I.

Die Klägerin unterhält in Berlin eine Schmalzsiederei. Im Laufe des Jahres 1961 führte sie verschiedene Mengen Schweineschmalz in Kisten zu je 25 kg ein. In der Zeit vom 22. Februar bis zum 19. Oktober 1961 erteilte ihr der beklagte Senator für Gesundheitswesen acht Gebührenbescheide, in denen er für die Untersuchung der Lieferungen eine Fleischbeschaugebühr von 0,01 DM pro kg erhob. Mit Bescheid vom 20. Dezember 1961, der folgende Aufstellung enthält:

"Gebührenbescheid Nr.	Datum	Kisten	Gewicht kg	Betrag DM	bisher gezahlt DM	bleiben noch zu zahlen DM
281	22.2.61	400	10.000	160,-	100,-	60,-
461	28.3.61	400	10.000	160,-	100,-	60,-
461	28.3.61	400	10.000	160,-	100,-	60,-
486	12.4.61	532	13.300	212,80	133,-	79,80
486	10.4.61	460	11.500	184,-	115,-	69,-
486	10.4.61	515	12.875	206,-	128,75	77,25
512	14.4.61	400	10.000	160,-	100,-	60,-
512	14.4.61	400	10.000	160,-	100,-	60,-
1254	6.10.61	400	10.000	160,-	100,-	60,-
1270	9.10.61	400	10.000	160,-	100,-	60,-
1274	10.10.61	400	10.000	160,-	100,-	60,-
1296	16.10.61	500	12.500	200,-	125,-	75,-
1296	17.10.61	500	12.500	200,-	125,-	75,-",

hat die Behörde einen Betrag von 856,05 DM mit der Begründung nachgefordert, für Packstücke unter einem Gewicht von 40 kg sei eine Gebühr von 0,40 DM pro Stück zu berechnen. Diesen Betrag, der innerhalb von fünf Tagen zu zahlen war, hat die Klägerin mit dem Vermerk, die Zahlung erfolge unter Vorbehalt, überwiesen.

Bereits im Jahre 1958 hatte die Klägerin einen größeren Betrag nachentrichten müssen. Die Behörde hatte damals zunächst nur Gebühren in Höhe von 0,01 DM je kg des eingeführten Schmalzes erhoben, obwohl die einzelnen Packstücke ein Gewicht unter 40 kg hatten. Anläßlich der damaligen Nachforderung war die Klägerin darauf hingewiesen worden, daß die Mindestgebühr für jedes Packstück 0,40 DM betrage.

Die Klägerin wendet sich gegen den Bescheid vom 20. Dezember 1961 und hat vorgetragen, es fehle an einer Rechtsgrundlage für die Nachberechnung. Es sei ihr auch nicht zuzumuten, die nachträgliche Gebührenbelastung zu tragen, da sie diese Unkosten nicht mehr auf ihre Kunden abwälzen könne. Sie hat unter Vorlage von Preisberechnungen vorgebracht, bei der Berechnung der Einstandspreise habe sie für die Beschaugebühren 1,- DM pro 100 kg angesetzt. Diesem Wert entspreche ein Gebührensatz von 0,01 DM pro kg, den die Behörde ihr seit 1945 ohne Rücksicht auf die Größe der Packstücke in Rechnung gestellt habe. Der bei der Preiskalkulation verbleibende Spielraum, der durch die Notwendigkeit von Preisnachlässen gegenüber Großabnehmern noch vermindert werde, sei nicht so groß, daß ihr zugemutet werden könne, den durch die Nachforderung entstandenen Schaden zu tragen. Letzterer gehe zu Lasten der Behörde, die die Gebühr schuldhaft unrichtig berechnet habe.

