Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 21.10.1994, Az.: BVerwG 8 C 21.92

I.

Die Beteiligten streiten um die Höhe der Abfallbeseitigungsgebühren ab dem Jahre 1989.

Die Kläger sind Eigentümer eines mit einem Wohnhaus bebauten Grundstücks in C. Nach der seinerzeit maßgeblichen Abfallgebührensatzung der Beklagten wird der Grundstückseigentümer als Gebührenschuldner zu Abfallbeseitigungsgebühren "nach der Anzahl der auf seinem Grundstück betriebenen Haushalte veranlagt" (§ 5 Abs. 1). Die Gebühr betrug für das Jahr 1989 gemäß § 6 der Satzung für jeden zu veranlagenden Haushalt 126 DM jährlich.

Mit Bescheid vom 8. Januar 1989 setzte die Beklagte "ab 01.01.1989" die Gebühren für die Abfallbeseitigung auf "10,50 DM mtl. × 12 = 126,00 DM" fest und forderte zur Zahlung der am "15.02.89, 15.05.89, 15.08.89, 15.11.89, 15.02.90, 15.05.90 usw." fälligen Teilbeträge für die Müllabfuhr von jeweils 31,50 DM auf. Abschließend heißt es in diesem Bescheid, er gelte so lange, "bis er durch einen neuen Bescheid ersetzt wird".

Der nach Widerspruchseinlegung erhobenen Untätigkeitsklage hat das Verwaltungsgericht wegen Unzulässigkeit des der Gebührenfestsetzung zugrunde gelegten Haushaltsmaßstabs stattgegeben.

Mit der Berufung hat die Beklagte ihr erstinstanzliches Vorbringen vertieft und ausgeführt, der Haushaltsmaßstab sei im Hinblick auf die in erster Linie vermittelte Regelmäßigkeit der Müllabfuhr auch dann gerecht, wenn die Müllmengen der einzelnen Haushalte verschieden groß seien. Dies gelte um so mehr, als ausweislich der Betriebsabrechnungen für 1986 und 1987 kaum mengenabhängige Kostenpunkte ersichtlich seien, weil angesichts der von ihr selbst kostengünstig betriebenen Deponie insoweit allenfalls Rückstellungen für Rekultivierungskosten in Höhe von ca. 34.000 DM in Betracht kämen; alle übrigen Kosten - insbesondere der Aufwand für Fahrzeuge und Personal - fielen in gleicher Höhe an, auch wenn die jeweilige Mülltonne nur halbvoll oder gar leer sei.

Mit Beschluß vom 9. März 1992 hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht die Berufung der Beklagten zurückgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Nach § 5 Abs. 3 NKAG müsse die Gebühr nach Art und Umfang der Inanspruchnahme bzw. - wenn dieser Wirklichkeitsmaßstab schwierig oder nicht vertretbar sei - nach einem möglichst wirklichkeitsnahen Wahrscheinlichkeitsmaßstab bemessen werden. Die Beklagte gehe selbst davon aus, daß die Menge des anfallenden Mülls je Haushalt unterschiedlich sei. Diese deutlichen Unterschiede der Inanspruchnahme könnten nicht unter Hinweis darauf vernachlässigt werden, daß die Entsorgungsleistung der Beklagten nicht so sehr durch die Menge des abgefahrenen Mülls als durch die regelmäßige Entsorgung bestimmt werde. Eine kostenorientierte Gebührenbemessung könne sich zwar in - personenbezogenen - Grundgebühren niederschlagen; eine unterschiedslose Bemessung der Abfallbeseitigungsgebühren je Haushalt unabhängig von der Zahl der Haushaltsangehörigen widerspreche aber dem Gleichheitssatz, der bei gleichartigen, in Leistungseinheiten erfaßbaren Leistungen in den Grenzen der Praktikabilität und Wirtschaftlichkeit eine Gebührenbemessung gebiete, die dem unterschiedlichen Ausmaß der erbrachten Leistung Rechnung trage. Da die Umstellung der Gebührenbemessung auf Haushaltsangehörige "wohl keinen zusätzlichen Sachbearbeiter" erfordere und die Notwendigkeit neuer Mülltonnen für diesen Fall nicht substantiiert dargetan worden sei, sei der Verwaltungsaufwand nicht so hoch, daß sich eine Differenzierung aus diesem Grunde verbieten würde. Ergänzend sei auf die Unzulässigkeit der Gebührenfestsetzung auf unbestimmte Zeit nach dem bis 31. Dezember 1991 geltenden Kommunalabgabengesetz hinzuweisen.

