I.

Der Kläger ist Eigentümer einer im Gebiet der beklagten Gemeinde gelegenen Einzimmer-Eigentumswohnung, die er als Ferienwohnung nutzt. Die Beklagte veranlagte ihn mit Bescheid vom 6. Juli 1979 zu Wassergebühren für das Jahr 1977, und zwar zu einer Grundgebühr zuzüglich Mehrwertsteuer von 79,12 DM (Restschuld).

Der Bescheid ist gestützt auf die Beitrags- und Gebührensatzung zur Wasserabgabesatzung vom 18. November 1976 in der Fassung der mit Rückwirkung auf den 1. Januar 1977 in Kraft getretenen Änderungen der 1. Änderungssatzung vom 23. November 1978, 3. Änderungssatzung vom 3. Mai 1979 und 4. Änderungssatzung vom 27. Juni 1979. Nach der Satzung werden für die Benutzung der Wasserversorgungsanlage "Grund- und Verbrauchsgebühren" erhoben. Die die Grundgebühr betreffende Vorschrift des § 9 a in der Fassung der 1. und 3. Änderungssatzung hat folgenden Wortlaut:

1. I.

   Die Grundgebühr beträgt 100 DM je Jahr und Wohneinheit. Als Wohneinheit gilt eine abgeschlossene Wohnung bis zu 75 qm Wohnfläche. Die Grundgebühr erhöht sich bei größeren Wohnungen um DM 10,- je weitere angefangene 25 qm Wohnfläche.

2. II.

   Für Gewerbebetriebe, Pensionen, Landwirtschaften und öffentliche Gebäude und Einrichtungen, die nicht ausschließlich zu Wohnzwecken dienen, wird eine Grundgebühr nach der Nenngröße des Wasserzählers erhoben. Das gleiche gilt für Grundstücke, die nicht bebaut sind, aber einen Wasseranschluß haben. Die Grundgebühr beträgt im Jahr für einen Wasserzähler mit einer Nenngröße

   bis 5 cbm/h	100,- DM
   6-10 cbm/h	110,- DM
   11-20 cbm/h	120,- DM
   über 20 cbm/h	140,- DM.

3. III.

   Mit der Grundgebühr gilt ein jährlicher Wasserbezug von 80 cbm als abgegolten. Bei Wohnungen über 75 qm gelten für je 25 qm übersteigende Wohnfläche jährlich weitere 8 cbm Wasserbezug als abgegolten.

Die durch die Grundgebühr abgegoltene Wassermenge bleibt bei der Festsetzung der Verbrauchsgebühr außer Ansatz (§ 10 Abs. 3).

Das Verwaltungsgericht hat der nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobenen Anfechtungsklage des Klägers durch Urteil vom 15. Juni 1981 stattgegeben.

Der Verwaltungsgerichtshof hat auf die Berufung der Beklagten durch Urteil vom 27. Januar 1984 das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat er im wesentlichen ausgeführt:

Der Bescheid finde in § 9 a der Beitrags- und Gebührensatzung zur Wasserabgabensatzung vom 18. November 1976 in der Fassung der 4. Änderungssatzung vom 27. Juni 1979 - BGS - eine ausreichende Rechtsgrundlage. Diese Vorschrift regele die Erhebung einer Mindestgebühr, was das Kommunalabgabengesetz vom 26. März 1974 (GVBl. S. 109) in seinem Art. 8 Abs. 2 Satz 4 ausdrücklich als zulässig erkläre. Die Erhebung einer Mindestgebühr rechtfertige sich aus der Erwägung, daß dem Träger der Wasserversorgungsanlage unabhängig von der tatsächlich abgenommenen Lieferung oder Leistung Kosten für die Vorhaltung der auf den Spitzenbedarf ausgelegten Einrichtung entstünden. Die Bemessung der Mindestgebühr könne nicht nach einem Wirklichkeitsmaßstab, sondern nur nach einem Wahrscheinlichkeitsmaßstab erfolgen; dieser müsse in sachlichem Zusammenhang mit der Vorhalteleistung stehen. Dabei seien die Grundsätze der Äquivalenz und der Gleichbehandlung einzuhalten. Insbesondere seien aus der Sicht der Vorhalteleistung unterschiedlich zu bewertende typische Fallgestaltungen entsprechend zu berücksichtigen. § 9 a BGS werde diesen Anforderungen gerecht. Zwar begegne er in der ursprünglichen Fassung der Satzung vom 18. November 1976 rechtlichen Bedenken, weil er die Erhebung der Mindestgebühr von 100 DM, mit der ein Wasserbezug von 80 cbm abgegolten sein solle, ohne Rücksicht auf die Größe einer Wohnung oder auf die Nutzung von Räumlichkeiten vorgesehen habe. Seine Neufassungen durch die 1. und 3. Änderungssatzung enthielten indessen eine ausreichende und sachgerechte Differenzierung. Die Mindestgebühr werde nunmehr für Wohneinheiten über 75 qm nach Maßgabe einer linearen Steigerung und für Gewerbebetriebe, Pensionen, Landwirtschaften und öffentliche Gebäude gestaffelt nach der unterschiedlichen Nenngröße des Wasserzählers bemessen. Diese Differenzierung erweise sich als sachgerecht, weil bei Gewerbebetrieben die voraussichtliche Nutzung der Wasserversorgungsanlage anders als bei den Wohnzwecken dienenden Gebäuden nicht nach der vorhandenen Gebäudefläche beurteilt werden könne.

