Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 14.07.1978, Az.: BVerwG 7 N 1.78

I.

Der Antragsteller wurde auf Grund der Satzung der Antragsgegnerin über die Erhebung von Abgaben wegen Änderung der Gemeindeverhältnisse vom 30. Juni 1970 durch Bescheid vom 7. Juni 1974 zu einer Abgabe in Höhe von 2.600 DM herangezogen. Er focht den Abgabenbescheid nicht an. Die Abgabe wurde bisher weder bezahlt noch beigetrieben.

Am 23. März 1977 beschloß die Gemeindevertretung der Antragsgegnerin, die Satzung rückwirkend ab 1. Januar 1977 aufzuheben. Ein zu diesem Zeitpunkt beim Oberverwaltungsgericht anhängiges früheres Normenkontrollverfahren erklärten beide Beteiligten für erledigt. Der Antragsteller beantragte am 24. Oktober 1977 erneut, die Satzung der Antragsgegnerin für ungültig zu erklären.

Das Oberverwaltungsgericht hat durch Beschluß vom 4. Januar 1978 gemäß § 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 VwGO die Sache dem Bundesverwaltungsgericht zur Entscheidung über die Frage vorgelegt, ob der Antrag, gemäß § 47 VwGO die Nichtigkeit einer bereits aufgehobenen Abgabensatzung fest zustellen, zulässig ist, wenn ein auf Grund dieser Satzung gegen den Antragsteller ergangener Abgabenbescheid unanfechtbar geworden, aber noch nicht vollzogen ist.

Das Oberverwaltungsgericht hält die Vorlage für zulässig, verneint aber die gestellte Rechtsfrage mit im wesentlichen folgender Begründung: Zwar lasse der Wortlaut des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht erkennen, daß der durch einen unanfechtbar gewordenen Verwaltungsakt bewirkte Nachteil kein Antragsrecht begründe, obwohl die Vollstreckung eines auf einer für nichtig erklärten Norm beruhenden Verwaltungsaktes gemäß § 183 Satz 2 VwGO unzulässig sei. Zweck, Entstehungsgeschichte und Stellung der Normenkontrolle im Gesamtsystem der verwaltungsgerichtlichen Klagen ließen es jedoch als unzulässig erscheinen, die Normenkontrolle als Mittel des Vollstreckungsschutzes zu verwenden, um damit den Wirkungen der Unanfechtbarkeit von Verwaltungsakten zu begegnen. Das Normenkontrollverfahren solle der Rechtsklarheit und der ökonomischen Gestaltung des Prozeßrechts dienen, indem es zahlreichen Einzelprozessen vorbeuge; es solle dem Bürger rechtzeitigen Rechtsschutz ermöglichen und die Verwaltungsgerichte entlasten. Diese mit der Einführung des § 47 VwGO verfolgte Absicht würde in ihr Gegenteil verkehrt, wenn sich der Adressat eines unanfechtbar gewordenen Verwaltungsaktes mittels der Normenkontrolle gegen dessen Vollzug zur Wehr setzen könnte. Eine Entlastung der Gerichte würde dann nicht eintreten; vielmehr würden die Oberverwaltungsgerichte in Abgabensachen mit einer Vielzahl von Normenkontrollanträgen überschwemmt, mit denen die Abgabepflichtigen versuchten, die bislang - möglicherweise durch Entgegenkommen oder eine Billigkeitsentscheidung des Abgabengläubigers - aufgeschobene Vollstreckung aus unanfechtbaren Abgabenbescheiden endgültig zu verhindern. Mit der Einführung der Normenkontrolle könne vom Gesetzgeber auch nicht beabsichtigt gewesen sein, die Bedeutung der Rechtsmittelfristen bei auf untergesetzliches Landesrecht gestützten Verwaltungsakten weitgehend einzuschränken. Maßgebender Gesichtspunkt bei der Auslegung des § 47 VwGO sei das mit dieser Vorschrift verfolgte Ziel, Rechtsunsicherheit durch divergierende Einzelentscheidungen zu vermeiden. Divergierende Einzelentscheidungen auf Grund einer außer Kraft getretenen Vorschrift seien nur denkbar, wenn diese noch Rechtswirkungen, z.B. auf schwebende Verwaltungsstreitverfahren, zu äußern vermöge. Die Vollstreckung aus einem unanfechtbaren Abgabenbescheid sei keine Anwendung der dem Bescheid zugrunde liegenden Satzung. Die Zwangsvollstreckung erfolge unabhängig vom Geltungswillen der materiellen Rechtsvorschrift. Akte der Zwangsvollstreckung und sich daran anschließende Gerichtsverfahren, könnten deswegen nicht zu divergierenden Entscheidungen hinsichtlich der Gültigkeit dieser Rechtsgrundlage führen.