Mit der Revision rügt die Beklagte die Verletzung materiellen Rechts, weil das Berufungsgericht Art. 3 Abs. 1 GG fälschlicherweise ein zwingendes Gebot entnommen habe, die Gebührenbemessung stets - ohne Berücksichtigung besonderer örtlicher Verhältnisse - an Menge oder Gewicht des Mülls auszurichten.

Die Kläger verteidigen den angefochtenen Beschluß.

Der Oberbundesanwalt tritt der Beklagten mit der Begründung bei, die Gemeinden seien durch Art. 3 Abs. 1 GG nicht gezwungen, einen Wahrscheinlichkeitsmaßstab zu wählen, der der Wirklichkeit am nächsten komme; im Rahmen des der Beklagten eröffneten Ermessens könne es nicht verwehrt werden, der Gebührenbemessung den Haushaltsmaßstab zugrunde zu legen.

II.

Die Revision der Beklagten ist begründet. Der angefochtene Beschluß des Berufungsgerichts verletzt mit der auf einen angeblichen Verstoß gegen den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) gestützten Hauptbegründung Bundesrecht; die Aufhebung des Gebührenbescheides erweist sich auch nicht wegen der ergänzenden, auf irrevisiblem Landesrecht beruhenden Hilfsbegründung als im Ergebnis richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Vielmehr sind zur abschließenden Beurteilung weitere tatsächliche Feststellungen sowie die Prüfung landesrechtlicher Vorschriften erforderlich; dies nötigt zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

1.

a)

Das Berufungsgericht hat - wie bereits das Verwaltungsgericht - die Aufhebung des angefochtenen Gebührenbescheides der Beklagten unter Hinweis auf die Rechtsprechung des früher zuständigen 3. Senats des Oberverwaltungsgerichts (vgl. Urteil vom 4. Oktober 1984 - OVG 3 A 84/84 - NVwZ 1985, 441) in erster Linie damit begründet, die Gebührensatzung der Beklagten trage dem Gebot des § 5 Abs. 3 Satz 2 NKAG, bei der hilfsweise zulässigen Wahl eines Wahrscheinlichkeitsmaßstabs die Wirklichkeitsnähe zu berücksichtigen, nicht ausreichend Rechnung; eine unterschiedslose Bemessung der Abfallbeseitigungsgebühren je Haushalt unabhängig von der Zahl der Haushaltsangehörigen widerspreche dem Gleichheitssatz, der eine Gebührenbemessung nach dem unterschiedlichen Ausmaß der erbrachten Leistung gebiete und deshalb der Vernachlässigung der Unterschiede der Entsorgungsleistung nach Menge oder Gewicht entgegenstehe (Beschluß S. 4).

b)

