Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 02.09.1983, Az.: BVerwG 4 N 1/83

I.

Der Antragsteller hat sich mit seinem Normenkontrollantrag vom 6. Oktober 1981 gegen die seine Grundstücke betreffenden Verordnungen über die weitere Verlängerung der Veränderungssperre XIII-226/19 und XIII-228/20 vom 12. August 1981 (GVBl. Berlin vom 5. September 1981 S. 1010) gewendet. Nachdem diese Veränderungssperren mit Ablauf des 9. September 1982 außer Kraft getreten sind, möchte der Antragsteller das Verfahren mit der Begründung fortführen, er beabsichtige Schadensersatz- und Entschädigungsansprüche wegen der rechtswidrigen Verhinderung der Bebauung seiner Grundstücke vor dem Zivilgericht geltend zu machen. Er hat nunmehr beantragt,

Der Antragsgegner hat das Verfahren in der Hauptsache für erledigt erklärt und darauf hingewiesen, daß seit dem 9. Dezember 1982 für den fraglichen Bereich Bebauungspläne in Kraft sind. Nach dem Außerkrafttreten der Veränderungssperren und der Festsetzung der Bebauungspläne sei das Rechtsschutzinteresse entfallen.

Das Oberverwaltungsgericht beabsichtigt, den Feststellungsantrag deshalb als unzulässig zurückzuweisen, weil eine entsprechende Anwendung des für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen bei Erledigung eines Verwaltungsaktes geltenden § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO im Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO bei Außerkrafttreten der Norm nicht zulässig sei. Es sieht sich daran durch die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 18. Januar 1972 (NJW 1972, 887) gehindert. Es weist außerdem auf weitere Urteile sowie auf Äußerungen in der Literatur zur Frage der Normenkontrolle für bereits außer Kraft getretene Normen hin. Es legt deshalb gemäß § 47 Abs. 5 Nr. 1 und 2 VwGO dem Bundesverwaltungsgericht die Frage zur Entscheidung vor,

ob im Normenkontrollverfahren nach Außerkrafttreten der angefochtenen Norm die Feststellung begehrt werden kann, daß die Norm nichtig war.

II.

1.

Die Vorlage ist zulässig.

Bedenken gegen die Zulässigkeit bestehen nicht deshalb, weil die Vorlage nicht Fragen betrifft, die für die Gültigkeit oder Ungültigkeit der zur Kontrolle gestellten Norm erheblich sind, sondern prozessuale Fragen des Normenkontrollverfahrens. Die Vorlage einer Rechtssache an das Bundesverwaltungsgericht ist unter den Voraussetzungen des § 47 Abs. 5 Nr. 1 und 2 VwGO auch dann zulässig und geboten, wenn die Klärung der Grundsatzfrage oder der Divergenz im Interesse einer einheitlichen und prozessual ordnungsgemäßen Handhabung des Normenkontrollverfahrens geboten ist (Beschluß vom 12. März 1982 - BVerwG 4 N 1.80 - BVerwGE 65, 131). Die Vorlagefrage bedarf allerdings hier der Beantwortung nicht in den von dem Oberverwaltungsgericht formulierten weiten Umfange, sondern nur in bezug auf Satzungen im Sinne des § 14 BBauGüber Veränderungssperren.

Die Frage, ob das Oberverwaltungsgericht nach Außerkrafttreten einer Veränderungssperre in einem anhängigen Normenkontrollverfahren die Feststellung treffen darf, daß die Veränderungssperre ungültig war, ist von grundsätzlicher Bedeutung. Sie ist bisher vom Bundesverwaltungsgericht noch nicht entschieden worden. Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Beschluß vom 18. Januar 1972, NJW 1972, 887) hat die Frage, ob eine Norm nach ihrem Außerkrafttreten überhaupt noch Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens nach § 47 VwGO sein kann, für solche aufgehobenen Rechtsvorschriften bejaht, die wegen ihres Geltungswillens noch Rechtswirkungen äußern. Das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Urteil vom 1. August 1979, OVGE 15, 348) hat sie bejaht, wenn der außer Kraft getretenen Norm noch ein Anwendungsbereich verbleibt, weil sie nicht rückwirkend außer Kraft getreten ist und in der Vergangenheit liegende Sachverhalte noch nach ihr zu beurteilen sind. Das Bundesverwaltungsgericht (Beschluß vom 14. Juli 1978 - BVerwG 7 N 1.78 - BVerwGE 56, 172) hat die Zulässigkeit der Nonnenkontrolle über eine aufgehobene Rechtsvorschrift ebenfalls dann in Betracht gezogen, wenn diese noch Rechtswirkungen zu äußern vermag, weil in der Vergangenheit liegende Sachverhalte noch nach ihr zu entscheiden sind. Es bedürfe aber - ähnlich wie für die Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO bei Erledigung eines angefochtenen Verwaltungsakts - eines besonderen Rechtsschutzinteresses für die begehrte Feststellung, daß die aufgehobene Rechtsvorschrift ungültig gewesen sei.