II.

1.

Der Senat hat über die ihm vom Oberverwaltungsgericht vorgelegte Rechtsfrage in der Besetzung von fünf Richtern zu entscheiden. Zwar bestimmt § 10 Abs. 3 Halbsatz 2 VwGO, daß die Senate des Bundesverwaltungsgerichts bei Beschlüssen außerhalb der mündlichen Verhandlung in der Besetzung von drei Richtern entscheiden. Der Senat kann offenlassen, ob es sich bei seiner nach § 47 Abs. 5 Satz 3 VwGO in der Fassung des Art. I Nr. 1 des Gesetzes zur Änderung verwaltungsprozessualer Vorschriften vom 24. August 1976 (BGBl. I S. 2437) zu treffenden Entscheidung überhaupt um einen Beschluß im Sinne des § 10 Abs. 3 Halbs. 2 VwGO handelt; falls dies mit Eyermann/Fröhler (Verwaltungsgerichtsordnung, 7. Aufl. 1977, § 47 Rdnr. 35 b) zu verneinen sein sollte, würde sich die Besetzung des Senats mit fünf Richtern bereits aus § 10 Abs. 3 Halbs. 1 VwGO unmittelbar ergeben.

Aber auch wenn der Begriff des Beschlusses in § 10 Abs. 3 VwGO weit zu verstehen sein sollte, ist die Entscheidung nach § 47 Abs. 5 Satz 3 VwGO mit fünf Richtern zu treffen. Das ergibt sich aus folgendem: Die Vorlage nach § 47 Abs. 5 VwGO im Rahmen eines Normenkontrollverfahrens und die daraufhin ergehende Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts dienen der Klärung grundsätzlicher Fragen des revisiblen Rechts durch das Bundesverwaltungsgericht, weiter dazu, die Einheitlichkeit der Rechtsprechung, soweit revisibles Recht betroffen ist, sicherzustellen. Diese Aufgabe wird außerhalb der Normenkontrolle im Revisionsverfahren erfüllt (vgl. § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO). Über Revisionen entscheiden die Senate des Bundesverwaltungsgerichts in der Besetzung von fünf Richtern. Da die Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts gemäß § 47 Abs. 5 VwGO in dem von dieser Vorschrift erfaßten Bereich die gleiche Funktion haben wie Entscheidungen im Revisionsverfahren, spricht alles dafür, auf die nach § 47 Abs. 5 VwGO zu treffende Entscheidung die Besetzungsregelung des § 10 Abs. 3 Halbs. 1 VwGO jedenfalls analog anzuwenden und die Entscheidungen gleichermaßen in der vollen Senatsbesetzung zu treffen. Dies ist auch deswegen geboten, weil anderenfalls die Gefahr divergierender Entscheidungen innerhalb eines Senats des Bundesverwaltungsgerichts nicht auszuschließen wäre; es kann nämlich von Zufällen abhängen, ob die gleiche Rechtsfrage das Bundesverwaltungsgericht im Rahmen einer Revision oder im Rahmen einer Vorlage nach § 47 Abs. 5 VwGO erreicht mit der Folge, daß bei einer unterschiedlichen Besetzung auch unterschiedliche Entscheidungen denkbar wären. Schließlich spricht der Umstand, daß die bundeseinheitliche Einführung der Revision im Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO, die an sich nahegelegen hätte, lediglich aus den in der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung (vgl. BTDrucks. 7/4324 S. 13 zu Nr. 3 [§ 136]) angedeuteten Gründen nicht möglich war, dafür, den § 10 Abs. 3 Halbs. 1 VwGO auf Entscheidungen nach § 47 Abs. 5 VwGO in gleicher Weise wie auf Urteile anzuwenden; mit Recht weisen Eyermann/Fröhler (a.a.O.) darauf hin, daß damit auch dem Gewicht einer Entscheidung nach § 47 Abs. 5 VwGO entsprochen wird (ähnlich Redeker/von Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung, 6. Aufl. 1978, § 47 Rdnr. 34).

2.

