen, die auf Gemeinschaftsseite unter Umständen den Mitgliedstaaten obliegt (vgl. auch EuGHE 1982, 3641 <3663>). Abweichendes folgt nicht aus Art. 36 Abs. 2 des Zusatzprotokolls. Er bestimmt lediglich, daß der Assoziationsrat die Regeln für die Herstellung der Freizügigkeit festlegt, besagt damit aber nicht, daß der Assoziationsrat selbst die Freizügigkeit herstellt. Der Assoziationsrat ordnet den Maßstab an, nach dem die dafür zuständigen Vertragsparteien die zur schrittweisen Herstellung der Freizügigkeit erforderlichen Vorschriften erlassen. Gegenteiliges läßt sich auch nicht aus den einzelnen Vorschriften des Beschlusses Nr. 1/80 ableiten, und zwar schon deswegen nicht, weil der Assoziationsrat nicht imstande ist, seinem Beschluß eine Wirkung beizulegen, die diesem nach dem Vertragswerk nicht zukommt. Für die hier maßgebenden Bestimmungen des Beschlusses Nr. 1/80 über die Beschäftigung und Freizügigkeit fehlt es bisher an einer Umsetzung in unmittelbar anwendbares Recht, aus dem der Kläger aufenthaltsrechtliche Ansprüche herleiten könnte. Weder durch eine gemeinschaftsrechtliche noch durch eine deutsche Rechtsvorschrift ist bisher die innerstaatliche Anwendung vorgeschrieben worden. Im Wege einer bloßen Verwaltungsvorschrift sind die genannten Bestimmungen nach den Feststellungen des Berufungsgerichts lediglich den Arbeitsämtern zur Beachtung bei Entscheidungen über Arbeitserlaubnisse aufgegeben worden (ANBA 1981, 2), nicht aber der Ausländerbehörde für ihre Entscheidungen.

bb)

Art. 6 des Assoziationsratsbeschlusses Nr. 1/80 betrifft zudem die aufenthaltsrechtliche Stellung türkischer Staatsangehöriger nicht. Nach dieser Vorschrift sollen türkische Arbeitnehmer, die dem regulären Arbeitsmarkt eines Mitgliedstaates angehören, in diesem Mitgliedstaat in bestimmter Weise Zugang zu einer Beschäftigung haben. Ihrem Wortlaut nach legt die Vorschrift fest, daß türkischen Arbeitnehmern bestimmte Rechte auf dem Arbeitsmarkt einzuräumen sind, z.B. einen Anspruch auf Verlängerung der Arbeitserlaubnis oder nach vier Jahren ordnungsgemäßer Beschäftigung freien Zugang zu jeder Beschäftigung. Sie knüpft damit - ebenso wie die Familienangehörige türkischer Arbeitnehmer betreffenden Bestimmungen der Artikel 7 und 9 ausdrücklich - an die aufenthaltsrechtliche Rechtsstellung an, die der Arbeitnehmer nach der Rechtsordnung des Mitgliedstaates besitzt, regelt diese aber nicht selbst und sichert demnach die Rechte auf dem Arbeitsmarkt, des Mitgliedstaates nicht durch ein (grundsätzliches) assoziationsrechtliches Aufenthaltsrecht ab. Die Anwendung des bisherigen Aufenthaltsrechts auf türkische Staatsangehörige im Bundesgebiet ist daher grundsätzlich nicht ausgeschlossen.

