I.

Der Kläger ist Eigentümer eines bebauten Grundstücks in ... das u.a. an die ... angrenzt. In dieser Straße wurde in den Jahren 1976/77 ein betriebsfertiger Abwasserkanal verlegt.

Mit Bescheid vom 3. Mai 1977 zog der Beklagte den Kläger aufgrund der Beitrags- und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung der Stadt Rahden vom 18. Dezember 1973 zu einem Kanalanschlußbeitrag von 12.567,50 DM heran. Der Beklagte nahm den Bescheid zurück, nachdem das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen diesen Bescheid mit der Begründung angeordnet hatte, das zugrundeliegende Ortsrecht sei wegen Fehler in der Verteilungsregelung der Satzung rechtsunwirksam.

Der Beklagte veröffentlichte unter dem 12. Dezember 1977 eine Beitrags- und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung der Stadt Rahden und zog den Kläger auf deren Grundlage mit Bescheid vom 14. März 1978 zu einem Kanalanschlußbeitrag von 14.117,50 DM heran. Nach erfolglosem Vorverfahren erhob der Kläger Anfechtungsklage. Der Beklagte stützte den angefochtenen Bescheid nunmehr auf die Satzung vom 12. Dezember 1977 in der Fassung der Änderungssatzung vom 19. Januar 1979.

Das Verwaltungsgericht hat durch Urteil vom 13. August 1979 die angefochtenen Bescheide mit der Begründung aufgehoben, die Satzung vom 12. Dezember 1977 in der Fassung der Änderungssatzung vom 19. Januar 1979 sei ebenfalls nichtig, weil deren Beitragssatz nicht ordnungsgemäß ermittelt worden sei.

Der Beklagte hat Berufung eingelegt und den Beitragsbescheid nunmehr auf die inzwischen erlassene Beitrags- und Gebührensatzung vom 4. Dezember 1979 gestützt, welche sich Rückwirkung auf den 1. März 1978 beilegt. Das Oberverwaltungsgericht hat durch Urteil vom 11. Juni 1980 das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt:

Rechtsgrundlage für den angefochtenen Bescheid sei die Satzung vom 4. Dezember 1979, die mit Rückwirkung auf den 1. März 1978 in Kraft getreten sei. Das Nachschieben dieser neuen, mit Rückwirkung versehenen Rechtsgrundlage sei zulässig. Denn es bestünden Bedenken gegen die Rechtswirksamkeit des Beitragssatzes in § 3 Abs. 12 der Satzung vom 12. Dezember 1977 i.d.F. der Änderungssatzung vom 19. Januar 1979. Die neue Satzung erfasse mit ihrer Rückwirkung zeitlich den angefochtenen Bescheid. Dem Nachschieben der neuen Satzung stehe ein schutzwürdiger Vertrauenstatbestand auf Weiterbestehen der bisherigen Rechtsgrundlage nicht entgegen. Jeder Grundstückseigentümer müsse sich darauf einrichten, daß die Gemeinde von ihrem Beitragserhebungsrecht Gebrauch mache, sobald die Voraussetzungen dafür vorlägen.

Die Beitragssatzung vom 4. Dezember 1979 sei formell und, soweit anzuwenden, materiell rechtswirksames Ortsrecht. Das gelte insbesondere für deren Verteilungsregelung und für die Festsetzung des Beitragssatzes. Diese Satzung rechtfertige die Heranziehung. Insbesondere sei der Beitragstatbestand des § 2 Abs. 1 Buchst. b erfüllt, weil das Grundstück des Klägers Bauland sei.

Der Beitrag sei auch der Höhe nach gerechtfertigt. Der Einwand des Klägers, der Beitrag dürfe den im Bescheid vom 3. Mai 1977 festgesetzten Betrag nicht überschreiten, gehe fehl. Ein etwaiges Vertrauen des Klägers, nicht mit einem höheren Beitrag belastet zu werden, als der Bescheid vom 3. Mai 1977 festgesetzt habe, sei mit der Zurücknahme dieses Bescheids entfallen.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision des Klägers, mit welcher dieser die Verletzung materiellen Bundesrechts rügt und die Aufhebung des Berufungsurteils dahin begehrt, daß die Berufung des Beklagten zurückgewiesen wird, soweit er zu einem höheren Beitrag als 12.567,50 DM herangezogen worden ist.

Der Beklagte tritt der Revision entgegen.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er tritt der Auffassung des Beklagten bei.

II.

Die Revision hat keinen Erfolg. Das angefochtene Urteil verletzt mit den seinen ersten Teil tragenden Gründen kein Bundesrecht (§§ 144 Abs. 2, 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Im übrigen verletzt es zwar Bundesrecht, erweist sich insoweit aber aus anderen Gründen als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO).