Die Klägerin hat beantragt,

Der Beklagte hat beantragt,

Das Verwaltungsgericht hat die Klage aus folgenden Gründen abgewiesen:

Der Beklagte könne den Betrag von 856,05 DM nachfordern, die ursprüngliche Gebührenberechnung sei fehlerhaft gewesen. Das öffentliche Interesse an der Beseitigung des fehlerhaften Verwaltungsakts überwiege das schutzwürdige Interesse der Klägerin an dessen Aufrechterhaltung. Dabei komme den Grundsätzen der Gesetzmäßigkeit und der Gleichmäßigkeit der Besteuerung entscheidendes Gewicht zu. Für ein überwiegendes öffentliches Interesse spreche ferner, daß die Klägerin auf Grund einer ähnlichen Gebührennachberechnung im Jahre 1958 bei der Entgegennahme der Gebührenbescheide den zu niedrigen Gebührenansatz habe erkennen müssen. Demgegenüber könne sie sich nicht mit Erfolg auf ihre Kalkulation berufen. Der nachgeforderte Unterschiedsbetrag von 0,60 DM pro 100 kg betrage noch nicht 0,5 % des Einstandspreises. Im übrigen sei jede Preisbildung von der Marktlage mit Angebot und Nachfrage abhängig; die Angebote anderer Verkäufer würden auf der Grundlage richtiger Gebührenberechnung kalkuliert. Des weiteren habe die Klägerin einen konkreten Schaden nicht nachgewiesen.

Gegen das am 10. Oktober 1962 zugestellte Urteil des Verwaltungsgerichts hat die Klägerin am 7. November 1962 Berufung eingelegt und vorgetragen:

Die Gebührennachforderung verstoße gegen Treu und Glauben. Die Klägerin habe die Fehlberechnung nicht erkennen können. Aus dem Umstand, daß die Gebühren vom Februar bis zum Oktober 1961 fortgesetzt in der gleichen Weise berechnet worden seien, habe sie auf die Ordnungsmäßigkeit der Berechnung schließen können. Der Hinweis auf einen über drei Jahre zurückliegenden Nachberechnungsvorgang greife nicht durch. Zu Unrecht habe das Gericht auch die Grundsätze über die Gesetzmäßigkeit und die Gleichmäßigkeit der Besteuerung herangezogen.

Die Klägerin hat beantragt,

Der Beklagte hat beantragt,

und vorgetragen:

Entgegen der Ansicht der Klägerin seien die durch Fleischbeschaugebühren erwachsenden Unkosten nicht als preisbildende Faktoren anzusehen. Der Preis für das zu verkaufende Schmalz bestimme sich ausschließlich nach Angebot und Nachfrage.

Das Oberverwaltungsgericht Berlin hat der Berufung stattgegeben, das vorinstanzliche Urteil geändert und den angefochtenen Bescheid aufgehoben. Es hat in den Gründen ausgeführt:

Der Klage sei stattzugeben. Die ursprünglichen Gebührenbescheide seien fehlerhaft gewesen, weil die Behörde in ihnen zu Unrecht eine Gebühr von nur 0,01 DM pro kg erhoben habe. Die Nachforderung der streitigen Gebühren werde nicht neben den ursprünglichen Gebührenbescheiden geltend gemacht. Letztere seien keine vorläufigen oder Teilbescheide gewesen, sondern hätten die Gebühren endgültig festgesetzt. In der Nachforderung liege daher eine Änderung der früheren Bescheide. Die Zulässigkeit dieser Änderung richte sich nach den Grundsätzen über die Rücknahme fehlerhafter Verwaltungsakte. Diese Regeln seien auch dann anzuwenden, wenn ein Verwaltungsakt mittelbar "begünstigend" wirke, indem er eine Gebühr endgültig festsetze mit der Folge, daß der Schuldner mit einer höheren Belastung nicht mehr zu rechnen brauche. Sei hiervon auszugehen, so könnten fehlerhafte Gebührenbescheide für die Vergangenheit grundsätzlich nicht zum Nachteil des Betroffenen geändert werden. Ausnahmegründe für eine abweichende rechtliche Beurteilung lägen im Falle der Klägerin nicht vor. Der Berechnungsfehler sei nicht klar erkennbar und liege ausschließlich im Verantwortungsbereich des Beklagten. Auch treffe die Klägerin keine Prüfungs- und Anzeigepflicht.

