Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 20.12.1988, Az.: BVerwG 7 NB 2.88

I.

Die Antragsteller wenden sich mit dem Normenkontrollverfahren gegen die Festlegung eines Standorts in dem gemäß § 6 Abs. 1 Satz 6 AbfG für verbindlich erklärten Teilabfallbeseitigungsplan des Landes Bremen für Anlagen im Bereich der Stadtgemeinde Bremen, die der Lagerung oder Behandlung von Autowracks oder Altreifen dienen - im folgenden: Teilplan -. Ihre Anträge, diesen Teilplan vom 27. Januar 1984 in der am 12. Mai 1986 fortgeschriebenen Fassung für nichtig zu erklären, soweit unter Ziffer 7.3, Nr. 10 das Gebiet H., A. H.damm, Planquadrat V 91, als Standort aufgenommen worden ist, hat das Oberverwaltungsgericht durch Urteil vom 15. Dezember 1987 (DVBl. 1988, 546 = DÖV 1988, 568 = NVwZ 1988, 1051) zurückgewiesen.

Die Antragsteller sind am Arberger Hafendamm in Bremen ansässige gewerbliche Unternehmen. Die Antragstellerin zu 1 produziert Transportbeton und plant, auch Betonfertigteile herzustellen. Die Antragstellerin zu 2 ist ein Schwerlastunternehmen, das auf seinem Betriebsgelände den Fuhrpark und Kräne bereithält. Die Antragstellerin zu 3 fertigt u.a. hochwertige Hydraulikzylinder. Die Antragsteller wenden sich gegen den in der Fortschreibung des Teilplanes vom 12. Mai 1986, für verbindlich erklärt durch Verordnung des Senats vom 22. Juli 1986, vorgesehenen neuen Standort im Planquadrat V 91, weil sie fürchten, daß der dort von der Anhörungsberechtigten, der Fa. L. GmbH, geplante Schrottverarbeitungsbetrieb zu Immissionen auf ihren benachbarten Betriebsgrundstücken führt, durch die die Gesundheit der Betriebsangehörigen und andere betriebliche Belange gefährdet werden. Der in der Fortschreibung neu festgelegte Standort betrifft ein 10.000 qm großes Grundstück, das die Anhörungsberechtigte am 30. August 1985 im Wege des Erbbaurechts von der Stadtgemeinde Bremen mit dem erklärten Ziel erworben hatte, dort ein Schrottverarbeitungsunternehmen mit einer Anlage zum Lagern oder Behandeln von Autowracks zu betreiben. Das Vorhaben ist mittlerweile von der Antragsgegnerin durch Planfeststellungsbeschluß vom 29. April 1987 genehmigt worden. Dagegen haben die Antragsteller beim Verwaltungsgericht Klage erhoben, über die noch nicht entschieden ist.

Zur Begründung ihrer am 12. Mai 1987 gestellten Normenkontrollanträge haben die Antragsteller vorgebracht: Die Fortschreibung des Teilplanes sei hinsichtlich der angegriffenen Festlegung nichtig, weil die Antragsgegnerin bei der Planänderung keinerlei Abwägung der widerstreitenden Belange vorgenommen habe. Die Änderung sei nur erfolgt, um mit Blick auf § 8 Abs. 3 Satz 1 AbfG die förmlichen Voraussetzungen für einen Planfeststellungsbeschluß zugunsten der Anhörungsberechtigten zu schaffen. Die Antragsgegnerin habe z.B. überhaupt nicht berücksichtigt, daß die Antragstellerin zu 1 nunmehr von zwei Industriebetrieben mit hohem Rostflugaufkommen so "in die Zange" genommen werde, daß aus jeder Richtung mit erheblichen Beeinträchtigungen zu rechnen sei.

Die Antragsgegnerin und die Anhörungsberechtigte haben die Ansicht vertreten, die Anträge seien mangels Antragsbefugnis unzulässig. Ein Abfallbeseitigungsplan entfalte privaten Dritten gegenüber keine Rechtswirkungen. Die Frage, welche Immissionen zulässig seien, stelle sich erst im nachfolgenden Planfeststellungsverfahren; dort erhielten Drittbetroffene ausreichenden Rechtsschutz.

