I.

Der 1944 geborene Kläger kam erstmals Anfang der 70er Jahre in die Bundesrepublik Deutschland. Am 10. Juni 1971 wurde er vom Polizeipräsidenten in Berlin ausgewiesen. Im Herbst 1975 gelangte er erneut in die Bundesrepublik Deutschland und beantragte seine Anerkennung als Asylberechtigter. Sein Antrag wurde am 28. Januar 1982 unanfechtbar abgelehnt. Sein Aufenthalt wurde beschränkt auf die Stadt Karlsruhe geduldet.

Bei seiner Einreise war der Kläger im Besitz eines von libanesischen Behörden ausgestellten Document de Voyage pour les Refugiés Palestiniens - DDV -, Die libanesische Botschaft in Bonn stellte dem Kläger am 18. März 1979 ein neues DDV aus und verlängerte es bis zum 30. Juni 1982. Danach erlaubte die Beklagte dem Kläger wiederholt, nach Bonn zu reisen, um dort bei der libanesischen Botschaft die Verlängerung des DDV zu erwirken. Darüber hinaus bemühte sie sich auch selbst bei der libanesischen Botschaft um ein "Heimreisedokument" für den Kläger. Die libanesische Botschaft unterrichtete die Beklagte am 31. Mai 1983, daß sie ihr Schreiben an die zuständigen Behörden in Beirut geschickt habe und mit einer Bearbeitungszeit von sechs bis zwölf Monaten zu rechnen sei. Am 4. Januar 1984 teilte sie der Beklagten mit, daß das DDV des Klägers gar nicht vorliege.

Die Beklagte lehnte am 15. Juni 1983 die Erteilung einer vom Kläger beantragten Aufenthaltserlaubnis unter Hinweis auf dessen bestandskräftige Ausweisung ab. Daraufhin erwirkte der Kläger beim Polizeipräsidenten in Berlin eine Befristung der Ausweisung auf den 6. August 1984, teilte diese Entscheidung der Beklagten mit und beantragte gleichzeitig die Erteilung eines Reiseausweises nach dem Übereinkommen über die Rechtsstellung der Staatenlosen - StlÜbk -, Dies lehnte die Beklagte ab. Der dagegen eingelegte Widerspruch blieb ohne Erfolg. Zur Begründung wird im Widerspruchsbescheid ausgeführt: Eine Verpflichtung zur Erteilung des Reiseausweises bestehe nicht, da sich der Kläger nicht rechtmäßig im Bundesgebiet aufhalte. Dem Kläger sei lediglich vorübergehend eine Duldung zunächst zur Durchführung des Asylverfahrens, nach dessen Abschluß aus humanitären Gründen wegen der derzeitigen Verhältnisse im Libanon erteilt worden. Eine Erteilung des Reiseausweises im Ermessenswege komme deshalb nicht in Betracht, weil der Kläger auf Antrag jederzeit einen Reiseausweis des Libanon erhalten könne, zumindest eine gegenteilige Entscheidung der libanesischen Behörden bisher nicht erfolgt sei. In diesem Zusammenhang sei darauf hinzuweisen, daß der Libanon mit der 1948 erfolgten dauerhaften Aufnahme palästinensischer Flüchtlinge eine besondere Beziehung zu diesen Personen begründet habe und daher zu deren Wiederaufnahme und Ausstattung mit Reisedokumenten verpflichtet sei. Diese Verpflichtung entfalle nicht durch einen über längere Zeit, gleichwohl aber nur vorübergehend gestatteten Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland.

Im anschließenden Verwaltungsstreitverfahren hat das Verwaltungsgericht die Klage auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis wegen fehlenden Vorverfahrens sowie die Klage auf Erteilung eines Reiseausweises nach Art. 28 Satz 1 StlÜbk mangels rechtmäßigen Aufenthalts des Klägers abgewiesen, gleichzeitig jedoch die Beklagte zur Neubescheidung des Antrags wegen Ermessensfehlers bei der Entscheidung nach Art. 28 Satz 2 StlÜbk verpflichtet. Der Kläger hat daraufhin am 8. September 1986 bei der Beklagten erneut die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis beantragt, über die bisher noch nicht entschieden worden ist.

