I.

Die im Jahre 1919 geborenen Kläger sind spanische Staatsangehörige. Im Februar 1974 kamen sie in das Bundesgebiet. Sie haben 4 Kinder, von denen das älteste in Amsterdam lebt. Seit September 1974 bewohnen sie in Lippstadt eine Vierzimmerwohnung, und zwar zunächst mit ihrer Tochter O. und ihrem Sohn M., die sich seit 1971 bzw. 1972 als angeworbene Arbeitnehmer im Bundesgebiet aufhalten. Inzwischen ist die Tochter nach Wiesbaden verzogen. Jetzt lebt auch der Sohn V. mit seiner Ehefrau und seinem Kind in der Wohnung. In der Zwischenzeit hat sich der Sohn M. Gastwirt selbständig gemacht.

Die Anträge der Kläger, ihnen zum Zwecke der Familienzusammenführung eine Aufenthaltserlaubnis zu erteilen, lehnte die Ausländerbehörde ab und drohte ihnen unter Fristsetzung die Abschiebung an.

Mit ihren Widersprüchen machten die Kläger geltend, sie seien in das Bundesgebiet gekommen, um die restlichen Jahre ihres Lebens bei ihren Kindern zu verbringen. Sie seien krank und wollten keine Erwerbstätigkeit aufnehmen. Ihre Kinder verfügten über ausreichend Wohnraum und gewährten ihnen aus ihren Einkünften Unterhalt einschließlich eines Krankenversicherungsschutzes.

Der Regierungspräsident Arnsberg wies die Widersprüche im wesentlichen aus folgenden Gründen zurück: Über die Aufenthaltserlaubnis sei unter gerechter und billiger Abwägung der privaten Interessen der Kläger mit den staatlichen Interessen zu entscheiden. Die Interessen des Staates, den Nachzug von Familienangehörigen zu begrenzen, hätten Vorrang. Nach bundeseinheitlichen Verwaltungsrichtlinien dürften grundsätzlich nur Ehegatten und Kinder unter 18 Jahren nachziehen. Anlaß für eine Ausnahme bestehe nicht. Auch nach dem Niederlassungsvertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem Spanischen Staat vom 23. April 1970 (BGBl. 1972 II S. 1041, 1557) - NV - sei nur der Nachzug von Ehegatten und minderjährigen Kindern begünstigt.

Das Verwaltungsgericht hob die Behördenbescheide auf und verpflichtete den Beklagten, die Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

Auf die Berufung des Vertreters des öffentlichen Interessesänderte das Oberverwaltungsgericht das erstinstanzliche Urteil und wies die Klagen ab. Zur Begründung führte es aus:

Die Aufenthaltserlaubnis sei den Klägern gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 des Ausländergesetzes vom 28. April 1965 (BGBl. I S. 353) - AuslG - im Ermessenswege rechtsfehlerfrei versagt worden.

Die Kläger begünstigende Regelungen des deutsch-spanischen Niederlassungsvertrages seien zwar bei der Anwendung des § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG zu beachten. Aus Art. 2 Abs. 2 NV ließen sich aber keine Rechtsfolgen zugunsten der Kläger herleiten, weil sie nicht zu dem danach begünstigten Personenkreis gehörten. Familienangehörige im Sinne dieser Vorschrift seien nur Ehegatten und minderjährige Kinder.