Zur Begründung seines die Anträge zurückweisenden Urteils führt das Oberverwaltungsgericht aus: Die Anträge seien zwar statthaft, da der für verbindlich erklärte Teilplan als Rechtsverordnung der Normenkontrolle unterliege. Den Antragstellern fehle aber die nach § 17 Abs. 2 Satz 1 VwGO zu fordernde Antragsbefugnis, weil sie durch die beanstandete Festlegung des Planes keinen Nachteil erlitten oder in absehbarer Zeit zu erwarten hätten. Die von ihnen geltend gemachten Interessen gehörten nicht zu dem Material, das bei Aufstellung von Abfallbeseitigungsplänen in die Abwägung einzubeziehen sei; diese Interessen seien erst in der nachfolgenden Planstufe des abfallrechtlichen Zulassungsverfahrens zu berücksichtigen. Die Verbindlichkeit von Abfallbeseitigungsplänen sei gemäß § 6 Abs. 1 Satz 6 AbfG auf bestimmte Adressaten beschränkt, nämlich die Beseitigungspflichtigen, zu denen die Antragsteller nicht gehörten und nach bremischem Landesrecht auch nicht gehören könnten, überdies seien die Pläne gemäß § 6 AbfG nach überörtlichen Gesichtspunkten und damit im öffentlichen Interesse an einer geordneten umweltverträglichen Abfallbeseitigung aufzustellen. Die Belange privater Betroffener könnten dagegen erst im Planfeststellungs- oder Genehmigungsverfahren zur Geltung gebracht werden, einschließlich der Rüge fehlender Standorteignung oder unzulänglicher Abwägung der von der konkreten Planung betroffenen Interessen. Die zuständige Planfeststellungsbehörde sei durch die verbindlichen Festlegungen eines Abfallbeseitigungsplanes rechtlich nicht von der Pflicht entbunden, das Vorhaben auf seine Zulässigkeit zu überprüfen und bei Vorliegen eines in § 8 Abs. 3 Satz 2 AbfG genannten Versagungsgrundes, insbesondere auch bei nachteiligen Wirkungen auf das Recht eines anderen, die Zulassung zu versagen.

Mit der Beschwerde machen die Antragsteller geltend, das Oberverwaltungsgericht hätte die Sache gemäß § 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache dem Bundesverwaltungsgericht zur Entscheidung folgender Fragen vorlegen müssen:

1. 1.

   Umfaßt die Pflicht der Bundesländer, geeignete Standorte für Abfallbeseitigungsanlagen festzulegen, auch die Pflicht, in die Eignungsprüfung die Erwägung einzustellen, ob bei Verwirklichung des Planes nachteilige Wirkungen auf das Recht eines anderen zu erwarten sind und folgt demgemäß aus § 6 Abs. 1 Satz 1 AbfG in Verbindung mit § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 AbfG die Antragsbefugnis im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO?

2. 2.

   Falls Frage 1 verneint wird: Besteht eine Antragsbefugnis jedenfalls dann, wenn der Antragsteller die Verletzung des Willkürverbotes rügt und eine solche Verletzung nach der Sachlage möglich erscheint?

II.

Die Beschwerde ist zulässig. Sie ist binnen eines Monats nach Zustellung der mit der erforderlichen Rechtsmittelbelehrung (vgl. BVerwG, Beschluß vom 8. Dezember 1987 - BVerwG 4 NB 3.87 - BVerwGE 78, 305) versehenen Urteilsausfertigung und damit fristgerecht erhoben worden (§ 17 Abs. 7 Satz 2 i.V.m. § 132 Abs. 3 Satz 1 VwGO). Das Beschwerdevorbringen genügt auch den nach § 17 Abs. 7 Satz 3 VwGO zu stellenden, mit den Darlegungspflichten gemäß § 132 Abs. 3 Satz 3 VwGOübereinstimmenden Anforderungen, d.h. es legt in ausreichender Weise die Gründe dar, aus denen sich die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache ergibt.

Die Beschwerde ist auch begründet. Die Antragsteller erstreben sinngemäß die Beantwortung der Frage, ob ein Grundstückseigentümer durch einen rechtssatzmäßig für verbindlich erklärten Abfallbeseitigungsplan nach § 6 AbfG einen Nachteil im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 VwGO erleiden kann, wenn dieser Plan den Standort einer Abfallbeseitigungsanlage festlegt, von der Immissionen auf sein benachbartes Grundstück zu erwarten sind. Zu diesem Problemkreis liegt eine höchstrichterliche Entscheidung noch nicht vor. Die damit verbundenen Fragen sind von allgemeiner, über den vom Oberverwaltungsgericht entschiedenen Einzelfall hinausgehender Bedeutung sowohl für das Normenkontrollverfahren des § 17 VwGO als auch für das Recht der Abfallbeseitigung (jetzt Abfallentsorgung).

