Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 15.12.1978, Az.: BVerwG 7 C 3.78

I.

Für die dem Kläger gewährte Befreiung von baurechtlichen Vorschriften setzte der Beklagte mit Bescheid vom 11. Juli 1969 gemäß Tarifstelle 6831 des Gebührenverzeichnisses zur Verwaltungsgebührenordnung in der Fassung vom 25. Mai 1966 eine Gebühr von 1.100,50 DM fest.

Gegen den Gebührenbescheid erhob der Kläger nach erfolglosem Widerspruch Anfechtungsklage, die das Verwaltungsgericht durch Urteil vom 17. Mai 1974 abwies.

Auf die Berufung des Klägers gab das Oberverwaltungsgericht durch Urteil vom 18. Juli 1975 der Klage statt: Der angefochtene Gebührenbescheid sei rechtswidrig. Die Tarifstelle 6831 des Gebührenverzeichnisses zur Verwaltungsgebührenordnung in der Fassung vom 25. Mai 1966 habe nicht den Bestimmtheitsanforderungen des § 8 Abs. 1 des Gesetzes über Gebühren und Beiträge vom 22. Mai 1957 genügt. Dieser Mangel sei durch die Erste Verordnung zur Änderung der Verwaltungsgebührenordnung vom 23. Januar 1973 nicht geheilt worden. Nach Art. II dieser Änderungsverordnung, der bereits mit Wirkung vom 1. Januar 1968 in Kraft getreten sei, würden für Amtshandlungen, die am 30. Juni 1972 abgeschlossen gewesen seien und nunmehr unter die Tarifstellen 6342 und 6343 (Erteilung von Befreiungen) des Gebührenverzeichnisses zur Verwaltungsgebührenordnung vom 27. Juni 1972 fielen, 50 v.H. der nach diesen Tarifstellen festzusetzenden Gebühren, höchstens jedoch die in den angefochtenen Gebührenbescheiden festgesetzten Gebühren erhoben. Diese Regelung verstoße aber gegen das Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG. Rückwirkende gebührenrechtliche Bestimmungen seien nur zulässig, wenn aus formellen Gründen fehlerhafte Vorschriften durch eine inhaltsgleiche Regelung ersetzt würden. An dieser die Durchbrechung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes rechtfertigenden Voraussetzung fehle es hier.

Das beklagte Land hat Revision eingelegt mit dem Ziel der Klageabweisung. Es hält die Auffassung des Berufungsgerichts, daß die Rückwirkung der Gebührenregelung unzulässig sei und gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes verstoße, für unrichtig.

Der Kläger beantragt,

Er verteidigt das Berufungsurteil.

Der Oberbundesanwalt widerspricht dem Berufungsurteil: Der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts lasse sich nicht entnehmen, daß die Zulässigkeit der Rückwirkung von Gesetzen auf die Heilung formeller Mängel beschränkt sei. Auch bei Mängeln inhaltlicher Art könne das Vertrauen auf die Unzulässigkeit einer rückwirkenden Heilung dieser Mängel nicht schutzwürdig sein. Der Kläger habe mit einer Gebührenpflichtigkeit seines Antrages rechnen müssen, weil nach dem einschlägigen Landesrecht für die Vornahme von Amtshandlungen, die auf Veranlassung des Bürgers vorgenommen würden, grundsätzlich Gebühren erhoben würden. Da dem Kläger keine höhere Gebührenbelastung erwachse als nach dem früheren Gebührenbescheid, bestünden gegen die Zulässigkeit der Rückwirkung keine Bedenken.

II.

Die Revision des Beklagten hat Erfolg; sie führt zur Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils.

Das Berufungsurteil hat die in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts entwickelten Ausnahmen von dem Grundsatz der Unzulässigkeit einer rückwirkenden Gesetzesänderung verkannt und beruht deswegen auf einer Verletzung des Art. 20 Abs. 3 GG.

Das in Art. 20 Abs. 3 GG niedergelegte Rechtsstaatsprinzip, zu dessen wesentlichen Elementen die Rechtssicherheit und der durch sie gewährleistete Vertrauensschutz gehören, zieht der rückwirkenden Belastung der Abgabenschuldner Grenzen. Der Vertrauensschutz greift jedoch dann nicht ein, wenn der Bürger in dem Zeitpunkt, auf den der Eintritt der Rechtsfolge vom Gesetz zurückbezogen wird, mit dieser Regelung rechnen mußte (vgl. BVerfGE 13, 261 [272]; 22, 330 [347]; 48, 1 [20]; Urteil des Senats vom 19. Februar 1971 - BVerwG 7 C 43.67 - [BVerwGE 37, 252/253 f.]). So liegt der Fall hier.

