I.

Die Antragstellerin ist Eigentümerin eines im Stadtgebiet der Antragsgegnerin gelegenen und von ihr bewohnten Grundstücks, das über einen Garten verfügt. Im Garten ist ein Sonderzähler vorhanden, über den sich die dort zur Gartenbewässerung entnommene Wassermenge feststellen läßt. Diese belief sich 1990 auf 11,84 cbm, 1991 auf 9 cbm und 1992 auf 15 cbm. Nach § 10 Abs. 1 Satz 1 der Abwasserabgabensatzung der Antragsgegnerin vom 20. Januar 1977 in der Fassung vom 29. November 1990 (ABl für den Regierungsbezirk Hannover vom 26. Januar 1977, S. 26) wird die Entwässerungsgebühr nach der Abwassermenge bemessen, die in die öffentliche Entwässerungsanlage gelangt. Gemäß § 10 Abs. 2 Buchst. a gilt die bezogene Frischwassermenge "als in die öffentliche Entwässerungsanlage gelangt". Bezogene Wassermengen, "die nachweislich nicht in die öffentliche Entwässerungsanlage gelangt sind", werden gemäß § 10 Abs. 3 Satz 1 der Satzung "auf Antrag abgesetzt, soweit sie im Kalenderjahr 60 Kubikmeter übersteigen"; diese Wassermengen sind grundsätzlich durch "Wassermesser" nachzuweisen (§ 10 Abs. 4 Satz 2). Der in § 10 Abs. 3 genannte Grenzwert von 60 cbm wurde durch Änderungssatzung vom 29. Januar 1988 anstelle des bis dahin gültigen Grenzwerts von 100 cbm eingeführt.

Mit ihrem Normenkontrollantrag wendet sich die Antragstellerin gegen die Regelung in § 10 Abs. 3 Satz 1 der Abgabensatzung. Sie hält diese Bestimmung für unvereinbar mit dem Rechtsstaatsprinzip, dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, dem Gleichheitssatz sowie mit dem in § 5 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 NKAG verankerten Äquivalenzprinzip, weil infolge dieser Regelung einem Teil der von ihr gezahlten Abwassergebühr keine Gegenleistung gegenüberstehe. Hingegen hat die Antragsgegnerin die angegriffene Regelung als sachlich nicht zu beanstandende, der Praktikabilität und Verwaltungsvereinfachung dienende Bestimmung einer zulässigen Bagatell-Grenze verteidigt.

Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht hat mit Beschluß vom 8. Juni 1993 wegen beabsichtigter Abweichung von den Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichtsvom 12. Februar 1974 - BVerwG VII B 89.73 - (Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 21 S. 40) sowievom 1. Oktober 1987 - BVerwG 8 B 103.87 - die Sache dem Bundesverwaltungsgericht zur Entscheidung über die Frage vorgelegt, ob es bei der Bemessung der Entwässerungsgebühren nach dem Frischwassermaßstab mit dem allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) und dem Äquivalenzprinzip vereinbar ist, daß Wassermengen, die nachweislich nicht in die Kanalisation gelangen, nur insoweit abgesetzt werden, als sie 60 cbm jährlich übersteigen. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt: Richtig sei zwar, daß ein Grenzwert als solcher sachgerecht sei und nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz und das Äquivalenzprinzip verstoße, weil nach der allgemeinen Lebenserfahrung in jedem Haushalt ein Teil des bezogenen Frischwassers verbraucht und nicht in die Kanalisation abgeführt werde. Die in dieser Vernachlässigung bei Anwendung des Frischwassermaßstabs liegende Gleichbehandlung aller Gebührenschuldner sei nicht zu beanstanden, weil insoweit jedem die Möglichkeit der Absetzung genommen werde. Trotz des bei der Bestimmung der Höhe des Grenzwertes anzuerkennenden Ermessens des Ortsgesetzgebers sei bei der erforderlichen Ausrichtung am Äquivalenzprinzip und dem allgemeinen Gleichheitssatz unter den heutigen Verhältnissen ein deutlich niedrigerer Grenzwert als 60 cbm jährlich geboten; entgegen der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts in den genannten Entscheidungen könne angesichts der deutlich gestiegenen Abwassergebühren eine Wassermenge von jährlich 60 cbm nicht mehr für geringfügig gehalten werden. Der Grenzwert führe bei Einpersonen-Haushalten zu einer rechnerischen Erhöhung des Kubikmeterpreises von 2,89 DM auf tatsächlich maximal 6,74 DM. Entsprechendes gelte für den Vierpersonen-Haushalt, bei dem sich rechnerisch der Kubikmeterpreis von 2,89 DM auf 3,85 DM erhöhe und damit ein Viertel der Gebührensumme ohne Gegenleistung lasse. Diese Folgen des Grenzwertes verschärften sich mit jeder Steigerung der Preise. Die darin liegende Ungleichbehandlung sei sachlich nicht gerechtfertigt. Der Grundsatz der Verwaltungspraktikabilität und Verwaltungsvereinfachung rechtfertige den 60-Kubikmeter-Grenzwert nicht und stehe bei der gebotenen kostengünstigen Ausgestaltung des Erhebungsverfahrens einer deutlichen Herabsetzung dieses Grenzwerts nicht entgegen.