Ihre Rechtsposition werde nicht dadurch in Frage gestellt, daß sie drei Jahre vorher wegen desselben Fehlers der Behörde Gebühren nachentrichtet habe. Nach diesem Vorfall habe sich die Klägerin gerade auf ein rechtmäßiges Vorgehen der Behörde verlassen können. Ob ihr ein konkreter Schaden entstanden sei, könne dahingestellt bleiben. Immerhin habe sie bei der Kalkulation der Einstandspreise die Gebühren nur in ihrer ursprünglichen Höhe berücksichtigen können und diesen Betrag auch dem Verkauf zugrunde gelegt. Möge auch der Erlös im wesentlichen von der jeweiligen Marktlage abhängen, so bilde der veranschlagte Einstandspreis doch die Grundlage für die Verkaufspreise und für die Höhe der zum Teil den Großabnehmern gewährten Nachlässe.

Gegen dieses Urteil hat das Bundesverwaltungsgericht mit Beschluß vom 25. Februar 1966 die Revision mit der Begründung zugelassen, in dem zu erwartenden Revisionsverfahren würden grundsätzliche Fragen der Auslegung und Anwendung der Gebührenordnung für die Untersuchung des in das Zollinland eingehenden Fleisches vom 15. Februar 1924 i.d.F. der Verordnung PR Nr. 23/53 vom 29. August 1963 (BAnz. Nr. 168 vom 2. September 1953) geklärt werden können. Nach Zustellung des Beschlusses am 4. März 1966 hat der Beklagte am 18. März 1966 Revision eingelegt und wie folgt begründet:

Entgegen der Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts sei zweifelhaft, ob die Grundsätze über die Rücknahme fehlerhafter begünstigender Verwaltungsakte überhaupt anzuwenden seien, in jedem Falle hätten die Besonderheiten einer Gebührenforderung berücksichtigt werden müssen. Es komme eine entsprechende Anwendung der §§ 222 und 223 AO in Frage. Auch wäre zu prüfen gewesen, ob ein Ausschluß der Nachforderung lediglich unter dem Gesichtspunkt der Verwirkung zulässig sei.

Der Beklagte beantragt,

Die Klägerin beantragt,

II.

Der Revision kann der Erfolg nicht versagt werden.

Die hier anzuwendenden Vorschriften des Fleischbeschaugesetzes vom 3. Juni 1900 i.d.F. vom 15. März I 960 (BGBl. I S. 186) und der Gebührenordnung für die Untersuchung des in das Zollinland eingehenden Fleisches vom 15. Februar 1924 i.d.F. der Verordnung PR 23/53 vom 29. August 1953 (BAnz. Nr. 168 vom 2. September 1953, Berl. GVBl. S. 1208) sind Bundesrecht. Sie verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht. Die vorgeschriebene Untersuchung liegt sowohl im öffentlichen Interesse als auch in dem des Importeurs, der nach bürgerlichem Recht für die Güte seiner Waren einzustehen hat. Mit Recht wird deshalb ein Teil der Untersuchungskosten in der Form von Benutzungsgebühren auf die Importeure abgewälzt. Auch die Gebührenhöhe von 0,01 DM pro kg, mindestens 0,40 DM für jede Packung, ist sachgerecht, nicht zu beanstanden und auch von der Klägerin nicht beanstandet.

Die hier umstrittene Frage der Nachforderung von Gebühren ist in den maßgebenden Vorschriften nicht ausdrücklich geregelt, im Gegensatz zu den Kommunalabgabengesetzen der Länder mit 1- bis 3jähriger Nachforderungsmöglichkeit zu Landesgebührengesetzen für die staatlichen Behörden, - z.B. § 14 Abs. 2 Satz 1 des BW.LGebG vom 21. März 1961 (BW.GVBl. S. 59) - und schließlich im Gegensatz zu § 6 GKG und § 15 KostenO mit Nachforderungsmöglichkeit bis zum Ablauf des nächsten Kalenderjahres. Die Art der Nachforderung muß deshalb nach den allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts entschieden werden. Dies ist auch die Auffassung des Berufungsgerichts.

Die allgemeinen Grundsätze ergänzen hier Bundesrecht und sind deshalb revisibel. Das Berufungsgericht hat keine landesrechtlichen Vorschriften angeführt, die die im Bundesrecht vorhandene Lücke ausfüllen. Sie sind auch nicht bekannt. Es kann auch nicht festgestellt werden, daß die Regelung solcher Gebührennachforderungen ausschließlich dem Landesgesetzgeber vorbehalten sei. Aus Art. 84 Abs. 1 oder Art. 105 ff. GG kann dies nicht entnommen werden.

