I.

Der Kläger errichtete mit bauaufsichtlicher Genehmigung vom 25. Oktober 1972 im Gebiet der beklagten Stadt ein Wohngebäude mit sieben Wohnungen bis 40 qm Wohnfläche und neun Wohnungen bis 80 qm Wohnfläche. Auf Grund dieses Tatbestandes zog ihn die Beklagte mit Bescheid vom 1. November 1972 gemäß ihrer nach § 9 des schleswig-holsteinischen Kommunalabgabengesetzes 1970 - KAG - erlassenen Satzung vom 19. November 1970 zu einer Abgabe von 18.050 DM zur Deckung der Aufwendungen heran, die durch die Neuordnung der Gemeindeverhältnisse, der Schulverhältnisse sowie der sozialen Einrichtungen infolge von Baumaßnahmen erforderlich werden.

§ 1 der Satzung bezeichnete als zu finanzierende Neuordnungsvorhaben

1. a)

   Erweiterung und Ausbau der Volksschule R. zur Hauptschule,

2. b)

   Neubau einer Volksschule (geplant A. Bebauungsplan Nr. ...,

3. c)

   Neubau eines zweiten Gymnasiums,

4. d)

   Neubau von zwei Schulturnhallen in der ...-Straße,

5. e)

   Neubau von zwei Kindergärten,

6. f)

   Neubau einer Altentagesstätte in der ...

7. g)

   Zuschuß zum Bau einer Altentagesstätte in der ...straße,

8. h)

   Bau von zwei Bolzplätzen,

9. i)

   Anschaffung eines Feuerlöschfahrzeuges und Ausrüstung für eine Gruppe (16 Mann)

10. j)

    Erweiterung des Rathauses.

Nach § 3 der Satzung betrug die Abgabe für

Bei dem Satzungsbeschluß, ging die Beklagte davon aus, daß bis 1975 - wegen Errichtung von 1.748 neuen Wohnungseinheiten und eines entsprechend der bisherigen durchschnittlichen Belegung von 2,8 Personen zu erwartenden Bevölkerungszuwachses von rd. 5.000 Personen - die Folgekosten der geplanten kommunalen Vorhaben 2.824.440 DM betragen würden.

Während des vom Kläger gegen die Heranziehung eingeleiteten Widerspruchsverfahrens erließ die Beklagte mit Rückwirkung ab 23. November 1970 die "Erste Nachtragssatzung" vom 15. November 1973. Diese änderte die in § 1 der alten Satzung bezeichneten abgabefähigen Neuordnungsvorhaben dahin ab, daß unter Buchstabe d "4 Schulturnhallen" aufgeführt und unter Buchstabe h die Worte "Bau von zwei Bolzplätzen" durch die Worte "Erweiterung des Friedhofs" ersetzt wurden. Der bisherige Abgabentarif des § 3 wurde durch den folgenden ersetzt:

Den gekürzten Abgabesätzen der Nachtragssatzung lag eine Neuberechnung der Folgekosten zugrunde. Gemäß der inzwischen ergangenen Rechtsprechung wurden 60 % des veranschlagten Gesamtbedarfs im Hinblick auf das Allgemeininteresse an den kommunalen Vorhaben (Qualitätsverbesserungseffekt) nicht in die Abgabe einbezogen und Wohnungen unter 40 qm nicht mehr mit Schulbaukosten belastet. Der Investitionsbedarf wurde neu auf 5.498.060 DM geschätzt. Seine Erhöhung wurde vor allem mit der Neuberechnung des Bedarfs für die Änderung der Schulverhältnisse begründet.

Mit Widerspruchsbescheid vom 25. Februar 1974 setzte die Beklagte die Abgabe in Anwendung der Nachtragssatzung auf 7.750 DM fest, wobei sie für die sieben Wohnungen bis zu 40 qm Wohnfläche nur 210 DM und für die neun Wohnungen bis zu 80 qm Wohnfläche 10.260 DM berechnete sowie wegen Abbruchs von zwei Wohneinheiten bis zu 120 qm Wohnfläche 2.720 DM absetzte.