III.

Da die Beschwerde begründet ist, hat das Bundesverwaltungsgericht gemäß § 47 Abs. 7 Satz 5 VwGOüber die Rechtsfragen zu entscheiden, zu deren Beantwortung das Normenkontrollgericht die Sache gemäß § 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 VwGO hätte vorlegen müssen (dazu 1.). Da das Oberverwaltungsgericht die Rechtsfrage abweichend beantwortet hat und seine Entscheidung auf der Abweichung beruht, ist die Sache gemäß § 47 Abs. 7 Satz 6 VwGO zur erneuten Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen (dazu 2.).

1.

Entgegen der Auffassung des Normenkontrollgerichts (vgl. auch BayVGH, Beschluß vom 5. Februar 1987 - 20 N 86.01258 -) kann ein Grundstückseigentümer durch einen rechtssatzmäßig für verbindlich erklärten Abfallbeseitigungsplan einen Nachteil im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erleiden, wenn der Plan den Standort einer Abfallbeseitigungsanlage konkret festlegt und zu erwarten ist, daß von der Anlage schädliche Umwelteinwirkungen auf sein benachbartes Grundstück ausgehen werden. Ein solcher die Antragsbefugnis vermittelnder Nachteil kommt allerdings nur dann in Betracht, wenn die Festlegungen des Planes zu dem Standort, möglicherweise zusammen mit weiteren verbindlichen Festlegungen z.B. über die Art der Abfälle, die Größe und Kapazität der Anlage und über die anzuwendende Beseitigungstechnik, sachlich und räumlich so konkretisiert sind, daß sich bereits auf dieser Planstufe ein negatives Betroffensein in rechtlich geschützten Interessen für den Fall der Verwirklichung des Vorhaben absehen läßt.

Auszugehen ist für den hier zu beurteilenden Sachverhalt von den Vorschriften des Gesetzes über die Beseitigung von Abfällen (Abfallbeseitigungsgesetz - AbfG -) i.d.F. der Bekanntmachung vom 5. Januar 1977 (BGBl. I S. 41, 288), zuletzt geändert durch das am 1. Mai 1986 in Kraft getretenene Erste Gesetz zur Bereinigung des Verwaltungsverfahrensrechts vom 18. Februar 1986 (BGBl. I S. 265). Das Gesetz über die Vermeidung und Entsorgung von Abfällen (Abfallgesetz - AbfG -) vom 27. August 1986 (BGBl. I S. 1410, 1501) war zum Zeitpunkt der Fortschreibung des Teilplanes am 12. Mai 1986 und deren Verbindlicherklärung am 22. Juli 1986 noch nicht in Kraft. Bei den Regelungen über die nunmehr Abfallentsorgungspläne genannten Pläne (insbesondere §§ 6 und 8 Abs. 3 Satz 1 AbfG) haben sich aber gegenüber der zuletzt geltender. Fassung des Abfallbeseitigungsgesetzes keine wesentlichen Änderungen ergeben.

Ebenso wie das Oberverwaltungsgericht hat auch der beschließende Senat keine Bedenken gegen die Statthaftigkeit der Normenkontrollanträge. Zwar hat die Antragsgegnerin entsprechend § 6 Abs. 1 Satz 6 AbfG in Verbindung mit § 5 des Bremischen Ausführungsgesetzes zum Abfallbeseitigungsgesetz - BremAGAbfG - vom 28. Januar 1975 (BremGBl. S. 55) den Teilplan durch Rechtsverordnung nur für die Beseitigungspflichtigen für verbindlich erklärt; das sind hier die Stadtgemeinden Bremen und Bremerhaven als die nach Landesrecht zuständigen Körperschaften des öffentlichen Rechts (§ 3 Abs. 2 Satz 1 AbfG i.V.m. § 1 Abs. 1 BremAGAbfG) sowie ggf. die nach § 3 Abs. 4 i.V.m. Abs. 3 AbfG beseitungspflichtigen Abfallbesitzer. Mit der Rechtsverordnung über die Verbindlicherklärung des Planes werden dessen Festlegungen in den Willen des Verordnunggebers aufgenommen und erhalten damit selbst die Qualität einer durch Verordnung getroffenen rechtlichen Regelung. Daß diese Verordnung wegen der eingeschränkten Verbindlichkeit nur einen begrenzten Adressatenkreis hat, ändert aber nichts an dem Charakter des Planes als Rechtsverordnung und damit als einer unter dem Rang eines Landesgesetzes stehenden (förmlichen) Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO.