Arbeitnehmerfreizügigkeit, gleich wie sie im einzelnen ausgestaltet wird, kann sich zwar nicht in bloßen arbeitsrechtlichen Ansprüchen erschöpfen, sondern muß das Recht geben, sich zur Ausübung einer Beschäftigung in einem anderen Staat aufhalten zu dürfen (vgl. Art. 48 Abs. 3 Buchst. c EWG-Vertrag). Der Assoziationsratsbeschluß Nr. 1/80 stellt aber lediglich einen Schritt zur Schaffung der Arbeitnehmerfreizügigkeit dar, soll also diese noch nicht endgültig herbeiführen. Die sich aus dem Fehlen eines assoziationsrechtlichen Aufenthaltsrechts ergebende Unvollkommenheit der Rechtslage entspricht danach dem gegenwärtigen, in der Entwicklung befindlichen Zustand der Assoziation und zwingt daher - entgegen der Auffassung der Revision - nicht zu einer das Aufenthaltsrecht einschließenden Auslegung. Eine rechtliche Trennung zwischen dem Aufenthaltsrecht und dem Recht auf Beschäftigung ist auch dem Gemeinschaftsrecht nicht völlig fremd. Das wird für den gegenwärtigen Rechtszustand durch Art. 11 der Verordnung Nr. 1612/68 vom 15. Oktober 1968 (ABl. Nr. L 257 S. 2) bestätigt, der zwar ein Beschäftigungsrecht gewährt, dafür aber ein Aufenthaltsrecht nach Maßgabe einer besonderen Regelung (Art. 10 VO Nr. 1612/68) voraussetzt (EuGHE 1985, 567 <590>). Im vorgenannten Sinne wird der Beschluß Nr. 1/80 nicht nur in der ausländerbehördlichen Praxis, sondern auch sonst verstanden. Das Schrifttum vertritt die Ansicht, daß er allein das Arbeitsrecht (Arbeitserlaubnisrecht) betreffe und aufenthaltsrechtlichen Entscheidungen nur entgegenstehen könne, soweit diese - was hier nicht zutrifft - auf widersprechende arbeitsmarktrechtliche Gründe gestützt seien (Hailbronner, a.a.O. RdNr. 890; Randelzhofer, a.a.O.; Kloesel/Christ, Deutsches Ausländerrecht, B 4.10 S. 1, 6 <Stand Dezember 1986>; Stein/Thomsen, in: Frowein/Stein <Hrsg.>, Die Rechtsstellung von Ausländern nach staatlichem Recht und Völkerrecht, Bd. 2, 1987, S. 1774 <1783>; Huber, Ausländer- und Asylrecht, 1983, RdNrn. 407, 697; Dimakopoulos, DuR 1984, 93 <102>; Lichtenberg, in: Barwig/Lörcher/Schumacher <Hrsg.>, Familiennachzug von Ausländern auf dem Hintergrund völkerrechtlicher Verträge, 1985, S. 196; Schmitz, a.a.O., S. 77 f.). Nach der Rechtsprechung des 3. Senats des Bundesverwaltungsgerichts bezweckt Art. 6, das "im Interesse einer arbeitsmarktgerechten Bedarfslenkung unter Erlaubnisvorbehalt gestellte grundsätzliche Verbot der Beschäftigung ausländischer Arbeitnehmer in der Bundesrepublik Deutschland zugunsten türkischer Arbeitnehmer zu modifizieren", was "sich auch aus der terminologischen Ausrichtung der genannten Bestimmungen auf Fragen der allgemeinen Arbeitsgestattung" herleite (Urteil vom 19. Mai 1983 - BVerwG 3 C 13.82 - BVerwGE 67, 203 <204 f.>). Das Bundessozialgericht versteht Art. 6 dahin, daß er "gegenüber den deutschen Vorschriften lediglich gewisse Erleichterungen bei der Erteilung der Arbeitserlaubnis" vorsehe (vgl. z.B. Urteil vom 23. Juni 1982 - 7 RAr 106/81 - InfAuslR 1983, 7 <8>). Die Rechtsprechung der Oberverwaltungsgerichte entnimmt Art. 6 Abs. 1 ebenfalls kein Aufenthaltsrecht (vgl. OVG Münster, DVBl. 1986, 521 [OVG Nordrhein-Westfalen 20.06.1985 - 17 B 2756/84]; BayVGH, DÖV 1986, 81). Schließlich hat jüngst auch das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluß vom 12. Mai 1987 - 2 BvR 1226/83 u.a. - ausgeführt, der Assoziationsrat habe "keine Beschlüsse gefaßt, die das Aufenthaltsrecht im engeren Sinne beträfen".

cc)

Der Senat ist nicht verpflichtet, gemäß Art. 177 Abs. 3 EWG-Vertrag eine Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs zu der rechtlichen Tragweite des Art. 6 des Assoziationsratsbeschlusses Nr. 1/80 einzuholen, wie es der Kläger in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat beantragt hat. Eine Pflicht zur Anrufung des Gerichtshofs scheidet aus, weil das - aufenthaltsrechtliche Folgen zugunsten des Klägers ausschließende - Ergebnis der Auslegung des Assoziationsrechts aus den dargelegten Gründen derart offenkundig ist, daß kein Raum für einen vernünftigen Zweifel bleibt (BVerwGE 66, 29 <38>; EuGHE 1982, 3415 <3430>). Der Senat vermag angesichts der geschilderten Stellungnahmen in Schrifttum und Rechtsprechung nichts zu erkennen, was Zweifel an diesem Ergebnis rechtfertigte. Zwar hält möglicherweise Bieback (Arbeitserlaubnisrecht, 1985, S. 184 f.) den Beschluß Nr. 1/80 für innerstaatlich unmittelbar anwendbar. Seine Stellungnahme, der Assoziationsrat sei ein "Organ zur Rechtsetzung von Normen" und die Bestimmungen des Beschlusses seien "geltendes, das Arbeitsmarktrecht der Bundesrepublik bindendes Recht", ist aber insoweit nicht eindeutig und befaßt sich nicht näher mit der hier erörterten Frage und den dafür maßgebenden Vertragsvorschriften. Die auf Art. 36 Abs. 2 des Zusatzprotokolls gestützte gegenteilige Ansicht des Landessozialgerichts Bremen (InfAuslR 1985, 171 <173>) greift - von den oben angeführten Erwägungen abgesehen - auch deswegen nicht durch, weil sie Art. 22 Abs. 1 Satz 2 des Assoziierungsabkommens und Art. 2 des gemeinschaftsinternen Durchführungsabkommens für das Freizügigkeitsrecht gegenstandslos werden läßt, ohne einen Anhalt für einen entsprechenden Vertragswillen aufzeigen zu können. Sie hat sich demgemäß in der sozialgerichtlichen Rechtsprechung nicht durchgesetzt (BSGE 60, 230 [BSG 09.09.1986 - 7 RAr 67/85] <235 f.>).

3.