Auch Art. 2 Abs. 1 NV, der eine ermessensbegrenzende Förderungspflicht begründe, greife nicht Platz. Nach Art. 2 Abs. 3 NV bleibe das Recht der Vertragsparteien unberührt, Einreise und Aufenthalt u.a. aus Gründen deröffentlichen Ordnung zu verweigern. Solche Gründe lägen vor, wenn es um wichtige Interessen des Staates gehe, wie z.B. um Belange der Arbeitsmarkt-, Bevölkerungs- und Einwanderungspolitik. Die Ausländerbehörde habe u.a. darauf abgestellt, daß die Bundesrepublik Deutschland kein Einwanderungsland sei. Diesen Gesichtspunkt habe der Regierungspräsident aufgegriffen und darauf hingewiesen, daß die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zu einer Vielzahl von Berufungsfällen führen würde, die bei Beachtung des Gleichheitssatzes nicht abschlägig beschieden werden könnten, so daß verstärkt unerwünschte Einreisen von Elternpaaren ausländischer Arbeitnehmer zu befürchten seien. Außerdem hätten die Behörden berücksichtigt, daß ein unkontrollierter Nachzug von Familienangehörigen ausländischer Arbeitnehmer Gemeinden und Staat vor große Probleme stelle. Diese Erwägungen stünden im Einklang mit den einschlägigen Runderlassen des Innernministers des Landes Nordrhein-Westfalen. Die Kläger seien in die Bundesrepublik Deutschland eingereist, um die restlichen Jahre ihres Lebens bei ihren Kindern zu verbringen. Sie wollten hier bleiben, weil sie in Spanien keine Familienangehörigen mehr hätten. Da die Bundesrepublik Deutschland sich nicht als Einwanderungsland verstehe und eine ungesteuerte Einwanderung die öffentliche Ordnung erheblich störe, trage dieser Gesichtspunkt die Ablehnung der Erlaubnis. Die Kläger seien Einwanderer, weil sie für längere Zeit, jedenfalls so lange hier leben wollten, wie ihre Kinder sich in der Bundesrepublik Deutschland aufhielten.

Das Vorbringen der Kläger rechtfertige keine andere Entscheidung. Daß von dem Ermessen entsprechend den ministeriellen Richtlininen Gebrauch gemacht worden sei, bedeute nicht, daß es in Wahrheit nicht betätigt worden sei. Ohne rechtliche Bedeutung sei, daß die Richtlinien den Nachzug von Angehörigen ausländischer Arbeitnehmer regelten, der Sohn M. aber nunmehr selbständig erwerbstätig sei. Die Interessenlage sei insoweit gleich. Darüber hinaus sei M. als Arbeitnehmer angeworben worden. Das Ziel, Einwanderungen zu verhindern, sei durch Auflagen zu einer Aufenthaltserlaubnis nicht zu erreichen. Wegen der Einwanderungsabsicht der Kläger sei schließlich unerheblich, ob sie über genügend Wohnraum verfügten und ausreichend krankenversichert seien.

Mit ihren vom Berufungsgericht zugelassenen Revisionen erstreben die Kläger die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils. Sie rügen die Verletzung materiellen Rechts wie folgt: Das Berufungsgericht unterstelle zu Unrecht eine Einwanderung. Sie wollten nicht für immer im Bundesgebiet bleiben, sondern allenfalls solange, wie sich ihre Söhne hier aufhielten. Aber auch wenn in einer solchen Absicht eine Einwanderung liegen sollte, sei das angefochtene Urteil fehlerhaft. Das Berufungsgericht habe nicht festgestellt, wie lange sich die Söhne hier aufhalten wollten.

Das Oberverwaltungsgericht gehe ferner zu Unrecht davon aus, daß die Aufenthaltserlaubnis trotz des Art. 2 des deutsch-spanischen Niederlassungsvertrages abgelehnt werden dürfe. Diese Vertragsbestimmung begründe eine Förderungspflicht, die den weiten Ermessensrahmen des§ 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG wesentlich einschränke. Spanischen Staatsangehörigen dürfe der Aufenthalt nur aus den in Art. 2 Abs. 3 NV genannten Gründen der öffentlichen Ordnung, der öffentlichen Sicherheit, Gesundheit oder Sittlichkeit versagt werden. Gründe der öffentlichen Sicherheit und Ordnung seien nur solche des innerstaatlichen Polizei- und Ordnungsrechts. Der Aufenthalt der Kläger bedrohe die öffentliche Sicherheit und Ordnung nicht. Vielmehr spreche das Grundrecht des Art. 6 Abs. 1 GG für die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis.

Die Erwägung, daß Berufungsfälle zu befürchten seien, greife ebenfalls nicht durch. Jeder Erlaubnisantrag müsse für sich beurteilt werden. Desgleichen dürfe die Erlaubnis nicht deswegen abgelehnt werden, weil ein unkontrollierter Nachzug für die Bundesrepublik Deutschland Probleme verursache. Hier liege kein unkontrollierter Nachzug vor. Wohnung, Unterhalt und Krankenversicherungsschutz seien gewährleistet. Die Bundesrepublik Deutschland treffe eine gewisse Fürsorgepflicht, die das ausländerbehördliche Ermessen einschränke. Die Ehefrau des Sohnes V. sei berufstätig, so daß den Klägern auch die Beaufsichtigung des Enkels obliege.