Dagegen hat das Oberverwaltungsgericht zu Unrecht aus der eingeschränkten Verbindlichkeit den Schluß gezogen, daß Personen, für die (wie etwa für private Grundstückseigentümer) der Abfallbeseitigungsplan nicht nach § 6 Abs. 1 Satz 6 AbfG für verbindlich erklärt ist, generell durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung einen Nachteil weder erleiden noch zu erwarten haben. Mit dem Nachteilserfordernis will § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO Popularanträge ausschließen. Der beschließende Senat hat den Begriff des Nachteils in seiner bisherigen Rechtsprechung (vgl. den eine Abgabensatzung betreffenden Beschluß vom 14. Juli 1978 - BVerwG 7 N 1.78 - BVerwGE 56, 172 <175>[BVerwG 14.07.1978 - 7 N 1/78]) mit der Formel bestimmt, der Antragsteller müsse durch die Norm oder deren Anwendung in seinen rechtlich geschützten Interessen beeinträchtigt werden. Im vorliegenden Fall geht es um eine Rechtsvorschrift planerischen Inhalts, nämlich um einen überörtlichen Fachplan im Bereich der Abfallbeseitigung. Der Senat schließt sich hierfür der vom 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts zur Antragsbefugnis bei der Normenkontrolle von Bebauungsplänen entwickelten und in seinen Grundzügen generell für Normen mit Planungscharakter geltenden Rechtsprechung an (vgl. BVerwG, Beschluß vom 9. November 1979 - BVerwG 4 N 1.78, 4 N 2-4.79 - BVerwGE 59, 87; zuletzt etwa Beschluß vom 18. Dezember 1987 - BVerwG 4 NB 1.87 - DVBl. 1988, 499). Danach ist ein Nachteil im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gegeben, wenn der Antragsteller durch die angegriffene Planungsnorm oder deren Anwendung negativ in einem eigenen Interesse betroffen wird oder in absehbarer Zeit betroffen werden kann, das bei der Entscheidung über den Erlaß der Norm als abwägungserheblich zu berücksichtigen war.

Von diesem Ausgangspunkt her können auch benachbarte Grundstückseigentümer durch die Festlegung des Standortes einer Anlage in einem rechtssatzmäßig für verbindlich erklärten Abfallbeseitigungsplan in einem abwägungserheblichen Interesse negativ betroffen werden und durch die Anwendung des Planes einen die Antragsbefugnis vermittelnden Nachteil zu erwarten haben. Die Abfallbeseitigungspläne sind von den Ländern nach überörtlichen Gesichtspunkten aufzustellen (§ 6 Abs. 1 Satz 1 AbfG). Sie sind vorbereitende Fachpläne, die für ihren Geltungsbereich die zu einer geordneten Abfallbeseitigung notwendigen Maßnahmen großräumig koordinieren und steuern sollen. Insbesondere sind nach den Bedürfnissen der betreffenden Region geeignete Standorte für Abfallbeseitigungsanlagen festzulegen (§ 6 Abs. 1 Satz 2 AbfG). Die vorbereitende abfallrechtliche Planung ist wie jede andere Planung einerseits durch die grundsätzliche Gestaltungsfreiheit der zuständigen Planungsbehörde gekennzeichnet, unterliegt aber andererseits bestimmten rechtlichen Bindungen, insbesondere den Anforderungen des rechtsstaatlichen Abwägungsgebotes (vgl. allgemein z.B. BVerwG, Urteil vom 14. Februar 1975 - BVerwG 4 C 21.74 - BVerwGE 48, 56 <59, 63>[BVerwG 14.02.1975 - IV C 21/74]und speziell zum Abfallrecht Beschluß vom 20. Juli 1979 - BVerwG 7 CB 21.79 - sowie Beschluß vom 27. Mai 1986 - BVerwG 7 B 86.86 - in Buchholz 451.22 AbfG Nr. 3 und 21). In diesem Rahmen sind für die überörtliche Abfallbeseitigungsplanung unter vorrangiger Beachtung des Grundsatzes der Umweltverträglichkeit (§ 2 AbfG) Gesichtspunkte wie Abfallaufkommen, Art der Abfälle, Transportwege, Beseitigungs- bzw. Entsorgungstechnik, Kapazität, Größe, Ausstattung sowie Wirtschaftlichkeit der Anlagen maßgebend. Damit richten sich die Pläne, ähnlich wie etwa Ziele der Raumordnung und Landesplanung (vgl. § 5 Abs. 4 RaumOrdG), an die zuständigen Planungsträger und die sonst für die Abfallbeseitigung verantwortlichen Stellen. Sind sie gemäß § 6 Abs. 1 Satz 6 AbfG für verbindlich erklärt, entfalten sie Rechtswirkungen in der Weise, daß sie auf einer vorgelagerten Planstufe (vgl. BVerwG, Beschluß vom 10. Februar 1983 - BVerwG 7 B 21.83 - Buchholz a.a.O. Nr. 10) die abfallrechtliche Zulassung einzelner Anlagen nach §§ 7 ff. AbfG unmittelbar beeinflussen. Denn nur solche Vorhaben dürfen planfestgestellt oder genehmigt werden, die den für verbindlich erklärten Feststellungen - § 6 Abs. 1 Satz 6 AbfG spricht inhaltlich gleichbedeutend von "Festlegungen" - eines Abfallbeseitigungsplanes nicht zuwiderlaufen (§ 8 Abs. 3 Satz 1 AbfG i.d.F. des Ersten Gesetzes zur Bereinigung des Verwaltungsverfahrensrechtes vom 18. Februar 1986, BGBl. I S. 265). Je konkreter die Festlegungen des Planes sind, um so enger ist der Rahmen, den der die Zulassung beantragende Träger der jeweiligen Anlage und die Planfeststellungs- bzw. Genehmigungsbehörde nicht überschreiten dürfen.