Bei der Ermessensausübung, die von den Verwaltungsgerichten nur auf Rechtsfehler und nicht auf ihre ausländerpolitische "Richtigkeit" hin zu überprüfen ist (§§ 113 Abs. 4, 114 VwGO), hat die Behörde die öffentlichen Interessen an der Beendigung des Aufenthalts des Ausländers mit dessen Interessen daran, seinen Aufenthalt fortsetzen zu dürfen, angemessen abzuwägen. Dem Berufungsgericht ist auf der Grundlage seiner Feststellungen darin zu folgen, daß die Widerspruchsbehörde dieser Verpflichtung rechtsfehlerfrei nachgekommen ist.

a)

Wie das Berufungsgericht ohne Verletzung von Bundesrecht dargelegt hat, ist die Ermessensentscheidung der Widerspruchsbehörde, auf die entsprechend § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO abzustellen ist, tragend auf einwanderungspolitische Belange der Bundesrepublik Deutschland gestützt; für die Behörde ist danach entscheidend, daß die Bundesrepublik Deutschland in der Vergangenheit in großer Zahl Ausländern den Daueraufenthalt ermöglicht habe, ihr daraus erhebliche wirtschaftliche, soziale und integrationspolitische Probleme erwachsen seien und deswegen eine weitere Einwanderung möglichst begrenzt werden soll. Das Berufungsgericht hat ausgeführt, diese Ermessenserwägungen beruhten auf tatsächlich zutreffender Grundlage und seien auch inhaltlich rechtmäßig. Das ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden.

aa)

Die Erwägungen der Behörde halten sich im Rahmen des Zwecks der Ermessensermächtigung und sind auch sonst rechtlich einwandfrei; sie entsprechen den Grundsätzen, die der erkennende Senat in vergleichbaren Zusammenhängen wiederholt dargelegt hat (vgl. z.B. BVerwGE 65, 188 <191>; 70, 127 <134>). Das Ermessen soll es der Behörde ermöglichen, schon vor der Schwelle einer im Einzelfall gegebenen Beeinträchtigung von Belangen der Bundesrepublik Deutschland im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG aufenthaltsrechtlich erhebliche öffentliche Interessen zur Geltung zu bringen. Dabei darf sie sich auch von einwanderungspolitischen Erwägungen leiten lassen. Da die Bundesrepublik Deutschland außerstande ist, alle Ausländer aufzunehmen, die an einem Daueraufenthalt zu Arbeitszwecken interessiert sind, stellt es regelmäßig eine rechtsfehlerfreie Ermessensbetätigung dar, wenn die Behörde eine Aufenthaltserlaubnis zum Zwecke der Ausübung einer unselbständigen Erwerbstätigkeit versagt oder nicht verlängert, um einer Einwanderung vorzubeugen oder eine solche zu beenden (vgl. z.B. BVerwGE 38, 90 <93>; 56, 254 <270>; 65, 174 <182>). Dafür ist grundsätzlich unerheblich, ob der Ausländer einen Arbeitsplatz besitzt oder nicht. Die Behörde stellt mit den erwähnten einwanderungspolitischen Erwägungen nicht auf die für die Erteilung einer Arbeitserlaubnis maßgebende Frage ab, ob im konkreten Falle die Beschäftigung des Ausländers arbeitsmarktpolitisch bedenklich ist oder nicht. Da sich massierte Einwanderungen auf zahlreiche öffentliche Belange, zu denen auch die (durch eine hohe, Ausländer besonders treffende Arbeitslosigkeit gekennzeichnete) allgemeine Arbeitsmarktsituation gehört, negativ auswirken können, will die Behörde weitere Einwanderungen möglichst verhindern. Zu diesem Zweck will sie u.a. vorbeugen, daß sich die Anwesenheit von Ausländern, denen ein Daueraufenthalt bisher nicht ermöglicht worden ist, in Richtung auf eine Einwanderung weiter verfestigt. Diesen einwanderungspolitischen Zielen darf die Behörde auch dann grundsätzlich vorrangiges Gewicht beimessen, wenn im Einzelfall die Beschäftigung des Ausländers arbeitsmarktpolitischen Bedenken nicht begegnet (Beschluß vom 7. Mai 1985 - BVerwG 1 B 47.85 - Buchholz 402.24 § 2 AuslG Nr. 69). Die einwanderungspolitischen Ziele, die nach der Verwaltungspraxis einen Daueraufenthalt zu Erwerbszwecken regelmäßig ausschließen, sollen Belastungen für die Bundesrepublik Deutschland verhindern, die nicht schon mit dem Aufenthalt des um die Erlaubnis nachsuchenden einzelnen Ausländers verbunden sind, sondern bei vermehrter Zuwanderung auf verschiedenen Lebensgebieten drohen können (Beschluß vom 16. Februar 1987 - BVerwG 1 A 80.86 - Buchholz 402.24 § 2 AuslG Nr. 86 <S. 6 f.>). Die Praxis beruht auf einer ausländerpolitischen Leitentscheidung, die seit dem im November 1973 eingeführten Anwerbestopp im wesentlichen einheitlich durchgeführt wird und rechtlich bedenkenfrei ist.

bb)