Der Beklagte läßt sich nicht vertreten.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses beim Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen verteidigt das Berufungsurteil.

II.

Die Revisionen sind nicht begründet.

Nach § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG steht die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis im Ermessen der Behörde, wenn die Anwesenheit des Ausländers Belange der Bundesrepublik Deutschland nicht beeinträchtigt. Das Berufungsgericht hat offen gelassen, ob danach die Erteilung der Erlaubnis zwingend ausgeschlossen ist. Nach der Rechtsprechung des Senats darf diese Frage dahingestellt bleiben, wenn eine die Ablehnung der Erlaubnis rechtfertigende Ermessensentscheidung vorliegt (Urteil vom 26. März 1982 - BVerwG 1 C 29.81 - NJW 1982, 1958). Das ist hier der Fall.

Das Berufungsgericht hat ohne Rechtsfehler festgestellt, daß die Widerspruchsbehörde eine Ermessensentscheidung getroffen hat. Dem steht insbesondere nicht entgegen, daß die Behörde ihr Ermessen nach Maßgabe ministerieller Richtlinien gebildet hat. Wie der Senat wiederholt anerkannt hat, darf die Zulassung von Ausländern zum Bundesgebiet durch ermessensbindende Verwaltungsrichtlinien gelenkt werden (vgl. z.B. Urteil vom 26. März 1982, a.a.O.).

Die Behörde hat das Ermessen rechtmäßig ausgeübt. Sie hat sich davon leiten lassen, daß der Nachzug von Familienangehörigen ausländischer Arbeitnehmer innerstaatlich schwerwiegende Probleme verursacht habe und daß deswegen der in Betracht kommende Personenkreis klein gehalten werden müsse. Nach bundeseinheitlichen Richtlinien würden grundsätzlich nur Ehegatten und Kinder unter 18 Jahren zum Nachzug zugelassen. Ausnahmen kämen nur in besonderen Fällen, z.B. bei Pflegebedürftigkeit, in Betracht. Ein Ausnahmefall liege hier nicht vor, insbesondere seien die Kläger nicht pflegebedürftig. Ihre Zulassung würde im übrigen zu einer Vielzahl nicht abzuwehrender Berufungsfälle und damit zu einem verstärkten, dem öffentlichen Interesse widersprechenden Nachzug führen. Diese Erwägungen sind nicht zu beanstanden.

Von dem Ermessen nach § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG ist auf Grund einer angemessenen Abwägung deröffentlichen Interessen mit den Interessen des Ausländers dem Zweck der Ermächtigung entsprechend Gebrauch zu machen. Die Ermächtigung soll es den Behörden ermöglichen, aufenthaltsrechtlich erheblicheöffentliche Interessen im Einzelfall auch dann zur Geltung zu bringen, wenn dem Aufenthalt ein zwingender Versagungsgrund (noch) nicht entgegensteht. Im Rahmen des Ermessens dürfen zahlreiche wirtschaftliche, soziale und politische Gegebenheiten berücksichtigt werden. Dazu gehören auch einwanderungspolitische Ziele. Zugleich unterliegt das Ermessen auf Grund vorrangigen Rechts, insbesondere der Grundrechte, erheblichen Schranken. Diesen Grundsätzen wird die Entscheidung der Behörde gerecht.