Die vom Kläger erhobene Anfechtungsklage blieb in beiden Vorinstanzen erfolglos. Das Berufungsgericht hat ausgeführt:

Der Heranziehungsbescheid vom 1. November 1972 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 25. Februar 1974 sei durch die rückwirkende Nachtragssatzung der Beklagten vom 15. November 1973 gedeckt. Die Rückwirkung der Satzung genüge nicht nur dem § 2 Abs. 3 KAG, der die Rückwirkung von Satzungen regele, sondern stehe auch mit den allgemeinen rechtsstaatlichen Anforderungen im Einklang. Das Verbot, die Abgabepflichtigen durch die rückwirkend erlassene Satzung nicht ungünstiger zu stellen, beziehe sich als Ausfluß des verfassungsrechtlichen Vertrauensgrundsatzes grundsätzlich nur auf den Abgabesatz (Verbot der summenmäßigen Mehrbelastung), nicht hingegen auf dessen Berechnungsgrundlagen. § 2 Abs. 3 KAG gebiete nicht, die Abgabensatzung ausschließlich zum Zwecke der Korrektur eines den Abgabepflichtigen belastenden rechtlichen Fehlers rückwirkend zu ersetzen. Vielmehr dürfe bei einer solchen Korrektur eine gleiche oder gleichartige Abgabe auch auf Grund einer geänderten Berechnung rückwirkend erhoben werden. Die rückwirkende Anpassung der Abgabensatzung an das bisher nicht beachtete Erfordernis des Qualitätsverbessungsabschlages habe somit nicht zu einer Ermäßigung der bisher geforderten Abgabenbeträge zu führen brauchen.

Die Abgabensatzung der Beklagten erfülle auch die Voraussetzungen des § 9 KAG. Die geschätzten abgabefähigen Aufwendungen, die nach dem Stand der Erkenntnisse im Zeitpunkt der Beschlußfassung über die Nachtragssatzung zu beurteilen seien, seien bedenkenfrei. Ebensowenig könne die Anwendung der Satzung auf den Kläger beanstandet werden. Der Kläger macht mit der zugelassenen Revision unter Aufrechterhaltung seines Klageantrages geltend: Das angefochtene Urteil verkenne die rechtsstaatlichen Grenzen der Befugnis der Beklagten zur rückwirkenden Korrektur von Abgabensatzungen. Er habe kraft seines Vertrauensschutzes nicht damit zu rechnen brauchen, daß aus Anlaß der rückwirkenden Fehlerberichtigung der ersten Satzung eine wesentlich höhere Bedarfsberechnung nachgeschoben werde. Es habe kein zwingender Grund des allgemeinen Wohls vorgelegen, der dem Gebot der Rechtssicherheit übergeordnet sei.

Die Beklagte beantragt,

Nach ihrer Ansicht ist ein Vertrauensschutz, der nicht nur die Höhe der Abgabensätze, sondern auch deren Berechnungsgrundlagen erfaßt, nicht gegeben.

Der beteiligte Vertreter des öffentlichen Interesses meint, daß die in zahlreichen Verfahren deutlich gewordenen Schwierigkeiten der Gemeinde, die gesetzliche Ermächtigung zur Erhebung der Wohnungsabgabe nach § 9 KAG in die Tat umzusetzen, einen über das Verbot der summenmäßigen Mehrbelastung hinausgehenden Vertrauensschutz nicht zuließen.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er stimmt der Ansicht zu, daß der Satzungsgeber anläßlich einer aus rechtlichen Gründen notwendig gewordenen und sich zugunsten der Abgabenschuldner auswirkenden Änderung der Abgabensatzung zugleich auch die Berechnungsgrundlagen der Abgabe rückwirkend in der Weise korrigieren könne, daß die aus der Satzungsänderung an sich folgende Ermäßigung der Abgabe nicht voll auf die Abgabentarife durchschlage.