Der Anwendung dieser Leitentscheidung steht nicht entgegen, daß die Beklagte nach ihrem Widerspruchsbescheid bereit ist, dem Kläger für die Ausübung einer Beschäftigung in der deutschen Seeschiffahrt eine Aufenthaltserlaubnis zu erteilen. Ermöglicht die Beklagte eine solche Beschäftigung, nimmt sie damit nicht zugleich einen Zustand hin, den sie mit der angefochtenen Entscheidung gerade abwenden will:

Ausländer mit deutschem Seefahrtbuch bedürfen nach § 1 Abs. 2 Nr. 4 der Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes (DVAuslG) i.d.F. der Bekanntmachung vom 29. Juni 1976 (BGBl. I S. 1717), zuletzt geändert durch die 16. Änderungsverordnung vom 9. Oktober 1987 (BGBl. I S. 2286), keiner Aufenthaltserlaubnis, sofern sie sich lediglich in Ausübung oder im Zusammenhang mit ihrer Tätigkeit als Besatzungsmitglied eines Schiffes im Geltungsbereich des Ausländergesetzes aufhalten. Das gilt jedoch nur, wenn sie Inhaber eines Nationalpasses und Staatsangehörige der in der Anlage zur Durchführungsverordnung aufgeführten Staaten sind. Türkische Staatsangehörige gehören dazu nicht, denn durch die 11. Änderungsverordnung vom 1. Juli 1980 (BGBl. I S. 782) wurde die Türkei aus der Anlage gestrichen. Sie sind zwar als Besatzungsmitglieder von Seeschiffen weiterhin von dem Erfordernis der Arbeitserlaubnis befreit (§ 9 Nr. 2 Arbeitserlaubnisverordnung), bedürfen aber für einen Aufenthalt einer Aufenthaltserlaubnis und erhalten auch nur als Inhaber einer Aufenthaltserlaubnis ein für die Geltungsdauer dieser Erlaubnis gültiges Seefahrtbuch (§ 4 Abs. 1 Nr. 1 b i.V.m. § 5 Abs. 2 Seemannsamtsverordnung vom 21. Oktober 1981, BGBl. I S. 1146). Wenn die Beklagte gewillt ist, dem Kläger eine Aufenthaltserlaubnis für eine Tätigkeit in der deutschen Seeschiffahrt zu erteilen, so will sie ihm nur das ermöglichen, was ihm zunächst nach § 1 Abs. 2 Nr. 4 DVAuslG erlaubnisfrei gestattet war. Diese Regelung bezieht sich lediglich auf kurzfristige Aufenthalte. Im Hinblick auf eine Einwanderung bedeutet es einen wesentlichen Unterschied, ob dem Ausländer ein auf unabsehbare Zeit angelegter Aufenthalt zur Ausübung einer unselbständigen Erwerbstätigkeit an Land ermöglicht wird oder ob er sich lediglich in dem in § 1 Abs. 2 Nr. 4 DVAuslG umschriebenen Rahmen im Inland aufhalten darf. Aufenthalte der zuerst genannten Art sind Einwanderung oder können zur Einwanderung führen. Ein Wechsel von einer Beschäftigung in der Seeschiffahrt in eine dauernde Erwerbstätigkeit an Land hat daher eine - einwanderungspolitisch erhebliche - Verfestigung eines bisher nur sehr begrenzten Aufenthalts zur Folge. Aufenthalte der zuletzt genannten Art sind dagegen einwanderungspolitisch unbedenklich, weil sie eine Verfestigung der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet nicht bedingen. Die Beklagte handelt demnach nicht widersprüchlich, wenn sie dem Kläger eine Beschäftigung in der deutschen Seeschiffahrt aufenthaltsrechtlich ermöglichen will, nicht aber eine weitere Beschäftigung an Land.

Im vorliegenden Falle würde eine Beschäftigung des Klägers in der deutschen Seeschiffahrt auch nicht mit Blick auf seine Familie zu einer Verfestigung seiner Lebensverhältnisse im Bundesgebiet in ähnlicher Weise wie eine Beschäftigung an Land führen. Die Beklagte hat in ihrem Widerspruchsbescheid ausgeführt, auch die Ehefrau des Klägers könne nicht mit einer weiteren Aufenthaltserlaubnis rechnen; Ehefrauen ausländischer Seeleute brauche nicht deswegen, weil sich Seeleute gelegentlich oder häufiger in deutschen Häfen aufhielten, ein Daueraufenthalt im Bundesgebiet erlaubt zu werden.