Gegen dieses Urteil haben beide Parteien Berufung eingelegt, der Kläger beschränkt auf die Verpflichtung zur Erteilung eines Reiseausweises. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung des Klägers zurückgewiesen und auf die Berufung der Beklagten die Klage in vollem Umfang abgewiesen. Er hat dazu im wesentlichen ausgeführt: Eine Verpflichtung zur Erteilung des Reiseausweises entfalle mangels rechtmäßigen Aufenthalts des Klägers im Bundesgebiet. Rechtmäßig sei der Aufenthalt nur, wenn er mit Zustimmung der zuständigen deutschen Behörde zum Zweck der ständigen Niederlassung begründet worden sei. Das setze die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis voraus. Der dahin zielende Antrag des Klägers vom 11. Mai 1983 sei unanfechtbar abgelehnt worden. Es sei auch nichts dafür ersichtlich, daß der Kläger derzeit einen Rechtsanspruch auf Genehmigung eines Daueraufenthalts habe. Eine regelmäßig auf wenige Monate befristete und räumlich beschränkte Duldung vermittle ein Recht zur Niederlassung ebensowenig wie eine Aufenthaltsgestattung zur Durchführung eines Asylverfahrens. Die Beklagte habe auch das ihr nach Art. 28 Satz 2 StlÜbk eingeräumte Ermessen zur Erteilung des Reiseausweises fehlerfrei ausgeübt. Die Erwägung, es sei keineswegs aussichtslos, daß der Libanon als der dem Kläger am nächsten stehende Staat ihm die Gültigkeit seines DDV verlängere oder ihm einen Reiseausweis mit Rückkehrberechtigung ausstelle, sei ein die Ablehnung allein tragender Gesichtspunkt. Jedenfalls im maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung der Widerspruchsbehörde habe der Kläger nicht nachgewiesen, daß er sich erfolglos um eine weitere Verlängerung oder Neuausstellung eines Reiseausweises mit Rückkehrberechtigung bemüht habe. Unter diesen Umständen müßten seine persönlichen Verhältnisse nicht in die Abwägung einbezogen werden.

Mit der vom erkennenden Senat zugelassenen Revision gegen dieses Urteil erstrebt der Kläger weiterhin die Ausstellung eines Reiseausweises nach dem Übereinkommen über die Rechtsstellung der Staatenlosen. Er macht geltend: Art. 28 Satz 1 StlÜbK setze nicht die Einräumung ständiger Niederlassung voraus. Bereits ein geduldeter Aufenthalt sei rechtmäßig. Außerdem habe er die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis beantragt, die ihm auch erteilt werden müsse, da mit der Duldung nicht über Jahre ein Dauerzustand geregelt werden könne und seine Abschiebung weder angeordnet noch möglich sei. Er stamme aus einem Land, in dem seit 13 Jahren Bürgerkrieg herrsche und eine Änderung dieser Verhältnisse nicht abzusehen sei. Sein aufenthaltsrechtlicher Status dürfe daher nicht weiterhin in der Schwebe gelassen werden. Die im Rahmen des Art. 28 Satz 2 StlÜbk angestellten Ermessenserwägungen seien ebenfalls fehlerhaft, weil der Sinn des Übereinkommens, den Staatenlosen eine neue Heimat zu geben und sie nicht von einem in ein anderes Land abzuschieben, sowie der Schutz der Menschenwürde und das Verbot unmenschlicher und erniedrigender Behandlung unberücksichtigt geblieben seien.

In ihrer Revisionserwiderung führt die Beklagte aus: Ohne Aufenthaltserlaubnis oder Befreiung vom Erfordernis der Aufenthaltserlaubnis sei der Aufenthalt des Klägers im Bundesgebiet rechtswidrig. Die ihm erteilte Duldung beinhalte lediglich einen Verzicht auf Vollstreckung der Ausreisepflicht. Ein etwaiger Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis begründe noch keinen rechtmäßigen Aufenthalt im Sinne des Art. 28 Satz 1 StlÜbk und sei im Falle des Klägers auch nicht gegeben. Die Fiktion eines erlaubten Aufenthalts nach § 21 Abs. 3 AuslG trete nur bei einem erstmals gestellten Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis ein. Das Ermessen nach Art. 28 Satz 2 StlÜbk sei nicht durch die derzeitige politische Lage im Libanon oder die aufenthaltsrechtliche Situation des Klägers im Bundesgebiet eingeschränkt. Die ihm eingeräumte Rechtswohltat einer Aussetzung der Abschiebung könne nicht dazu führen, daß er nunmehr einen Reiseausweis verlangen könne.

Der Oberbundesanwalt verteidigt ebenfalls das Berufungsurteil.

II.

Die Revision des Klägers kann keinen Erfolg haben. Das Berufungsgericht ist zutreffend zu dem Ergebnis gelangt, daß dem Kläger ohne Rechtsverstoß ein Reiseausweis für Staatenlose versagt wurde.

1.