Die Antragstellerin vertritt darüber hinaus unter Vorlage eines Urteils des Verwaltungsgerichts Stade vom 23. September 1993 - 10 A 4/93 - die Auffassung, der Ortsgesetzgeber könne im Rahmen seines Ermessens den Grenzwert auch auf Null senken, d.h. jede, auch geringfügige, der Kanalisation nachweislich nicht zugeführte Wassermenge bei der Festsetzung der Abwassergebühren absetzen.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren und stimmt dem Normenkontrollgericht zu. Er ist der Auffassung, der 60-Kubikmeter-Grenzwert sei nicht mehr mit dem Äquivalenzprinzip vereinbar, wobei zu beachten sei, daß der Kubikmeterpreis zur Zeit zwischen 0,60 DM und 10 DM schwanke. Der Umstand, daß viele Gemeinden überhaupt keinen Grenzwert vorsähen, belege, daß mit dem Verzicht auf Grenzwerte ein unvertretbarer Verwaltungsmehraufwand nicht einhergehe, zumal nur 16,4 % der Gesamtkosten auf den Personalaufwand entfielen. Ein Grenzwert in der hier streitigen Höhe verstoße auch gegen den Gleichheitssatz, weil die Gleichheit unter den Gebührenschuldnern nicht mehr gewährleistet sei.

II.

1.

Die Vorlage ist zulässig. Die Voraussetzungen des § 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 VwGO liegen vor, denn das Normenkontrollgericht will von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts abweichen. Anders als das Bundesverwaltungsgericht (vgl.Beschluß vom 12. Februar 1974 - BVerwG VII B 89.73 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 21 S. 40) hält das Normenkontrollgericht die von einem Grenzwert von 60 cbm im Jahr für die Betroffenen ausgehenden Abweichungen zwischen der tatsächlichen Inanspruchnahme der Kanalisation und dem der Gebührenberechnung zugrundeliegenden Frischwasserbezug nicht mehr für unerheblich und nicht mehr für mit dem allgemeinen Gleichheitssatz sowie dem Äquivalenzprinzip vereinbar. Das Oberverwaltungsgericht ist auch zu Recht von der für die Zulässigkeit der Vorlage erforderlichen Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage ausgegangen (vgl. hierzuBeschlüsse vom 14. Juli 1978 - BVerwG 7 N 1.78 - BVerwGE 56, 172 <175> undvom 9. November 1979 - BVerwG 4 N 1.78 u.a. - BVerwGE 59, 87 <92 ff.>). Denn es hat dargelegt, daß der Normenkontrollantrag bei Bejahung der Vorlagefrage - also bei Vereinbarkeit des streitigen Grenzwerts mit höherrangigem Recht - als unbegründet zurückzuweisen sei, während er bei Verneinung der Vorlagefrage insoweit begründet wäre, als nachweislich nicht in die Kanalisation eingebrachte Wassermengen unterhalb dieses Grenzwerts teilweise nicht abgesetzt werden können. Daß die streitige Satzungsbestimmung - wie die Antragstellerin geltend gemacht hat - möglicherweise schon wegen Verstoßes gegen § 5 Abs. 3 NKAG ungültig ist, steht der Erheblichkeit der Vorlagefrage trotz der bislang fehlenden Auseinandersetzung des Normenkontrollgerichts mit diesem Einwand der Antragstellerin deshalb nicht entgegen, weil nicht auszuschließen ist, daß sich auch in diesem Zusammenhang die in den genannten Divergenzentscheidungen bezeichneten bundesrechtlichen Fragen stellen würden.