Die Beklagte will demnach auch einer Einwanderung der Familie des Klägers vorbeugen. Dazu ist sie sowohl der Ehefrau als auch den Kindern des Klägers gegenüber nach § 2 Abs. 1 Satz 2 sowie § 7 Abs. 5 AuslG befugt. Sie braucht deren Interesse an einem weiteren Verbleiben im Bundesgebiet keinen Vorrang beizumessen. Insbesondere steht der Grundsatz des Vertrauensschutzes nicht entgegen. Die Ehefrau hatte zunächst eine Erlaubnis für die Dauer von acht Monaten erhalten, die einmal für zwei Jahre verlängert wurde. Die nächste Verlängerung wurde lediglich für sechs Monate ausgesprochen, nachdem zunächst nur sog. "Erfassungsbescheinigungen" (§ 21 Abs. 3 AuslG) erteilt worden waren; es handelte sich dabei erkennbar um eine vorläufige Maßnahme mit Rücksicht darauf, daß der Aufenthalt des Klägers noch nicht geregelt war, nicht aber um eine - routinemäßig und einschränkungslos - erfolgte wiederholte Verlängerung, die nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 49, 168 [BVerfG 26.09.1978 - 1 BvR 525/77] <185 ff.>) Grundlage für einen Vertrauensschutz dahin sein kann, daß ein weiterer Aufenthalt ermöglicht wird. Der Ehefrau und den Kindern muß ein dauernder Aufenthalt auch nicht dann ermöglicht werden, wenn der Kläger wieder in der deutschen Seeschiffahrt tätig werden sollte. Der aufenthaltsrechtliche Schutz, der aus Art. 6 Abs. 1, 2 GG und Art. 8 der Konvention zum Schütze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950 (BGBl. 1952 II S. 686, 953/1954 II S. 14) - MRK - herzuleiten ist, soll das eheliche und familiäre Zusammenleben ermöglichen (vgl. z.B. BVerwGE 65, 188 <193>). Hält sich ein Ausländer nur hin und wieder in deutschen Häfen auf, weil er als Besatzungsmitglied eines deutschen Seeschiffes tätig ist, gebietet der Schutz von Ehe und Familie nicht, seinen Familienangehörigen den dauernden Aufenthalt im Bundesgebiet zu gestatten. Besondere Umstände, die sonst eine Rückkehr der Familie des Klägers in ihre Heimat als unverhältnismäßig oder unzumutbar erscheinen lassen könnten, hat das Berufungsgericht nicht festgestellt. Namentlich liegt nichts dafür vor, daß Eingliederungsschwierigkeiten, mit denen die Kinder des Klägers in der Türkei möglicherweise rechnen müssen, nicht überwindbar wären. Die in den Jahren 1973 bis 1981 geborenen und in dem türkischen Haushalt ihrer Eltern aufgewachsenen Kinder befinden sich in einem Alter, das erwarten läßt, daß sie sich allmählich in die Verhältnisse ihres Heimatstaates (wieder) eingewöhnen.

b)

Einwanderungspolitische Ziele, von denen sich die Behörde hat leiten lassen, dürfen nur in den Grenzen verfolgt werden, die vorrangiges Recht für das ausländerbehördliche Ermessen zieht. Auf sie darf deswegen u.a. dann nicht abgestellt werden, wenn der Ausländer Voraussetzungen erfüllt, unter denen in der Verwaltungspraxis ein Daueraufenthalt erlaubt wird (Art. 3 Abs. 1 GG), der Grundsatz des Vertrauensschutzes Platz greift oder die Versagung des weiteren Aufenthalts für den Ausländer und seine Familie zu Nachteilen führt, die außer Verhältnis zu den einwanderungspolitischen Zielen stehen (vgl. z.B. Beschluß vom 11. Januar 1983 - BVerwG 1 B 143.82 - Buchholz 402.24 § 2 AuslG Nr. 42 <S. 102 f.>). Die Beklagte hat die Grenzen ihres Ermessens nicht verletzt.

aa)

Das Berufungsgericht hat geprüft, ob die Ablehnung der Erlaubnis von der Verwaltungspraxis der Beklagten abweicht und deswegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG verletzt. Es hat eine solche Abweichung nicht festgestellt. Zutreffend hat das Berufungsgericht es dabei für rechtlich unerheblich erachtet, daß die Beklagte sich in ihrer Ermessenspraxis auch bei Verlängerungsentscheidungen nicht von den Regeln leiten läßt, nach denen die Ausländerbehörden anderer Bundesländer ausländischen Seeleuten mit deutschem Seefahrtbuch den Wechsel in eine Beschäftigung an Land aufenthaltsrechtlich gestatten.

Mit Recht hat das Berufungsgericht in diesem Zusammenhang ausgeführt, daß der Anspruch auf Gleichbehandlung nur gegenüber dem konkret zuständigen Verwaltungsträger besteht und daß der Kläger folglich aufgrund des Gleichheitssatzes aus einer Verwaltungsübung in anderen Bundesländern nichts für sich herleiten kann (vgl. BVerwGE 70, 127 <132>; BVerfG, Beschluß vom 27. März 1987 - 1 BvR 850/86 u.a. - GewArch 1987, 194 <195>). Zwar darf nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die Ausführung der Bundesgesetze von Land zu Land keine erheblichen Verschiedenheiten aufweisen (BVerfGE 11, 6 [BVerfG 15.03.1960 - 2 BvG 1/57] <18>; Beschluß vom 21. Mai 1984 - 2 BvR 421/84 -). Eine so erhebliche Verschiedenheit, daß sie mit Rücksicht auf das Erfordernis eines im wesentlichen einheitlichen Vollzuges von Bundesgesetzen nicht hinnehmbar wäre, liegt aber nicht darin, daß die Freie und Hansestadt Hamburg der Absprache der Ausländerreferenten der Innenminister des Bundes und der Länder in ihrer Verwaltungspraxis nicht folgt. Diese Absprache betrifft nur einen kleinen Personenkreis und berührt deswegen die Einheitlichkeit des Gesetzesvollzuges lediglich am Rande.