Zwar folgt aus dem überörtlichen Charakter und aus der Notwendigkeit, die Standorteignung im nachfolgenden Zulassungsverfahren abschließend zu prüfen, daß dem Abfallbeseitigungsplan noch keine endgültige, alle konkreten, auch kleinräumigen Standortelemente berücksichtigende Abwägung zugrunde liegen kann. Gleichwohl ist die Eignung eines genau festgelegten Standortes nicht allein nach großräumigen Gesichtspunkten (z.B. Einzugsbereich, Verkehrslage, weiträumige Vorrangflächen wie Wasserschutzzonen usw.) zu beurteilen, sondern auch danach, ob die in § 2 Abs. 1 AbfG genannten Belange des Allgemeinwohls (z.B. Gesundheit der Menschen, schädliche Beeinflussung von Gewässern, Boden und Nutzpflanzen, Vermeidung schädlicher Umwelteinwirkungen) gerade an dem ausgewählten Standort gewahrt werden können. Diese Prüfung braucht sich nicht auf alle örtlichen Besonderheiten, sondern regelmäßig nur auf die grundsätzliche Eignung des Standortes zu erstrecken. Die Lösung von Einzelproblemen bleibt dem Planfeststellungs- oder Genehmigungsverfahren mit seiner Möglichkeit vorbehalten, entsprechende bauliche, technische und betriebliche Detailregelungen zu treffen. Zu Recht weist das Oberverwaltungsgericht in diesem Zusammenhang darauf hin, daß auch ein den Rahmen eines für verbindlich erklärten Abfallbeseitigungsplanes einhaltendes Vorhaben auf seine rechtliche Zulässigkeit, insbesondere auf seine Vereinbarkeit mit den Anforderungen des § 2 Abs. 1 AbfG überprüft werden muß und bei Vorliegen eines der in § 8 Abs. 3 Satz 2 AbfG aufgeführten Versagungsgründe nicht zugelassen werden darf.

Diese Bindungen der planerischen Gestaltungsfreiheit bei der Aufstellung von Abfallbeseitigungsplänen bestimmen Gegenstand und Inhalt des von der planenden Stelle zu beachtenden Abwägungsprogramms. Wenn ein solcher Plan das Wohl der Allgemeinheit u.a. nicht dadurch beeinträchtigen darf, daß bei seiner Verwirklichung die Gesundheit der Menschen gefährdet und ihr Wohlbefinden beeinträchtigt wird (§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AbfG) oder daß schädliche Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen oder Lärm herbeigeführt werden (§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 AbfG in Verbindung mit § 3 Abs. 1 BImSchG), so wird daraus deutlich, daß bereits auf dieser vorgelagerten Planstufe Belange von Privatpersonen jedenfalls dann abwägungserheblich sind, wenn die Festlegungen des Planes ein solches Maß an Konkretisierung und Individualisierung erreichen, daß sich bestimmte nachteilige Wirkungen einer vorgesehenen Anlage auf die Umgebung schon jetzt beurteilen lassen. Inwieweit in einem solchen Fall eine Beteiligung der Bürger an der Aufstellung der Pläne rechtlich geboten ist, kann hier dahinstehen. Denn § 4 Abs. 2 BremAGAbfG sieht vor, daß die zuständige Behörde die Stellungnahmen nicht nur der Behörden, deren Aufgabenbereich durch den Plan berührt wird, und der übrigen Träger öffentlicher Belange einholt, sondern auch "sonstiger Beteiligter, die von dem Plan betroffen werden".