2.

Die vom Oberverwaltungsgericht vorgelegte Frage ist zu bejahen.

Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann den Antrag stellen, wer durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung einen Nachteil erlitten oder in absehbarer Zeit zu erwarten hat. Das Außerkrafttreten einer Rechtsvorschrift muß nicht dazu führen, daß der Nachteil, den eine Person durch diese Rechtsvorschrift erlitten hat, und damit zugleich das Rechtsschutzbedürfnis entfällt. Allerdings geht § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO von dem Regelfall der noch geltenden Norm aus. Deshalb hat das Bundesverwaltungsgericht (Beschluß vom 14. Juli 1978, a.a.O.) für eine bereits außer Kraft getretene Rechtsvorschrift entschieden, daß eine nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO anerkennenswerte Beschwer nur dann in Betracht kommt, wenn die aufgehobene Rechtsvorschrift noch Rechtswirkungen zu äußern vermag, weil in der Vergangenheit liegende Sachverhalte noch nach dieser Vorschrift zu entscheiden sind. Das trifft auf eine gemäß § 17 Abs. 1 und 2 BBauG außer Kraft getretene Veränderungssperre nicht zu; sie hat für Entscheidungen über die Zulässigkeit oder Unzulässigkeit von Vorhaben keine Bedeutung mehr. Auch wenn die Gemeinde gemäß § 17 Abs. 3 BBauG eine außer Kraft getretene Veränderungssperre ganz oder teilweise erneut beschließt, so kann Grundlage für Entscheidungen über die Zulässigkeit von Vorhaben nicht mehr die außer Kraft getretene, sondern nur noch die erneut beschlossene Veränderungssperre werden.

Diese enge Auslegung des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist jedoch nur für Fälle gerechtfertigt, in denen eine Rechtsvorschrift nach ihrem Außerkrafttreten zum Gegenstand einer Normenkontrolle gemacht werden soll. Sie verhindert, daß zum Beispiel im Hinblick auf das Vollstreckungshindernis aus §§ 47 Abs. 6 Satz 2, 183 Satz 2 VwGO Adressaten eines unanfechtbar gewordenen Verwaltungsakts "noch jahrelang nach Eintritt der Bestandskraft ... und nach Aufhebung der ... zugrundeliegenden Rechtsvorschrift ein Verfahren nach § 47 VwGO einleiten" (BVerwG, Beschluß vom 14. Juli 1978 a.a.O. [S. 179]). Dieser Gesichtspunkt trifft nicht zu für den Fall, daß eine Norm während der Anhängigkeit eines zulässigen Normenkontrollantrags außer Kraft tritt. Das Außerkrafttreten der Norm allein läßt den zulässig gestellten Normenkontrollantrag nicht ohne weiteres zu einem unzulässigen Antrag werden, wenn die Voraussetzung der Zulässigkeit nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO fortbesteht, nämlich daß der Antragsteller durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung einen Nachteil erlitten hat. Das beruht darauf, daß das Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO nicht nur der objektiven Rechtskontrolle dient, sondern - wenngleich von der Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG verfassungsrechtlich nicht geboten - auch dem individuellen Rechtsschutz. Gerade bei Bebauungsplänen und Veränderungssperren (§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) steht die Rechtsschutzfunktion des Normenkontrollverfahrens angesichts des im allgemeinen "konkret-individuellen" Regelungsgehalts dieser Normen (vgl. Urteile des Senats vom 5. August 1983 - BVerwG 4 C 96.79 - [zur Veröffentlichung in der Entscheidungssammlung bestimmt] und - BVerwG 4 C 53.81 - jeweils mit weiteren Nachweisen) im Vordergrund. Deshalb besteht kein Anlaß zu einer den Wortlaut einengenden Auslegung des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, wenn der Bebauungsplan oder die Veränderungssperre während des anhängigen Normenkontrollverfahrens außer Kraft tritt. Bei einer Veränderungssperre kommt hinzu, daß ihre Geltungsdauer ohnehin immer zeitlich begrenzt ist. Sie wird zudem erlassen, um die "Baurechtslage" in dem betreffenden Gebiet zu ändern. Würde in einem anhängigen Normenkontrollverfahren mit dem Außerkrafttreten der Veränderungssperre der Antrag unzulässig, müßte der Antragsteller von vornherein stets damit rechnen, daß der Ausgang des von ihm eingeleiteten Verfahrens nicht allein von der sein Betroffensein ausmachenden materiellen Rechtslage, sondern von der zeitlichen Verfahrensgestaltung abhinge, auf die übrigens auch der Antragsgegner Einfluß nehmen kann. Die Rechtsschutzfunktion des § 47 VwGO gegenüber Veränderungssperren würde erheblich beeinträchtigt, wenn die Umstellung des Antrags auf Feststellung, daß die Veränderungssperre ungültig war, nach Außerkrafttreten der Satzung ausgeschlossen wäre.