Daß § 9 a BGS für Eigentumswohnungen, die als Zweit- oder Ferienwohnungen genutzt würden und die erfahrungsgemäß nicht ständig belegt seien, hinsichtlich der Gebührenbemessung keine besondere Regelung enthalte, führe nicht zu einem Verstoß gegen den Grundsatz der Typengerechtigkeit. Zwar werde in diesen Wohnungen, die im Gebiet der Beklagten in nicht zu vernachlässigender Anzahl vorhanden seien, ein Wasserbezug von 80 cbm je Jahr nicht erreicht, möglicherweise sogar erheblich unterschritten. Gleichwohl erweise sich die Regelung als sachgerecht. Die Mindestgebühr habe den Zweck, dem Träger der Wasserversorgungsanlage die Deckung der Vorhaltekosten zu ermöglichen, wenn eine bestimmte Wassermenge nicht abgenommen werde. Sie garantiere der Beklagten in den Fällen, in denen eine ständige Belegung von Wohnungen nicht gegeben, aber möglich sei und die Beklagte deshalb auch für den Fall ständiger Belegung lieferbereit sein müsse, die Deckung der daraus folgenden leistungsunabhängigen Vorhaltekosten. Die Mindestgebühr sei auch nicht zu hoch bemessen, denn der mit ihr abgegoltene Wasserbezug von 80 cbm je Jahr könne bei jeder Wohnungsart ohne weiteres erreicht werden. Bei einem durchschnittlich angenommenen Wasserverbrauch von 200 Litern je Person und Tag stelle die Menge von 80 cbm je Jahr etwas mehr als den Regelverbrauch für eine Person dar. Die Zugrundelegung eines solchen Verbrauchs sei nicht willkürlich, wenn man bedenke, daß eine Wohnung typischerweise dem Wohnen für mindestens eine Person diene und für deren Bedarf ein Wasserbezug jederzeit möglich sein müsse.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision des Klägers, mit welcher dieser die Verletzung materiellen Bundesrechts rügt und begehrt, das Berufungsurteil aufzuheben und die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zurückzuweisen.

Die Beklagte tritt der Revision entgegen.

Die Landesanwaltschaft Bayern als Vertreter des öffentlichen Interesses beteiligt sich am Verfahren. Sie verteidigt das angefochtene Urteil.

II.

Die Revision des Klägers führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht. Das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Es beruht auf der Annahme, daß die der Festsetzung der Wassergebühr zugrundeliegende Regelung des § 9 a der Beitrags- und Gebührensatzung zur Wasserabgabesatzung der Beklagten - BGS - mit dem Gleichheitssatz vereinbar ist. Diese Annahme wird durch die vom Berufungsgericht bisher getroffenen tatsächlichen Feststellungen nicht gesichert. Das nötigt zur Zurückverweisung der Sache (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