Ein Anspruch auf einen Reiseausweis ist nicht von vornherein deshalb ausgeschlossen, weil der Kläger ihn aus einem völkerrechtlichen Vertrag, dem Übereinkommen vom 28. September 1954 über die Rechtsstellung der Staatenlosen (BGBl. 1976 II S. 473/1977 II S. 235) - StlÜbk - herleitet. Mit dem Zustimmungsgesetz vom 12. April 1976 wurde das Übereinkommen in innerstaatliches Recht transformiert. Wie der Senat wiederholt ausgesprochen hat, führt die Transformation eines völkerrechtlichen Vertrages durch ein Zustimmungsgesetz zur unmittelbaren Anwendbarkeit einer Vertragsnorm, wenn sie nach Wortlaut, Zweck und Inhalt geeignet und hinreichend bestimmt ist, wie eine innerstaatliche Vorschrift rechtliche Wirkung zu entfalten, also dafür keiner weiteren normativen Ausfüllung bedarf (BVerwGE 80, 233 <235>[BVerwG 27.09.1988 - 1 C 52/87]; Beschluß vom 20. Februar 1987 - BVerwG 1 A 94.86 - Buchholz 402.24 § 7 AuslG Nr. 26 S. 4). Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Ziel des Übereinkommens ist, wie sich aus seiner Präambel ergibt, die Rechtsstellung der Staatenlosen zu regeln und zu verbessern. Zur Erfüllung dieses Zieles sieht das Übereinkommen unter den in den einzelnen Bestimmungen genannten Voraussetzungen verschiedene Vergünstigungen für Staatenlose vor. Es will nicht lediglich zwischenstaatliche Verpflichtungen begründen. Seine Vorschriften sind grundsätzlich auch so bestimmt, daß sie durch Behörden und Gerichte unmittelbar angewendet werden können, wie es für das inhaltlich weitgehend übereinstimmende Abkommen vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (BGBl. 1953 II S. 559/1954 II S. 619) ebenfalls anerkannt ist (BVerwGE 4, 309 <310 f.>[BVerwG 01.03.1957 - I C 80/55];  49, 202 <207>[BVerwG 07.10.1975 - I C 46/75]; Urteil vom 13. Juni 1960 - BVerwG 1 C 214.58 - Buchholz 402.22 Art. 1 GK Nr. 6 S. 11). Das gilt namentlich für die Vorschriften über den Reiseausweis. Der Staatenlose kann daher nach Maßgabe des Art. 28 StlÜbk die Erteilung eines Reiseausweises verlangen. Das schließt einen Anspruch auf fehlerfreie Ermessensausübung ein, soweit Art. 28 Satz 2 StlÜbk der Behörde einen Ermessensspielraum bei der Entscheidung einräumt (a.A. Hailbronner, Ausländerrecht, 2. Aufl. 1989, Rdnr. 1584).

2.

Das Übereinkommen über die Rechtsstellung der Staatenlosen ist nach seinem Art. 1 Abs. 1 nur auf Personen anwendbar, die kein Staat aufgrund seines Rechts als Staatsangehörige ansieht, also nur auf solche, die de iure staatenlos sind (Urteil vom 27. September 1988 - BVerwG 1 C 20.88 - Buchholz 130 § 8 RuStAG Nr. 36 S. 41). Ob der Kläger zu diesem Personenkreis gehört, kann dahingestellt bleiben, da die Versagung des Reiseausweises nach Art. 28 StlÜbk nicht rechtwidrig war.

3.

Art. 28 Satz 1 StlÜbk setzt einen rechtmäßigen Aufenthalt des Staatenlosen im Hoheitsgebiet des Vertragsstaates voraus. Rechtmäßiger Aufenthalt im Hoheitsgebiet beinhaltet eine besondere Beziehung des Betroffenen zu dem Vertragsstaat durch eine mit dessen Zustimmung begründete Aufenthaltsverfestigung. Es genügt nicht die faktische Anwesenheit, selbst wenn sie dem Vertragsstaat bekannt ist und von diesem hingenommen wird. Die Notwendigkeit einer gewissen Aufenthaltsverfestigung ergibt sich nicht nur aus der sprachlichen Formulierung "rechtmäßig aufhalten", die zutreffend die nach dem Vertragstext verbindliche (BVerfG, Kammerbeschluß vom 16. Juni 1987 - 2 BvR 911/85 - NVwZ 1987, 1068 [BVerfG 16.06.1987 - 2 BvR 911/85]) englische und französische Formulierung "lawfully staying" bzw "résidant réguliereremt" wiedergibt, sondern vor allem aus einem Vergleich zwischen Art. 28 Satz 1 und Satz 2 StlÜbk. Nach Satz 1 stellen die Vertragsstaaten Reiseausweise den Staatenlosen aus, die sich in ihrem Hoheitsgebiet rechtmäßig aufhalten. Nach Satz 2 können sie auch anderen in ihrem Hoheitsgebiet befindlichen Staatenlosen einen solchen Ausweis ausstellen. Auf das rechtmäßige Befinden des Staatenlosen im Hoheitsgebiet stellt, worauf das Berufungsgericht hingewiesen hat, auch Art. 26 StlÜbk ab. Weiterhin setzt Art. 28 Satz 2 Halbsatz 2 StlÜbk voraus, daß ein Staatenloser, der sich im Hoheitsgebiet eines Vertragsstaates befindet, in einem anderen Land seinen rechtmäßigen Aufenthalt haben kann (vgl. auch § 6 Abs. 1 und 3 Anhang StlÜbk). Dem Vertragstext läßt sich mithin entnehmen, daß nicht schon jede (rechtmäßige) Anwesenheit eines Staatenlosen im Hoheitsgebiet bereits einen rechtmäßigen Aufenthalt darstellt. Was unter "aufhalten" im Sinne des Art. 28 Satz 1 StlÜbk im einzelnen zu verstehen ist, ob und inwieweit insbesondere der Aufenthalt von Dauer sein oder gar zu einer ständigen Niederlassung geführt haben muß (so die Auffassung der Bundesregierung in der Denkschrift zum StlÜbk BR-Drucks. 536/75 S. 36 zu Art. 17), bedarf keiner abschließenden Prüfung, wenn der Aufenthalt im Sinne des Art. 28 Satz 1 StlÜbk nicht "rechtmäßig" ist. So liegt es hier.

