Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 19.09.1983, Az.: BVerwG 8 N 1.83

I.

Die Antragsgegnerin, eine Verbandsgemeinde, zieht die Antragstellerin, eine Ortsgemeinde, als Eigentümerin gemeindeeigener Grundstücke zu Vorausleistungen auf den Entwässerungsbeitrag heran. Die Heranziehung beruht auf der Satzung über die Erhebung von Entgelten für die öffentliche Abwasserbeseitigungseinrichtung und über die Umlage der Abwasserabgabe - Entgelt Satzung Abwasserbeseitigung - der Antragsgegnerin vom 18. Dezember 1981. Die Antragstellerin beantragt, in einem Normenkontrollverfahren nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 4 RhPf AGVwGO die Nichtigkeit der §§ 20 und 28 der Entgeltsatzung festzustellen, welche u.a. die Maßstäbe des einmaligen Beitrags und der wiederkehrenden Beiträge für die Beseitigung des Oberflächenwassers regeln. Das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz möchte die Beitragsmaßstäbe als rechtswirksam erkennen, würde mit einer solchen Entscheidung aber von dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. August 1982 - BVerwG 8 C 54.81 - (Buchholz 401.9 Beiträge Nr. 20 S. 2) abweichen. Durch Beschluß vom 17. Mai 1983 hat es deshalb dem Bundesverwaltungsgericht die Frage zur Entscheidung vorgelegt, "ob ein zur Verteilung des auf das Oberflächenwasser entfallenden Beitragsanteils vorgesehener (kombinierter) Beitragsmaßstab, der sowohl an die Grundstücksfläche (2/3) als auch an die Grundstückseinheit (1/3) anknüpft, geeignet ist, den durch die Entwässerungseinrichtung vermittelten Vorteil im Sinne des § 8 Kommunalabgabengesetz für Rheinland-Pfalz in der Fassung vom 2. September 1977 (GVBl. S. 305) zu erfassen, ohne gegen den Gleichheitssatz zu verstoßen".

II.

Die Vorlage ist zulässig. Mit der vom Oberverwaltungsgericht für richtig gehaltenen Bejahung dieser Frage würde das Oberverwaltungsgericht im Sinne des § 47 Abs. 5 Nr. 2 VwGO von der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts abweichen. Die Vorlagefrage ist entscheidungserheblich, weil, wie in dem Vorlagebeschluß dargelegt wird, die Durchführung des Normenkontrollverfahrens die Beantwortung der Vorlagefrage erfordert (vgl. Beschlüsse vom 14. Juli 1978 - BVerwG 7 N 1.78 - BVerwGE 56, 172 [175] und vom 9. November 1979 - BVerwG 4 N 1.78, 4 N 2 bis 4.79 - BVerwGE 59, 87 [94]). Bei einer Bejahung der Vorlagefrage ist der Normenkontrollantrag abzulehnen, während bei einer Verneinung der Vorlagefrage die Beitragsmaßstäbe für unwirksam zu erklären sind und damit dem Antrag stattzugeben ist. Das Oberverwaltungsgericht hat in dem Vorlagebeschluß zu erkennen gegeben, daß es die Beitragsmaßstäbe nicht in Anwendung der landesrechtlichen und damit irrevisiblen Vorschrift des § 8 RhPf KAG als unwirksam erkennen will.

Die vorgelegte Frage ist dahin zu beantworten, daß die Bemessung des einmaligen Beitrags (§ 8 Abs. 1 RhPf KAG) und der wiederkehrenden Beiträge (§ 8 Abs. 2 RhPf KAG) für die Einrichtung der Oberflächenentwässerung nach einem für alle Grundstückseinheiten gleichen Betrag (Grundbetrag) auch in der Kombination mit dem Maßstab der Grundstücksfläche regelmäßig den Gleichheitssatz verletzt und diese Bemessung nur ausnahmsweise dann mit dem Gleichheitssatz in Einklang steht, wenn mindestens 90 v.H. der von der Maßstabsregelung betroffenen Grundstückseinheiten, gemessen an den aus dem Vorteilsbegriff des § 8 Abs. 1 RhPf KAG folgenden Faktoren (hier: Art und Maß der zulässigen [baulichen] Nutzung und überbaubare bzw. zu befestigende Grundstücksfläche), zufällig (nahezu) gleich sind.

