Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 27.03.1992, Az.: BVerwG 7 C 18/91

1. Das Oberverwaltungsgericht war zur Entscheidung des Rechtsstreits im ersten Rechtszug zuständig. Die Revision stellt dies mit der Begründung in Frage, daß nach der bei Urteilsverkündung noch geltenden Vorschrift des Art. 2 § 9 Abs. 1 Nr. 5 EntlG nur Streitigkeiten über die Planfeststellung für die "Errichtung und den Betrieb" bestimmter Abfallentsorgungsanlagen, nicht dagegen für die "Änderung" bestehender Anlagen den Oberverwaltungsgerichten erstinstanzlich zugewiesen gewesen seien; die flächenmäßige Erweiterung einer vorhandenen Deponie wie im vorliegenden Fall sei lediglich eine solche Änderung. Dieser Auffassung ist der erkennende Senat bereits in seinen Beschlüssen vom 24. Oktober 1991 - BVerwG 7 B 65.91 -(Buchholz 451.22 AbfG Nr. 44) und - BVerwG 7 B 66.91 - entgegengetreten, mit denen die Beschwerden anderer Kläger gegen die sie betreffende Nichtzulassung der Revision zurückgewiesen wurden. Das Oberverwaltungsgericht hat zutreffend seine instanzielle Zuständigkeit mit der Begründung bejaht, der angefochtene Planfeststellungsbeschluß gestatte die Errichtung und den Betrieb einer neuen, eigenständig zu beurteilenden Sonderabfalldeponie und betreffe nicht etwa nur die bloße Änderung der mit wasserrechtlicher Gestattung aus dem Jahre 1971 errichteten und betriebenen alten Deponie. Im einzelnen ist in den genannten Beschlüssen des Senats ausgeführt:

"Mit Recht ist das Oberverwaltungsgericht davon ausgegangen, daß der Wortlaut des Planfeststellungsbeschlusses nicht eindeutig ist und schon deshalb keine abschließende Beurteilung zuläßt. Auch der bloße räumliche Zusammenhang zwischen alten und neuen Deponieflächen kann für die Beantwortung der Frage nicht ausschlaggebend sein. Maßgebend ist vielmehr eine am Gegenstand des festgestellten Planes orientierte materielle Betrachtung, bei der zu prüfen ist, ob auch angesichts der von dem Planfeststellungsbeschluß neu zugelassenen Deponieflächen noch die Identität der alten Anlage gewahrt geblieben oder eine nach Gegenstand, Art und Betriebsweise im wesentlichen andersartige Anlage hinzugekommen ist. Letzteres hat das Oberverwaltungsgericht rechtsfehlerfrei unter Hinweis auf folgende Gesichtspunkte bejaht: Die vom angefochtenen Planfeststellungsbeschluß gestattete Deponie sei mehr als doppelt so groß wie die alte Fläche, regele die Betriebsweise und die Einzelheiten der Ablagerungstechnik völlig neu und sei insgesamt von der Altanlage unabhängig; sie habe deshalb eine über eine bloße Erweiterung hinausgehende eigenständige Bedeutung. Dieser auch vom beschließenden Senat für richtig gehaltenen Beurteilung steht nicht entgegen, daß der angefochtene Planfeststellungsbeschluß im Rahmen der verfügten Nebenbestimmungen auf verschiedene im Zusammenhang mit dem bisherigen Betrieb der Sonderabfalldeponie erteilte Genehmigungen Bezug nimmt und 'direkt oder sinngemäß' deren Beachtung fordert. Im Gegenteil macht diese ausdrücklich angeordnete Einbeziehung einzelner Genehmigungen deutlich, daß es sich auch nach den im Planfeststellungsbeschluß zum Ausdruck gekommenen Vorstellungen der Planfeststellungsbehörde bei den neuen Deponieflächen um eine rechtlich eigenständige Anlage handelt; denn bei einer bloßen Änderungsentscheidung verstünde sich die Geltung sämtlicher bislang für die alte Anlage erteilten Genehmigungen von selbst".