Eine Verletzung des Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 GG stellt es auch nicht dar, daß die Beklagte eine Aufenthaltserlaubnis nicht verlängert, die eine Ausländerbehörde eines anderen Bundeslandes für einen Wechsel in eine Beschäftigung an Land - wie hier mit kurzer Geltungsdauer - erteilt hat, während sie möglicherweise sonst Aufenthaltserlaubnisse, die - trotz des Anwerbestopps - in anderen Bundesländern oder von ihr selbst zur Aufnahme einer unselbständigen Erwerbstätigkeit erteilt worden sind, im Regelfall verlängert (vgl. AuslVwV Nr. 4 Abs. 1 zu § 7 i.d.F. vom 7. Juli 1978, GMBl. S. 368). Seit dem Anwerbestopp wird Ausländern der Aufenthalt im Bundesgebiet zur Ausübung einer Arbeitnehmerbeschäftigung grundsätzlich nur noch für bestimmte, eng umschriebene Tätigkeiten erlaubt, für die ein deutsches Interesse als regelmäßig gegeben anerkannt ist (vgl. den sog. "Ausnahmekatalog" bei Kloesel/Christ, a.a.O., § 2 AuslG Anm. 17). Zwischen den beiden Sachverhalten bestehen daher wesentliche Unterschiede. Die Beklagte differenziert folglich nicht willkürlich und verstößt daher nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, wenn sie in Fällen wie dem vorliegenden in der Regel nicht von den einwanderungspolitischen Zielen absieht und die Aufenthaltserlaubnis nicht verlängert.

bb)

Dem Berufungsgericht ist ferner darin beizupflichten, daß die Nichtverlängerung der Aufenthaltserlaubnis dem Grundsatz des Vertrauensschutzes nicht widerspricht. Die frühere Tätigkeit des Klägers in der deutschen Seeschiffahrt allein rechtfertigte kein Vertrauen dahin, ihm werde später der Aufenthalt für eine (auf Dauer ausgerichtete) Erwerbstätigkeit an Land gestattet (vgl. Beschluß vom 6. Dezember 1982 - BVerwG 1 B 118.82 - Buchholz 402.24 § 2 AuslG Nr. 40 <S. 91>). Der Kläger hatte insbesondere keinen Grund, darauf zu vertrauen, daß ihm ein solcher Aufenthalt - wie er ihn sogleich verwirklicht hat - in Hamburg ermöglicht werden würde, denn die Beklagte pflegt in ihrer Verwaltungspraxis dies nicht zu tun.

Die dem Kläger vom Kreis Herzogtum Lauenburg für etwa sieben Monate befristet erteilte Aufenthaltserlaubnis begründet ebenfalls keinen Vertrauensschutz in bezug auf ihre Verlängerung. Dabei kommt es nicht darauf an, daß dem Kläger aus einem früheren Versuch, von der Beklagten eine Aufenthaltserlaubnis für eine Beschäftigung an Land zu erhalten, bekannt war, daß die Beklagte einen solchen Aufenthalt nicht zuläßt. Wie das Berufungsgericht zu Recht ausgeführt hat, wird durch die einmalige Erteilung einer befristeten Aufenthaltserlaubnis allein kein Vertrauenstatbestand dahin geschaffen, daß die Erlaubnis nach ihrem Ablauf verlängert wird. Sie mag eine gewisse Hoffnung begründen, die. Behörde, die die Erlaubnis erteilt hat oder später für die Verlängerungsentscheidung zuständig wird, werde bei im wesentlichen unveränderter Sachlage einem Verlängerungsantrag entsprechen. Ein rechtlich geschütztes Vertrauen ist damit aber nicht verbunden. Besondere Umstände, nach denen sich der Kläger dennoch auf eine Verlängerung der Erlaubnis hätte einrichten dürfen (vgl. BVerfGE 49, 168 [BVerfG 26.09.1978 - 1 BvR 525/77] <185 ff.>), hat das Berufungsgericht nicht festgestellt.

cc)

Auch sonst liegt nichts dafür vor, daß die Beklagte die von ihr verfolgten einwanderungspolitischen Ziele gegenüber dem Interesse des Klägers und seiner Familie an einem weiteren Aufenthalt im Bundesgebiet hätte zurückstellen müssen. Der Kläger hatte nur kurzfristig die Möglichkeit erhalten, einer Erwerbstätigkeit an Land nachzugehen, ohne daß er auf eine Verlängerung hätte vertrauen können. Unter diesen Umständen stellt es keine rechtsfehlerhafte Gewichtung der gegenüberstehenden Interessen oder gar eine Verletzung des Verhältnismäßigkeitsprinzips dar, wenn die Beklagte dem erwähnten einwanderungspolitischen Grundsatz Vorrang einräumt und den Kläger darauf verweist, wieder eine Tätigkeit in der Seeschiffahrt aufzunehmen oder in seine Heimat zurückzukehren. Auch der Schutz von Ehe und Familie (Art. 6 Abs. 1, 2 GG, Art. 8 MRK) ist nicht verletzt. Bei der Ermessensabwägung sind zwar die ehelichen und familiären Belange des Ausländers und damit auch die Interessen der mit ihm im Bundesgebiet lebenden Familienangehörigen zu berücksichtigen. Die Beklagte will aber den Familienangehörigen den weiteren Aufenthalt ebenfalls nicht ermöglichen und hält es für verhältnismäßig und zumutbar, daß auch sie in ihre Heimat zurückkehren. Wie sich aus dem oben Ausgeführten ergibt, läßt sich dagegen auch mit Blick auf den Schutz von Ehe und Familie rechtlich nichts erinnern.