Diese Annahme verletzt Bundesrecht. Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts gebietet Art. 3 Abs. 1 GG in dieser Absolutheit eine mengen- oder gewichtsabhängige Gebührenbemessung nicht. Vielmehr läßt Art. 3 Abs. 1 GG - in Verbindung mit dem im Rechtsstaatsprinzip verankerten Grundsatz der Praktikabilität (vgl. Urteil vom 9. November 1984 - BVerwG 8 C 37.82 - KStZ 1985, 107; Urteil vom 15. Juli 1988 - BVerwG 7 C 5.87 - DVBl 1989, 413) - je nach den Umständen des Einzelfalls bei der Bemessung von Müllabfuhrgebühren sowohl mengen- oder gewichtsorientierte als auch personen- oder (wenn auch eher ausnahmsweise) haushaltsbezogene Gebührenmaßstäbe zu. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts fordert der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG, daß wesentlich Gleiches nicht willkürlich ungleich und wesentlich Ungleiches nicht willkürlich gleichbehandelt werden darf. Mit Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG ist danach bei festgestellter Ungleichbehandlung nur zu fragen, ob für die Differenzierung sachlich einleuchtende Gründe bestehen, nicht hingegen, ob der Satzungsgeber jeweils die gerechteste und zweckmäßigste Regelung getroffen hat (Urteil vom 16. September 1981 - BVerwG 8 C 48.81 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 45 S. 11 f.). Dem Ortsgesetzgeber ist deshalb ein weiter Gestaltungsspielraum eröffnet; Willkür kann ihm nur dann vorgeworfen werden, wenn sich kein vernünftiger, aus der Natur der Sache einleuchtender Grund für die Ungleichbehandlung finden läßt (BVerfG, Beschluß vom 17. Januar 1978 - 1 BvL 13/76 - NJW 1978, 933 <935>; BVerwG, Urteil vom 8. November 1968 - BVerwG VII C 99.67 - BVerwGE 31, 33 <34>). Solche sachlichen, die Ungleichbehandlung rechtfertigenden Gründe können sich aus dem Gesichtspunkt der Praktikabilität ergeben (vgl. Urteile vom 9. November 1984, a.a.O., und vom 11. November 1987 - BVerwG 8 C 49.86 - Buchholz 401.64 § 3 AbwAG Nr. 2 S. 3 <6 f.>), wenn die dem strikten formalen Gleichbehandlungsgebot entsprechende Gebührenbemessung zu einem Verwaltungsaufwand führen würde, der in Anbetracht der nur geringfügigen betragsmäßigen Auswirkung "in bezug auf den erreichten Erfolg außerhalb einer tragfähigen Relation stünde" (Urteil vom 11. November 1987, a.a.O.). Dem Gesichtspunkt der Verwaltungspraktikabilität kommt danach um so mehr Gewicht zu, je geringer die Auswirkungen der Unterschiede in der Leistung auf das diesen unterschiedlichen Leistungen entsprechende Entgelt sind (Urteil vom 9. November 1984, a.a.O.).