4.

Das Übereinkommen regelt weder in Art. 28 Satz 1 noch an anderer Stelle, wann ein Aufenthalt rechtmäßig ist.

a)

Mangels eigener Bestimmungen im Übereinkommen über die Rechtsstellung der Staatenlosen oder in anderen einschlägigen völkerrechtlichen Abkommen ergibt sich die Rechtmäßigkeit des Aufenthalts grundsätzlich aus den für die Aufenthaltnahme geltenden Rechtsnormen des jeweiligen Vertragsstaates (vgl. dazu BVerwGE 9, 83 <85>[BVerwG 14.07.1959 - I C 174/58]). Dies wird bestätigt durch § 14 Anhang StlÜbk, wonach Gesetze und sonstige Rechtsvorschriften unberührt bleiben, die in den Hoheitsgebieten der Vertragsstaaten die Zulassung, die Durchreise, den Aufenthalt, die Niederlassung und die Ausreise regeln. Zwar bezieht sich § 14 nach seinem Wortlaut nur auf den Anhang selbst. Art. 28 Satz 1 Halbsatz 2 StlÜbk nimmt jedoch ausdrücklich auf diesen Anhang Bezug, der damit auch den Inhalt der hier in Rede stehenden Bestimmung des Art. 28 StlÜbk verdeutlicht (a.A. Bleckmann/Helm, ZAR 1989, 147 <152>). Für dieses Ergebnis spricht darüber hinaus die allgemeine Auslegungsregel des Art. 31 des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge vom 23. Mai 1969 (BGBl. 1985 II S. 926/1987 II S. 757), und zwar unbeschadet dessen, daß sie nicht unmittelbar, sondern nur als Ausdruck allgemeiner Regeln des Völkerrechts auf das Übereinkommen über die Rechtsstellung der Staatenlosen anwendbar ist (vgl. Art. 4). Nach Art. 31 Abs. 1 ist ein Vertrag nach Treu und Glauben in Übereinstimmung mit der gewöhnlichen, seinen Bestimmungen in ihrem Zusammenhang zukommenden Bedeutung und im Lichte seines Zieles und Zweckes auszulegen. Nach Abs. 2 bedeutet für die Auslegung eines Vertrages "Zusammenhang" außer dem Vertragswortlaut u.a. auch die Präambel und die Anlagen zu einem Vertrag.

b)

Eine für die Rechtmäßigkeit des Aufenthalts grundsätzlich auf das jeweilige nationale Recht abstellende Betrachtung entspricht auch der Zielrichtung des Übereinkommens über die Rechtsstellung der Staatenlosen. Die Vertragsstaaten haben sich in dem Übereinkommen verpflichtet, den sich in ihrem Hoheitsgebiet rechtmäßig aufhaltenden Staatenlosen einen Katalog besonderer Vergünstigungen zu gewähren, namentlich bei Aufnahme einer Erwerbstätigkeit oder eines freien Berufs (Art. 17 ff. StlÜbk), im Bereich des Wohnungswesens (Art. 21 StlÜbk), der öffentlichen Fürsorge (Art. 23 StlÜbk), des Arbeitsrechts und der Sozialversicherung (Art. 24 Abs. 1 StlÜbk). Auch die Verpflichtung zur Erteilung eines Reiseausweises nach Art. 28 Satz 1 StlÜbk gehört zu den besonderen Vergünstigungen, weil ein derartiger Reiseausweis nach § 7 Anhang StlÜbk von den Vertragsstaaten anerkannt wird und nach § 13 Anhang StlÜbk seinen Inhaber grundsätzlich berechtigt, während seiner Gültigkeitsdauer jederzeit in das Hoheitsgebiet des ausstellenden Staates wieder einzureisen. Die dadurch verbürgte Rückreisemöglichkeit erleichtert es anderen Vertragsstaaten, dem Staatenlosen mit einem solchen Reiseausweis die vorübergehende Einreise in ihre Hoheitsgebiete zu gestatten.