2.

Die vorgelegte Frage ist im Sinne des Normenkontrollgerichts dahin zu beantworten, daß bei der Bemessung der Entwässerungsgebühren nach dem Frischwassermaßstab Wassermengen, die nachweislich nicht in die Kanalisation gelangt sind, nicht erst ab einem Grenzwert von 60 cbm jährlich abzusetzen sind. Damit nicht übereinstimmende Satzungsvorschriften verstoßen gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Sie sind deshalb nichtig. Etwas anderes kann (nur) dann gelten, wenn in dem Abrechnungsgebiet nach seiner Struktur generell ein derart hoher Anteil des bezogenen Frischwassers nicht der Kanalisation zugeführt wird (beispielsweise bei durchweg landwirtschaftlich genutzten Flächen mit hohem Bewässerungsbedarf) und deshalb der hohe Grenzwert keine gleichheitswidrigen gebührenrechtlichen Auswirkungen für die Betroffenen mit sich bringt; ein solcher Sachverhalt liegt nach den tatsächlichen Feststellungen des Normenkontrollgerichts hier nicht vor.

Der Senat hält aufgrund der nachfolgenden Erwägungen an der den Beschluß des seinerzeit für das Abwassergebührenrecht zuständigen 7. Senats vom 12. Februar 1974 (a.a.O.) tragenden Rechtsauffassung nicht mehr fest.

a)

Das Normenkontrollgericht hat in tatsächlicher Hinsicht festgestellt, ein Einpersonen-Haushalt, der "in bezug auf abzusetzendes Frischwasser den 60-Kubikmeter-Grenzwert erreiche" und im übrigen einen durchschnittlichen Wasserverbrauch von jährlich 45 cbm aufweise, müsse bei dem satzungsgemäßen Kubikmeterpreis von 2,89 DM für die tatsächlich in den Abwasserkanal gelangten 45 cbm anstatt der dafür an sich geschuldeten (45 × 2,89 DM =) 130,05 DM tatsächlich (45 + 60 × 2,89 DM =) 303,45 DM bezahlen; er werde für mehr als das Doppelte dessen in Anspruch genommen, was er dem Abwasserkanal tatsächlich zuführe, oder - anders gewendet - der Kubikmeterpreis betrage für ihn letztlich 6,74 DM anstatt 2,89 DM. Die entsprechenden Vergleichswerte für einen Vierpersonen-Haushalt beliefen sich auf 520,20 DM bzw. 693,60 DM, was einem tatsächlichen Kubikmeterpreis für derartige Haushalte von 3,85 DM entspreche. Da die Anzahl großzügig bemessener Zier- und Nutzgärten sowie landwirtschaftlich genutzter Flächen im Gebiet der Antragsgegnerin "eher begrenzt" sei und auch die gewerblich genutzten Grundstücke das Gesamtbild nicht prägten, sei es im Abrechnungsgebiet nicht üblich, daß ein sich dem Wert von 60 cbm nähernder Teil des bezogenen Frischwassers nicht in die Kanalisation gelange. Der mit der Berücksichtigung nachweislich nicht in die Kanalisation eingebrachter Wassermengen über einen niedrigeren Grenzwert von z.B. 20 cbm verbundene Verwaltungsmehraufwand sei bei der Wahl des kostengünstigsten Veranlagungsverfahrens relativ klein. Ein solcher niedrigerer Grenzwert sei - wie die Beispiele aus der Praxis zeigten - nicht unpraktikabel; immerhin setzten 26 % der Gemeinden nachweislich nicht eingeleitete Wassermengen sogar in vollem Umfang ab.