§ 9 a BGS sieht die Erhebung von "Grund- und Verbrauchsgebühren" vor. Die Grundgebühr beträgt 100 DM je Jahr und Wohnungseinheit bis zu 75 qm Wohnfläche. Für größere Wohnungen erhöht sie sich je weitere angefangene 25 qm Wohnfläche um 10 DM. Für Gewerbebetriebe, Pensionen, Landwirtschaften und öffentliche Gebäude wird die Grundgebühr nach der Nenngröße des Wasserzählers gestaffelt (100/110/120/140 DM) erhoben. Mit der Grundgebühr gilt ein jährlicher Wasserbezug von 80 cbm - bei Wohnungen über 75 qm für je 25 qm übersteigende Wohnfläche weitere 8 cbm Wasserbezug - als abgegolten. Die gemäß § 10 BGS zu erhebende Verbrauchsgebühr wird nach der Menge des aus der Wasserversorgungsanlage entnommenen Wassers berechnet. Sie beträgt für das hier in Rede stehende Jahr 1977 1,20 DM je cbm Wasser. Die durch die Grundgebühr abgegoltene Wassermenge bleibt bei der Festsetzung der Verbrauchsgebühr außer Ansatz.

Dem angefochtenen Urteil ist nicht zu entnehmen, ob das Berufungsgericht die mit diesem Inhalt in § 9 a BGS geregelte Wassergebühr landesrechtlich als eine Grundgebühr, als eine Mindestgebühr oder als eine Gebühr verstanden hat, die Elemente sowohl einer Grundgebühr als auch einer Mindestgebühr enthält.

Als Grundgebühr wird im allgemeinen eine Benutzungsgebühr bezeichnet, die für die Inanspruchnahme der Lieferungs- bzw. Betriebsbereitschaft einer Einrichtung erhoben wird. Mit ihr werden die durch das Bereitstellen und ständige Vorhalten der Einrichtung entstehenden verbrauchsunabhängigen Betriebskosten (sog. Fixkosten wie z.B. Abschreibungsbeträge und Zinsen) ganz oder teilweise abgegolten, und sie wird deshalb nicht - verbrauchsabhängig - nach dem Maß der Benutzung (Inanspruchnahme), sondern - verbrauchsunabhängig - nach einem Wahrscheinlichkeitsmaßstab bemessen, der sich an Art und Umfang der aus der Lieferbereitschaft folgenden abrufbaren Arbeitsleistung (z.B. Nenngröße des Wasserzählers, Zahl der Räume oder Zapfstellen, Brennstellen) als Anhalt für die vorzuhaltende Höchstlastkapazität zu orientieren pflegt (vgl. den Fall des Beschlusses vom 12. August 1981 - BVerwG 8 B 20.81 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 44 S. 9 <10>; ferner Dahmen/Driehaus/Küffmann/Wiese, Kommentar zum Kommunalabgabengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, 3. Aufl., § 6 Rdn. 130, 131; Bauernfeind/Zimmermann, Kommunalabgabengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, 2. Aufl., § 6 Rdn. 46). Neben dieser Grundgebühr wird nach dem Maß der jeweiligen Inanspruchnahme eine Zusatzgebühr (Arbeits-, Verbrauchsgebühr) erhoben, mit der die laufenden verbrauchsabhängigen Betriebskosten (z.B. Kosten für die Gewinnung von Wasser, Entgelte für den Bezug von Fremdwasser) und ggf. der mit der Grundgebühr nicht abgedeckte Teil der Vorhaltekosten gedeckt werden (vgl. z.B. Bauernfeind/Zimmermann a.a.O.). Im Unterschied dazu versteht man unter einer Mindestgebühr üblicherweise eine Benutzungsgebühr, die sich - anders als die Grundgebühr - am Maß der tatsächlichen Inanspruchnahme orientiert. Ihr Satz wird regelmäßig in einer Höhe festgesetzt, die der angenommenen (durchschnittlichen) Mindestinanspruchnahme entspricht. Der dabei angewandte Wahrscheinlichkeitsmaßstab darf nicht in einem offensichtlichen Mißverhältnis zum Maß der tatsächlichen Inanspruchnahme stehen. Die Mindestgebühr wird regelmäßig neben einer nach dem Maß des tatsächlichen Verbrauchs errechneten Benutzungsgebühr erhoben und dient der Vereinfachung des Heranziehungsverfahrens. Sie erspart in den betroffenen Fällen der Gemeinde die Feststellung der Verbrauchsmenge und die Berechnung der Gebühr (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 2. Oktober 1964 - III OVG A 71/63 - OVGE 20, 414 <417>; VG Düsseldorf, Urteil vom 25. Juni 1975 - 5 K 251/75 - KStZ 1976, 98 <99>; Bauernfeind/Zimmermann a.a.O. Rdn. 48; Ermel, Gesetz über kommunale Abgaben in Hessen, 2. Aufl., S. 96).