Innerhalb der so umrissenen weiten Grenzen beläßt Art. 3 Abs. 1 GG dem Ortsgesetzgeber bei der Festlegung von Gebührenmaßstäben im Rahmen der Abfallbeseitigung die Freiheit, sich unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse für ein mengen- oder gewichtsbezogenes, stark an der konkreten Entsorgungsleistung gegenüber dem Gebührenschuldner ausgerichtetes Gebührenmodell zu entscheiden oder statt dessen weniger reale - personen- oder haushaltsbezogene - Gebührenmaßstäbe zu wählen, wenn dieser - "Realitätsverlust" - durch sachliche Gründe gerechtfertigt ist. Von Bedeutung ist insoweit auch, ob und inwieweit in der mit der Gebühr abgegoltenen Leistung Teilbereiche der Müllentsorgung miterfaßt sind, die - wie z.B. die Sperrmüllabfuhr - nicht strikt personenbezogen sind, sondern sich stärker an Haushalten ausrichten. Art. 3 Abs. 1 GG beläßt ferner die Freiheit, die Gebührenbemessung entweder leistungsproportional oder kostenorientiert - d.h. mit Blick auf die durch die einzelne Benutzung verursachten Kosten - vorzunehmen, also eine Differenzierung nach Leistungsaspekten ggf. zu unterlassen, wenn ihr "gebührenrechtlich nur untergeordnete Bedeutung" zukommt (BVerwG, Urteil vom 9. November 1984, a.a.O.; vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25. März 1982 - 2 S 1378/81 - KStZ 1982, 213 <214>; Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 96 und 224). Die Gemeinde kann auch beide Maßstäbe kombinieren, ohne daß dem Art. 3 Abs. 1 GG von vornherein entgegenstünde. Fordert aber Art. 3 Abs. 1 GG keine Gleichheit um jeden Preis, so ist von Bundesrechts wegen eine Berücksichtigung besonderer örtlicher Verhältnisse, die sich in Verbindung mit dem Grundsatz der Verwaltungspraktikabilität auf die Gebührenbemessung in einem pauschalierenden vereinheitlichenden Sinne auswirken können, zumindest zulässig. Es ist danach für Art. 3 Abs. 1 GG und die Zulässigkeit einer die konkrete Müllentsorgungsleistung vernachlässigenden Gebührenanknüpfung an Haushalte von Bedeutung, ob die Abfallentsorgungsleistung der Beklagten durch einen nicht ganz unerheblichen mengenbezogenen "variablen" Kostenanteil geprägt ist oder ob sie - wie die Beklagte behauptet - nahezu ausschließlich durch feste, von der Menge des zu entsorgenden Abfalls unabhängige Kosten gekennzeichnet wird. Wäre letzteres der Fall, würde die von der Abfallentsorgungsleistung mitumfaßte und von der jeweiligen konkreten Müllmenge unabhängige "Grundversorgung" (- regelmäßige Entleerung der Mülltonnen -) ein so starkes Übergewicht erhalten, daß eine pauschalierende, in erster Linie kostenorientierte, nach Menge oder Gewicht oder Personenzahl nicht differenzierende Gebührenbemessung insbesondere im Hinblick auf die behauptete allgemeine Verteuerung der Müllabfuhr infolge erhöhten personellen und technischen Aufwands gerechtfertigt sein kann. Ist dagegen der mengenbezogene variable Kostenanteil nicht ganz unerheblich oder wirkt sich die Berücksichtigung der variablen Kosten bei einer leistungsbezogenen Gebührenbemessung spürbar aus, so wird eine völlige Vernachlässigung des Mengenfaktors bei der Gebührenbemessung regelmäßig nicht zulässig sein.

c)

Ob der eine oder der andere Sachverhalt hier vorliegt, steht nicht fest. Das Oberverwaltungsgericht hat hierzu keine Feststellungen getroffen, weil es in der "unterschiedslosen Bemessung der Abfallbeseitigungsgebühren je Haushalt unabhängig von der Zahl der Haushaltsangehörigen" zu Unrecht ohne weiteres einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG erblickt hat (Beschluß S. 4) und deshalb die vom materiellen Recht gebotene Sachaufklärung nicht vollständig durchgeführt hat, also den behaupteten örtlichen Besonderheiten nicht nachgegangen ist. Der Beklagte hat hierzu vorgetragen, aufgrund der örtlichen Verhältnisse - insbesondere der ausschließlichen Ablagerung des Hausmülls auf einer eigenen Deponie, die bei geringen Pachtkosten und geringfügigen Rückstellungen für Rekultivierungsmaßnahmen (1987: 34.930 DM) keinerlei investiven Aufwand erfordere - liege der mengenunabhängige feste Kostenanteil bei ca. 90 % bzw. es seien "fast alle Kosten müllmengenunabhängig". Träfe dies zu, d.h. lägen die mengenabhängigen Kosten tatsächlich unter 10 %, und würden sich diese variablen Kosten bei leistungsbezogener Gebührenbemessung nicht spürbar auswirken (wofür die ohnehin geringe Gebührenhöhe spricht), so könnte die Entscheidung der Beklagten zugunsten einer einfachen, praktikablen und kostengünstigen Gebührenbemessung nach Haushalten unter Zugrundelegung einer relativ großen "Pflichttonne" ausnahmsweise aufgrund der besonderen lokalen Verhältnisse aus der Sicht des Art. 3 Abs. 1 GG nicht beanstandet werden. Allerdings ist hervorzuheben, daß die Zulässigkeit dieses groben Rasters eher eine Ausnahme darstellt und die von Art. 3 Abs. 1 GG eingeräumte Freiheit aufgrund landesgesetzlicher Vorgaben zugunsten bestimmter Gebührenmaßstäbe (vgl. z.B. jetzt § 3 a Abs. 5 NAbfG i.d.F. vom 7. November 1991 <GVBl S. 295>) in zulässiger Weise eingeengt werden kann (vgl. Beschluß vom 3. Mai 1994 - BVerwG 8 NB 1.94 - DVBl 1994, 820). Das Berufungsgericht wird deshalb die mit Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG maßgeblichen örtlichen Besonderheiten aufklären müssen.