Die durch § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 4 AbfG geschützten Belange sind nicht nur als öffentliches Interesse an der ordnungsgemäßen Abfallbeseitigung, sondern auch als individuelle Belange abwägungserheblich, weil die für verbindlich erklärten Festlegungen eines Abfallbeseitigungsplanes durch die Vorschrift des § 8 Abs. 3 Satz 1 AbfG eine begrenzte rechtliche Außenwirkung gegenüber einzelnen Planbetroffenen erhalten. Das ergibt sich aus den folgenden Überlegungen.

Durch die Sperrwirkung des § 8 Abs. 3 Satz 1 AbfG gewinnen die Festlegungen des Planes ein erhebliches Gewicht bei der Entscheidungsfindung der Planungsbehörde. Zwar ist der Hinweis des Oberverwaltungsgerichts richtig, daß die Planfeststellungsbehörde durch die Festlegungen des Planes nicht von einer eigenständigen Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens entbunden wird. Andererseits kann nicht übersehen werden, daß die Vorgaben des Abfallbeseitigungsplanes in der Regel ein erhebliches Gewicht bei der Abwägung der von der Anlagenplanung berührten öffentlichen und privaten Belange erlangen werden und dazu führen können, daß die Planungsbehörde dem Vorhaben entgegenstehende private Belange eher zurückstellt als dies sonst der Fall wäre. Dabei kann hier offenbleiben, ob der Antragsteller bei Übereinstimmung seines Vorhabens mit dem Abfallbeseitigungsplan und bei Fehlen gesetzlicher Versagungsgründe des § 8 Abs. 3 Satz 2 AbfG sogar einen Anspruch auf Zulassung der Anlage hat (vgl. dazu Schweriner in Kunig/Schwermer/Versteyl, Abfallgesetz, 1988, § 8 RdNr. 10 m.w.N.).

Zu dieser allgemeinen Erwägung über die Bedeutung von Abfallbeseitungsplänen für das Zulassungsverfahren kommt als entscheidender Gesichtspunkt folgendes hinzu: Die Planung von Abfallbeseitigungsanlagen vollzieht sich nach der Konzeption des Abfallbeseitigungsgesetzes in zwei Stufen. In einem ersten Schritt erfolgt die vorbereitende (Grob-)Planung in Gestalt der Abfallbeseitigungspläne mit ihren Standortfestlegungen und möglichen weiteren Vorgaben. Der dadurch gezogene Rahmen wird in einem zweiten Schritt ausgefüllt und konkretisiert durch die Planfeststellung oder Genehmigung der einzelnen Anlage. Rechtlich verknüpft sind die beiden Planungsstufen durch die Vorschrift des § 8 Abs. 3 Satz 1 AbfG; sie stellt sicher, daß die Konzeption und der Konkretisierungsauftrag der überörtlichen Planung erfüllt werden. Damit bedient sich das Abfallbeseitigungsgesetz des Modells eines mehrstufigen Planungsverfahrens mit abschichtender Problemlösung (vgl. dazu Wahl, DÖV 1975, 373 [BVerwG 22.03.1974 - BVerwG IV C 42.73] <375>; Steinberg, Das Nachbarrecht der öffentlichen Anlagen, 1988, 295; ferner BVerwG, Urteil vom 5. Dezember 1986 - BVerwG 4 C 13.85 - BVerwGE 75, 214 <236>[BVerwG 05.12.1986 - 4 C 13/85]). Dadurch, daß die vorgeschaltete Planung einen für die nachfolgende Planungsstufe bindenden Rahmen vorgibt, werden bestimmte, von der Planung insgesamt aufgeworfene Fragen bereits auf dieser ersten Stufe behandelt und gelöst, nämlich das überprüfen und Verwerfen der planerischen Alternativen zu dem schließlich gewählten Konzept. Auf der nachfolgenden Stufe darf dieses Konzept nur noch verfeinert werden, während die Planungsbehörde (und der Träger des Vorhabens) Varianten, die den Rahmen verlassen, von vornherein nicht in Betracht ziehen darf. Diese Konsequenz ergibt sich für die abfallrechtliche Planung aus § 8 Abs. 3 Satz 1 AbfG; die Behörde darf nur Erwägungen zu solchen Planalternativen anstellen, für die der - wirksame - Abfallbeseitigungsplan selbst noch Raum läßt.