Der beschließende Senat hat in seinen Urteilen vom 25. August 1982 - BVerwG 8 C 54.81 - a.a.O. S. 3 und - BVerwG 8 C 59.81 - entschieden, daß die Bemessung eines Entwässerungsbeitrags nach einem für alle Grundstücke gleichen Grundbetrag mit dem Gleichheitssatz nur in Ausnahmefällen vereinbar sei. Das gelte auch dann, wenn die Verteilungsregelung neben dem Grundbetrag eine Berücksichtigung der Grundstücksflächen vorsieht, wie das bei dem hier zu beurteilenden kombinierten Verteilungsmaßstab der Fall ist. Daran ist festzuhalten.

Ein Grundbetrag steht als solcher nicht in Beziehung zu dem abzugeltenden Vorteil. Das Oberverwaltungsgericht sieht - in Anwendung der landesrechtlichen Vorschrift des § 8 Abs. 1 Satz 2 RhPf KAG und deshalb für das Revisionsgericht bindend - den für ein Grundstück aus der Oberflächenentwässerung erwachsenden Vorteil in der Steigerung des Gebrauchswerts des Grundstücks, weshalb sich der Beitragsmaßstab an Art und Maß der (baulichen) Nutzungsmöglichkeit sowie insbesondere an der überbaubaren bzw. zu befestigenden Fläche eines Grundstücks orientieren müsse. Diese Faktoren werden maßgeblich von der jeweiligen Größe eines Grundstücks bestimmt mit der Folge, daß bei unterschiedlicher Grundstücksgröße die jeweiligen Vorteile eine unterschiedliche Höhe haben. Sie sind nur ausnahmsweise bei allen beitragspflichtigen Grundstücken gleich, nämlich dann, wenn diese Grundstücke zufällig (nahezu) gleich groß sind und, soweit es auf die Nutzungsmöglichkeit ankommt, überdies nach Art und Maß in gleicher Weise (baulich) genutzt werden können. Die Bemessung der Beiträge nach einem Grundbetrag führt deshalb regelmäßig zu einer Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte. "Denn im Umfang des Grundbetrags werden die durch die Anschlußmöglichkeit bewirkten unterschiedlichen Vorteile gleich bewertet, nämlich größeren Vorteilen und kleineren Vorteilen dieselbe beitragsrechtliche Wertigkeit zugeordnet. Der Maßstab bevorzugt (entlastet) größere oder baulich intensiver ausnutzbare Grundstücke und benachteiligt (überbelastet) kleinere oder baulich weniger intensiv ausnutzbare Grundstücke" (Urteil vom 25. August 1982 - BVerwG 8 C 54.81 - a.a.O. S. 3). Daran ändert entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts nichts, daß die Kosten der Oberflächenentwässerung zu zwei Dritteln nach der Grundstücksfläche und nur zu einem Drittel nach den Grundstückseinheiten verteilt werden und daß der über den Maßstab der Grundstückseinheit zu verteilende Anteil an den Gesamtkosten der Entwässerungseinrichtung (Schmutzwasser und Oberflächenwasser) lediglich 19,88 v.H. bzw. 18,87 v.H. beträgt. Ebenso ist unerheblich, daß § 20 Abs, 3 und § 28 Abs. 3 der Entgeltsatzung für die Ermittlung der Grundstücksflächen eine Tiefenbegrenzung vorsehen. Denn diese Tiefenbegrenzung gilt nur für unbeplante Gebiete. Überdies werden erstens die Faktoren Art und Maß der möglichen (baulichen) Nutzung sowie die Faktoren der überbaubaren bzw. zu befestigenden Fläche jeweils von der Größe des gesamten Grundstücks und nicht von der Größe des Grundstücksteils bestimmt, der innerhalb der Tiefenbegrenzung liegt, und zweitens besitzen die jeweiligen Grundstücke oder Grundstücksteile - auch soweit sie innerhalb der Tiefenbegrenzung liegen - regelmäßig unterschiedliche Größen.

Dem Oberverwaltungsgericht ist darin beizupflichten, daß eine Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte nur dann gegen den Gleichheitssatz verstößt, wenn sie willkürlich ist, d.h. wenn ein sachlich einleuchtender, rechtfertigender Grund für die gesetzliche Gleichbehandlung fehlt (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 16. Juni 1959 - 2 BvL 10/59 - BVerfGE 9, 334 [337] und vom 14. April 1964 - 2 BvR 69/62 - BVerfGE 17, 319 [BVerfG 07.04.1964 - 1 BvL 12/63] [330]).