Die Vorlage ist gemäß § 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 VwGO zulässig. Die vorgelegte Rechtsfrage betrifft die Interpretation des § 47 VwGO selbst und damit die Auslegung revisiblen Rechts. Die zur Entscheidung vorgelegte Rechtsfrage nach der Zulässigkeit eines Normenkontrollverfahrens in Fällen der vorliegenden Art, in denen der Adressat eines auf eine bereits aufgehobene Satzung gestützten, nicht angefochtenen Abgabenbescheides mit der im Normenkontrollverfahren angestrebten Nichtigerklärung der Satzung bezweckt, im Hinblick auf § 47 Abs. 6 Satz 3 in Verbindung mit § 183 Satz 2 VwGO die bisher nicht erfolgte Vollstreckung zu verhindern, hat grundsätzliche Bedeutung. Die Klärung dieser in Rechtsprechung und Schrifttum (vgl. Hess. VGH, Beschluß vom 6. Dezember 1968 [ESVGH 19, 149]; Kopp, VwGO, 3. Aufl. 1977, § 47 Anm. 6; Eyermann/Fröhler, VwGO 7. Aufl. 1977, § 47 Rdnr. 30, 39) noch nicht eindeutig beantworteten verfahrensrechtlichen Frage dient der Einheitlichkeit der Rechtsanwendung im Bundesgebiet. Die Vorlagefrage ist im vorliegenden Fall entscheidungserheblich, wie in dem Vorlagebeschluß dargelegt wird. Bei Verneinung der Vorlagefrage wäre der Normenkontrollantrag ohne weiteres zu verwerfen, während bei Bejahung der Vorlagefrage über die Gültigkeit der zur Prüfung gestellten Satzung zu entscheiden und nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts eine Nichtigerklärung der Satzung nicht auszuschließen wäre. Hierbei gellt das Oberverwaltungsgericht zutreffend davon aus, daß nicht schon die Erledigung des vorangegangenen Normenkontrollverfahrens den Antragsteller an der Einleitung des neuen Normenkontrollverfahrens hindert.

3.

Die vorgelegte Rechtsfrage ist dahin zu beantworten, daß der Antrag, gemäß § 47 VwGO die Nichtigkeit einer Abgabensatzung festzustellen, unzulässig ist, wenn die Satzung bereits aufgehoben ist, der Antragsteller einen auf Grund der Satzung gegen ihn ergangenen inzwischen bestandskräftigen, aber noch nicht vollzogenen Abgabenbescheid nicht angefochten hatte und das Normenkontrollverfahren nunmehr zu dem Zweck betreibt, die Vollstreckung aus dem Abgabenbescheid zu verhindern.

Das Normenkontrollverfahren erfordert, wie jedes verwaltungsgerichtliche Verfahren, ein Rechtsschutzbedürfnis (Rechtsschutzinteresse). Bei natürlichen oder juristischen Personen verlangt § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO für die Antragsberechtigung eine besondere Beschwer dergestalt, daß der Antragsteller "durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung einen Nachteil erlitten oder in absehbarer Zeit zu erwarten hat". Durch dieses Erfordernis soll - ähnlich wie bei Klagen nach § 42 Abs. 2 VwGO durch das Erfordernis der Geltendmachung einer Rechtsverletzung - ein Popularantrag ausgeschlossen werden (vgl. BT-Drucks. 7/4324 S. 11). Unter dem Begriff "Nachteil" ist nach herrschender Meinung eine Beeinträchtigung rechtlich geschützter Interessen zu verstehen (vgl. Kopp, a.a.O., § 47 Anm. 6).

In Fällen der vorliegenden Art könnte eine Antragsberechtigung mit der Erwägung in Betracht gezogen werden, der Antragsteller habe durch die Anwendung der zur Überprüfung gestellten, inzwischen aufgehobenen Satzung in Gestalt des gegen ihn ergangenen Abgabenbescheides einen rechtlichen Nachteil erlitten und durch die künftige Vollstreckung aus dem unanfechtbar gewordenen Abgabenbescheid einen Nachteil zu erwarten. Durch die Nichtigerklärung der angegriffenen Satzung könnte der Nachteil, soweit er in der Vollstreckbarkeit des Abgabenbescheides liegt, auch noch beseitigt werden. § 47 Abs. 6 Satz 3 VwGO bestimmt, daß für die Wirkung der die Nichtigkeit einer Rechtsvorschrift feststellenden Entscheidung § 183 VwGO entsprechend gilt. Nach dieser dem § 79 Abs. 2 BVerfGG nachgebildeten Vorschrift, die nach herrschender Meinung nicht nur auf unanfechtbare verwaltungsgerichtliche Entscheidungen, sondern auch auf unanfechtbare Verwaltungsakte anzuwenden ist, weil hier die Grundsätze der Rechtssicherheit einerseits und des Vollstreckungsschutzes andererseits in gleicher Weise Geltung verdienen (vgl. Redeker-von Oertzen, VwGO 6. Aufl. 1978 § 47 Rdnr. 37; Schunck-de Clerk, VwGO 3. Aufl. 1977 S. 319 f.; BT-Drucks. 7/4324 S. 12; ferner BVerfGE 20, 230 [234 f.] zur Anwendung des § 79 Abs. 2 BVerfGG), bleiben die auf einer für nichtig erklärten Norm beruhenden, nicht mehr anfechtbaren Verwaltungsakte unberührt; die Vollstreckung aus ihnen ist jedoch unzulässig.