Dies macht deutlich, daß ein maßgebender Teil des planerischen Gestaltens, nämlich das Prüfen, Abwägen und schließlich Ausscheiden von Alternativen bereits auf der Ebene des Aufstellens von Abfallbeseitigungsplänen stattfindet, dies um so mehr, je konkreter die Feststellungen des Abfallbeseitigungsplans sind. Das gilt auch für Varianten zu Planungsgegenständen, die wie der konkrete Standort oder die Technik der Abfallbeseitigung wesentliche Auswirkungen auf die geschützten Belange betroffener Dritter haben können. Es entspricht ständiger Rechtsprechung im Fachplanungsrecht, daß sich die Anforderungen des Abwägungsgebotes auch und gerade an das Berücksichtigen von planerischen Alternativen richten (vgl. dazu etwa den Beschluß des Senats vom 20. Juli 1979 a.a.O. S. 7; ferner aus der Rechtsprechung des 4. Senats: Urteil vom 11. Dezember 1978 - BVerwG 4 C 13.78 - Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 8. S. 11; Urteil vom 30. Mai 1984 - BVerwG 4 C 58.81 - BVerwGE 69, 256 <273>[BVerwG 20.05.1984 - 4 C 58/81]; Urteil vom 22. März 1985 - BVerwG 4 C 15.83 - BVerwGE 71, 166 <171 f.>[BVerwG 22.03.1985 - 4 C 15/83]; Urteil vom 5. Dezember 1986 a.a.O. S. 253). Ernsthaft sich anbietende Alternativlösungen müssen überhaupt in die Abwägung einbezogen werden, sie müssen ferner mit der ihnen objektiv zukommenden Bedeutung in die vergleichende Prüfung der von den möglichen Alternativen jeweils berührten öffentlichen und privaten Belange Eingang finden, und schließlich darf - auf der Ebene des Abwägungsergebnisses - die Bevorzugung einer bestimmten Lösung nicht auf einer Bewertung beruhen, die zur objektiven Gewichtigkeit der von den möglichen Alternativen betroffenen Belange außer Verhältnis steht. Die Frage, ob ein betroffener Grundstückseigentümer oder sonstiger Dritter das Nichtberücksichtigen von Alternativen, die z.B. seine geschützten Belange weniger oder gar nicht nachteilig berühren, als abwägungsfehlerfrei hinnehmen muß oder als abwägungsfehlerhaft mit Erfolg zu rügen vermag, kann also bereits die Rechtswirksamkeit des Abfallbeseitigungsplanes betreffen. Dementsprechend wäre in einem die Planfeststellung oder Genehmigung betreffenden Verwaltungsrechtsstreit bei einem derartigen Abwägungsmangel von der (Teil)nichtigkeit des Planes auszugehen. All das zeigt, daß insoweit bereits der Abfallbeseitigungsplan und nicht erst die Zulassungsentscheidung nachteilige Wirkungen auf rechtlich geschützte Interessen der genannten Personen entfalten kann.

Daß die Ungültigkeit eines Abfallbeseitigungsplanes inzident auch im Rahmen einer Anfechtungsklage gegen die Zulassungsentscheidung geltend gemacht werden kann, hindert nicht, einem planbetroffenen Dritten die Antragsbefugnis für eine Normenkontrolle nach § 47 VwGO zuzubilligen. Das Normenkontrollverfahren will aus Gründen der Rechtsklarheit und der Verfahrensökonomie eine frühzeitige und allgemeinverbindliche Feststellung der Nichtigkeit einer gegen höherrangiges Recht verstoßenden Rechtsvorschrift ermöglichen, damit unter Entlastung der Gerichte eine Vielzahl von Verfahren vermeiden helfen und auf diese Weise auch den Rechtsschutz des Bürgers verbessern und beschleunigen (vgl. den Beschluß des Senats vom 14. Juli 1978, a.a.O. S. 178 sowie BVerwG, Beschluß vom 2. September 1983 - BVerwG 4 N 1.83 - BVerwGE 68, 12 <16>[BVerwG 02.09.1983 - 4 N 1/83]). Zwar ist nicht zu verkennen, daß dieser Entlastungs- und Beschleunigungseffekt möglicherweise nur eingeschränkt erreicht wird, wenn, wie regelmäßig, das volle Ausmaß der Auswirkungen einer Anlage auf die Umgebung erst im Zulassungsverfahren abzuschätzen ist und deshalb u.U. erst eine Anfechtung der Zulassungsentscheidung Erfolg versprechen kann. Eine derartige Situation ist aber keine Besonderheit der abfallrechtlichen Planung, sie kann sich beispielsweise auch im Verhältnis zwischen Bebauungsplan und Baugenehmigung ergeben. Abgesehen davon verliert dieses Problem an Gewicht, weil private Dritte durch wenig konkrete Festlegungen eines Abfallbeseitigungsplanes meist noch nicht in einem abwägungserheblichen Interesse nachteilig betroffen werden.