Wie die hier in Rede stehende Wassergebühr in die vorstehend dargelegten Gebührentypen einzuordnen ist, bleibt nach den Ausführungen des Berufungsgerichts unklar. Denn einerseits spricht das Berufungsgericht von einer Elemente der Verbrauchsabhängigkeit enthaltenden Mindestgebühr. Andererseits rechtfertigt es die Wassergebühr vornehmlich mit dem Gesichtspunkt der Vorhaltekosten, also mit einem Gesichtspunkt, der typischerweise im Zusammenhang mit einer verbrauchsunabhängigen Grundgebühr von Belang ist. Das kann indessen auf sich beruhen. Denn unabhängig davon, ob die streitige Wassergebühr nach Maßgabe des Landesrechts als Grundgebühr, als Mindestgebühr oder als eine Kombination von Grundgebühr und Mindestgebühr zu qualifizieren ist, hält das angefochtene Urteil in seiner Billigung der Gebührenregelung in § 9 a BGS einer bundesrechtlichen Überprüfung nicht stand. Diese Regelung unterläßt nämlich bei der Bemessung der "Grundgebühr", die für Wohnungen zu entrichten ist, jede Differenzierung nach der Benutzungsintensität, ohne daß dem auf der Grundlage der bisherigen tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts rechtfertigende Gründe zur Seite stünden.

Die Satzung behandelt mit ihrem bereits dargestellten Inhalt ungleiche Sachverhalte gleich. Denn nach den Feststellungen des Berufungsgerichts sind im Gemeindegebiet der Beklagten - in nicht zu vernachlässigender Anzahl - Wohnungen vorhanden, in denen ein Wasserbezug von 80 cbm je Jahr nicht erreicht, möglicherweise sogar erheblich unterschritten wird. Inhaber solcher Wohnungen werden durch die Gebührenregelung benachteiligt. Sie werden mit einer gleichhohen Gebühr belastet wie Wohnungsinhaber, die jährlich 80 cbm Wasser und mehr beziehen. Diese Benachteiligung wird auch bei folgender Betrachtungsweise deutlich: Den mit der "Grundgebühr" abgegoltenen Wasserbezug läßt sich die Beklagte mit 1,25 DM je Kubikmeter (100 DM: 80 cbm), den darüber hinausgehenden Wasserbezug über die Verbrauchsgebühr mit 1,20 DM je Kubikmeter bezahlen. Wohnungsinhaber, die jährlich zum Beispiel nur 40 cbm Wasser beziehen, zahlen mit der Entrichtung der "Grundgebühr" von 100 DM im rechnerischen Ergebnis 2,50 DM je Kubikmeter bezogenen Wassers.

Diese Differenzierung ist nicht aus sich sachlich gerechtfertigt.

Handelt es sich bei der streitigen Wassergebühr um eine Grundgebühr der eingangs dargestellten Art, so ist die Gebührenregelung der Satzung verfassungsrechtlich nicht unbedenklich, weil diese Grundgebühr nur von einem Teil der Beitragspflichtigen erhoben wird. Da mit der "Grundgebühr" ein jährlicher Wasserbezug von grundsätzlich 80 cbm als abgegolten gilt und dieser Wasserbezug bei der Festsetzung der "Verbrauchsgebühr" außer Ansatz bleibt, entrichten die Gebührenpflichtigen im Grundsatz die Wassergebühr allein nach Maßgabe des Verbrauchs; sie bezahlen den Bezug von 80 cbm Wasser über die "Grundgebühr" und den darüber hinausgehenden Wasserbezug über die "Verbrauchsgebühr". Lediglich diejenigen Gebührenpflichtigen, die einen Wasserbezug von 80 cbm je Jahr nicht erreichen, zahlen insoweit einen verbrauchsunabhängigen Gebührenanteil und damit insoweit eine Grundgebühr, während die Gebührenpflichtigen, die 80 cbm Wasser oder mehr je Jahr abnehmen, von der Zahlung einer Grundgebühr freigestellt sind. Belastet die Gebührenregelung einer Satzung nicht alle, sondern nur einen Teil der Gebührenpflichtigen mit Vorhaltekosten, so liegt darin, wenn sich nicht aus besonderen Gründen etwas anderes ergibt, eine Verletzung des Gleichheitssatzes.