II.

Die Revision des Klägers kann keinen Erfolg haben. Das angefochtene Urteil des Berufungsgerichts verletzt nicht Bundesrecht.

Der Senat hat bereits mit Urteil vom 30. November 1973 - BVerwG 7 C 78.72 - (BVerwGE 44, 202 ff.) entschieden, daß § 9 des schleswig-holsteinischen Kommunalabgabengesetzes vom 10. März 1970 (GVOBl. S. 44) - KAG -, der die Gemeinde landesgesetzlich ermächtigt, von den Bauherren neuer Wohnungen kraft Satzung Abgaben zur Deckung der kommunalen Wohnungsbaufolgekosten (Neuordnungsaufwendungen) zu erheben, in der Auslegung des Berufungsgerichts weder gegen die Verfassung noch gegen sonstiges Bundesrecht verstößt. Hieran ist festzuhalten.

Bundesrecht wird auch nicht durch die auf § 9 KAG beruhende, mit Rückwirkung auf den 23. November 1970 erlassene Nachtragssatzung der Beklagten vom 15. November 1973 verletzt, auf die die Beklagte wegen deren auf den Zeitpunkt der Vollendung des Abgabenentstehungstatbestandes (Erteilung der Baugenehmigung an den Kläger am 25. Oktober 1972) zurückbezogenen Wirkung den gegen den Kläger gerichteten Abgabenbescheid nunmehr stützt.

Die Nachtragssatzung hat, soweit sie Änderungen enthält, die erste Satzung vom 19. November 1970 rückwirkend ersetzt und damit von der Regelung des landesrechtlichen § 2 Abs. 3 KAG Gebrauch gemacht, der den Erlaß rückwirkender Abgabensatzungen ausdrücklich vorsieht. Jene erste Satzung wäre nämlich nach der Rechtsprechung des Berufungsgerichts (Urteil vom 5. November 1975 - VII OVG A 16.75 - abgedruckt in Die Gemeinde 1976, 93 ff.) wegen Verstoßes gegen § 9 KAG von Anfang an nichtig gewesen, weil die Beklagte bei der Bemessung der Abgabensätze nicht beachtet hat, daß sie den sog. Qualitätsverbesserungseffekt der Neuordnungsmaßnahmen als von der Gemeinde selbst zu tragenden Eigenanteil berücksichtigen muß. Die rückwirkend erlassene neue. Satzung hat allerdings nicht nur diesen bei der Bemessung des umlagefähigen Aufwandes gemachten Fehler, zugunsten der Abgabepflichtigen berichtigt; sie beruht auch darauf, daß die Beklagte den mit der Abgabe zu finanzierenden Neuordnungsaufwand insgesamt neu - nämlich zuungunsten der Abgabepflichtigen höher - geschätzt hat, indem sie eine neu aufgestellte Bedarfsprognose (Annahme höheren Schülerzuwachses) sowie in der Zwischenzeit gestiegene Baukosten berücksichtigt und ein Investitionsvorhaben (Bolzplätze) gegen ein anderes Vorhaben (Friedhof) ausgetauscht hat, so daß sich die Abgabensätze trotz Beseitigung ihres bisherigen Nichtigkeitsgrundes im Ergebnis nur geringfügig vermindert haben. Nach Ansicht des Berufungsgerichts gilt jedoch das grundsätzlich bestehende verfassungsrechtliche Verbot, die Abgabepflichtigen rückwirkend schlechter als nach bisherigem Recht zu stellen, nur für die Höhe der Abgabensätze und nicht für die Änderung der Berechnungsgrundlagen, aus denen sich die Höhe der Abgabe erst ergibt. Dem ist mit dem Oberbundesanwalt und dem Vertreter des öffentlichen Interesses zuzustimmen.

