Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 16.06.1989, Az.: BVerwG 8 C 39.87

I.

Die Klägerin ist Eigentümerin des unbebauten Grundstücks Gemarkung Berge Flur 8 Flurstück 382 in Hamm. Das Grundstück grenzt an den Heideweg, in dem seit 1963/64 ein betriebsfertiger Abwasserkanal verlegt ist. Westlich des Grundstücks ist die Trasse einer Entlastungsstraße geplant. Deren Fläche ist im Flächennutzungsplan der Stadt Hamm von 1979 als Fläche für den überörtlichen Verkehr und für die örtlichen Hauptverkehrszüge dargestellt.

Am 23. Januar 1975 beschloß der Rat der Stadt die Aufstellung eines Bebauungsplans, der die Entlastungsstraße und auch das Grundstück der Klägerin erfaßt. Das Planverfahren ist noch nicht abgeschlossen. Zur Sicherung der Planung beschloß der Rat der Stadt am 23. Januar 1975 mit Wirkung vom 21. März 1975 eine auch das Grundstück der Klägerin treffende Veränderungssperre, die er am 8. Dezember 1976 und am 14. Dezember 1977 jeweils um ein Jahr verlängerte. Am 24. Januar 1979 beschloß der Rat der Stadt mit Wirkung vom 21. März 1979 erneut eine Veränderungssperre, die er am 28. Januar 1981 und am 20. Januar 1982 bis zum 30. Juni 1982 verlängerte. Eine weitere am 16. Juni 1982 beschlossene Veränderungssperre erfaßt das Grundstück der Klägerin nicht mehr.

Mit Bescheid vom 2. Mai 1978 zog der Beklagte die Klägerin für das Grundstück zu einem Kanalanschlußbeitrag von 2.020 DM heran und wies den dagegen eingelegten Widerspruch der Klägerin mit Bescheid vom 22. September 1982 zurück. Den zuvor unter dem 24. Januar 1975 ergangenen Beitragsbescheid hatte der Beklagte auf den Widerspruch der Klägerin am 18. April 1975 mit Rücksicht auf die Veränderungssperre aufgehoben.

Zur Begründung ihrer Anfechtungsklage hat die Klägerin vorgetragen: Das Grundstück sei nicht bebaubar. Es fehle an einem rechtsverbindlichen Bebauungsplan. Die Darstellungen im Flächennutzungsplan seien ein Indiz dafür, daß eine Bebauung in der Nähe der Entlastungsstraße nicht erfolgen könne.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 20. Januar 1984 abgewiesen.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung der Klägerin durch Urteil vom 3. Oktober 1986 zurückgewiesen und zur Begründung im wesentlichen ausgeführt: Der angefochtene Bescheid sei rechtmäßig. Er beruhe auf der rechtswirksamen Anschlußbeitragssatzung vom 25. August 1978. Gegenüber der Rückwirkung dieser Satzung auf den 1. Januar 1974 bestünden keine rechtlichen Bedenken. Die Anwendung dieser Satzung auf den angefochtenen Bescheid sei zulässig, weil die vorangegangenen Satzungen unwirksam seien und die neue Satzung den Bescheid zeitlich erfasse. Auf der Grundlage dieser Satzung sei die Beitragspflicht für das Grundstück der Klägerin am 1. Januar 1974 entstanden. Denn erstens könne das Grundstück seit dem Jahre 1963/64 an einen betriebsfertigen Abwasserkanal angeschlossen werden, und zweitens sei das Grundstück gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 2 der Satzung Bauland. Die Voraussetzungen dieses satzungsrechtlichen Baulandbegriffs seien erfüllt, wenn ein Grundstück im Sinne des § 34 BBauG bebaubar sei. Das sei der Fall. Denn nach den Feststellungen der zuständigen Baugenehmigungsbehörde in deren Vorbescheid vom 24. Juli 1986 habe das Grundstück in dem für die Beurteilung maßgebenden Zeitpunkt am 1. Januar 1974 auf der Grundlage einer GRZ von 0,4 und einer GFZ von 0,8 mit einem Wohngebäude bis zu zwei Vollgeschossen bebaut werden können. Die Bebaubarkeit werde nach den Feststellungen im Vorbescheid nicht dadurch in Frage gestellt, daß das Grundstück nach dem im Flächennutzungsplan und im Bebauungsplanentwurf zum Ausdruck gekommenen Planungswillen der Stadt im Einwirkungsbereich der geplanten Trasse der Entlastungsstraße liege. Die Veränderungssperre berühre den vor ihrem Inkrafttreten entstandenen Beitragsanspruch nicht.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision der Klägerin, mit der sie die Verletzung formellen und materiellen Rechts rügt und ihr Klagebegehren weiterverfolgt.