Gleichzeitig haben sich die Vertragsstaaten aber durch das Erfordernis des rechtmäßigen Aufenthalts die Entscheidung über die Aufnahme des Staatenlosen vorbehalten. Die Rechtmäßigkeit des Aufenthalts bildet mithin "die Schwelle der staatlichen Souveränität", die im Einzelfall überschritten sein muß, damit die an einen rechtmäßigen Aufenthalt geknüpften Gewährleistungen des Übereinkommens in Anspruch genommen werden können (Rossen, ZAR 1988, 20 <22>). Auch der Hohe Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen (UNHCR) weist unter Bezugnahme auf die Entstehungsgeschichte der wortgleichen Bestimmung der Genfer Flüchtlingskonvention darauf hin, daß das Recht des Staates, über die Aufnahme nach eigenen Regeln souverän zu entscheiden, nicht habe geschmälert werden sollen und daß dementsprechend beide Konventionen "nicht eine Beschneidung des Rechts des souveränen Staates, sich gegen den unerwünschten Zuzug von Ausländern zu wehren," beinhalten (InfAuslR 1988, 161 <165>). Die von Rossen (a.a.O. S. 28) geforderte "Wechselwirkung" zwischen nationalem Recht und internationalem Vertragsrecht würde diesem dem Übereinkommen zugrunde gelegten Vorrang des nationalen Rechts widersprechen. Auch der Einwand, mit der Verweisung auf das nationale Recht würden den Vertragsstaaten dem Gleichheitssatz widersprechende unterschiedliche Verpflichtungen auferlegt (Bleckmann/Helm a.a.O.), ist verfehlt, weil das Übereinkommen insoweit gerade keine Verpflichtungen auferlegt, sondern mit der Verweisung auf das nationale Recht unterschiedliche innerstaatliche Regelungen in Kauf nimmt. Jeder Vertragsstaat kann daher die Anforderungen an die Rechtmäßigkeit des Aufenthalts auf seinem Hoheitsgebiet selbst festlegen, also auch die Rechtmäßigkeit des Aufenthalts von der Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis abhängig machen, deren Voraussetzungen regeln und im Einzelfall prüfen.

Mit der den Vertragsstaaten belassenen Regelungsbefugnis über die Rechtmäßigkeit des Aufenthalts dürfen freilich nicht die im Übereinkommen übernommenen Verpflichtungen umgangen werden. Dies wäre der Fall, wenn das Merkmal des rechtmäßigen Aufenthalts mit Blick auf die Ziele des Vertrages mißbräuchlich und damit nicht vertragskonform gehandhabt würde, etwa ein Vertragsstaat nach seinem Recht einem Staatenlosen von vornherein nicht die Möglichkeit zur Begründung rechtmäßigen Aufenthalts einräumen oder den rechtmäßigen Aufenthalt im Sinne des Übereinkommens gegenüber seinem allgemeinen Aufenthaltsrecht gesteigerten Anforderungen unterwerfen würde.

5.

In der Bundesrepublik Deutschland ist der Aufenthalt eines Ausländers und damit auch eines Staatenlosen (vgl. § 1 Abs. 2 AuslG) grundsätzlich nur dann rechtmäßig, wenn er von der zuständigen Ausländerbehörde erlaubt worden ist. Ausländer bedürfen nach § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG, sofern nicht besondere Befreiungstatbestände eingreifen, einer Aufenthaltserlaubnis. Ohne eine derartige Aufenthaltserlaubnis oder die Befreiung von diesem Erfordernis nach Maßgabe der §§ 2 Abs. 2 und 3, 49 Abs. 2 AuslG ist der Ausländer nach § 12 Abs. 1 AuslG verpflichtet, das Bundesgebiet unverzüglich zu verlassen. Sein Aufenthalt ist dann nicht rechtmäßig. Die bloße Anwesenheit des Ausländers, mag sie auch von der Behörde hingenommen werden, genügt mithin nach deutschem Recht unabhängig von ihrer Dauer nicht für einen rechtmäßigen Aufenthalt.

Im vorliegenden Fall sind die danach erforderlichen Voraussetzungen für einen rechtmäßigen Aufenthalt nicht erfüllt.

a)

Ein rechtmäßiger Aufenthalt folgt nicht aus dem Umstand, daß die Beklagte dem Kläger eine Duldung erteilt hat. Mit der Duldung wird, wie sich aus § 17 Abs. 1 AuslG ergibt, die Abschiebung eines Ausländers zeitweise ausgesetzt. Das bedeutet, daß eine wegen rechtswidrigen Aufenthalts und Nichterfüllung der Ausreisepflicht nach § 12 Abs. 1 AuslG erforderlich gewordene Zwangsmaßnahme zur Entfernung des Ausländers aus dem Bundesgebiet nach § 13 Abs. 1 AuslG vorerst unterbleibt. Sinn der Duldung ist es, den nicht den gesetzlichen Anforderungen entsprechenden Aufenthalt ohne strafrechtliche Sanktion (vgl. § 47 Abs. 1 Nr. 2 AuslG) zu lassen, weil gewichtige, insbesondere humanitäre oder politische Gründe eine Abschiebung zeitweise hindern (BVerwGE 59, 13 <17>[BVerwG 23.10.1979 - 1 C 48/75]; Urteil vom 15. Mai 1984 - BVerwG 1 C 59.81 - Buchholz 402.24 § 10 AuslG Nr. 103 S. 87). Mag danach auch die Duldung dazu dienen, den Ausländer vor der Illegalität zu bewahren, so genügt dies allein nicht, um aus ihrer Erteilung die Rechtmäßigkeit oder Ordnungsmäßigkeit des Aufenthalts abzuleiten (Beschluß vom 15. August 1978 - BVerwG 1 B 121.78 - Buchholz 402.24 § 17 AuslG Nr. 1; Hailbronner, a.a.O. Rdnr. 1583 m.w.N.; a.A. Kanein/Renner, Ausländerrecht, 4. Aufl. 1988, 4/13 Vorbem. zum StlÜbk; Rossen, a.a.O.; Huber, Ausländer- und Asylrecht, 1983, Rdnr. 428).