4.

Die Revision hat Erfolg, soweit der Aufhebungsantrag des Klägers die Abschiebungsandrohung betrifft.

a)

Die Beklagte hat in ihrem Widerspruchsbescheid eine neue Abschiebungsandrohung erlassen, nachdem die mit dem Erstbescheid verbundene Androhung infolge der vom Verwaltungsgericht angeordneten aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs des Klägers gegenstandslos geworden war (vgl. dazu Urteil vom 11. November 1982 - BVerwG 1 C 15.79 - Buchholz 402.24 § 7 AuslG Nr. 21 <S. 28>). Die neue Androhung ist rechtswidrig. Sie droht dem Kläger die Abschiebung für einen Zeitpunkt an, zu dem er nicht gemäß § 12 Abs. 1 AuslG zur Ausreise verpflichtet ist. Damit widerspricht sie § 13 Abs. 1 AuslG, nach dem die Abschiebung die Ausreisepflicht des Ausländers voraussetzt.

b)

Der Kläger war zunächst aufgrund seines Verlängerungsantrages gemäß § 21 Abs. 3 Sätze 1 und 3 AuslG auch nach Ablauf seiner Aufenthaltserlaubnis vorläufig zum weiteren Aufenthalt befugt. Mit der Ablehnung erlosch jedoch die Wirkung seines Antrages, daß sein Aufenthalt weiterhin als erlaubt galt. Sein Widerspruch hatte keine aufschiebende Wirkung (§ 21 Abs. 3 Satz 2 AuslG). Das Verwaltungsgericht hat aber die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gemäß § 80 Abs. 5 VwGO angeordnet. Damit war die Fiktion, daß der Aufenthalt des Klägers als erlaubt gilt, für die Dauer dieser Anordnung wieder in Kraft getreten (BVerwGE 1, 325 [BVerwG 18.02.1955 - BVerwG V C 75.54] <330>).

Die durch den Beschluß angeordnete aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs dauert, wenn das Gericht sie nicht befristet, bis zum Eintritt der Unanfechtbarkeit des Verwaltungsakts. Das Verwaltungsgericht hat seine Entscheidung nicht gemäß § 80 Abs. 5 Satz 5 VwGO zeitlich beschränkt. Eine solche Beschränkung liegt nicht etwa darin, daß es die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs angeordnet hat, denn dies kennzeichnet nur den Rechtsbehelf, an den diese Wirkung geknüpft ist, besagt aber nicht, daß die Dauer der aufschiebenden Wirkung zeitlich beschränkt worden ist. Eine etwaige Beschränkung der Anordnung auf die Dauer des Widerspruchsverfahrens, die unter Umständen sachgerecht sein kann, muß in der Entscheidung zum Ausdruck gebracht werden. Das ist nicht geschehen. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs ist danach nicht schon durch die Zurückweisung des Widerspruchs beendet worden.

Die Beklagte hat die Abschiebungsandrohung auch nicht davon abhängig gemacht, daß der Kläger keine Klage erhebt und die Ablehnung der Erlaubnis infolgedessen unanfechtbar wird. Die Androhung soll vielmehr, wie in dem Widerspruchsbescheid ausdrücklich ausgeführt ist, auch gelten, wenn der Kläger - wie geschehen - den Verwaltungsrechtsweg beschreitet. Die Beklagte meint, der Kläger sei unter dieser Voraussetzung ebenfalls ausreisepflichtig. Die Androhung ist demnach rechtswidrig, denn der Aufenthalt des Klägers galt infolge der gerichtlichen Anordnung der aufschiebenden Wirkung gemäß § 21 Abs. 3 AuslG in Verbindung mit § 80 Abs. 5 VwGO zu dem Zeitpunkt noch als erlaubt, für den die Abschiebung vorgesehen war. Daran ändert nichts, daß nach der Zurückweisung des Widerspruchs ein neuer Aussetzungsantrag des Klägers zurückgewiesen worden ist. Dadurch ist nicht der Anordnungsbeschluß des Verwaltungsgerichts gemäß § 80 Abs. 6 VwGO geändert oder aufgehoben worden. Der den Antrag ablehnenden, rein negativen Entscheidung läßt sich nicht im Wege der Auslegung eine rechtsgestaltende Wirkung dieser Art beimessen.

c)