2. Ohne Verstoß gegen revisibles Recht hat das Oberverwaltungsgericht angenommen, daß der Planfeststellungsbeschluß die Klägerin weder in ihrem durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG geschützten Selbstverwaltungsrecht noch in ihrem Grundeigentum verletzt.

a) § 7 Abs. 1 Satz 1 AbfG macht die Errichtung und den Betrieb ortsfester Abfallentsorgungsanlagen von einer vorherigen Planfeststellung abhängig. Er enthält wie vergleichbare Vorschriften anderer Fachplanungsgesetze die materielle Ermächtigung der Planfeststellungsbehörde zur abfallrechtlichen Planung (vgl. zusammenfassend etwa BVerwGE 72, 15 (20)[BVerwG 12.07.1985 - 4 C 40/83] m. w. N.). Mit dieser Ermächtigung ist der Behörde ein Planungsermessen (planerische Gestaltungsfreiheit) eingeräumt, das sich auf alle Gesichtspunkte erstreckt, die zur Verwirklichung des gesetzlichen Planungsauftrags und zugleich zur Bewältigung der von dem Vorhaben in seiner räumlichen Umgebung aufgeworfenen Probleme von Bedeutung sind (für das Abfallrecht vgl. Beschluß des Senats vom 27. Mai 1986 - BVerwG 7 B 86.86 - DVBl. 1986, 1281 (1282)). Das Planungsermessen ist nicht schrankenlos, sondern unterliegt zum einen den rechtlichen Bindungen, die sich aus den besonderen Regelungen des jeweils zur Planung ermächtigenden Gesetzes ergeben, zum anderen den Schranken, die aus allgemeinen rechtsstaatlichen, für jede hoheitliche Planung geltenden Grundsätzen folgen. So darf ein abfallrechtlicher Planfeststellungsbeschluß gemäß § 7 Abs. 1 AbfG nur erlassen werden, wenn dem Vorhaben keine zwingenden Versagungsgründe entgegenstehen, wie sie sich in abfallrechtlicher Hinsicht aus § 8 Abs. 3 AbfG und im übrigen aus solchen materiellen Rechtsvorschriften ergeben können, die bei der Planfeststellung infolge der verfahrensrechtlichen Konzentrationswirkung (§ 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG) zusätzlich zu beachten sind (vgl. BVerwGE 90, 42). Sind zwingende Versagungsgründe nicht gegeben, so setzt die Feststellung des Planes weiter voraus, daß die Planfeststellungsbehörde bei der Ausübung des Planungsermessens die allgemeinen, für alle planfeststellungsbedürftigen Vorhaben geltenden rechtlichen Bindungen einhält, insbesondere also den Anforderungen des Abwägungsgebots gerecht wird (vgl. BVerwGE 81, 128 (132 f.)[BVerwG 20.12.1988 - 7 NB 2/88] m. w. N.).

b) Nach den vom Oberverwaltungsgericht festgestellten tatsächlichen Umständen ist davon auszugehen, daß der angefochtene Planfeststellungsbeschluß, soweit er Rechte der Klägerin betrifft, diesen rechtlichen Rahmen einhält.

aa) Die durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG geschützte gemeindliche Planungshoheit ist von der Planfeststellungsbehörde als Allgemeinwohlbelang (vgl. auch § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 AbfG) im Rahmen der Prüfung zu berücksichtigen, ob gemäß § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 AbfG von dem Vorhaben Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit zu erwarten sind, die durch Auflagen und Bedingungen nicht verhütet oder ausgeglichen werden können (vgl. BVerwG, Beschluß vom 9. Mai 1989 - BVerwG 7 B 185.88 - Buchholz 451.22 AbfG Nr. 34 S. 54 (56)). Ob eine Abfallentsorgungsanlage das Wohl der Allgemeinheit beeinträchtigt, ist anhand einer Abwägung zwischen den für und gegen das Vorhaben sprechenden öffentlichen Belangen zu entscheiden (vgl. BVerwGE 70, 242 (244)[BVerwG 09.11.1984 - 7 C 15/83] und BVerwGE 90, 42). Wie das Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung (vgl. z. B. BVerwGE 81, 95 (106)[BVerwG 16.12.1988 - 4 C 40/86] m. w. N.; BVerwGE 84, 209 (215)[BVerwG 15.12.1989 - 4 C 36/86]) entschieden hat, vermittelt die gemeindliche Planungshoheit eine wehrfähige, in die Abwägung einzubeziehende Rechtsposition gegen fremde Fachplanungen auf dem eigenen Gemeindegebiet, wenn das Vorhaben nachhaltig eine hinreichend bestimmte Planung der Gemeinde stört oder wegen seiner Großräumigkeit wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer durchsetzbaren gemeindlichen Planung entzieht oder erheblich gemeindliche Einrichtungen beeinträchtigt.