Eine derartige weite Auslegung des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO würde jedoch in einem Fall, wie er hier vorliegt, dem Zweck dieser Vorschrift nicht gerecht. Die Zulässigkeitsvoraussetzung des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO knüpft an den Regelfall an, daß die angegriffene Norm gilt. Ist die Norm bereits außer Kraft getreten, kommt eine nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO anerkennenswerte Beschwer nur dann in Betracht, wenn die aufgehoben Rechtsvorschrift noch Rechtswirkungen zu äußern vermag, weil in der Vergangenheit liegende Sachverhalte noch nach dieser Rechtsvorschrift zu entscheiden sind (vgl. Hess. VGH, Beschluß vom 9. April 1973 [ESVGH 23, 177/183]; Bayer. VGH, Beschluß vom 18. August 1959 [VGHE 12 I, 61/64]; Redeker-von Oertzen, a.a.O. § 47 Rdnr. 10; ferner BVerfGE 5, 25 [28] zur Zulässigkeit der abstrakten Normenkontrolle nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 76 BVerfGG bei einem außer Kraft getretenen Gesetz). Es muß sich aber dann um einen Nachteil handeln, der durch die Anwendung der aufgehobenen Rechtsvorschrift eintritt. Sonstige durch die Rechtsvorschrift verursachte Nachteile, die nicht durch deren Anwendung im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO eintreten, müssen außer Betracht bleiben. Eine unmittelbare, gegenwärtige oder zukünftige Benachteiligung "durch die Rechtsvorschrift" selbst ist nach deren Aufhebung auch nicht denkbar.

Hiernach bedarf es, wenn eine aufgehobene Rechtsvorschrift Gegenstand der Normenkontrolle ist, - ähnlich wie für die Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO bei Erledigung eines angefochtenen Verwaltungsaktes - eines besonderen Rechtsschutzinteresses für die begehrte Feststellung, daß die aufgehobene Rechtsvorschrift ungültig gewesen sei. Andernfalls würde der für die Kontrolle geltender Normen gezogene Anwendungsbereich des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGOüberschritten. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO soll sicherstellen, daß nicht jede, sondern nur diejenige Person, deren Rechtssphäre durch die Anwendung der Norm Beeinträchtigungen erleidet, das Normenkontrollverfahren zwecks Überprüfung der Gültigkeit der Norm einleiten kann.

Die dem Antragsteller drohende Vollstreckung aus dem unanfechtbar gewordenen Abgabenbescheid ist keine Anwendung der dem Bescheid zugrunde liegenden, inzwischen aufgehobenen Satzung, wie in dem Vorlagebeschluß zutreffend ausgeführt wird. In dem Vollstreckungsverfahren ist die dem Abgabenbescheid zugrunde liegende Satzung nicht zu prüfen. Voraussetzung der Vollstreckung ist ein vollstreckbarer Leistungsbescheid, der losgelöst von der materiellen Rechtsvorschrift die Grundlage der Vollstreckung bildet. Die dem Antragsteller aus dem bestandskräftigen Abgabenbescheid drohende Vollstreckung stellt auch keinen Nachteil durch die Anwendung der Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO dar. Der durch die Vollstreckung Betroffene erleidet einen Nachteil durch die im Verwaltungsvollstreckungsrecht begründete Vollstreckbarkeit des unanfechtbar gewordenen Abgabenbescheides, nicht durch die diesem Bescheid zugrunde liegende Satzung. Insofern unterscheidet sich der vorliegende Fall nicht entscheidungserheblich von dem eines Bürgers, der mit Hilfe des Normenkontrollverfahrens erreichen will, daß die Ungültigkeit einer bereits aufgehobenen Rechtsvorschrift festgestellt wird, die Grundlage eines bestandskräftigen und bereits vollzogenen Verwaltungsaktes ist; auch dieser Bürger, der den Nachteil durch die Vollstreckung erlitten hat, kann sich nicht des Normenkontrollverfahrens bedienen, um etwa eine günstige Ausgangsposition zu erlangen, wenn er das Wiederaufgreifen des Verwaltungsverfahrens betreiben will.