Soweit das Oberverwaltungsgericht einen rechtfertigenden Grund in diesem Sinne darin sieht, daß "hinsichtlich der Oberflächenentwässerung jedes Grundstück - unabhängig von seiner Flächengröße und seiner (zulässigen) Nutzbarkeit - einen 'Mindestvorteil' erfährt, der mit 1/3 Anteil an den Kosten der Oberflächenentwässerung wiedergegeben werden kann" (Beschluß S. 7), hält der Senat an seiner im Urteil vom 25. August 1982 - BVerwG 8 C 54.81 - (a.a.O. S. 5) niedergelegten Auffassung fest, derzufolge der Beitrag für einen Vorteil erhoben wird, der seinem Wesen nach für die beitragserhebliche Wertigkeit nicht in unterschiedliche Bemessungskriterien wie etwa nach "Grund" und "Zusatz" aufgespalten werden kann. Es trifft nicht zu, daß allen beitragspflichtigen Grundstücken durch die Möglichkeit des Anschlusses an die Entwässerungsanlage zunächst einmal ein Vorteil in gleicher Höhe und darüber hinaus ein weiterer Vorteil erwächst, der den jeweiligen Grundstücksmerkmalen entspricht. Die Beitragsbemessung nach Grundstückseinheiten kann auch nicht aus dem Gesichtspunkt eines Mindestbeitrags gerechtfertigt werden. Wie bereits in dem Urteil vom 25. August 1982 - BVerwG 8 C 54.81 - (a.a.O. S. 5) dargelegt, kommt das schon deshalb nicht in Betracht, weil die hier zu beruteilende Maßstabskombination der Grundstücksfläche und der Grundstückseinheit die Annahme eines Mindestbeitrags ausschließt.

Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts kann die Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte nicht mit der Erwägung gerechtfertigt werden, der Maßstab der Grundstückseinheit diene dazu, den Verteilungsmaßstab insgesamt vorteilsgerecht zu gestalten, weil die Verteilung nach der Grundstückseinheit Ungerechtigkeiten abmildere, die durch die Anwendung des Maßstabs der Grundfläche einträten (vgl. auch OVG Rheinland-Pfalz, Urteile vom 4. Oktober 1971 - 6 A 16/71 - AS 12, 177 [182] und vom 2. Oktober 1978 - 10 C 1/78 - AS 15, 137 [144]). Auch insoweit verbleibt der Senat dabei, daß ein Grundbetrag schon wegen seiner mangelnden Vorteilsbezogenheit nicht dazu geeignet sein kann, etwaige Ungerechtigkeiten einer anderen Verteilungsweise abzumildern oder zu beseitigen.

Schließlich vermag auch der Grundsatz der Typengerechtigkeit, der es dem Satzungsgeber gestattet, bei der Gestaltung der Beitragsmaßstäbe an die Regelfälle eines Sachbereichs anzuknüpfen und dabei die Besonderheiten von Einzelfällen außer Betracht zu lassen (vgl. Urteil vom 25. August 1982 - BVerwG 8 C 54.81 - a.a.O. S. 4 m.w.N.), die Bemessung der Beiträge nach einem für alle Grundstückseinheiten gleichen Grundbetrag regelmäßig nicht zu rechtfertigen. Denn der Beitragsmaßstab des Grundbetrages erfaßt nicht einen Sachbereich, bei welchem es den Regelfällen entspricht, daß die betreffenden Grundstücke - gemessen an den aus dem Vorteilsbegriff folgenden Faktoren - gleich sind, sondern einen Sachbereich, für den es gerade typisch ist, daß die Grundstücke sich insoweit nicht gleichen. Der Grundsatz der Typengerechtigkeit vermag die Beitragserhebung nach Maßgabe eines Grundbetrags lediglich ausnahmsweise dann zu rechtfertigen, wenn die betroffenen Grundstücke hinsichtlich der für die Größe des jeweiligen Vorteils maßgebenden Faktoren - hier Art und Maß der möglichen (baulichen) Nutzung und überbaubare bzw. zu befestigende Fläche - gewissermaßen zufällig (nahezu) gleich sind (Urteil vom 25. August 1982 - BVerwG 8 C 54.81 - a.a.O. S. 4). Dabei ist der Grundsatz der Typengerechtigkeit geeignet, die Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte zu rechtfertigen, solange nicht mehr als 10 v.H. der von der Regelung betroffenen Fälle dem "Typ" widersprechen, also wenigstens 90 v.H. dieser Fälle dem "Typ" entsprechen.