Das Berufungsurteil beruht in seinem ersten Teil auf der Annahme, die rückwirkende Ersetzung einer wegen Rechtsfehlers im Beitragsmaßstab (Verteilungsmaßstab) unwirksamen Satzungsvorschrift durch eine neue wirksame Satzungsvorschrift dürfe für Beitragspflichtige zu einer höheren Beitragspflicht führen, als die ursprüngliche unwirksame Satzungsvorschrift vorgesehen habe; ein angefochtener Bescheid werde durch das Nachschieben einer (rückwirkenden) Satzungsvorschrift geheilt. Diese Annahme entspricht der Rechtslage.

Der Kläger macht zu Unrecht geltend, daß der Satzung vom 4. Dezember 1979 nicht habe Rückwirkung beigelegt werden dürfen und daß diese Satzung dem angefochtenen Bescheid eine tragfähige Rechtsgrundlage nicht verschaffe. Die Inanspruchnahme von Rückwirkung, d.h. der Umstand, daß die Satzung vom 4. Dezember 1979 die Beitragspflicht als Rechtsfolge von einem Sachverhalt (Anschlußmöglichkeit des Grundstücks an die gemeindliche Abwasseranlage) abhängig macht, der schon vor Erlaß dieser Satzung bereits geraume Zeit gegeben war, erweist sich bei der hier gegebenen Sachlage als unbedenklich.

Die Rückwirkung kommunaler Satzungen wirft in erster Linie Zulässigkeitsfragen von Gesetzesrang auf. Diese Fragen richten sich im kommunalen Abgabenrecht an das Recht der Länder; sie sind im vorliegenden Fall durch das angefochtene Urteil zugunsten der Unbedenklichkeit der Satzung vom 4. Dezember 1979 irrevisibel vorentschieden (§§ 137 Abs. 1, 173 VwGO, § 562 ZPO). Für die revisionsgerichtliche Beurteilung bleibt nur die Frage, ob die Rückwirkung dieser Satzung (bundes-)verfassungsrechtlich begründeten Bedenken begegnet. Das ist nicht der Fall.

Der Rückwirkung von Rechtssätzen sind durch das im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 und 28 GG) verankerte Gebot des Vertrauensschutzes Grenzen gezogen (BVerfG, Urteil vom 19. Dezember 1961 - 2 BvL 6/59 - BVerfGE 13, 261 [271]). Diese Grenzen lassen sich nicht mit Hilfe nur eines einzigen Merkmals bestimmen; sie müssen vielmehr von Fallgruppe zu Fallgruppe festgelegt werden (BVerfG, Urteil vom 19. Dezember 1961, a.a.O., S. 272 sowieBeschlüsse vom 31. März 1965 - 2 BvL 17/73 - BVerfGE 18, 429 [439] undvom 16. Oktober 1968 - 1 BvL 7/62 - BVerfGE 24, 220 [230]). Die Fallgruppe, die hier zu würdigen ist, zeichnet sich dadurch aus, daß - überdies: bei der Erhebung gerade eines Beitrags - ein fortdauernder Zustand nicht wahrhaft erstmalig mit einer nachteiligen Rechtsfolge verknüpft wird, sondern daß dem ein gleichartiger Regelungsversuch vorangegangen ist. Diese Fallgruppe spielt praktisch eine wichtige Rolle, weil es immer wieder vorkommt, daß sich eine - ihrerseits nicht an "Vergangenes" anknüpfende und deshalb auch nicht mit Rückwirkung erlassene - Satzung später als nichtig erweist und dieser Mangel dann durch eine rückwirkende Satzung mit gleichem Inhalt behoben werden soll.

Da hier nach den Ausführungen zum irrevisiblen Landesrecht im Berufungsurteil davon auszugehen ist, daß das vorangegangene Ortsrecht unwirksam war, stellt sich erstens die Frage, ob ein etwaiges Vertrauen der Betroffenen, wegen der Unwirksamkeit der Ausgangssatzung von einer Beitragspflicht überhaupt verschont zu bleiben, verfassungsrechtlichen (Vertrauens-)Schutz genießt. Das ist ohne weiteres zu verneinen (vgl.Urteil vom 28. November 1975 - BVerwG IV C 45.74 - BVerwGE 50, 2 [8]). Dem etwaigen Vertrauen der Betroffenen, einen Beitrag nicht zahlen zu müssen, fehlt die Schutzwürdigkeit, weil die Betroffenen mit der Heranziehung zu einem Beitrag rechnen müssen (BVerfG, Urteil vom 19. Dezember 1961, a.a.O., S. 272; BVerwG, Urteile vom 19. Februar 1971 - BVerwG VII C 43.67 - BVerwGE 37, 252 [253] undvom 15. Dezember 1978 - BVerwG 7 C 3.78 - Buchholz 401.8 Verwaltungsgebühren Nr. 6 S. 9 [10]). Sie müssen damit nicht nur deshalb rechnen, weil Beiträge als Ausgleich für gewährte Sondervorteile erhoben werden und allenfalls unter ganz ungewöhnlichen Voraussetzungen schutzwürdig erwartet werden darf, daß eine nach ihrem Wesen beitragspflichtige Leistung gleichwohl beitragsfrei gewährt werden solle. Gegen die Rechtfertigung einer solchen Erwartung spricht vielmehr durchgreifend auch der vorangegangene Erlaß einer (wenn auch nichtigen) Satzung, weil diese unmißverständlich den Willen der Gemeinde zum Ausdruck bringt, daß ein Beitrag erhoben werden soll.