Der Beklagte tritt der Revision entgegen. Die Stadt hat am 27. Juli 1987 eine neue Anschlußbeitragssatzung mit Rückwirkung gleichfalls auf den 1. Januar 1974 erlassen. Der Beklagte stützt den angefochtenen Bescheid nunmehr auch auf diese Satzung.

II.

Die Revision der Klägerin führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils. Das Urteil verletzt mit seinen Ausführungen zu § 34 BBauG Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Die abschließende Beurteilung des Falles erfordert die Anwendung und Auslegung von Landesrecht sowie weitere tatsächliche Feststellungen. Das nötigt zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

Das Berufungsurteil beruht auf der Anwendung der mit Rückwirkung auf den 1. Januar 1974 erlassenen Anschlußbeitragssatzung vom 25. August 1978. Während der Anhängigkeit des Revisionsverfahrens hat die Stadt diese Satzung durch die ebenfalls mit Rückwirkung auf den 1. Januar 1974 erlassene Anschlußbeitragssatzung vom 27. Juli 1987 ersetzt. Diese Satzung ist als nachträgliche Rechtsänderung bei der revisionsgerichtlichen Beurteilung zu beachten (vgl. Urteil vom 16. September 1977 - BVerwG IV C 99.74 - Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 62 S. 31 <32>). Ob sie formell und materiell rechtswirksam ist und ob sie rechtliche Auswirkungen auf die Beitragspflicht hat, die nach Ansicht des Berufungsgerichts auf der Grundlage der vorangegangenen Anschlußbeitragssatzung vom 25. August 1978 am 1. Januar 1974 in einer bestimmten Höhe entstanden ist, beurteilt sich nach irrevisiblem Landesrecht. Dem trägt die Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht Rechnung (vgl. etwa Urteil vom 6. Juli 1984 - BVerwG 4 C 3.82 - Buchholz 310 § 137 VwGO Nr. 121 S. 8).

Für die weitere Beurteilung durch das Berufungsgericht gibt der erkennende Senat folgende Hinweise:

Das Berufungsgericht hat ausgeführt, die Voraussetzungen des Baulandbegriffs in § 2 Abs. 1 Nr. 2 der Anschlußbeitragssatzung seien erfüllt, wenn ein Grundstück im Sinne des § 34 BBauG bebaubar sei. Letzteres sei bei dem Grundstück der Klägerin der Fall, weil das Grundstück nach den Feststellungen im Vorbescheid der Baugenehmigungsbehörde des Beklagten vom 24. Juli 1986 in dem für die Beurteilung maßgebenden Zeitpunkt am 1. Januar 1974 auf der Grundlage einer GRZ von 0,4 und einer GFZ von 0,8 mit einem Wohngebäude bis zu zwei Vollgeschossen habe bebaut werden können. Das verletzt Bundesrecht.

Zwar ist die erwähnte Satzungsvorschrift irrevisibel. Diese Vorschrift knüpft aber in der Auslegung durch das Berufungsgericht mit ihrem Baulandbegriff in der Weise an § 34 BBauG an, daß sie - ohne ihn inhaltlich zu verändern - die Erfüllung des bebauungsrechtlich ohnehin bundesrechtlich geltenden § 34 BBauG zur Bedingung der Erfüllung des satzungsrechtlichen Beitragstatbestands macht. In der darin liegenden Annahme des Berufungsgerichts, durch Bundesrecht zu einer bestimmten Auslegung des Landesrechts verpflichtet zu sein, liegt die Anwendung von Bundesrecht mit der Folge, daß insoweit die revisionsgerichtliche Prüfungsbefugnis gemäß § 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO eröffnet ist (vgl. Urteil vom 31. Oktober 1975 - BVerwG IV C 8-11.74 - BVerwGE 49, 301 <304> m.weit.Nachw.).