Diese tatsächlichen Feststellungen rechtfertigen die Annahme des Normenkontrollgerichts, der in der Satzung der Antragsgegnerin vorgesehene Grenzwert von 60 cbm verletze den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG; er ist weder als pauschalierender Teil eines gültigen Wahrscheinlichkeitsmaßstabs Rechtens noch durch Grundsätze der Typengerechtigkeit oder der Verwaltungspraktikabilität gerechtfertigt.

b)

Der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG bedeutet für den Gesetzgeber die allgemeine Weisung, bei steter Orientierung am Gerechtigkeitsgedanken Gleiches gleich, Ungleiches seiner Eigenart entsprechend verschieden zu behandeln (BVerfG, Urteil vom 17. Dezember 1953 - 1 BvR 147/52 - BVerfGE 3, 58 <135>); dies gilt freilich "nicht unter allen Umständen", sondern nur, wenn die Gleichheit oder Ungleichheit der Sachverhalte so bedeutsam sind, daß ihre Beachtung unter Gerechtigkeitsgesichtspunkten geboten erscheint (BVerfG, Beschluß vom 22. Januar 1959 - 1 BvR 154/55 - BVerfGE 9, 124 <129 f.>). Dabei ist dem Gesetzgeber in den Grenzen des Willkürverbots weitgehende Gestaltungsfreiheit zuzugestehen (BVerfG, Beschluß vom 1. Juli 1964 - 1 BvR 375/62 - BVerfGE 18, 121 <124>). Ob er im einzelnen die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung gefunden hat, ist angesichts dessen nicht zu prüfen (Urteil vom 16. September 1981 - BVerwG 8 C 48.81 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 45 S. 11 <13 f.>, Beschluß vom 25. März 1985 - BVerwG 8 B 11.84 - Buchholz a.a.O. Nr. 53 S. 37 <39>). Dies gilt auch für die das Abgabenrecht beherrschende Ausprägung des Art. 3 Abs. 1 GG als Grundsatz der Abgabengerechtigkeit (BVerfG, Urteil vom 22. Mai 1963 - 1 BvR 78/56 - BVerfGE 16, 147 <185>, Beschluß vom 17. Januar 1957 - 1 BvL 4/54 - BVerwGE 6, 55 <70>). Durchbrechungen des Gleichheitssatzes durch Typisierungen und Pauschalierungen können - insbesondere bei der Regelung von Massenerscheinungen - durch Erwägungen der Verwaltungsvereinfachung und -praktikabilität gerechtfertigt sein (BVerfG, Beschluß vom 19. April 1977 - 1 BvL 17/75 - BVerfGE 44, 283 <288>, Beschluß vom 28. Januar 1970 - 1 BvL 4/67 - BVerfGE 27, 375 <387>; BVerwG, Urteil vom 16. September 1981, a.a.O., S. 14), solange die durch jede typisierende Regelung entstehende Ungerechtigkeit noch in einem angemessenen Verhältnis zu den erhebungstechnischen Vorteilen der Typisierung steht (BVerfG, Urteil vom 20. Dezember 1966 - 1 BvR 320/57, 70/63 - BVerfGE 21, 12 <27 f.>;Beschluß vom 26. April 1978 - 1 BvL 29/76 - BVerfGE 48, 227 <239>) und die Zahl der "Ausnahmen" gering ist (BVerwG, Urteile vom 16. September 1981, a.a.O., S. 14, undvom 1. August 1986 - BVerwG 8 C 112.84 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 59 S. 50 <54>;Beschluß vom 19. September 1983 - BVerwG 8 N 1.83 - Buchholz 401.9 Beiträge Nr. 22 S. 15). Die Grenze liegt dort, wo ein sachlich einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung wesentlich gleicher oder die gesetzliche Gleichbehandlung wesentlich ungleicher Sachverhalte auch mit Blick auf die Verwaltungsvereinfachung fehlt (BVerwG, Urteil vom 25. August 1982 - BVerwG 8 C 54.81 - Buchholz 401.9 Beiträge Nr. 20 S. 2 <4>; BVerfG, Beschluß vom 14. April 1964 - 2 BvR 69/62 - BVerfGE 17, 319 <330>).