Die vorstehend entwickelte Auslegung des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO entspricht nicht nur dem Zweck der Normenkontrolle nach § 47 VwGO, sondern auch ihrer Stellung im System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes. Wie das Oberverwaltungsgericht unter Hinweis auf die Entstehungsgeschichte der Vorschrift (vgl. BT-Drucks. 3/55 S. 33; 3/1094 S. 6; 7/4324 S. 11; 7/5492 S. 3) darlegt, dient die Normenkontrolle der Rechtsklarheit und der ökonomischen Gestaltung des Prozeßrechts, da sie zahlreichen Einzelprozessen vorbeugt. Durch die Möglichkeit einer allgemeinverbindlichen gerichtlichen Entscheidung über die Gültigkeit einer im Range unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschrift verbessert und beschleunigt sie den Rechtsschutz des Bürgers, da der Betroffene nicht gezwungen ist, eine Entscheidung über die Gültigkeit der Rechtsnorm inzidenter in einem Klageverfahren gegen eine auf die Norm gestützte konkrete Verwaltungsentscheidung herbeizuführen; zugleich werden dadurch die Verwaltungsgerichte entlastet.

In Fällen der vorliegenden Art, in denen Gegenstand der Normenkontrolle eine aufgehobene Satzung ist und es nicht um deren Anwendung geht, der Antragsteller vielmehr mit dem Normenkontrollverfahren die künftige Vollstreckung eines auf die Satzung gestützten, von ihm nicht angefochtenen Abgabenbescheides verhindern will, kann der Zweck des § 47 VwGO, Rechtsunsicherheit durch divergierende Einzelentscheidungen über die Gültigkeit einer Rechtsvorschrift (Satzung) zu vermeiden, insoweit den Rechtsschutz zu verbessern und zu beschleunigen und die Verwaltungsgerichte zu entlasten, nicht erreicht werden. In dem Vollstreckungsverfahren ist, wie bereits gesagt, die Gültigkeit der dem unanfechtbar gewordenen Abgabenbescheid zugrunde liegenden Satzung nicht zu prüfen, so daß es hier zu divergierenden Entscheidungen hinsichtlich der Gültigkeit der aufgehobenen Satzung nicht kommen kann. Würde man in Fällen der vorliegenden Art eine Normenkontrolle für zulässig halten, könnte jeder Adressat eines nicht angefochtenen, noch nicht vollstreckten Abgabenbescheides, dem die abgabenberechtigte Gemeinde aus Entgegenkommen oder etwa im Wege einer Billigkeitsentscheidung die Abgabe gestundet hat, noch jahrelang nach Eintritt der Bestandskraft des Abgabenbescheides und nach Aufhebung der ihm zugrunde liegenden Rechtsvorschrift ein Verfahren nach § 47 VwGO einleiten, was nicht dem Sinn und Zweck der abstrakten Normenkontrolle entspricht und wahrscheinlich zu einer erheblichen Mehrbelastung der Verwaltungsgerichte führen würde.

Die dargelegte Rechtsauffassung steht auch nicht im Widerspruch mit § 183 VwGO. der nach § 47 Abs. 6 Satz 3 VwGO entsprechend gilt. Mit der Regelung des § 183 Satz 1 VwGO hat der Gesetzgeber entsprechend dem verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzsystem bei nicht mehr anfechtbaren Entscheidungen von Verwaltungsgerichten und - in entsprechender Anwendung dieser Vorschrift - bei belastenden unanfechtbaren. Verwaltungsakten, die auf einer für nichtig erklärten Rechtsnorm beruhen, der Rechtssicherheit den Vorrang gegenüber der materiellen Gerechtigkeit eingeräumt. Eine Ausnahme von diesem Grundsatz bildet § 183 Satz 2 VwGO, wonach die Vollstreckung eines auf einer für nichtig erklärten Rechtsvorschrift beruhenden Verwaltungsaktes unzulässig ist. Diese Rechtsfolge tritt aber nicht schon mit der Einleitung eines Normenkontrollverfahrens, sondern erst mit dessen Beendigung durch Nichtigerklärung der beanstandeten Rechtsvorschrift ein. Eine Behörde wird daher durch die Einleitung eines Normenkontrollverfahrens nicht gehindert, einen bestandskräftig gewordenen Verwaltungsakt zu vollstrecken.