Das Verwaltungsgericht und das Oberverwaltungsgericht sind demgegenüber offenbar davon ausgegangen, daß die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs mit Erlaß des Widerspruchsbescheides endet und demgemäß die vom Verwaltungsgericht angeordnete aufschiebende Wirkung ebenfalls nur bis zum Erlaß des Widerspruchsbescheides wirkt. Nach dieser Auffassung muß die aufschiebende Wirkung der Klage angeordnet werden, wenn nach Abschluß des Widerspruchsverfahrens die Fiktion des § 21 Abs. 3 AuslG fortwirken soll (vgl. z.B. OVG Hamburg, DVBl. 1966, 280 und NVwZ 1984, 256 [OVG Hamburg 15.12.1983 - Bs I 112/83]; OVG Münster, DÖV 1970, 65; Redeker/von Oertzen, VwGO, 8. Auflage, § 80 RdNr. 3). Der erkennende Senat teilt diese Rechtsauffassung nicht. Er pflichtet der gegenteiligen Ansicht bei, nach der die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gemäß § 80 Abs. 1 VwGO bis zum Eintritt der Unanfechtbarkeit des angefochtenen Verwaltungsaktes wirkt und demgemäß eine aufgrund des § 80 Abs. 5 VwGO erlassene Anordnung, wenn sie nicht befristet wird, die aufschiebende Wirkung ebenfalls für diese Dauer hervorruft (vgl. z.B. VGH Mannheim, DÖV 1970, 684 [VGH Baden-Württemberg 10.11.1969 - VI 906/69]; OVG Bremen, NJW 1973, 341 [OVG Bremen 01.11.1972 - I B 32/72]; BayVGH. BayVBl. 1976, 176; OVG Saarland, GewArch 1975, 301; Rotter, DÖV 1970, 660; Eyermann/Fröhler, VwGO, 8. Auflage, § 80 RdNr. 7 a; Kopp, VwGO, 7. Auflage, § 80 RdNrn. 34, 35; Ule, Verwaltungsprozeßrecht, 9. Auflage, S. 367; Finkelnburg/Jank, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 3. Auflage, RdNr. 527; G. Scholz, in: Festschrift Menger, 1985, S. 647). Der Senat hat diese Ansicht, an der er festhält, seiner Rechtsprechung zur Fiktion des § 21 Abs. 3 AuslG bisher zugrunde gelegt (vgl. Beschluß vom 14. Juli 1978 - BVerwG 1 ER 301.78 - Buchholz 402.24 § 21 AuslG Nr. 2).

Eine gerichtliche Aussetzungsentscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO bezweckt, die Rechtslage in Kraft zu setzen, die besteht, wenn die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs nicht ausnahmsweise gemäß § 80 Abs. 2 VwGO (hier: § 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 21 Abs. 3 Satz 2 AuslG) entfällt. Der Aussetzungsbeschluß löst deswegen die aufschiebende Wirkung grundsätzlich ebenso aus wie nach der Regel des § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO kraft Gesetzes Widerspruch und Anfechtungsklage. Für die Begrenzung der aufschiebenden Wirkung eines Widerspruchs auf die Dauer des Widerspruchsverfahrens wird im wesentlichen geltend gemacht, daß sich mit dem Widerspruchsbescheid der Rechtsbehelf erledige und deswegen nicht länger aufschiebende Wirkung entfalten könne. Dies läßt sich aber aus dem Wortlaut des § 80 Abs. 1 VwGO nicht zwingend herleiten. Widerspruch und Anfechtungsklage werden in dieser Vorschrift gemeinsam aufgeführt, weil nach § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO in bestimmten Fällen der Klage ein Widerspruchsverfahren nicht vorausgeht, insbesondere der Landesgesetzgeber dies für besondere Fälle durch Gesetz bestimmen kann (vgl. dazu BVerfGE 35, 65). Wegen der Ermächtigung an den Landesgesetzgeber ist es sachgerecht, daß auch § 21 Abs. 3 Satz 2 AuslG als Rechtsbehelfe, die suspendierend wirken könnten, Widerspruch und Anfechtungsklage nennt. Entscheidend für die Auslegung müssen Sinn und Zweck der aufschiebenden Wirkung sein. Diese soll im Interesse eines effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) verhindern, daß trotz Inanspruchnahme des Verwaltungsrechtsweges vollendete Verhältnisse geschaffen werden. Diesem Zweck wird es am besten gerecht, wenn die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs bis zum Eintritt der Unanfechtbarkeit des Verwaltungsakts fortwirkt. Es gibt keinen überzeugenden Grund dafür, daß die aufschiebende Wirkung nach der Zurückweisung des Widerspruchs bis zur Klageerhebung entfallen soll, obwohl sie bezweckt, daß vor Abschluß des Rechtsschutzverfahrens vollendete Verhältnisse nicht herbeigeführt werden können. Der Betroffene hätte es - aus der Sicht der Gegenmeinung - innerhalb dieses Zeitraums ohnehin in der Hand, jederzeit durch gegebenenfalls vorsorgliche Klageerhebung die aufschiebende Wirkung wieder herbeizuführen. Ein Bedürfnis für einen zwischenzeitlichen Fortfall dieser Wirkung besteht danach nicht. Wirkt der Suspensiveffekt eines Widerspruchs in der genannten Weise fort, hat dies nach dem Ausgeführten auch für eine gerichtliche Anordnung nach § 80 Abs. 5 VwGO zu gelten. Demnach muß die dem Kläger erteilte Abschiebungsandrohung aufgehoben werden (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

5.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 in Verbindung mit § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Danach trägt der Kläger die gesamten Verfahrenskosten, denn die Beklagte ist nur zu einem geringen Teil unterlegen. Durch die Anfechtung der Abschiebungsandrohung sind zusätzliche Kosten nicht entstanden (vgl. Beschluß vom 28. April 1982 - BVerwG 1 B 38.82 - Buchholz 402.24 § 9 AuslG Nr. 3).