Eine andere Beurteilung könnte sich unter Umständen dann rechtfertigen, wenn die Ausländerbehörde einem Staatenlosen eine Duldung erteilt, dessen Entfernung aus dem Bundesgebiet auf absehbare Zeit nicht in Betracht kommt (vgl. dazu Hailbronner, a.a.O.). Der Aufenthalt eines Ausländers, dessen Anwesenheit im Bundesgebiet sich auf lange Sicht nicht verhindern läßt, bedarf einer angemessenen ausländerbehördlichen Regelung (vgl. Beschluß vom 1. Oktober 1984 - BVerwG 1 B 106.84 -). Die auf eine zeitweise Aussetzung der Abschiebung zielende Duldung ist dafür nicht ohne weiteres das geeignete Mittel. Wird die Duldung entsprechend einer vielfach geübten Verwaltungspraxis (vgl. BT-Drucks. 11/6321 S. 76) zum Zwecke langfristiger Aufenthaltsgewährung gleichsam als Vorstufe einer Aufenthaltserlaubnis erteilt, so mag darin unter Umständen eine auch die Rechtmäßigkeit des Aufenthalts im Sinne des Übereinkommens über die Rechtsstellung der Staatenlosen begründende "verkappte Aufenthaltserlaubnis" liegen (vgl. den der Senatsentscheidung vom 1. Oktober 1979 - BVerwG 1 C 97.76 - Buchholz 402.24 § 17 AuslG Nr. 2 zugrundeliegenden Sonderfall).

Im vorliegenden Fall trifft dies jedoch nicht zu. Dem Kläger wurde mit der ihm wiederholt erteilten Duldung nach § 17 Abs. 1 AuslG nicht in Wahrheit ein Aufenthalt im Bundesgebiet erlaubt. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts haben die Behörden an der vorübergehenden Natur der Anwesenheit des Klägers im Bundesgebiet zu keiner Zeit einen Zweifel gelassen. Die rechtliche Wirkung der Duldungen blieb mithin auf den Bereich des Vollstreckungsschutzes gegen eine Entfernung aus dem Bundesgebiet beschränkt, ohne einen rechtmäßigen Aufenthalt zu begründen.

b)

Der Umstand, daß der Kläger nach der aus formellen Gründen erfolgten Abweisung seiner Klage auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis erneut eine Aufenthaltserlaubnis beantragt hat, reicht ebenfalls nicht zur Begründung eines rechtmäßigen Aufenthalts. Es kann dahingestellt bleiben, ob auch dieser (erneut) gestellte Antrag dazu führt, daß der Aufenthalt bis zur Entscheidung der Ausländerbehörde nach § 21 Abs. 3 Satz 1 AuslG als vorläufig erlaubt gilt. Mit dieser allein durch die Antragstellung ausgelösten Vergünstigung soll dem Ausländer die Durchführung seines Erlaubnisverfahrens erleichtert werden. Der Aufenthalt ist auf diese Funktion begrenzt. Er kann deswegen nicht die mit einem für den Kläger positiven Abschluß des Verfahrens verbundene Wirkung einer Zustimmung zum Aufenthalt im Bundesgebiet vorwegnehmen und demgemäß nicht zu einem rechtmäßigen Aufenthalt im Sinne des Art. 28 Satz 1 StlÜbk führen (Hailbronner, a.a.O. Rdnr. 1576, 1583).

c)

Der Kläger beruft sich ferner darauf, daß er nicht zur Rückkehr in ein Land gezwungen werden dürfe, in dem seit 13 Jahren Bürgerkrieg herrsche und sein Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit gefährdet sei. Ob der Kläger den behaupteten Gefahren tatsächlich ausgesetzt ist, braucht nicht geprüft zu werden. Denn eine derartige Gefahrenlage bewirkt allenfalls einen Schutz vor Abschiebung, also vor einer im übrigen auf den betreffenden Staat beschränkten Vollstreckungsmaßnahme, ohne die generelle Ausreisepflicht des Ausländers nach § 12 Abs. 1 AuslG und damit die Rechtswidrigkeit seines Aufenthalts in Frage zu stellen. Einem etwaigen Abschiebungsschutz käme daher keine weiterreichende Bedeutung zu als einem Verzicht auf Abschiebung aus humanitären Gründen mit einer dementsprechenden Duldung.

d)

Eine etwaige faktische Unmöglichkeit, den Kläger abzuschieben, wenn der Libanon als Land seines früheren Aufenthalts ihn ebensowenig aufzunehmen bereit ist wie irgendein dritter Staat, begründet ebenfalls nicht die Rechtmäßigkeit des Aufenthalts, weil auch diese Frage sich unmittelbar nur auf der Ebene des Vollzugs von Maßnahmen zur Entfernung aus dem Bundesgebiet stellt.

e)

Der Aufenthalt des Klägers wird auch nicht allein durch dessen mittlerweile 15jährige Dauer rechtmäßig. Auf das Ausmaß der hier erreichten wirtschaftlichen oder sozialen Integration kommt es unter diesen Umständen ebensowenig an wie auf die vom Kläger aufgeworfene Frage, ob er sich überhaupt noch im Libanon oder einem dritten Staat integrieren könnte.