Da die Bundesrepublik Deutschland außerstande ist, alle Ausländer aufzunehmen, die an einem längeren oder dauernden Aufenthalt im Bundesgebiet interessiert sind, muß der Zustrom von Ausländern im Rahmen der Rechtsordnung nach sachgerechten Kriterien gesteuert werden. Dazu darf das ausländerbehördliche Ermessen durch Verwaltungsrichtlinien gelenkt und gebunden werden. Insbesondere kann in dieser Weise eine Abgrenzung der Personengruppen erfolgen, denen ein Daueraufenthalt grundsätzlich nicht gestattet werden soll. Das Ermessen läßt dabei Raum, den besonderen Gegebenheiten des jeweiligen Einzelfalles hinreichend Rechnung zu tragen. Die hier angewendeten Richtlinien bezwecken nach den Feststellungen des Berufungsgerichts, den Zuzug von Ausländern so zu begrenzen, daß der ausländische Bevölkerungsanteil in einem angemessenen, den Aufnahmemöglichkeiten und Interessen der Bundesrepublik Deutschland entsprechenden Rahmen bleibt. Mit ihnen werden also einwanderungspolitische Ziele verfolgt, was dem Zweck der Ermessensermächtigung entspricht. Danach ist nicht zu beanstanden, daß dieser einwanderungspolitischen Zielsetzung wegen Eltern ausländischer Arbeitnehmer der Zuzug zum Zwecke der Familienzusammenführung grundsätzlich nicht ermöglicht wird, ohne daß es darauf ankommt, ob sie eine Erwerbstätigkeit ausüben wollen und ob ihr Lebensunterhalt durch ihre Kinder ausreichend gewährleistet ist oder nicht. Desgleichen läßt sich nichts dagegen einwenden, wenn - wie das Berufungsgericht ferner dargelegt hat - dieser Grundsatz auch auf Eltern ehemaliger ausländischer Arbeitnehmer angewendet wird, die in eine selbständige Erwerbstätigkeitübergewechselt sind. Die Behörden handeln daher grundsätzlich rechtsfehlerfrei, wenn sie auf Grund der ministeriellen Richtlinien ihr Ermessen in dem dargelegten Sinne betätigen und so die erwähnten einwanderungspolitischen Ziele verwirklichen.

Die Anwendung des genannten Grundsatzes im Falle der Kläger begegnet auch sonst keinen Bedenken:

Die Kläger erstreben eine Einwanderung, da ihr Aufenthalt nach den Feststellungen des Berufungsgerichts auf eine längere, nicht absehbare Dauer angelegt ist. Eine Einwanderung liegt schon bei einer Niederlassung für längere Zeit (von gewisser Dauerhaftigkeit) vor (BVerwGE 36, 45 [51]; 38, 90 [92]). Daß die Kläger nach Spanien zurückkehren wollen, wenn auch ihre Söhne dies tun, schließt die Annahme einer Einwanderung nicht aus. Das Revisionsvorbringen, es sei nicht festgestellt worden, wie lange die Söhne im Bundesgebiet bleiben wollen, greift demgegenüber nicht durch. Die Feststellungen des Berufungsgerichts gehen sinngemäß dahin, daß sich die Kläger und ihre Söhne auf nicht absehbare Zeit im Bundesgebiet aufhalten wollen. Das hat das Berufungsgericht aus dem Vortrag der Kläger geschlossen, sie seien in das Bundesgebiet gereist, um die restlichen Jahre ihres Lebens bei ihren Kindern zu verbringen. Dagegen sind zulässige und begründete Revisionsrügen im Sinne des § 137 Abs. 2 VwGO nicht erhoben worden.

Entgegen der Ansicht der Kläger ist es auch nicht rechtswidrig, bei der Ermessensentscheidung zu berücksichtigen, daß eine Abweichung von der Richtlinie Berufungsfälle nach sich zieht. Die Richtlinie kann ihren einwanderungspolitischen Zweck nur erfüllen, wenn die Zuwanderung anderer Personen als Ehegatten und Kinder grundsätzlich verhindert wird. Abweichungen müssen daher auf atypische Fallgestaltungen beschränkt bleiben. Führten die Behörden die Richtlinie in Regelfällen nicht durch, so bestünde die Gefahr einer erheblichen Ausweitung des Familiennachzugs. Da die Behörde fehlerfrei einen Ausnahmefall verneint hat, bedeutet es daher keinen Ermessensmangel, daß sie zugleich die Folgen ins Auge gefaßt hat, die eine Nichtbeachtung der Richtlinie auslösen könnte.