Das Normenkontrollgericht hat durch die genannten Rechenbeispiele aufgezeigt, daß der satzungsmäßige Grenzwert von 60 cbm in der praktischen Anwendung einer erheblichen Veränderung des Abwasserentsorgungspreises im Verhältnis der Gebührenschuldner untereinander gleichkommt und Personen um so mehr benachteiligt, je näher die z.B. für die Gartenbewässerung verbrauchte und damit nicht in die Kanalisation abgeleitete Wassermenge sich dem Grenzwert von 60 cbm annähert; die Benachteiligung ist bei Unterschieden von 2,89 DM/m³ bis zu 6,74 DM/m³ auch objektiv erheblich. So hat das Bundesverwaltungsgericht (vgl. Urteil vom 1. August 1986, a.a.O., S. 53) in dem vergleichbaren Fall einer für die Wasserversorgung neben der konkreten Verbrauchsgebühr erhobenen "Grundgebühr" die Benachteiligung von Beziehern, die die mit der "Grundgebühr" abgegoltene und bei der zugleich erhobenen Verbrauchsgebühr berücksichtigte Wassermenge tatsächlich nicht erreichen oder nicht überschreiten, dann für unvereinbar mit Art. 3 Abs. 1 GG gehalten, wenn sich für derartige Kleinverbraucher daraus eine Erhöhung des Kubikmeterpreises von (seinerzeit) 1,20 DM (Verbrauchsgebühr) bzw. 1,25 DM (voll ausgenutzte "Grundgebühr") auf 2,50 DM und mehr ergibt. Wie in dem damaligen Fall fehlt auch der hier zu beurteilenden Satzungsregelung die vom Gleichheitssatz gebotene Differenzierung der Gebühr nach der Benutzungsintensität.

c)

Derartige Sachverhalte können auch weder nach ihrer Zahl noch angesichts des durchschnittlichen, allein für Zwecke der Gartenbewässerung o.a. jährlich anfallenden Verbrauchs und der gegenwärtigen sowie für die Zukunft zu erwartenden Höhe der Entwässerungsgebühren im Rahmen des Art. 3 Abs. 1 GG vernachlässigt werden. Zwar ist die Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte unerheblich, wenn bei der unvermeidbar typisierenden Betrachtung eine der beiden betroffenen Fallgruppen nicht ins Gewicht fällt. Dieser sog. Grundsatz der Typengerechtigkeit gestattet dem Abgabengesetzgeber die verallgemeinernde und pauschalierende Anknüpfung an die Regelfälle eines Sachbereichs aber nur so lange, als die Zahl der dem "Typ" widersprechenden "Ausnahmen" geringfügig ist; nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts liegt die Grenze hierfür bei 10 % (vgl. Urteil vom 1. August 1986, a.a.O., S. 54) bzw. bei 12 % der betroffenen Fälle (BVerwG, Beschluß vom 25. März 1985 - BVerwG 8 B 11.84 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 53, S. 37 <39>) oder bei 20 % der betroffenen Fälle mit der Folge einer 10 %igen Gebührenmehrbelastung (BVerwG, Urteil vom 16. September 1981 - BVerwG 8 C 48.81 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 45, S. 11 <14>). Einer genaueren Bestimmung dieser Grenzlinie bedarf es aus Anlaß des vorliegenden Falles nicht. Denn von dem 60-Kubikmeter-Grenzwert gehen regelmäßig - und nicht nur in atypischen Ausnahmefällen - erhebliche benachteiligende Wirkungen aus, solange nicht praktisch alle betroffenen Verbraucher einen im wesentlichen quantitativ gleichen Anteil des bezogenen Wassers - etwa infolge gleichartiger Gartenbewässerungsverhältnisse oder einer vergleichbaren gewerblichen bzw. industriellen Nutzung - der Kanalisation nicht zuführen. Für eine solche Situation gibt es nach den tatsächlichen Feststellungen des Normenkontrollgerichts keinen Anhaltspunkt.