Beantwortet werden muß ferner zweitens die Frage, ob sich an dieser Beurteilung dann etwas ändert, wenn bzw. soweit die rückwirkende Satzung zu einer höheren Beitragspflicht führt, als sie durch die vorangegangene (nichtige) Satzung begründet zu sein schien. Diese Frage ist jedenfalls dann uneingeschränkt zu verneinen, wenn, wie im vorliegenden Fall, die Nichtigkeit der Ausgangssatzung eine Folge von Mängeln des Beitragsmaßstabs (der Verteilungsregelung) war. Müssen die Betroffenen nämlich in solchen Fällen überhaupt mit einer (notfalls rückwirkend ermöglichten) Inanspruchnahme rechnen, dann schließt dies im Fall der Nichtigkeit des Beitragsmaßstabs der Ausgangssatzung ein, mit einer höheren Inanspruchnahme rechnen zu müssen. Denn die Notwendigkeit einer von der nichtigen Satzung abweichenden "Verteilung" des Aufwandes hat unausweichlich zur Folge, daß sich die Höhe der einzelnen Beitragspflichten ändert. Das gehört daher bei den Fallgestaltungen, von denen hier die Rede ist, zu den in der Natur der Sache liegenden und dementsprechend den Betroffenen als vorhersehbar anzulastenden Risiken.

Angesichts dessen folgt aus dem Gesagten, daß die Rückwirkung der Satzung vom 4. Dezember 1979 das bundesverfassungsrechtliche Rechtsstaatsprinzip nicht verletzt. Der Beklagte hat diese Satzung rückwirkend erlassen, um das vorangegangene unwirksame Ortsrecht zu ersetzen.

Wie Fallgestaltungen zu beurteilen sind, in denen die erhöhte Inanspruchnahme ganz außer Verhältnis zu dem steht, was die Ausgangssatzung zu verlangen schien, kann auf sich beruhen.

Ein solcher Fall liegt hier nicht vor. Ebensowenig bedarf der Prüfung, wie solche Sachverhalte zu beurteilen sind, in denen die Gemeinde die Ersetzung einer wegen fehlerhaften Beitragsmaßstabs unwirksamen Ausgangssatzung zum Anlaß nimmt, den Beitragssatz durch Einbeziehung bisher nicht berücksichtigter Aufwendungen zu erhöhen oder in denen aufgrund einer rechtswirksamen Ausgangssatzung Beitragspflichten entstanden waren und diese durch die rückwirkende Änderung des Beitragsmaßstabs oder des Beitragssatzes gesteigert werden. Fragen dieses Inhalts wirft der vorliegende Fall nicht auf.

Verstößt danach die materiellrechtliche Rückwirkung der Satzung vom 4. Dezember 1979 nicht gegen Bundesrecht, so ist auch die in Anwendung und Auslegung irrevisiblen Landesrechts ergangene Entscheidung des Berufungsgerichts, der angefochtene Beitragsbescheid sei durch das Nachschieben dieser Satzung mit verfahrensrechtlicher Rückwirkung geheilt worden, weil die Rückwirkung der Satzung zeitlich den angefochtenen Bescheid erfasse, bundesrechtlich nicht zu beanstanden.

Das Berufungsurteil beruht in seinem zweiten Teil auf der Annahme, ein Vertrauensschutz des Klägers, nicht mit einem höheren Beitrag belastet zu werden, als der Bescheid vom 3. Mai 1977 einen Beitrag festgesetzt habe, scheitere daran, daß der Beklagte diesen Bescheid zurückgenommen hat. Diese Auffassung verletzt Art. 20 GG.