Die Annahme des Berufungsgerichts ist mit § 34 BBauG nicht vereinbar. Nach § 34 BBauG in seiner am 1. Januar 1974 geltenden Fassung (BBauG 1960) war ein Bauvorhaben innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile nicht, wie das Berufungsgericht meint, zulässig, wenn die Baugenehmigungsbehörde die Bebaubarkeit in einem "Vorbescheid" festgestellt hat, sondern dann, wenn es nach der vorhandenen Bebauung und Erschließung unbedenklich war. Abgesehen davon sei klargestellt, daß es sich bei dem "Vorbescheid" der Baugenehmigungsbehörde nicht um einen Bauvorbescheid (Bebauungsgenehmigung) sondern lediglich um eine Auskunft über die Rechtslage handeln dürfte. Denn ein Bauvorbescheid setzt einen Antragsteller voraus, dem später infolge der aus dem Vorbescheid erwachsenden Bindung die Baugenehmigung nicht (aus den durch den Vorbescheid präjudizierten Gründen) versagt werden darf. Darum handelt es sich hier nicht. Der Vorbescheid vom 24. Juli 1986 ist nicht von der Klägerin, sondern vom Beklagten eingeholt worden. Das Berufungsgericht wird deshalb zu prüfen haben, ob das Grundstück der Klägerin am 1. Januar 1974 innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils lag, d.h. in einem Bebauungskomplex im Gebiet der Stadt, der nach der Zahl der vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht besitzt und Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur ist (vgl. Urteil vom 6. November 1968 - BVerwG IV C 31.66 - BVerwGE 31, 22 <26>[BVerwG 06.11.1968 - IV C 31/66]), und ob ein Bauvorhaben nach der vorhandenen Bebauung und Erschließung unbedenklich, d.h. ohne den Eintritt eines bodenrechtlich relevanten Widerspruchs möglich war (vgl. Urteil vom 23. April 1969 - BVerwG IV C 12.67 - BVerwGE 32, 31 <32>[BVerwG 23.04.1969 - IV C 12/67]).

Sollte das Berufungsgericht zur Annahme der Bebaubarkeit des Grundstücks gelangen, würde diese entgegen der Auffassung der Klägerin durch die Ausweisung der Entlastungsstraße im Flächennutzungsplan nicht berührt werden. Denn abgesehen davon, daß der Flächennutzungsplan erst nach dem hier maßgebenden Zeitpunkt erlassen worden ist, ließ § 34 BBauG 1960 für eine Berücksichtigung von Flächennutzungsplänen keinen Raum, weil er mit dem Merkmal der Unbedenklichkeit ausschließlich auf die vorhandene Bebauung abstellte (vgl. Urteil vom 12. Juni 1970 - BVerwG IV C 77.68 - BVerwGE 35, 256 <257>[BVerwG 12.06.1970 - IV C 77/68]). Ebensowenig trifft die Auffassung der Klägerin zu, § 50 BlmSchG habe Auswirkungen auf die Bebaubarkeit des Grundstücks. Erstens ist das Bundesimmissionsschutzgesetz am 1. April 1974 und damit zeitlich nach dem hier maßgebenden Zeitpunkt (1. Januar 1974) in Kraft getreten (§ 74 Satz 2 BlmSchG). Zweitens wendet sich § 50 BlmSchG mit seiner Anordnung, bei raumbedeutsamen Maßnahmen die für eine bestimmte Nutzung vorgesehenen Flächen einander so zuzuordnen, daß schädliche Umwelteinwirkungen auf die ausschließlich oder überwiegend dem Wohnen dienende Gebiete soweit wie möglich vermieden werden, an die zuständigen Planungsträger, ohne auf die Rechtslage nach materiellem Baurecht unmittelbar von Einfluß zu sein (vgl. dazu Urteil vom 21. Juni 1974 - BVerwG IV C 14.74 - Buchholz 11 Art. 14 GG Nr. 148 S. 165 <171>, Beschluß vom 10. September 1981 - BVerwG 4 B 114.81 - Buchholz 406.25 § 50 BlmSchG Nr. 2).