d)

Auch der Grundsatz der Verwaltungspraktikabilität (BVerwG, Urteile vom 16. September 1981, a.a.O., vom 25. August 1982 - BVerwG 8 C 54.81 - Buchholz 401.9 Beiträge Nr. 20, S. 2 <4> undvom 21. Oktober 1994 - BVerwG 8 C 21.92 - KStZ 1995, 54) kann die dargelegte erhebliche Ungleichbehandlung nicht rechtfertigen. Zwar mag die Bestimmung eines hohen Grenzwerts für die Berücksichtigung tatsächlich nicht in die Kanalisation eingeleiteter Wassermengen das Verwaltungsverfahren der Gebührenerhebung dadurch vereinfachen, daß die Zahl der Fälle, in denen die Absetzung von Wassermengen geltend gemacht wird, gering gehalten wird. Angesichts der verbreiteten und zur Kostenminimierung in der Regel auch gebotenen Nutzung der elektronischen Datenverarbeitung sowie der vom Normenkontrollgericht als zumutbar aufgezeigten Möglichkeit, den Absetzungsbetrag unmittelbar bei der Veranlagung zu berücksichtigen und dadurch ein isoliertes Erstattungsverfahren zu vermeiden, kann auf der Grundlage der tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts (Beschluß S. 11 f.) nicht davon ausgegangen werden, daß der Verwaltungsmehraufwand insbesondere im Verhältnis zu den Gesamtkosten erheblich ist. Ferner ist in diesem Zusammenhang darauf zu verweisen, daß allein schon der Installationsaufwand für die erforderlichen zusätzlichen Wasseruhren sowie deren gegebenenfalls nach bestimmter Zeit notwendige Nacheichung Kleinstverbraucher von der Geltendmachung minimaler Absetzmengen abhalten wird; im übrigen ist es gebührenrechtlich möglich, gegebenenfalls den Zusatzaufwand für die Ablesung von Sonderzählern zu erfassen. Schließlich spricht auch der vom Normenkontrollgericht festgestellte Anteil von 26 % der in einer Untersuchung befragten Gemeinden, die alle - auch kleinste - nachweislich nicht in die Kanalisation gelangten Wassermengen in vollem Umfang von dem bezogenen Frischwasser für die Berechnung der Abwassergebühren absetzen, dagegen, daß ein Gebührenerhebungsverfahren mit einem erheblich geringeren oder gänzlich abgeschafften Grenzwert generell unpraktikabel ist.

Abgesehen davon scheidet die Rechtfertigung einer Ungleichbehandlung durch Grundsätze der Verwaltungspraktikabilität aber aus den gleichen Gründen wie bei dem Grundsatz der Typengerechtigkeit aus, wenn eine bestimmte Quantitätsgrenze überschritten wird (vgl. Urteil vom 16. September 1981, a.a.O., S. 14); die Zahl der betroffenen Fälle ist - wie dargelegt - hier nicht mehr geringfügig. Auch hinsichtlich der absoluten Höhe kann nicht davon ausgegangen werden, daß der Grenzwert von 60 cbm eine nur unerhebliche Belastung darstellte. Das Oberverwaltungsgericht hat zutreffend darauf abgehoben, daß gegenüber dem Zeitpunkt der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts über einen derartigen Grenzwert im Jahre 1974 eine inflationsbereinigte Gebührenerhöhung von (250 ./. 80 =) 170 % stattgefunden hat und dem seinerzeitigen Wert von 51 DM heute ein Gebührenwert von 173,50 DM gegenübersteht. Zu Recht ist in der Rechtsprechung (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 6. Februar 1986 - 2 A 2306/82 - KStZ 1986, 138 <139 f.>) aus der Abhängigkeit des Bagatell-Charakters eines Grenzwerts von der Gebührenhöhe die Folgerung gezogen worden, der Ortsgesetzgeber müsse bei Gebührenerhöhungen zugleich auch entsprechende Grenzwerte überprüfen und gegebenenfalls modifizieren.

e)