2.

Eine Zurückverweisung wäre allerdings entbehrlich, wenn die Aufhebung des angefochtenen Gebührenbescheides revisionsrechtlich aus anderen Gründen nicht zu beanstanden sein sollte. Das wäre der Fall, wenn die auf den allgemeinen Gleichheitssatz abstellende Begründung des Berufungsgerichts in Wahrheit auf der Auslegung des § 5 Abs. 3 NKAG und damit auf irrevisiblem Landesrecht beruhte oder doch auf diese Vorschrift gestützt werden könnte (§ 144 Abs. 4 VwGO). Ob dies zutrifft, läßt sich jedoch ebenfalls noch nicht abschließend sagen. Zwar hat das Berufungsgericht - wie die Bezugnahme in dem angefochtenen Beschluß auf das Urteil vom 4. Oktober 1984 - OVG 3 A 84/84 - (NVwZ 1985, 441) zeigt - den Vorrang des Wirklichkeitsmaßstabs bei der Gebührenbemessung und das Gebot der Berücksichtigung der Wirklichkeitsnähe bei der hilfsweise zulässigen Wahl eines Wahrscheinlichkeitsmaßstabs aus § 5 Abs. 3 NKAG abgeleitet. In dem Urteil vom 4. Oktober 1984 heißt es - über die Formulierung in dem angefochtenen Beschluß hinausgehend - ausdrücklich, das Argument, die Abfallmenge beeinflusse die Höhe der Kosten der Abfallbeseitigung angesichts fixer Kosten von 82 % nur in geringem Umfang, stelle "vornehmlich auf den Gesichtspunkt der Kostenverursachung ab, der bei der Wahl und Ausgestaltung eines Wahrscheinlichkeitsmaßstabs für die Abfallbeseitigungsgebühren nach § 5 Abs. 3 Satz 2 NdsKAG unberücksichtigt bleiben muß" (a.a.O. S. 441). Wenig später verdeutlicht das Urteil vom 4. Oktober 1984 die landesrechtliche Verankerung dieser Überlegung, indem es hervorhebt, das Ziel, wilde Müllablagerungen über die Gebührengestaltung zu vermeiden, rechtfertige es nicht, "von einer Bemessung der Abfallbeseitigungsgebühren für Haushalte nach Art und Umfang der Inanspruchnahme entgegen § 5 Abs. 3 Satz 2 NdsKAG völlig abzusehen" (a.a.O. S. 442). Sollte § 5 Abs. 3 Satz 2 NKAG einen derartig strikten Grundsatz der Leistungsproportionalität unter Ausschluß der Berücksichtigung der Kostenverursachung landesrechtlich aufstellen, wäre dies - wie dargelegt - mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Gleichwohl läßt sich dem sehr knappgehaltenen angefochtenen Beschluß eine solche ausschließlich landesrechtliche, die Entscheidung auch ohne das fälschlich aus Art. 3 Abs. 1 GG abgeleitete Gebot tragende Begründung nicht eindeutig entnehmen. Ob das Landesrecht in diesem Sinne auszulegen ist, wird das Berufungsgericht zu prüfen haben.

3.