Zu Unrecht wenden die Kläger ferner ein, in ihrem Falle liege kein "unkontrollierter" Nachzug vor. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts beruht zwar die Ermessensentscheidung der Behörde auch auf der Erwägung, der "unkontrollierte" Nachzug von Familienangehörigen ausländischer Arbeitnehmer stelle Gemeinden und Staat vor große Probleme. Sinn dieser Darlegungen ist es aber, daß der Nachzug als Massenerscheinung einheitlicher Steuerung nach sachgerechten, den in Betracht kommenden Personenkreis abgrenzenden Kriterien bedarf, d.h. daß die einschlägigen Richtlinien beachtet werden müssen, damit der Nachzug mit seinen Folgeerscheinungen nicht außer Kontrolle gerät. Das läßt sich rechtlich nicht beanstanden.

Die Kläger machen außerdem geltend, die von der Behörde befürchteten Probleme bestünden im vorliegenden Falle nicht, weil ausreichender Wohnraum vorhanden sei und der Unterhalt der Kläger einschließlich eines Krankenversicherungsschutzes durch ihre Kinder sichergestellt werde. Die ermessensbindende Richtlinie bezweckt jedoch nicht, den Machzug anderer Familienangehöriger als Ehegatten und Kinder im Einzelfall von einer ausreichenden Lebensgrundlage abhängig zu machen. Vielmehr soll aus einwanderungspolitischen Gründen der ausländische Bevölkerungsanteil begrenzt und damit ganz allgemein Gefahren für das soziale Leben vorgebeugt werden, die eine verstärkte Zuwanderung nach sich ziehen kann. Folglich kommt es nicht darauf an, ob der Lebensunterhalt des den Nachzug erstrebenden Ausländers gewährleistet ist. Daraus folgt auch, daß sich entgegen der Auffassung der Kläger der mit der ablehnenden Entscheidung erstrebte Zweck nicht durch Nebenbestimmungen zur Aufenthaltserlaubnis erreichen läßt.

Die Widerspruchsbehörde hat die gegen die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis sprechenden einwanderungspolitischen Gründe mit den Interessen der Kläger angemessen abgewogen. Sie hat geprüft, ob Umstände vorliegen, die ihr Anlaß bieten könnten, abweichend von der erwähnten Regel den Nachzug zu erlauben. Sie hat dies verneint, weil die Kläger trotz ihrer Krankheiten nicht auf die Pflege ihrer Kinder angewiesen seien. Das ist rechtlich unbedenklich. Auch sonst sind keine Umstände ersichtlich, die für einen Familiennachzug in Abweichung von der erwähnten Richtlinie sprechen könnten. Daß die Kläger nach ihrem Revisionsvorbringen ihren Enkel betreuen, stellt eine neue tatsächliche Behauptung dar und muß schon deswegen im Revisionsverfahren unberücksichtigt bleiben (§ 137 Abs. 2 VwGO).

Die Ermessensentscheidung der Behörde widerspricht nicht vorrangigem Recht.