Es steht außer Zweifel, daß sich auch an den Bescheid vom 3. Mai 1977 ein verfassungsrechtlicher Vertrauensschutz anschließen könnte. Dem stünde nicht entgegen, daß es sich um einen nach seinem Tenor belastenden Bescheid handelt. Auch ein nach seinem Tenor belastender Bescheid kann ein geeigneter Gegenstand für ein verfassungsrechtlich geschütztes Vertrauen sein (vgl.Urteil vom 12. Juli 1968 - BVerwG VII C 48.66 - BVerwGE 30, 132 [133 f.] und dazu Sebastian Schröcker NJW 1968, 2035 [2037]). Der Adressat eines solchen Bescheids könnte etwa die Gründe des Bescheids oder allein die Tatsache, nicht zu einem höheren Beitrag herangezogen worden zu sein, zum Anlaß eines Vertrauens nehmen, mit einem weitergehenden Beitrag nicht mehr belastet zu werden. Ein auf diese Weise etwa begründeter Vertrauensschutz entfiele nicht schon dadurch, daß die Behörde den Bescheid (mit ex-tunc-Wirkung) zurücknimmt und diese Rücknahme zusätzlich, wie das hier der Fall ist, bestandskräftig wird. Denn das etwa geschützte Vertrauen schließt sich der Tatsache an, daß der Bescheid erlassen worden ist, und diese Tatsache wird durch die Rücknahme des Bescheids nicht ungeschehen gemacht.

Das Berufungsurteil erweist sich aber insoweit aus anderen Gründen als richtig. Dahinstehen mag, ob ein Vertrauensschutz bereits deshalb entfällt, weil es an einer Vertrauensbetätigung fehlt. Das Berufungsgericht hat nichts dafür festgestellt, daß der Kläger im Vertrauen auf den Bescheid vom 3. Mai 1977 etwas ins Werk gesetzt hätte. Darauf braucht indessen nicht näher eingegangen zu werden. Denn jedenfalls wäre eine Vertrauensbetätigung nicht schutzwürdig. Nicht jeder belastende Verwaltungsakt ist schon aus der Natur der Sache tragfähig für den - ein entsprechendes Vertrauen rechtfertigenden - Gegenschluß, daß von dem Betroffenen mehr als dies nicht verlangt werden solle. Im Gegenteil ist ein solcher Schluß in der Regel nicht gerechtfertigt, so daß besondere Umstände hinzutreten müssen, wenn er sich (zumal aus verfassungsrechtlichen Gründen) dennoch rechtfertigen soll. An solchen Umständen fehlt es hier. Der Tenor des Bescheids vom 3. Mai 1977 (.... "wird der Beitrag für den Anschluß Ihres Grundstücks ... an die öffentliche Abwasseranlage hiermit auf ... DM festgesetzt") enthält keine Erklärung des Inhalts, eine weitergehende Beitragspflicht sei nicht entstanden, sie werde erlassen oder sie werde nicht mehr geltend gemacht. Ebensowenig ergeben sich aus der zur Begründung des Bescheids beigefügten Berechnung verläßliche Anhaltspunkte für die Aussage, der Kläger werde mit einem weitergehenden Beitrag nicht mehr belastet werden. Nach Lage der Dinge konnte der Kläger daher nicht einmal schlechthin sicher sein, daß es sich bei dem Bescheid vom 3. Mai 1977 um mehr als eine Teilveranlagung handele. Auch das mag jedoch im einzelnen auf sich beruhen. Selbst wenn der Bescheid vom 3. Mai 1977 nämlich als Vertrauensgrundlage inhaltlich an sich ausreichte, würde zu Lasten des Klägers die Zulässigkeit einer Verböserung (sogen, reformatio in peius) durchgreifen und zur Folge haben, daß eine (bundes)verfassungsrechtliche Schranke für eine weitergehende Beitragsbelastung nicht besteht (vgl. dazuUrteile vom 23. Mai 1962 - BVerwG V C 73.61 - BVerwGE 14, 175 [179] undvom 12. November 1976 - BVerwG IV C 34.75 - BVerwGE 51, 310 [313, 315]). Der Kläger hat den Bescheid vom 3. Mai 1977 mit dem Widerspruch angefochten. Damit hat er selbst die Aufrechterhaltung dieses Bescheides in Frage gestellt und ihm die Eignung als Grundlage eines schutzwürdigen Vertrauens genommen. Wer einen Bescheid anficht, muß - dies jedenfalls unter dem Blickwinkel des verfassungsrechtlichen Vertrauensschutzes - grundsätzlich auch die Verschlechterung seiner Position in Kauf nehmen und kann deshalb ein entgegenstehendes schutzwürdiges Vertrauen aufgrund dieses Bescheids nicht bilden (vgl. die Urteile vom 23. Mai 1962 und 12. November 1976, a.a.O.). Das gilt jedenfalls bis zu der hier nicht erreichten Grenze, daß die Verböserung "zu nahezu untragbaren Verhältnissen für den Betroffenen führen würde" (vgl. für den Fall der rechtswidrigen ZusageUrteil vom 24. Juni 1966 - BVerwG VI C 72.63 - DVBl. 1966, 857 [859]).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.