Zu Unrecht hält das Berufungsgericht eine rückwirkende gebührenrechtliche Regelung nur dann für zulässig, wenn die zu ersetzende Regelung lediglich an einem formellen Mangel gelitten hat und inhaltlich unverändert bleibt. Auch bei Mängeln inhaltlicher Art ist eine rückwirkende Heilung dieser Mängel nicht ausgeschlossen, wenn ein Vertrauen auf die Unzulässigkeit einer derartigen rückwirkenden Gesetzesänderung nicht schutzwürdig ist. Für die gegenteilige Auffassung des Berufungsgerichts läßt sich nichts daraus herleiten, daß die in dem Berufungsurteil zitierte Rechtsprechung (BVerfGE 22, 330 [348]; Urteil des Senats vom 17. April 1973 - BVerwG 7 C 23.72 - [MDR 1973, 962 [BVerwG 27.04.1972 - VII C 23/72] = KStZ 1973, 219]) die Zulässigkeit der Rückwirkung von Gesetzen vor allem zur Heilung von formellen Mängeln bejaht; eine Beschränkung hierauf läßt sich dieser Rechtsprechung nicht entnehmen.

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist auch die Zulässigkeit der rückwirkenden Änderung von Abgabensatzungen, die an inhaltlichen Mängeln gelitten hatten, bejaht worden (vgl. Urteil des Senats vom 27. Januar 1978 - BVerwG 7 C 32.76 - [KStZ 1978, 149 f.]; Beschluß des Senats vom 25. August 1978 - BVerwG 7 B 123.77 -; Urteil vom 28. November 1975 - BVerwG 4 C 45.74 - [BVerwGE 50, 2[BVerwG 28.11.1975 - IV C 45/74]/8] betreffend Erschließungsbeitragsrecht).

Im vorliegenden Fall scheidet ein Vertrauensschutz des Klägers darauf, daß er, nachdem durch Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 21. April 1972 - OVG II B 32.70 - die Ungültigkeit der früheren Gebührenregelung nach Tarifstelle 6831 des Gebührenverzeichnisses zur Verwaltungsgebührenordnung in der Fassung vom 25. Mai 1966 (GVBl. S. 975) festgestellt worden war, hinfort von einer Gebührenpflicht verschont bleibe, schon deswegen aus, weil er in jedem Falle damit rechnen mußte, für die von ihm veranlaßte Amtshandlung zu einer Verwaltungsgebühr herangezogen zu werden. § 2 des Berliner Gesetzes über Gebühren und Beiträge vom 22. Mai 1957 (GVBl. S. 516) sieht für die vom Kläger veranlaßte Amtshandlung grundsätzlich die Erhebung einer Verwaltungsgebühr vor. Der Kläger mußte hiernach auch damit rechnen, daß der Landesgesetzgeber die ungültige frühere Gebührenregelung rückwirkend durch eine neue gültige Gebührenregelung ersetzen werde, wie dies durch die rückwirkend vom 1. Januar 1968 an in Kraft getretene Übergangsregelung des Art. II der Ersten Verordnung zur Änderung der Verwaltungsgebührenordnung vom 23. Januar 1973 (GVBl. S. 258) geschehen ist.