Der streitige Grenzwert läßt sich auch nicht als notwendiger Teil eines zulässigen Wahrscheinlichkeitsmaßstabes halten. Zwar dürfen Benutzungsgebühren nicht nur nach dem konkret nachgewiesenen Umfang der jeweiligen Inanspruchnahme der öffentlichen Leistung ("Wirklichkeitsmaßstab"), sondern auch nach einem Wahrscheinlichkeitsmaßstab bemessen werden, wenn keine zwingenden gesetzlichen Bestimmungen entgegenstehen. Diese pauschalierende Abweichung von der tatsächlichen Inanspruchnahme wird von der Notwendigkeit eines praktikablen, wenig kostenaufwendigen und damit auch den Gebührenzahlern zugute kommenden Erhebungsverfahrens getragen und läßt sich deshalb ebenfalls auf den Grundsatz der Verwaltungspraktikabilität zurückführen. Der Frischwasserbezug ist grundsätzlich ein solcher zulässiger Wahrscheinlichkeitsmaßstab für die Berechnung der Entwässerungsgebühren (stRspr, vgl. Beschlüsse vom 25. März 1985, a.a.O., undvom 12. Februar 1974 - BVerwG VII B 89.73 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 21; Schieder/Happ, BayKAG, Art. 8, Anm. 8.4). Er bezieht seine Rechtfertigung aus zwei Annahmen: Erstens muß davon ausgegangen werden können, daß die Menge des in die öffentliche Entwässerungsanlage eingeleiteten Schmutzwassers etwa der Menge des bezogenen Frischwassers entspricht; zweitens muß angenommen werden können, daß nach den örtlichen Verhältnissen des Abrechnungsgebiets im Regelfall die jeweils auf den Grundstücken "verbrauchte", also nicht in die Kanalisation abgegebene Wassermenge verhältnismäßig gleich ist und - falls ein Grenzwert festgelegt ist - daß diese Relation bis zu dem Grenzwert in etwa gewahrt bleibt (BVerwG, Beschluß vom 12. Februar 1974, a.a.O., undUrteil vom 14. April 1967 - BVerwG VII C 15.65 - BVerwGE 26, 317 <320>; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 6. Februar 1986, a.a.O.). Unter diesen Gesichtspunkten ist der Frischwassermaßstab mit Blick auf die bei normaler Wohnnutzung typischerweise alle Grundstücke eines im wesentlichen einheitlichen Gebietes gleich treffenden - überdies geringen - Verluste durch den Wasserverbrauch beim Kochen, Trinken etc. gerechtfertigt, zumal insoweit ein konkreter Nachweis praktisch ausgeschlossen ist. Hingegen läßt es der Frischwassermaßstab nicht zu, erhebliche Ungleichheiten infolge unterschiedlicher industrieller oder gewerblicher Nutzung (vgl. hierzu Schremmer, KStZ 1982, 21 <23 ff.>, KStZ 1986, 67 ff., KStZ 1991, 208 ff. und KStZ 1993, 141 ff.) oder infolge unterschiedlichen Verbrauches für die Gartenbewässerung völlig unberücksichtigt zu lassen; denn insoweit fehlt es an der vorausgesetzten (zweiten) Annahme der relativ gleichen Wirkung der pauschalierenden Vernachlässigung.

Der Frischwasserbezug ist in solchen Fällen nur dann ein brauchbarer Wahrscheinlichkeitsmaßstab, wenn die Gebührensatzung die Möglichkeit vorsieht, nachweisbar in erheblichem Umfang nicht in die Kanalisation eingeleitete Wassermengen abzusetzen (BVerwG, Beschluß vom 12. Juni 1972 - BVerwG VII B 117.70 - Buchholz 11 Art. 3 GG Nr. 132) und wenn nicht - wie hinzuzufügen ist - ein etwaiger Grenzwert wegen seiner Höhe im Regelfall einer Nichtberücksichtigung solcher anderweitig verbrauchter Wassermengen in Wahrheit gleichkommt. Die durch die Absetzbarkeit bewirkte "Verfeinerung des verhältnismäßig groben, an der bezogenen (Frisch-)Wassermenge anknüpfenden Wahrscheinlichkeitsmaßstabs" nähert diesen einem Wirklichkeitsmaßstab an (OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 13. August 1992 - 12 A 11011/92 - KStZ 1993, 196 <197>) und ist jedenfalls bei nicht homogen strukturierten, durchweg gleiche Wasserverbrauchsgewohnheiten aufweisenden Abrechnungsgebieten in der Regel geboten.