Gegen die weiteren Annahmen des Berufungsgerichts sind bundesrechtlich begründete Bedenken nicht zu erheben:

Die Annahme, der am 1. Januar 1974 entstandene Beitragsanspruch sei nicht dadurch (rückwirkend) weggefallen, daß die Bebaubarkeit des Grundstücks während der Geltung der Veränderungssperre entfiel, betrifft irrevisibles Recht. Sie verletzt kein Bundesrecht. Es gibt keinen Rechtssatz des Bundesrechts, nach welchem ein entstandener Beitragsanspruch deshalb nicht fortbestehen könnte, weil ein gesetzliches Tatbestandsmerkmal nachträglich mit Wirkung ex nunc weggefallen ist (vgl. Urteil vom 4. Oktober 1974 - BVerwG IV C 9.73 - BVerwGE 47, 64 <67 f.>[BVerwG 04.10.1974 - IV C 9/73]).

Die Revision rügt, das Berufungsurteil verletze den aus dem Rechtsstaatsprinzip ableitbaren Grundsatz des Vertrauensschutzes. Der angefochtene Bescheid sei fehlerhaft, weil der Beklagte den vorangegangenen Beitragsbescheid vom 24. Januar 1975 am 18. April 1975 wegen der Veränderungssperre aufgehoben habe und die Klägerin deshalb in schutzwürdiger Weise habe darauf vertrauen dürfen, nicht mehr zu einem Anschlußbeitrag herangezogen zu werden. Das geht fehl. Ein verfassungsrechtlich begründeter Vertrauensschutz könnte sich - von weiteren Voraussetzungen abgesehen - dem Aufhebungsbescheid vom 18. April 1975 nur anschließen, wenn die Klägerin im Vertrauen auf den Bescheid etwas ins Werk gesetzt hätte (Vertrauensbetätigung) und diese Vertrauensbetätigung schutzwürdig wäre (vgl. Urteile vom 28. Februar 1975 - BVerwG IV C 77.74 - BVerwGE 48, 87 <93>[BVerwG 28.02.1975 - IV C 77/74] und vom 15. April 1983 - BVerwG 8 C 170.81 - BVerwGE 67, 129 <134>[BVerwG 15.04.1983 - 8 C 170/81]). Daran fehlt es. Die tatsächlichen Feststellungen des Berufungsurteils geben ebenso wie das Vorbringen der Revision für das Vorliegen einer Vertrauensbetätigung nichts her. Überdies wäre eine etwaige Vertrauensbetätigung nicht schutzwürdig. Die Klägerin mußte mit der Heranziehung zu einem Beitrag rechnen, weil Beiträge als Ausgleich für gewährte Sondervorteile erhoben werden. Die Stadt hat die Leistung der Anschließbarkeit und - was hier zu unterstellen ist - der Bebaubarkeit des Grundstücks zum 1. Januar 1974 erbracht. Der Beklagte muß deshalb im Interesse der Allgemeinheit und der Beitragsgerechtigkeit den Beitrag fordern können (vgl. Urteil vom 18. März 1988 - BVerwG 8 C 92.87 - BVerwGE 79, 163 [BVerwG 18.03.1988 - 8 C 92/87]).

Ebensowenig verletzt die Annahme des Berufungsgerichts, die Anordnung der Rückwirkung der Satzung vom 25. August 1978 auf den 1. Januar 1974 sei rechtlich unbedenklich, weil die zuvor geltenden Satzungen vom 14. Juli 1977 und vom 23. Dezember 1975 wegen Fehlers in der Verteilungsregelung unwirksam seien, Bundesrecht. Der Rückwirkung von Rechtssätzen sind zwar durch das im Rechtsstaatsprinzip verankerte Gebot des Vertrauensschutzes Grenzen gezogen. Ein etwaiges Vertrauen der Klägerin, wegen der Unwirksamkeit der vorangegangenen Beitragssatzungen von einer Beitragspflicht verschont zu bleiben, genießt indessen keinen verfassungsrechtlichen Vertrauensschutz. Die Klägerin mußte mit der Heranziehung zu einem Beitrag rechnen erstens, weil die Stadt durch den Erlaß der vorangegangenen Satzungen zum Ausdruck gebracht hat, daß ein Beitrag erhoben werden soll, und zweitens, ein Leistungsbegünstigter nicht erwarten darf, daß ihm eine ihrem Wesen nach beitragspflichtige Leistung beitragsfrei gewährt wird (Urteil vom 15. April 1983, a.a.O. S. 131).