Art. 6 Abs. 1 GG ist nicht verletzt. Nach dieser Bestimmung stehen Ehe und Familie unter dem besonderen Schutz der staatlichen Ordnung. Daraus folgt nicht ohne weiteres ein Aufenthaltsrecht für Ausländer, die Familienangehörige im Bundesgebiet haben. Dasöffentliche Interesse an der ausländerbehördlichen Maßnahme muß aber mit dem besonderen Interesse an der Erhaltung der Familie nach Maßgabe des Verhältnismäßigkeitsprinzips abgewogen werden. Der Staat muß nachteilige Auswirkungen seiner Maßnahmen auf die Erhaltung der Familie im Rahmen des Möglichen und Zumutbaren begrenzen, zugleich aber die Belange der Allgemeinheit angemessen wahren. Für die Abwägung ist u.a. das Maß der familiären Verbundenheit wesentlich. Dabei ist auch zu berücksichtigen, daß sich die Familieneinheit nicht notwendig in einer häuslichen Gemeinschaft ausdrückt. Danach ist die Bundesrepublik Deutschland in der Regel nicht verpflichtet, die dargelegten einwanderungspolitischen Interessen zurückzustellen und den Nachzug der Eltern im Bundesgebiet erwerbstätiger Ausländer zu ermöglichen. Der Senat hat in Anwendung der vorstehenden Grundsätze in dem Urteil vom 26. März 1982 (a.a.O.) entschieden, daß Art. 6 Abs. 1 GG grundsätzlich nicht gebietet, den Nachzug volljähriger Kinder zu ihren als ausländische Arbeitnehmer im Bundesgebiet lebenden Eltern zu gestatten (ebenso BVerfG, Beschluß vom 1. September 1982 - 1 BvR 748/82 - NJW 1982, 2730). Für den Nachzug von Eltern zu ihren im Bundesgebiet einer Erwerbstätigkeit nachgehenden volljährigen Kindern hat Entsprechendes zu gelten. Die familiären Belange werden hier nicht in anderer Weise betroffen als in Fällen, in denen ein volljähriges Kind zu seinen Eltern ziehen möchte. Die für die Wahrung der Familieneinheit erforderlichen Kontakte können hier ebenfalls auf anderen Wegen, insbesondere durch Besuchsreisen in das Bundesgebiet für eine jeweils angemessene Zeit, aufrechterhalten werden. Auch wenn die Eltern im Bundesgebiet keiner Erwerbstätigkeit nachgehen wollen, haben die einwanderungspolitischen Gründe ein solches Gewicht, daß ihnen gegenüber das familiäre Interesse an einem Zusammenleben im Bundesgebiet zurückgestellt werden darf. Ausnahmen sind allerdings in Betracht zu ziehen, wenn nach den Verhältnissen des Einzelfalls die Eltern oder das Kind auf die in der Familie geleistete Lebenshilfe in einer Weise angewiesen sind, die den Aufenthalt im Bundesgebiet erforderlich macht. Dafür besteht hier jedoch kein Anhalt. Auch das Sozialstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1, 28 Abs. 1 GG) führt nicht zu einemüber Art. 6 Abs. 1 GG hinausgehenden Schutz des Interesses der Kläger, die Familieneinheit im Bundesgebiet zu verwirklichen.

Aus völkerrechtlichen Verträgen, die vom Ausländergesetz nach seinem § 55 Abs. 3 nicht berührt werden, folgt für die Kläger kein anderes Ergebnis.

Nach Art. 8 Abs. 1 der Konvention zum Schütze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950 (BGBl. 1952 II S. 686, 953/1954 II S. 14) - MRK - hat jedermann Anspruch auf Achtung seines Privat- und Familienlebens. Art. 8 Abs. 2 MRK verbietet außer bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen Eingriffe der Behörden in die Ausübung dieses Rechts. Ein Eingriff in das Privat- und Familienleben durch Versagung des Aufenthalts für einen Ausländer setzt jedoch voraus, daß sein Privat- oder Familienleben in dem betreffenden Land fest verankert ist und sich nicht auf eine lose Verbindung beschränkt (Urteil vom 26. März 1982, a.a.O.). An dieser Voraussetzung fehlt es hier. Das Privat- und Familienleben der Kläger ist nicht im Bundesgebiet fest verankert. Der Erlaubnisantrag bezweckt vielmehr, es in das Bundesgebiet verlegen zu dürfen. Die Kinder der Kläger hatten das Elternhaus und den Heimatstaat verlassen, um ihren Lebensunterhalt im Ausland zu verdienen. Sie hatten damit das Familienband freiwillig so gelockert, daß die Aufrechterhaltung der vorgenommenen Trennung durch Verweigerung des Nachzugs der Eltern nicht in das Achtungsgebot des Art. 8 MRK eingreift. Anderes ergibt sich auch nicht daraus, daß Art. 8 Abs. 1. MRK den Staat verpflichtet, die Führung eines normalen Familienlebens zu ermöglichen (EGMR, Urteil vom 13. Juni 1979, NJW 1979, 2449 [2450, 2452]). Haben volljährige Kinder ihr Elternhaus verlassen, um im Ausland zu leben und zu arbeiten, so besteht das normale Familienleben zwischen den Eltern und ihren Kindern nicht länger in einer häuslichen Gemeinschaft. Der gebotenen Achtung des Familienlebens werden dann andere Formen der Pflege der familiären Beziehungen gerecht, insbesondere die Möglichkeit von Besuchsreisen.