Keine dieser Voraussetzungen ist hier erfüllt. Eine Beeinträchtigung des im Flächennutzungsplan der Klägerin nördlich der Deponie dargestellten Wohnbereichs durch schädliche Umwelteinwirkungen scheidet angesichts seiner um 700 bis 800 m entfernten Lage aus. Daß die Einbeziehung des ehemaligen Wegegrundstücks und der sog. Grabenparzelle in den planfestgestellten Deponiebereich nachteilige Auswirkungen für die Planungshoheit hätte, wird auch von der Klägerin nicht behauptet. Sonstige Beeinträchtigungen sind nicht zu erkennen.

bb) Der angefochtene Planfeststellungsbeschluß berücksichtigt auch das Grundeigentum der Klägerin rechtsfehlerfrei. Insbesondere ist das von der Revision geltend gemachte Ermittlungs- und Abwägungsdefizit nicht gegeben.

Wird fremdes Grundeigentum durch eine hoheitliche Planung betroffen, indem es entweder unmittelbar überplant wird oder als Nachbargrundstück nachteilige Wirkungen von dem beabsichtigten Vorhaben zu erwarten hat, so ist dieser Umstand grundsätzlich als privater Belang in die planerische Abwägung einzubeziehen. Eine solche Betroffenheit ist nur dann nicht abwägungserheblich, wenn sie entweder objektiv geringfügig oder nicht schutzwürdig ist (vgl. BVerwGE 59, 87 (101 ff.)[BVerwG 09.11.1979 - 4 N 1/78] und Beschluß des Senats vom 7. Dezember 1988 - BVerwG 7 B 98.88 - Buchholz 451.22 AbfG Nr. 28 m. w. N.). Diese Grundsätze sind auch für Grundstücke in gemeindlichem Eigentum maßgebend, ungeachtet des Umstandes, daß Gemeinden sich nicht auf den verfassungsrechtlichen Schutz des Eigentums durch Art. 14 GG berufen können (vgl. BVerfGE 61, 82 [BVerfG 08.07.1982 - 2 BvR 1187/80]). Das Gebot der gerechten Abwägung der planbetroffenen Belange erfaßt grundsätzlich alle Rechtspositionen und sonstigen rechtlich geschützten Interessen, unabhängig davon, ob diese Belange auch verfassungsrechtlich abgesichert sind. Das ist auch bei dem lediglich einfachrechtlich geschützten Eigentum einer Gemeinde nicht anders; diese ist Inhaberin aller Rechte, die sich für einen Eigentümer aus §§ 903 ff. BGB ergeben. Dementsprechend ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anerkannt, daß eine Gemeinde als Eigentümerin von Grundstücken in der Umgebung eines Fachplanungsvorhabens ebenso wie private Grundstückseigentümer nach den allgemeinen Grundsätzen Schutz vor nachteiligen Wirkungen, z. B. durch Ausgleichsmaßnahmen gemäß § 74 Abs. 2 Satz 2 und 3 VwVfG, verlangen kann (vgl. BVerwGE 87, 332 (391 f.)[BVerwG 29.01.1991 - 4 C 51/89] m. w. N.). Dieser Schutz setzt nicht voraus, daß das betreffende Grundstück einen spezifischen Bezug zur Erfüllung gemeindlicher Aufgaben besitzt. Nichts anderes gilt, wenn das Vorhaben sich nicht nur auf die Nutzung eines benachbarten gemeindeeigenen Grundstücks nachteilig auswirkt, sondern wenn ein solches Grundstück für das Vorhaben selbst planend in Anspruch genommen wird. Ein derartiger hoheitlicher Zugriff auf die Nutzungsmöglichkeiten eines Grundstücks ist ein Umstand, den die Planfeststellungsbehörde nach Maßgabe der allgemeinen Grundsätze in die Abwägung einzubeziehen hat.