f)

Ob aus den genannten Gründen der 60-Kubikmeter-Grenzwert auch mit dem Äquivalenzprinzip unvereinbar ist, bedarf angesichts dessen keiner abschließenden Entscheidung mehr. Dieser Grundsatz ist der auf die Gebühr bezogene Ausdruck des allgemeinen, auf Verfassungsrecht beruhenden bundesrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und besagt als solcher, daß die Gebühr nicht in einem Mißverhältnis zu der von dem Träger öffentlicher Verwaltung erbrachten Leistung stehen darf (vgl. Urteil vom 16. September 1981, a.a.O., S. 16; Beschluß vom 25. März 1985, a.a.O., S. 39). Er fordert, daß die Benutzungsgebühr im allgemeinen nach dem Umfang der Benutzung bemessen wird, so daß bei gleicher Inanspruchnahme etwa gleich hohe Gebühren und bei unterschiedlicher Benutzung diesen Unterschieden in etwa angemessene Entgelte gezahlt werden; Modifizierungen nach der Eigenart der jeweiligen öffentlichen Einrichtung sind aufgrund anderer gleichrangiger Prinzipien möglich (vgl.Beschlüsse vom 13. April 1994 - BVerwG 8 NB 4.93 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 69, S. 8 <10> undvom 15. März 1995 - BVerwG 8 NB 1.95 -). Er berührt in diesem Zusammenhang den Gleichheitssatz. Ob die zwar nominell gleich hohe, infolge des Grenzwerts tatsächlich aber erheblich unterschiedliche Abwassergebühr schon eine gröbliche Störung des Ausgleichsverhältnisses zwischen der - wie dargelegt - stark variierenden Gebühr und dem stets gleich hohen Wert der Verwaltungsleistung darstellt, hängt davon ab, ob auch der rechnerisch höchste Kubikmeterpreis noch als angemessene Gegenleistung für die Entsorgung erscheint. Im Hinblick auf den Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz kann diese - von den tatsächlichen Verhältnissen abhängige - Frage dahinstehen.

g)

Die Annahme des Normenkontrollgerichts, der satzungsrechtlich festgelegte Grenzwert von 60 cbm sei mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht vereinbar, trifft nach alledem zu; Bundesrecht fordert zumindest die erhebliche Senkung dieses Grenzwerts und stünde - wie angemerkt werden mag - seiner gänzlichen Abschaffung nicht entgegen. Das Normenkontrollgericht wird zu prüfen haben, ob aufgrund der konkreten örtlichen Verhältnisse des Abrechnungsgebietes und des zu erwartenden, auch bei sachgerechter Gestaltung des Erhebungsverfahrens unvermeidbaren Mehraufwandes der Antragsgegnerin über den von ihm für zulässig gehaltenen Grenzwert von 20 cbm hinaus nach den aufgezeigten Maßstäben eine weitere Senkung gegebenenfalls geboten ist. Dabei wird zu bedenken sein, daß die in jedem Grenzwert liegende Ungleichbehandlung und Benachteiligung auch unter Berücksichtigung des Ermessens- oder Beurteilungsspielraums des Ortsgesetzgebers einer Rechtfertigung bedarf und der Grundsatz der Verwaltungspraktikabilität dies nur so weit zu leisten vermag, als die verwaltungstechnischen Vorteile der Typisierung noch in einem angemessenen Verhältnis zu der durch sie bewirkten Ungerechtigkeit stehen. Die Typisierung darf nicht gleichmachend weitergreifen, als es aus Praktikabilitätsgründen gerechtfertigt ist (BVerwG, Beschluß vom 25. Januar 1995 - BVerwG 8 N 2.93 -, zur Veröffentlichung vorgesehen).