f)

Die Frage, ob für den Kläger mit Rücksicht auf die Umstände und die Dauer seines Aufenthalts die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis in Betracht kommt, ist grundsätzlich nicht in dem hier auf die Erteilung des Reiseausweises beschränkten Verfahren zu entscheiden. Erst mit der Erteilung der Aufenthaltserlaubnis wird die Rechtmäßigkeit des Aufenthalts im Sinne des Art. 28 Satz 1 StlÜbk begründet und damit die Voraussetzung für die Erteilung eines Reiseausweises nach dieser Bestimmung geschaffen. Die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis kann zwar nicht bereits daran scheitern, daß der Staatenlose möglicherweise ohne den erstrebten Reiseausweis nicht seiner ihm nach § 3 Abs. 1 AuslG obliegenden Ausweispflicht genügen kann (Beschluß vom 17. September 1986 - BVerwG 1 B 160.86 - Buchholz 402.24 § 2 AuslG Nr. 80 S. 215); diesem Mangel könnte und müßte die Ausländerbehörde, wenn sie nicht zugleich einen Reiseausweis erteilt, unter Umständen durch Ausstellung eines anderen den Anforderungen des § 3 Abs. 1 AuslG Rechnung tragenden Ausweispapiers, z.B. eines Fremdenpasses nach § 4 Abs. 1 AuslG, abhelfen. Im übrigen liegt die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis grundsätzlich im pflichtgemäßen Ermessen der Ausländerbehörde. Das Bestehen eines Anspruchs auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über den Erlaubnisantrag allein begründet aber noch nicht die Rechtmäßigkeit des Aufenthalts.

Es kann dahingestellt bleiben, ob eine abweichende Beurteilung geboten ist, wenn sich aufgrund besonderer Umstände das Ermessen der Behörde auf Null reduziert. Ein Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis aufgrund einer Ermessensreduzierung ist im vorliegenden Fall nicht gegeben. Insbesondere schließen die Dauer der bisherigen Anwesenheit des Klägers und die von ihm geltend gemachten Abschiebungshindernisse ein Ermessen bei der Entscheidung über die Aufenthaltserlaubnis nicht aus. Zwar wird sich das Ermessen regelmäßig um so mehr verdichten, je länger der Aufenthalt eines Ausländers währt, dessen Abschiebung sich nicht verwirklichen läßt. Der bis zum Abschluß des Asylverfahrens dem Kläger gestattete Aufenthalt im Bundesgebiet konnte aber mit Rücksicht auf seine asylverfahrensabhängige Funktion noch nicht zu einer Ermessensreduzierung auf Null führen. Darüber hinaus stand der Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zunächst die 1971 gegen den Kläger angeordnete Ausweisung aus dem Bundesgebiet zwingend entgegen (§ 15 Abs. 1 Satz 1 AuslG). Diese Wirkung der Ausweisung ist zwar später bis zum 6. August 1984 befristet worden. Es ist aber grundsätzlich nicht zu beanstanden, daß die Beklagte nicht sofort danach eine Aufenthaltserlaubnis erteilte. Sie hält sich in den Grenzen ihres Ermessens, wenn sie zunächst einige Zeit abwartet, ob sich eine Rückkehr des Klägers in den Libanon doch noch ermöglichen läßt und berücksichtigt, daß die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis die Bereitschaft der libanesischen Behörden zur Wiederaufnahme des Klägers mindern könnte. Nach den gesamten Umständen des Falles kann daher nicht davon ausgegangen werden, daß die Ausländerbehörde infolge einer Ermessensreduzierung verpflichtet war, den Aufenthalt des Klägers im Bundesgebiet durch Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zu regeln.

6.

Ohne Rechtsverstoß ist dem Kläger auch nach Art. 28 Satz 2 StlÜbk ein Reiseausweis versagt worden. Nach dieser Vorschrift können die Vertragsstaaten jedem in ihrem Hoheitsgebiet befindlichen Staatenlosen einen Reiseausweis ausstellen. Dabei ist eine wohlwollende Prüfung vorgesehen, wenn die Staatenlosen von dem Land, in dem sie ihren rechtmäßigen Aufenthalt haben, keinen Reiseausweis erhalten können (Art. 28 Satz 2 Halbsatz 2 StlÜbk; sog. Wohlwollensklausel).

a)

Für die Erteilung des Reiseausweises nach Art. 28 Satz 2 StlÜbk ist, wie sich aus der Gegenüberstellung von Satz 1 und 2 ergibt, ein rechtmäßiger Aufenthalt des Staatenlosen im Hoheitsgebiet des Vertragsstaates nicht erforderlich. Der Reiseausweis kann infolgedessen nach Art. 28 Satz 2 StlÜbk unabhängig vom aufenthaltsrechtlichen Status des Staatenlosen erteilt werden (vgl. VGH Baden-Württemberg, InfAuslR 1987, 279 [BVerwG 17.07.1987 - BVerwG 1 B 23.87]).

b)