Handelt es sich bei der streitigen Wassergebühr um eine Mindestgebühr, so ist der Mangel an Differenzierung entgegen der Annahme des Berufungsgerichts nicht mit einem Hinweis auf die anfallenden Vorhaltekosten zu rechtfertigen. Dieser Gesichtspunkt ist einzig bei einer verbrauchsunabhängigen, das Maß der Benutzung im Einzelfall nicht berücksichtigenden Gebühr tragfähig. Die hier zu beurteilende Gebührenregelung ist indessen im Grundsatz verbrauchsabhängig ausgestaltet. Handelt es sich bei der streitigen Wassergebühr um eine Kombination von "Grundgebühr" und "Mindestgebühr", gilt nichts anderes. Denn in diesem Fall hat zumindest der auf die "Mindestgebühr" entfallende Teil der Wassergebühr die aufgezeigten Bedenken gegen sich, was angesichts des Fehlens der Möglichkeit, die Wassergebühr in Anteile zu zerlegen, die gesamte Regelung in Frage stellt.

Die demnach - bei jeder Deutung - vorliegende Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte wäre allerdings unerheblich, wenn bei ihrer Bewertung eine der beiden davon betroffenen Fallgruppen deshalb vernachlässigt werden dürfte, weil sie bei der unvermeidbar typisierenden Betrachtung nicht ins Gewicht fällt (sog. Grundsatz der Typengerechtigkeit). Der Grundsatz der Typengerechtigkeit gestattet dem Gesetzgeber, bei der Gestaltung abgabenrechtlicher Regelungen in der Weise zu verallgemeinern und zu pauschalieren, daß an Regelfälle eines Sachbereichs angeknüpft wird und dabei die Besonderheiten von Einzelfällen außer Betracht bleiben (Urteil vom 25. August 1982 - BVerwG 8 C 54.81 - Buchholz 401.9 Beiträge Nr. 20 S. 2 <4>). Dieser Grundsatz vermag die Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte indessen nur so lange zu rechtfertigen, als nicht mehr als 10 v.H. der von der Regelung betroffenen Fälle dem "Typ" widersprechen (Beschluß vom 19. September 1983 - BVerwG 8 N 1.83 - Buchholz 401.9 Beiträge Nr. 22 S. 11 <15>). Ob das hier zutrifft, ist offen. Das Berufungsgericht hat dazu keine Feststellungen getroffen. Die in den beigezogenen Verwaltungsvorgängen befindliche Erklärung der Beklagten vom 18. Oktober 1977, derzufolge die "Grundgebühr" von 100 DM für insgesamt 511 Wohnungen entrichtet und der durch die "Grundgebühr" abgegoltene Wasserverbrauch von 80 cbm je Jahr in etwa 320 Wohnungen nicht erreicht wird, konnte vom Senat mangels Unstreitigkeit unter den Beteiligten nicht berücksichtigt werden (vgl. Urteil vom 17. Dezember 1968 - BVerwG II C 113.65 - Buchholz 310 § 137 VwGO Nr. 34). Das zwingt zur Zurückverweisung der Sache.

Lediglich zur Klarstellung sei bemerkt, daß gegenüber der Regelung des Art. 8 Abs. 2 Satz 4 BayKAG, derzufolge "zur Deckung der Vorhaltekosten ... eine Mindestgebühr (Grundgebühr) erhoben werden" kann, verfassungsrechtliche Bedenken nicht bestehen. Diese Vorschrift kann entsprechend den Anforderungen des Gleichheitssatzes verfassungskonform zum Beispiel dahin ausgelegt werden, daß sie neben einer Verbrauchsgebühr die Erhebung einer Gebühr zuläßt, mit der die Vorhaltekosten der Einrichtung ganz oder teilweise auf alle Gebührenpflichtigen nach einem Wahrscheinlichkeitsmaßstab unabhängig von dem Maß der Benutzung umgelegt werden oder daß sie (neben einer Benutzungsgebühr nach dem Maß der Inanspruchnahme) die Erhebung einer Mindestgebühr zuläßt, die an der durchschnittlichen Mindestinanspruchnahme der Einrichtung orientiert ist und die aus dem Grundsatz der Typengerechtigkeit folgenden Grenzen einhält.