Das Berufungsgericht hat ausgeführt, die allgemeinen Grundsätze über den Widerruf begünstigender Verwaltungsakte seien entsprechend anzuwenden. Dem kann nicht gefolgt werden. Nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts enthalten die Gebührenbescheide vom 22. Februar bis 19. Oktober 1961 nur Anforderungen von Gebühren, aber weder ausdrücklich noch stillschweigend Begünstigungen, wie z.B. Verzichte oder Erlasse.

Diese Gebührenbescheide sind vielmehr eindeutig belastende Verwaltungsakte. Diese können grundsätzlich widerrufen oder - wie hier - geändert werden. Dies gilt sowohl zu Gunsten als auch zu Lasten des Betroffenen. Ein allgemeiner Grundsatz, daß belastende Verwaltungsakte nur zu Gunsten des Betroffenen widerrufen oder geändert werden können, besteht nicht. Dies wird durch Rechtsprechung und Lehre zur reformatio in peius bestätigt. Nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 14, 175) ist eine reformatio in peius im Vorverfahren in aller Regel zulässig (zu vergl. ferner Forsthoff, Lehrbuch 1958, 479, 485).

Die Möglichkeit, belastende Verwaltungsakte zum Nachteil des Betroffenen zu widerrufen oder zu ändern, ist allerdings nicht unbegrenzt. Hierbei muß zwischen den Verfassungsgrundsätzen der Rechtmäßigkeit und der Rechtssicherheit abgewogen werden. Dies gilt sowohl in zeitlicher als auch in sachlicher Hinsicht.

a)

In zeitlicher Hinsicht bestehen gegen die hier umstrittene Nachforderung keine Bedenken. Sie erfolgte noch innerhalb des Kalenderjahres, in dem die Gebühren fällig wurden und die Gebührenbescheide ergangen waren. Es bedarf deshalb keiner abschließenden Ausführungen über die Dauer der Nachforderungsmöglichkeit. Diese wird bei den verschiedenen Gebühren möglicherweise unterschiedlich zu beurteilen sein. Bei einfachen Gebührenregelungen - wie hier - dürfte die Anwendung der §§ 6 GKG und 15 KostenO zu angemessenen Ergebnissen führen.

b)

In sachlicher Hinsicht wird eine Nachforderung nicht zulässig sein, wenn die Voraussetzungen für einen Erlaß, z.B. wegen besonderer oder unbilliger Härte, gegeben sind. Diese Voraussetzungen sind hier nicht gegeben. Auch nach dem Grundsatz von Treu und Glauben kann die Klage keinen Erfolg haben. Bei der Abwägung zwischen Rechtssicherheit und Rechtmäßigkeit kann nicht übersehen werden, daß es sich um eine Benutzungsgebühr handelt, daß der Beklagte seine Leistung erbracht hat und daß er und die hinter ihm stehende Allgemeinheit auch die dafür festgesetzten Gegenleistungen fordern können. Ein Grund dafür, hier die Kosten der Untersuchung völlig auf die Allgemeinheit zu übernehmen, besteht nicht. Die Klägerin macht geltend, sie habe bei der Kalkulation die tatsächliche Gebührenhöhe nicht gekannt und deshalb diese Beträge nicht auf ihre Käufer abwälzen können. Die Klägerin kann aber mit diesem Einwand nicht gehört werden, weil sie - als Kaufmann - sich bei ihrer Kalkulation um die den Preis beeinflussenden Umstände selbst und von sich aus kümmern mußte. Dies gilt nicht nur für den Einstandspreis, sondern auch für etwaige Post-, Zoll- oder Untersuchungsgebühren, wie hier, und war hier besonders geboten, weil die Klägerin 1958 schon einmal aus dem gleichen Grunde Untersuchungsgebühren hatte nachzahlen müssen.

Nach alledem muß das Berufungsurteil geändert und die Berufung der Klägerin zurückgewiesen werden.

III.

Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.