Zu Unrecht meint der Kläger, die Rückwirkung der Gebührenregelung sei hier wegen Überschreitung des Verjährungszeitraums unzulässig. Die landesrechtlich geregelte Verjährungsfrist gibt für die zeitliche Begrenzung der Rückwirkung von Gesetzen nichts her (BVerwGE 50, 2[BVerwG 28.11.1975 - IV C 45/74] [9]; Urteile vom 21. Januar 1977 - BVerwG 4 C 84.-92.74 [Buchholz 406.11 § 131 BBauG Nr. 20] und vom 2. Dezember 1977 - BVerwG 4 C 55.75 - [Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 25]; ebenso OVG Münster, Urteil vom 12. November 1969 - II A 198/67 - [OVGE 25, 145]). Zugunsten des Klägers kann daher allenfalls erwogen werden, ob infolge der Rückwirkung die streitige Forderung verjährt ist. Auch dies trifft nicht zu. Die Verjährungsfrist von drei Jahren, die nach § 21 Abs. 1 des Gesetzes über Gebühren und Beiträge vom 22. Mai 1957 für den hier streitigen Gebührenanspruch gilt und mit Ablauf des Kalenderjahres, in dem der Anspruch entstanden ist, begonnen hat, ist nicht überschritten. Der angefochtene Bescheid ist innerhalb der Verjährungsfrist erlassen worden; durch ihn wurde in entsprechender Anwendung des § 147 AO a.F. (vgl. § 21 Abs. 2 des Gesetzes über Gebühren und Beiträge vom 22. Mai 1957) die Verjährung unterbrochen. Dem steht nicht entgegen, daß zur Zeit des Erlasses keine gültige Gebührenregelung vorhanden war. Durch die rückwirkende Geltung der neuen Gebührenregelung erhielt der angefochtene Gebührenbescheid nachträglich eine rechtliche Grundlage und damit zugleich die Wirkung einer Verjährungsunterbrechung (vgl. Beschluß des Senats vom 23. Februar 1972 - BVerwG 7 B 17.71 - [Buchholz 401.67 Schankerlaubnissteuer Nr. 13]; ebenso Beschlüsse des Senats vom 24. Februar 1972 - BVerwG 7 B 26.71, 27.71 und 28.71 -; vgl. ferner BVerwGE 37, 252 [255]; OVG Münster, Urteil vom 12. November 1969 [OVGE 25, 145/151 f.]). Dies wird bestätigt durch die rückwirkend vom 1. Januar 1968 an in Kraft getretene Übergangsregelung des Art. II der Änderungsverordnung vom 23. Januar 1973, nach der Gebühren erhoben werden, soweit unter die Tarifstellen 6342 und 6343 des Gebührenverzeichnisses zur Verwaltungsgebührenordnung vom 27. Juni 1972 (GVBl. S. 1098) fallende Amtshandlungen am 30. Juni 1972 bereits abgeschlossen waren, die im Zusammenhang damit erlassenen Gebührenbescheide jedoch angefochten sind. Damit ist zum Ausdruck gebracht, daß in diesen Fällen für eine Verjährung kein Raum ist. Diese sich aus der Anwendung von Landesrecht ergebenden Rechtsfolgen kann der Senat selbst aussprechen, weil das Berufungsgericht sich von seiner Einstellung aus mit der Frage der Verjährung der streitigen Gebührenforderung nicht befaßt hat, andererseits der entscheidungserhebliche Sachverhalt nicht weiter aufklärungsbedürftig ist.

Gegen die Höhe der streitigen Gebührenforderung bestehen auch unter dem Gesichtspunkt des bundesrechltichen Äquivalenzprinzips (vgl. BVerwGE 12, 162 [169 f.]; 26, 305 [308 ff.]) keine Bedenken. Hierbei kann offenbleiben, ob die Gebührenbemessung nach den Tarifstellen 6342 und 6343 des Gebührenverzeichnisses zur Verwaltungsgebührenordnung vom 27. Juni 1972, deren Anwendung im vorliegenden Fall für die dem Kläger gewährten baurechtlichen Befreiungen Gebühren in Höhe von 5.018 DM ergeben würde, das Äquivalenzprinzip verletzt. Für die auf den Kläger anwendbare Übergangsregelung des Art. II der Änderungsverordnung vom 23. Januar 1973 scheidet ein Mißverhältnis zwischen Gebühr und öffentlicher Leistung und damit ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip aus, weil die Übergangsregelung für angefochtene Gebührenbescheide wie den hier in Frage stehenden die Höhe der Gebühr dahin begrenzt, daß nur 50 v.H. der nach den genannten Tarifstellen festzusetzenden Gebühren, höchstens jedoch die in den angefochtenen Gebührenbescheiden festgesetzten Gebühren erhoben werden. Ob das Rechtsstaatsprinzip bei rückwirkender Ersetzung einer materiell fehlerhaften durch eine neue Abgabenregelung grundsätzlich eine Schlechterstellung hinsichtlich der Höhe der Abgabe verbietet, wie es der Senat für den im Urteil vom 27. Januar 1978 - BVerwG 7 C 32.76 - (a.a.O.) entschiedenen Fall angenommen hat, kann offenbleiben; denn die erwähnte Gebührenbegrenzung schließt eine Schlechterstellung aus.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.