Andere völkerrechtliche Verträge gewähren den Klägern keinen weiterreichenden Schutz. Das gilt insbesondere für die Europäische Sozialcharta vom 18. Oktober 1961 (BGBl. 1964 II S. 1262/1965 II S. 1122) - ESC -, die für Spanien seit dem 5. Juni 1980 in Kraft ist (BGBl. 1980 II S. 1493). Die Charta enthält nach Teil III ihres Anhangs (vgl. Art. 38 ESC) rechtliche Verpflichtungen internationalen Charakters. Auch wenn solche Verpflichtungen bei der Anwendung innerstaatlicher Ermessensermächtigungen zu berücksichtigen sind (vgl. Randelzhofer, Der Einfluß des Völker- und Europarechts auf das deutsche Ausländerrecht, 1980, S. 29), ist hier die Charta nicht verletzt. Nach Art. 19 Nr. 6 ESC ist die Bundesrepublik Deutschland verpflichtet, soweit möglich die Zusammenführung eines zur Niederlassung im Hoheitsgebiet berechtigten Wanderarbeitnehmers mit seiner Familie zu erleichtern. Nach Art. 19 Nr. 10 ESC hat sie diesen Schutz auf selbständig Erwerbstätige zu erstrecken. Der Ausdruck "Wanderarbeitnehmer mit seiner Familie" umfaßt nach dem Anhang der Charta "zumindest seine Ehefrau und seine Kinder unter 21 Jahren, für die er unterhaltspflichtig ist". Danach braucht die Bundesrepublik Deutschland Eltern von Wanderarbeitnehmern und selbständig Erwerbstätigen den Nachzug nicht zu ermöglichen. Die Regelung läßt den Vertragsstaaten insoweit einen weiten Spielraum. Sie sieht lediglich eine als Wohlwollensgebot zu verstehende Erleicherungspflicht vor, unterwirft diese aber nicht nur den in Art. 31 ESC umschriebenen Einschränkungen, sondern auch dem Vorbehalt des (von den Staaten selbst einzuschätzenden). Möglichen und schwächt sie darüber hinaus hinsichtlich der Personen ab, die nicht zur engeren Familie gehören. Danach ist die Bundesrepublik Deutschland berechtigt, aus einwanderungspolitischen Gründen den Nachzug von Eltern auf Ausnahmefälle zu begrenzen.

Schließlich widerspricht die Ablehnung der Aufenthaltserlaubnis nicht dem deutsch-spanischen Niederlassungsvertrag. Einreise, Aufenthalt und Niederlassung sind in Art. 2 NV wie folgt geregelt:

"Jede Vertragspartei verpflichtet sich, den Staatsangehörigen der anderen Vertragspartei die Einreise in ihr Hoheitsgebiet sowie den Aufenthalt, die freie Wahl des Aufenthaltsortes und die Freizügigkeit in ihrem Hoheitsgebiet zu erleichtern.

Den Staatsangehörigen einer Vertragspartei, die sich im Hoheitsgebiet der anderen Vertragspartei nach Maßgabe dieses Vertrages niederlassen wollen, um eine selbständige oder unselbständige Erwerbstätigkeit auszuüben, werden die Einreise in das Hoheitsgebiet der anderen Vertragspartei sowie der Aufenthalt, die freie Wahl des Aufenthaltsortes und die Freizügigkeit nach Maßgabe der in diesem Gebiet gültigen Rechtsvorschriften gestattet. Das gleiche gilt für die zum Haushalt eines Staatsangehörigen einer Vertragspartei gehörenden Familienangehörigen gleich welcher Staatsangehörigkeit, sofern der Staatsangehörige ihnen Unterhalt gewährt.

Die Abs. 1 und 2 lassen das Recht beider Vertragsparteien unberührt, den Staatsangehörigen der anderen Vertragspartei sowie den Familienangehörigen die Einreise in ihr Hoheitsgebiet aus Gründen deröffentlichen Ordnung, der öffentlichen Sicherheit oder Gesundheit oder der Sittlichkeit zu verweigern."