2.

Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts beruht auf der abweichenden Beantwortung der vorgelegten Rechtsfrage. Deshalb ist die Sache gemäß § 47 Abs. 7 Satz 6 VwGO an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen, um diesem Gelegenheit zu geben, unter Aufhebung seines Urteils neu zu entscheiden. Für das erneute Verfahren gibt der beschließende Senat noch folgende Hinweise:

Das Normenkontrollgericht wird zu prüfen haben, ob aufgrund hinreichend konkreter Festlegungen des fortgeschriebenen Teilplanes bereits jetzt abgesehen werden kann, daß die Antragsteller im Fall der Verwirklichung der von der Anhörungsberechtigten geplanten Anlage nachteilig in abwägungserheblichen Interessen betroffen werden. Hinsichtlich des Standortes, der gezielt für das konkrete Projekt parzellenscharf festgelegt wurde, liegt der notwendige Konkretisierungsgrad offenkundig vor. Hinsichtlich der von der geplanten Anlage zu erwartenden Immissionen durch Lärm und Luftverunreinigung wird vor allem zu beachten sein, daß derartige Betroffenheiten nur abwägungserheblich sind, wenn sie mehr als geringfügig sind, also eine bestimmte Erheblichkeitsschwelle überschreiten (vgl. BVerwG, Beschluß vom 9. November 1979, a.a.O. S. 103). Wo diese Grenze liegt, läßt sich nicht einheitlich, sondern nur unter Einbeziehung der konkreten örtlichen Gegebenheiten beantworten. In einem durch Gewerbe- und Industrieanlagen geprägten und vorbelasteten Bereich, wie offenbar im vorliegenden Fall, liegt sie höher als etwa in einem ganz oder überwiegend dem Wohnen dienenden Bereich. Sollten die Feststellungen ein nachteiliges Betroffensein im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ergeben, so scheitert die Zulässigkeit der Anträge nicht deshalb, weil bereits eine Klage der Antragsteller gegen den Planfeststellungsbeschluß anhängig ist; das Normenkontrollverfahren ist gegenüber der Klage ein aliud (vgl. BVerwG, Beschluß vom 2. September 1983 a.a.O. S. 16 und Beschluß vom 28. August 1987 - BVerwG 4 N 3.86 - BVerwGE 78, 85 <91 f.>[BVerwG 28.08.1987 - 4 N 3/86]). Falls es zu einer Prüfung der Begründetheit der Anträge kommt, wird zu berücksichten sein, daß mit der Festlegung eines konkreten Standortes nur dessen grundsätzliche Eignung bejaht wird und Detailfragen einer Lösung im Zulassungsverfahren überlassen bleiben dürfen. Ein Abwägungsmangel wegen zu erwartender schädlicher Umwelteinwirkungen wird daher - abgesehen von dem Fall fehlender oder unzulänglicher Alternativuntersuchungen - regelmäßig nur dann in Betracht kommen, wenn der Standort in dieser Hinsicht schlechthin ungeeignet ist, also schwerwiegende Immissionsbelastungen zu erwarten sind, die erkennbar auch im Zulassungsverfahren nicht durch Auflagen u.a. auf ein für die Umgebung zumutbares Maß begrenzt werden können.

IV.

Da die Beschwerde gegen die Nichtvorlage zulässig und begründet ist, sind Gerichtskosten für das Beschwerdeverfahren nicht zu erheben (§ 1 Abs. 1 Buchst., b, § 11 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 1271 des Kostenverzeichnisses <Anlage 1 zu § 11 GKG>). Die Entscheidung über die außergerichtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens richtet sich nach der vom Normenkontrollgericht zu treffenden neuen Entscheidung über den Antrag.

[...]