Dieses Ergebnis folgt unmittelbar aus § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Einer entsprechenden Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO - wenn dies bei der auf Verwaltungsakte bezogenen Vorschrift überhaupt in Betracht käme - bedarf es - anders als es offenbar das Oberverwaltungsgericht meint - nicht; denn für die Statthaftigkeit des Normenkontrollantrags genügt bereits, wie ausgeführt, daß der Antragsteller einen Nachteil erlitten hat.

Die Zulässigkeit des Normenkontrollantrags nach Außerkrafttreten einer Veränderungssperre entfällt allerdings dann, wenn der Antragsteller trotz des erlittenen Nachteils kein berechtigtes Interesse an der Feststellung hat, daß die Satzung ungültig war. Davon kann indes keine Rede sein, wenn die begehrte Feststellung präjudizielle Wirkung für die Frage der Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit eines auf die Norm gestützten behördlichen Verhaltens und damit für in Aussicht genommene Entschädigungs- oder Schadensersatzansprüche haben kann. So kann es hier liegen; denn die Normenkontrollentscheidung hat für einen etwa nachfolgenden Prozeß, auch einen Zivilprozeß, in dem die Gültigkeit oder Ungültigkeit der Norm eine entscheidungserhebliche Vorfrage ist, im Verhältnis zwischen den Beteiligten eine bindende Wirkung. Entscheidet das Oberverwaltungsgericht, die Norm sei ungültig, ergibt sich dies bereits aus der normativen Wirkung der Normenkontrollentscheidung (§ 47 Abs. 6 Satz 2 VwGO). Weist das Oberverwaltungsgericht den Antrag zurück, weil es die Norm für gültig hält, so hat diese Entscheidung zwar keine allgemeine Verbindlichkeit. Die Entscheidung bindet aber die Beteiligten - bei unveränderter Rechts- und Sachlage - nicht nur in einem etwaigen neuen Normenkontrollverfahren, sondern auch in einem anderen von denselben Beteiligten betriebenen Verfahren, in dem die Gültigkeit der Norm eine entscheidungserhebliche Vorfrage bildet (so auch BGH, Urteil vom 8. Mai 1980 - III ZR 27/77 - BGHZ 77, 338).

Das Oberverwaltungsgericht hat bei der insoweit gebotenen Prüfung des berechtigten Interesses an der Feststellung, daß die Veränderungssperren ungültig waren, nicht in eine eingehende Untersuchung der Begründetheit der vom Antragsteller beabsichtigten Entschädigungs- oder Schadensersatzklage einzutreten; dies ist Sache des mit der etwaigen Klage angerufenen Zivilgerichts. Ein berechtigtes Interesse an der beantragten Feststellung besteht nur dann nicht, wenn sie der Vorbereitung einer Klage dient, die offensichtlich aussichtslos ist. Dabei ist es nicht Aufgabe des Oberverwaltungsgerichts, in eine eingehende Bewertung des Vorbringens der Beteiligten über die Begründetheit oder Unbegründetheit einer solchen Klage einzutreten. Es ist insbesondere nicht Aufgabe des Oberverwaltungsgerichts, dabei Fragen von grundsätzlicher Bedeutung zu entscheiden, wie die, ob nach dem Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 15. Juli 1981 - 1 BvL 77/78 - (BVerfGE 58, 300) noch Raum für eine Entschädigung wegen enteignungsgleichen Eingriffs, insbesondere nach den vom Bundesgerichtshof entwickelten Grundsätzen für die Entschädigung wegen rechtswidriger Bausperre, ist. Nur wenn für das Oberverwaltungsgericht auf der Hand liegt, daß eine nachfolgende Klage unter jedem in Betracht kommenden Gesichtspunkt aussichtlos ist, fehlt für die begehrte Feststellung das berechtigte Interesse.

Ein berechtigtes Interesse an der Feststellung, daß eine während der Anhängigkeit des Normenkontrollantrags außer Kraft getretene Norm ungültig war, kann auch nicht mit der Begründung verneint werden, der Antragsteller habe es versäumt, einen ihn benachteiligenden, auf die Norm gestützten Verwaltungsakt anzufechten. § 47 VwGO macht die Zulässigkeit des Normenkontrollantrags gerade nicht davon abhängig, daß der Antragsteller zuvor den Rechtsweg gegen etwaige ihn belastende, auf die Norm gestützte Akte der Verwaltung ausschöpft. Im Gegenteil: Zweck des § 47 VwGO ist es gerade, den Rechtsschutz des Bürgers dadurch zu verbessern und zu beschleunigen, daß er nicht gezwungen ist, eine Entscheidung über die Gültigkeit der Rechtsnorm inzidenter in einem Klageverfahren gegen eine auf die Norm gestützte konkrete Verwaltungsentscheidung herbeizuführen (BVerwG, Beschluß vom 14. Juli 1978 a.a.O.).