Art. 2 Abs. 1 NV enthält den aufenthaltsrechtlichen Grundsatz des Vertrages und verpflichtet, Einreise und Aufenthalt zu erleichtern. Danach ist bei behördlichen Einzelfallentscheidungen über die Aufenthaltserlaubnis das Ermessen wohlwollend auszuüben (BVerwGE 56, 273 [277]). Art. 2 Abs. 2 NV konkretisiert diese Verpflichtung für Niederlassungsfälle. Der Vorbehalt der "gültigen Rechtsvorschriften" in Art. 2 Abs. 2 NV bezieht sich auch auf das ausländerbehördliche Ermessen nach § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG, das durch die das Wohlwollensgebot beschränkende Vorbehaltsklausel des Art. 2 Abs. 3 NV ebenfalls nicht ausgeschlossen wird (BVerwGE 56, 273 [276 ff.]).

Das Berufungsgericht hat im Ergebnis zu Recht entschieden, daß das Wohlwollensgebot nicht eingreift. Im vorliegenden Fall ist von Art. 2 Abs. 2 NV auszugehen, da die Kläger sich nach dem oben Ausgeführten hier niederlassen wollen. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts besteht der Zweck ihrer Niederlassung nicht in der Ausübung einer Erwerbstätigkeit. Deswegen scheidet Art. 2 Abs. 2 Satz 1 NV aus. Aber auch Art. 2 Abs. 2 Satz 2 NV ist nicht anwendbar. Zu den Familienangehörigen im Sinne dieser Vertragsbestimmung zählen nur Ehegatten und minderjährige Kinder. Das hat der Senat in seinem Urteil vom 3. Mai 1973 - BVerwG 1 C 35.72 - (BVerwGE 42, 148 [150 f.]) entschieden. Es besteht kein Anlaß, von dieser Rechtsauffassung abzuweichen.

Die Kläger erfüllen demnach nicht die Voraussetzungen, unter denen über einen Aufenthalt, wie sie ihn erstreben, nach Art. 2 Abs. 2 NV im Rahmen des nationalen Aufenthaltsrechts wohlwollend zu entscheiden ist. Eine Pflicht zur wohlwollenden Ermessensausübung folgt auch nicht aus Art. 2 Abs. 1 NV, auf den das Oberverwaltungsgericht zurückgegriffen hat. Gehört der von den Klägern erstrebte Aufenthalt in den (speziellen) Anwendungsbereich des Art. 2 Abs. 2 NV, so dürfen die in dieser Vorschrift aufgestellten, das Wohlwollensgebot u.a. zugleich begrenzenden Voraussetzungen nicht durch Anwendung der allgemeinen "Erleichterungspflicht" des Art. 2 Abs. 1 NV ausgehöhlt werden. Davon ist der Senat auch im Urteil vom 3. Mai 1973 - BVerwG 1 C 35.72 - (a.a.O.) ausgegangen. Die Bundesrepublik Deutschland braucht demzufolge auf Grund des Niederlassungsvertrages den Nachzug von Familienmitgliedern spanischer Staatsangehöriger, die sich wie die Kinder der Kläger im Bundesgebiet zu Erwerbszwecken niedergelassen haben, nur unter den in Art. 2 Abs. 2 NV genannten und hier nicht erfüllten Voraussetzungen wohlwollend zu ermöglichen. Ist das Wohlwollensgebot nicht anwendbar, so ist allein nach dem sonst maßgebenden innerstaatlichen Recht über entsprechende Erlaubnisanträge zu entscheiden, was hier rechtsfehlerfrei geschehen ist. Auf die vom Berufungsgericht herangezogene Vorbehaltsklausel des Art. 2 Abs. 3 NV kommt es daher nicht an, insbesondere nicht darauf, ob und inwieweit einwanderungspolitische Ziele Gründe deröffentlichen Ordnung sind (vgl. dazu BVerwGE 56, 273 [280]).

Die dem Erstbescheid beigefügte Abschiebungsandrohung nebst Ausreisefrist ist während des Widerspruchsverfahrens gegenstandslos geworden, weil die aufschiebende Wirkung der Widersprüche angeordnet wurde (Urteil vom 5. Mai 1982 - BVerwG 1 C 182.79 - Buchholz 402.24§ 2 AuslG Nr. 32 [S. 54 f.]). Es ist kein Grund für die Annahme gegeben, die Kläger hätten mit ihren Klagen auch die (erledigte) Androhung angefochten.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 100 Abs. 1 ZPO.