Die Entscheidung erweist sich auch mit Blick auf ihre ergänzende Begründung nicht aus anderen Gründen als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Der "ergänzende" Hinweis (Beschluß S. 5 a.E.) auf die "Unzulässigkeit der Gebührenfestsetzung auf unbestimmte Zeit" nach der bis 31. Dezember 1991 geltenden Fassung des Niedersächsischen Kommunalabgabengesetzes bedeutet zwar - wie das in Bezug genommene Urteil des Berufungsgerichts vom 13. Februar 1990 - OVG 9 L 113/89 - belegt -, daß "der angefochtene Bescheid ... schon aus formalen Gründen aufzuheben" ist. Das Berufungsgericht hält den angefochtenen Bescheid - unabhängig von dem zu Unrecht angenommenen Verstoß gegen den Gleichheitssatz - somit auch deshalb für rechtswidrig, weil das niedersächsische Landesrecht "im Gegensatz zu § 12 KAG S-H oder zu Art. 12 BayKAG" keine Vorschrift enthalte, "die es den Gemeinden erlaubt, in Bescheiden über Abgaben, die für einen bestimmten Zeitraum erhoben werden, zu bestimmen, daß diese Bescheide für die folgenden Zeitabschnitte gelten"; ohne eine solche spezielle gesetzliche Grundlage könnten Gebühren nicht fortlaufend bis auf unbestimmte Zeit festgesetzt werden (vgl. Beschluß S. 5 i.V.m. S. 8 des in Bezug genommenen Urteils vom 13. Februar 1990 - OVG 9 L 113/89 -). Dementsprechend ist nunmehr durch das Gesetz zur Änderung des nieder sächsischen Kommunalabgabengesetzes vom 17. Dezember 1991 (GVBl S. 363) mit Wirkung vom 1. Januar 1992 § 13 (neu) in das Kommunalabgabengesetz eingefügt worden. Danach kann - entsprechend dem schleswigholsteinischen und bayerischen Kommunalabgabenrecht - ein "Bescheid über Abgaben für einen bestimmten Zeitabschnitt bestimmen, daß er auch für künftige Zeitabschnitte gilt, solange sich die Berechnungsgrundlagen und der Abgabenbetrag nicht ändern". Diese neue Rechtslage findet jedoch auf den hier zu beurteilenden Bescheid keine Anwendung.

Die auf (altes) Landesrecht gestützte Hilfsbegründung erfaßt somit grundsätzlich den vorliegend zu beurteilenden Sachverhalt, weil auch der von den Klägern angefochtene Bescheid vom 8. Januar 1989 die Festsetzung u.a. von Abfallbeseitigungsgebühren "ab 01.01.1989" vorsieht, zukünftige Zahlungen "am 15.02.89, ... 15.05.90 usw." festlegt und abschließend bestimmt, er gelte "so lange, bis er durch einen neuen Bescheid ersetzt wird". Gleichwohl steht noch nicht fest, ob die irrevisible ergänzende Begründung den angefochtenen Beschluß und die darin ausgesprochene Zurückweisung der Berufung der Beklagten in vollem Umfang trägt. Denn das Oberverwaltungsgericht hat nicht geprüft, ob Landesrecht die Aufrechterhaltung des Gebührenbescheids jedenfalls für den Zeitraum des ersten Jahres (vgl. § 6 Abs. 1 der Gebührensatzung) zuläßt bzw. ob - falls dies grundsätzlich in Betracht kommt - die "Festsetzung einer Gebühr zu Beginn eines Veranlagungszeitraums für den gesamten Veranlagungszeitraum (z.B. Kalenderjahr) ausgeschlossen ist". Die letztgenannte Frage hat das Berufungsgericht in dem in Bezug genommenen Urteil vom 13. Februar 1990 - OVG 9 L 113/89 - (UA S. 8 f.) offengelassen.

Da eine abschließende Beurteilung auf der Grundlage der bisherigen tatsächlichen Feststellungen sowie des maßgeblichen revisiblen Rechts unter keinem Gesichtspunkt möglich ist, muß die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückverwiesen werden.