Das Grundgesetz, insbesondere das Rechtsstaatsprinzip, zieht der rückwirkenden Belastung der Abgabenschuldner Grenzen. Zu den wesentlichen Elementen des Rechtsstaatsprinzips gehört die Rechtssicherheit und der durch sie gewährleistete Vertrauensschutz (BVerfGE 7, 89 [92 ff.]; 13, 261 [271]). Der Bürger soll sich grundsätzlich darauf verlassen dürfen, daß der Gesetzgeber an abgeschlossene Tatbestände, wie sie hier für den Entstehungsgrund der Abgabepflicht (Erhalt der Baugenehmigung) vorliegen, nicht ungünstigere Folgen knüpft, als im Zeitpunkt der Vollendung dieser Tatbestände, an Hand der bisher geltenden Rechtsvorschriften vorhersehbar war (BVerfGE 15, 313 [324]). Diesen Grenzen unterliegt auch die rückwirkende Ersetzung einer Abgabensatzung durch die neue Satzung, wie sie der § 2 Abs. 3 KAG landesrechtlich regelt. Der Abgabenpflichtige soll sein Verhalten auf die Regelungen der früheren Satzung - und sei es auch nur auf deren Gültigkeitsschein - einstellen dürfen - aber auch müssen - und in seinem Vertrauen nicht durch rückwirkende zusätzliche Belastungen beeinträchtigt werden (BVerfGE 22, 330 [348]; BVerwGE 50, 2 [8]; BVerwG 7 C 23.72 vom 17. April 1973 - Buchholz 11 Nr. 24 zu Art. 20 GG = KStZ 1973, 219 -).

Die neue rückwirkende Satzung der Beklagten vom 15. November 1973 bewirkt keine solche nachträgliche Beeinträchtigung. Die Abgaben, nie sie den Betroffenen nach dem Maßstab der Größe und Zahl der neu errichteten Wohnungseinheiten auferlegt, sind weder höher (meist sogar niedriger), noch wesensmäßig andere als diejenigen, die die bisherige Satzung - zumindest mit dem Rechtsschein ihrer Gültigkeit - gefordert hat, mit denen die Abgabepflichtigen also im Oktober 1972 (Entstehungszeitpunkt der Abgabe des Klägers) haben rechnen müssen. Das hat das Berufungsgericht ausdrücklich festgestellt. Dabei hat es die Gleichartigkeit der rückwirkend festgelegten Abgabe aus der Vorschrift des § 9 KAG, mithin aus für das Revisionsgericht bindendem Landesrecht hergeleitet, indem es ausgeführt hat, daß die Gleichartigkeit der Abgabe nicht dadurch in Frage gestellt werde, daß der aus den Neubaumaßnahmen folgende Schülerraumbedarf nunmehr höher veranschlagt sei als bei der bisherigen Berechnung und relativ unbedeutende Aufwendungen für ein in der bisherigen Satzung nicht erfaßtes Vorhaben (Friedhofserweiterung) unter Streichung des etwa gleich hohen Aufwandes für einen anderen Zweck (Bau von zwei Bolzplätzen) hinzukämen.