Die Entscheidung nach Art. 28 Satz 2 StlÜbk steht im Ermessen der zuständigen Behörde, das durch die Wohlwollensklausel eingeschränkt ist.

aa)

Die Wohlwollensklausel findet auf den Kläger keine Anwendung. Zwar mag Land des rechtmäßigen Aufenthalts des Klägers der Libanon sein, weil er dort nahezu 30 Jahre gelebt hat und eine etwaige Rückreiseverweigerung an seiner Zuordnung zum Libanon nichts ändern würde (vgl. für die Annahme des gewöhnlichen Aufenthalts trotz befürchteter Einreiseverweigerung Urteil vom 12. Februar 1985 - BVerwG 9 C 45.84 - Buchholz 402.25 § 1 AsylVfG Nr. 30). Jedoch wäre es nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts für den Kläger nicht aussichtslos gewesen, ein libanesisches Reisedokument zu erhalten, wenn er sich nachhaltig darum bemüht hätte. Unschädlich ist in diesem Zusammenhang, daß der Libanon nicht Vertragsstaat des Übereinkommens über die Rechtsstellung der Staatenlosen ist und daher einen Reiseausweis im Sinne dieses Übereinkommens nicht auszustellen vermag. Denn auch andere Ausweispapiere können dem Staatenlosen das Reisen in andere Staaten ermöglichen, so daß er nicht auf einen Reiseausweis im Sinne des Übereinkommens angewiesen ist. Die Wohlwollensklausel stellt dementsprechend auf das "Land" des rechtmäßigen Aufenthalts ab, ohne daß dieses notwendigerweise ein Vertragsstaat sein muß.

bb)

Das Berufungsgericht legt den insoweit maßgeblichen (vgl. § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) Widerspruchsbescheid zutreffend dahin aus, daß die Behörde ihr nach Art. 28 Satz 2 StlÜbk eingeräumtes Ermessen ausgeübt und auf die Erwägung gestützt habe, der Kläger könne vom Libanon ein DDV erlangen; er habe jedenfalls nicht nachgewiesen, daß er sich erfolglos um einen (libanesischen) Reiseausweis mit Rückkehrberechtigung bemüht habe. Diese Erwägungen gehen über die Prüfung der Tatbestandsvoraussetzungen der Wohlwollensklausel hinaus, weil sie nicht nur auf den das Reisen allgemein eröffnenden Reiseausweis, sondern auch auf das gerade die Rückübernahme des Klägers in den Libanon gewährleistende DDV abstellen: Die Bereitschaft des Libanon zur Rückübernahme des Klägers soll nicht dadurch gefährdet werden, daß mit der Ausstellung eines deutschen Reiseausweises der Eindruck entsteht, die Bundesrepublik Deutschland habe die Obhut für den Kläger übernommen. Dieser Gedanke findet seinen Ausdruck auch in dem "Hinweis" der Widerspruchsbehörde, wonach der Libanon zur Wiederaufnahme der bei ihm ansässigen Palästinenser verpflichtet sei und zur Erfüllung dieser Verpflichtung ein DDV oder ein gleichartiges Reisedokument auszustellen habe. Ob derartige Verpflichtungen bestehen, kann offenbleiben. Die Beklagte ist jedenfalls befugt, im Rahmen ihres Ermessens zu berücksichtigen, ob eine Rückkehr des Ausländers in sein Herkunftsland mit der Erteilung des Reiseausweises tatsächlich erschwert sein könnte.

cc)

Es kann dahingestellt bleiben, ob, wie das Berufungsgericht meint, die persönlichen Verhältnisse des Klägers nur dann in die Ermessensabwägung einzubeziehen sind, wenn die Verlängerung oder Neuausstellung eines libanesischen Reiseausweises nicht zu erwarten ist. Denn der Kläger hat persönliche Gründe für die Ausstellung des Reiseausweises nicht vorgebracht. Der Ausweis wurde ohne nähere Begründung beantragt. Es ist nach den Feststellungen des Berufungsgerichts nichts dafür ersichtlich, daß der Kläger mit dem erstrebten Ausweis eine Auslandsreise plant.

Die mit seiner Duldung verbundene Beschränkung des Aufenthalts auf die Stadt Karlsruhe würde mit der Ausstellung des Reiseausweises nach Art. 28 StlÜbK nicht beseitigt, da dieser Ausweis nach Art. 28 Satz 1 StlÜbk Reisen außerhalb des Hoheitsgebietes ermöglichen soll (vgl. Denkschrift der Bundesregierung zum StlÜbk BR-Drucks. 536/75 S. 37 zu Art. 27). Die Freizügigkeit im Inland ist in Art. 26 StlÜbk geregelt und wird unter anderen Bedingungen gewährleistet und begrenzt. Zur Erfüllung seiner Ausweispflicht im Bundesgebiet kann dem Kläger ein Fremdenpaß erteilt werden. Die schließlich in der Revision mit Rücksicht auf die bisherige politische Lage im Libanon hervorgehobene besondere aufenthaltsrechtliche Situation des Klägers ist bei der Entscheidung über die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis zu berücksichtigen, um die es im vorliegenden Fall nicht geht.

Nach alledem war die Revision mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.