Etwas anderes würde sich für den vorliegenden Fall auch dann nicht ergeben, wenn der angefochtene Planfeststellungsbeschluß nach dem bei seinem Erlaß geltenden Rechtszustand keine enteignungsrechtliche Vorwirkung gehabt hätte. Für eine solche Annahme könnte die Bestimmung des § 3 Abs. 1 Satz 1 des Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zum Abfallbeseitigungsgesetz vom 9. April 1973 (GVBl. S. 109) sprechen, nach der "die zur Abfallbeseitigung verpflichteten Körperschaften des öffentlichen Rechts ... zur Erfüllung ihrer Aufgaben nach dem Abfallbeseitigungsgesetz das Enteignungsrecht" haben. Die Frage kann jedoch auf sich beruhen. Wenn ein Planfeststellungsbeschluß enteignungsrechtliche Vorwirkung entfaltet, d. h. kraft gesetzlicher Anordnung dem Enteignungsverfahren zugrunde zu legen und für die Enteignungsbehörde bindend ist, so tritt die Abwägungsbeachtlichkeit des von der Planung unmittelbar in Anspruch genommenen Grundeigentums zwar besonders klar zutage (vgl. auch BVerwGE 61, 295 (302)[BVerwG 23.01.1981 - 4 C 4/78] und 85, 44 (51); ferner Beschluß des Senats vom 7. Dezember 1988 a.a.O.). Die bloße Einbeziehung eines Grundstücks in den Planbereich führt aber auch ohne enteignungsrechtliche Vorwirkung in öffentlich-rechtlicher Hinsicht zu einer Einschränkung der Nutzungsmöglichkeiten und ist bereits aus diesem Grunde von abwägungserheblicher Bedeutung.

Der angefochtene Planfeststellungsbeschluß genügt den Anforderungen an die Berücksichtigung der Eigentümerbelange. Unter den von der Planfeststellung erfaßten "Flächen, die dem Deponiebetrieb dienen", erwähnt er ausdrücklich auch die "Zufahrt zur Sonderabfalldeponie". Das betrifft gerade auch den in den Deponiebereich einbezogenen Teil des Ziegeleiweges. Ebenso wird in der Anlage 9 zum Planfeststellungsbeschluß das Wegegrundstück mehrfach als teilweise in die Planung einbezogene Fläche aufgeführt. Dafür, daß die Planfeststellungsbehörde nicht erkannt hätte, daß das Wegegrundstück der Gemeinde gehört, bestehen keine Anhaltspunkte.

Richtig ist allerdings, daß der Planfeststellungsbeschluß sich über die bloße Tatsache der Überplanung hinaus nicht näher mit etwaigen Auswirkungen dieser Flächeninanspruchnahme für die Klägerin auseinandersetzt. Dies war auch nicht geboten, weil es insoweit an abwägungsbeachtlichen Gesichtspunkten fehlte. Die Planfeststellungsbehörde muß nur solche Umstände aufklären und sodann abwägend berücksichtigen, die für sie als entscheidungserheblich erkennbar sind. Das ist der Fall, wenn sich die Abwägungsbeachtlichkeit entweder aufdrängt oder wenn ein Planbetroffener Umstände, die nicht ohne weiteres als abwägungsbeachtlich erkennbar sind, im Zuge der Öffentlichkeitsbeteiligung oder auf andere zulässige Weise rechtzeitig in das Planfeststellungsverfahren einbringt (vgl. den Beschluß des Senats vom 7. Dezember 1988 - BVerwG 7 B 98.88 - Buchholz 451.22 AbfG Nr. 28 m. w. N.).

Keine der beiden Voraussetzungen war hier gegeben. Die Klägerin hat sich im Verlauf des Planfeststellungsverfahrens zur Inanspruchnahme des Wegeteils überhaupt nicht geäußert. Insbesondere hat sie nicht erkennen lassen, daß sie den bis zum 31. Juli 1991 befristeten, aber mit einer Verlängerungsklausel versehenen Pachtvertrag kündigen wollte. Ebensowenig hat sie - übrigens bis heute nicht - etwas dazu erklärt, welcher Nutzung sie das Wegestück nach einer Beendigung des Pachtverhältnisses zuführen wollte. Eine Äußerung dazu wäre vor allem deshalb zu erwarten gewesen, weil keine Notwendigkeit erkennbar war, die betreffende Fläche wieder in ihrer ursprünglichen Funktion als öffentlicher Weg zu nutzen, nachdem die Wegeverbindung durch eine das Betriebsgelände umgehende Führung aufrechterhalten geblieben ist. Bei dieser Sachlage brauchten sich der Planfeststellungsbehörde auch von Amts wegen keine Überlegungen dazu aufzudrängen, welche nachteiligen Wirkungen die Überplanung des Wegestücks für die Klägerin möglicherweise haben könnte.