Allerdings wäre bei der bloßen Korrektur des Fehlers der alten Satzung die Abgabenhöhe der neuen Satzung wesentlich niedriger ausgefallen, wenn die Beklagte den durch den Wohnungsneubau veranlaßten Mehrbedarf an kommunalen Einrichtungen, den die Abgabe finanzieren soll, nicht rückwirkend neu und unter Berücksichtigung fortgeschrittener Erkenntnisse, höher als nach der alten Satzung berechnet hätte. Indessen geht der Vertrauensschutz in seinem verfassungsrechtlich gewährleisteten Sinne nicht soweit, daß er dem Satzungsgeber auch verbietet, rückwirkend von neuen Berechnungsgrundlagen auszugehen. Verfassungsrechtlich ist nur das Vertrauen darauf geschützt, daß die Rechtsposition des Bürgers nicht nachträglich verschlechtert wird. Dieses Vertrauen wird nicht enttäuscht, wenn nur Berechnungsfaktoren nachträglich geändert werden, ohne daß sich die Abgabenbeträge erhöhen. Der Eingriff, der die Rechtsstellung des Abgabepflichtigen bestimmt, ist die Leistung, die ihm die Abgabe auferlegt. Die Berechnungsgrundlagen, die die einzelnen abgabefähigen Bedarfsvorhaben nach § 9 KAG (z.B. Schulen, Kindergärten, Verwaltungsgebäude) und deren auf die Abgabe umzulegenden Kosten festlegen, stellen lediglich die Begründung für diese Leistungspflicht dar. Sie sind zwar für die Entscheidung über die Einführung und Höhe der Abgabe und damit auch für die gerichtliche Nachprüfung von Bedeutung, ob der Satzungsgeber die Erforderlichkeit der zu finanzierenden Maßnahmen als Folge einer Neubautätigkeit hinreichend erwogen und demzufolge die ihm durch § 9 KAG eingeräumte Ermächtigung fehlerfrei ausgeübt hat. Ihnen kommt aber nicht Rechtssatz- oder Eingriffsqualität mit der Folge zu, daß auch für sie das aus dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes hergeleitete Verbot der rückwirkenden Schlechterstellung gelten müßte.

Die rückwirkende neue Satzung würde den Kläger nur dann zusätzlich und damit unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes rechtswidrig belasten, wenn die Fehlerhaftigkeit der ersten Satzung vom 19. November 1970 so offensichtlich gewesen wäre, daß die Abgabepflichtigen in der Zeit, in der der Kläger den Abgabentatbestand vollendete (Oktober 1972), sich darauf hätten verlassen können, sie seien zur Zahlung dar Abgabe überhaupt nicht oder nur in erheblich geringerem Umfang als dort gefordert verpflichtet (BVerfGE 7, 89 [93]; 20,. 333 [348]). Dieser Grund einer rechtsstaatlichen Unzulässigkeit der Rückwirkung liegt nicht vor. Zwar hatte der I. Senat des Berufungsgerichts bereits im Urteil vom 27. Juli 1972 - I OVG A 118/71 - (im wesentlichen abgedruckt in DVBl. 1972, 837 ff. [OVG Nordrhein-Westfalen 10.03.1971 - IV B 624/70] und KStZ 1973, 15 ff.) den Satzungsmangel, der zur späteren Korrektur der ersten Satzung der Beklagten führte, herausgestellt, indem er für einen anderen Fall entschieden hatte, die Abgabe nach § 9 KAG müsse berücksichtigen, daß ein wesentlicher Prozentsatz des veranschlagten Neuordnungsbedarfs im Hinblick auf das Allgemeininteresse nicht in die Abgabe einbezogen werden dürfe (Qualitätsverbesserungseffekt), was die Satzung der Beklagten vom 19. November 1970 nicht berücksichtigt hat. Dieser Satzungsfehler war jedoch nicht von vornherein erkennbar. Die Abgabe nach § 9 KAG war neu eingeführt worden. Die Auslegung und Anwendung dieser neuen Vorschrift war klärungsfähig und klärungsbedürftig. Erst das Urteil des erkennenden Senats vom 30. November 1973 a.a.O. hat jene Entscheidung des I. Senats des Berufungsgerichts rechtskräftig werden lassen. Zeitlich danach ist das Urteil des VII. Senats des Berufungsgerichts vom 5. November 1975 a.a.O. nochmals ausdrücklich auf das Bemessungskriterium des Qualitätsverbesserungseffekts und auf den Umfang der Berücksichtigung dieses Berechnungsfaktors eingegangen. Somit konnten die Abgabepflichtigen - also auch der Kläger -, soweit sie diesen Abgabebemessungsfehler bis Oktober 1972 überhaupt erkannt hatten, bei ihren wirtschaftlichen Dispositionen nicht davon ausgehen, daß die Beseitigung dieses Fehlers ihnen endgültig zugute kommen werde.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.