I.

Die Kläger bekämpfen eine Verfügung des Beklagten, durch die von ihnen die Beseitigung eines nicht genehmigten Wasch- und Toilettengebäudes auf dem von ihnen betriebenen Campingplatz verlangt wird.

Die Kläger sind Eigentümer der in H. im Außenbereich der Gemeinde D. liegenden Flurstücke 171/66 und 172/66 der Flur 38, die bis zum Jahre 1969 zu einem landwirtschaftlichen Betrieb gehörten und ein zusammenhängendes, etwa 7,3 ha großes, durch Bäume begrenztes Wiesengelände bilden, durch das der Altonaer Mühlenbach fließt. Seit etwa Frühjahr 1970 nutzen die Kläger das Grundstück als öffentlichen Camping- und Zeltplatz zum dauernden oder vorübergehenden Aufstellen bzw. Abstellen von Wohnwagen sowie zum Aufstellen von Zelten. Im Laufe der Zeit erweiterten die Kläger den Platz durch Zupachten von weiteren Grundstücken auf eine Größe von etwa 20 ha und legten einen etwa 8.500 qm großen sowie zwei je etwa 4.500 qm große Badeseen an.

Im Januar 1970 beantragten die Kläger die Baugenehmigung für ein eingeschossiges Wasch- und Toilettengebäude mit einer Grundfläche von etwa 165 qm. Die beigeladene Gemeinde Dötlingen äußerte dagegen keine Bedenken. Ohne jedoch die Entscheidung des Beklagten über ihren Antrag abzuwarten, errichteten die Kläger das Gebäude, das von den Besuchern des Camping- und Zeltplatzes entsprechend seiner Zweckbestimmung genutzt wird. In dem Gebäude befinden sich ein Verkaufsraum und ein 15 × 8 m großer gaststättenähnlicher Raum; an das Gebäude haben die Kläger inzwischen einen 4 × 4 m großen Anbau angefügt. Ferner haben sie eine als "Saloon" bezeichnete Holzhütte (6 × 4 m) und ein sogenanntes Mobilheim (12 × 4 m) jeweils ohne Baugenehmigung errichten bzw. aufstellen lassen.

Mit Verfügung vom 2. April 1970 setzte der Beklagte gegen den Kläger zu 1) wegen ungenehmigten Bauens ein Zwangsgeld fest, forderte ihn unter Anordnung der sofortigen Vollziehung auf, das Wasch- und Toilettengebäude innerhalb eines Monats zu beseitigen, und drohte für den Fall der Nichtbefolgung ein weiteres Zwangsgeld an. Zur Begründung gab er an, daß eine Baugenehmigung nachträglich nicht erteilt werden könne, weil das Vorhaben nicht nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) - BBauG - privilegiert und nach § 35 Abs. 2 BBauG nicht zulässig sei, weil seine Ausführung und Benutzung die natürliche Eigenart der Landschaft und damit öffentliche Belange insofern beeinträchtigten, als das Gebäude nicht mit dem Charakter der Wiegen- und Waldlandschaft vereinbar sei.

Mit dem hiergegen eingelegten Widerspruch beriefen sich die Kläger auf den Beschluß des Rates der beigeladenen Gemeinde vom 29. April 1970, wonach das Grundstück unter bestimmten Auflagen, mit denen sie sich einverstanden erklärt hätten, in dem aufzustellenden Flächennutzungsplan als Campingplatz dargestellt werden solle. Durch Widerspruchsbescheid vom 1. Juni 1970 setzte der beigeladene Präsident des Niedersächsischen Verwaltungsbezirks O. die sofortige Vollziehung der angefochtenen Verfügung mit Rücksicht auf jenen Beschluß vom 29. April 1970 aus, wies aber den Widerspruch als unbegründet zurück.

Dagegen haben die Kläger Anfechtungsklage erhoben und im ersten und zweiten Rechtszug im wesentlichen ausgeführt: Die nachträgliche Genehmigung der streitigen baulichen Anlage sei nicht ausgeschlossen. Das Aufstellen von Zelten und das vorübergehende Abstellen von Wohnwagen sei genehmigungsfrei, so daß die §§ 30 ff. BBauG auf den Campingplatz nicht anzuwenden seien. Die bauliche Anlage gehöre ebenso wie z.B. ein Autokino nach ihrer Zweckbestimmung zu den privilegierten Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 4 BBauG. öffentliche Belange stünden schon deshalb nicht entgegen, weil das Vorhandensein von Toiletten und Waschgelegenheiten einem gesetzlichen Erfordernis entspreche. Die natürliche Eigenart der Landschaft stehe dem Vorhaben nicht entgegen; denn durch die Nutzung als Campingplatz werde der Charakter des Grundstücks so entscheidend geprägt, daß das Wasch- und Toilettengebäude hinsichtlich seiner Auswirkung auf die Eigenart der Landschaft nicht ins Gewicht falle. Zudem sei das von einem dichten Baumbestand umschlossene und schon aus geringer Entfernung nicht mehr einzusehende Wiesengelände bereits vor der Übernahme durch die Kläger nicht mehr landwirtschaftlich genutzt worden, sondern ein völlig ertragsloses, versumpftes und verstecktes Wiesengelände, also Ödland gewesen. Da keine Zuwegung vorhanden gewesen sei, hätten Erholungssuchende das Gelände nicht erreichen können. Für einen Campingplatz sei es geradezu ideal geeignet, und zwar namentlich im Hinblick auf den Landschaftsschutz und die Notwendigkeit, die natürliche Eigenart der Landschaft zu erhalten; denn von diesem Platz gingen keinerlei Störungen auf die Umwelt aus. Die Genehmigung wäre aber auch dann nicht zu versagen, wenn das Vorhaben nach § 35 Abs. 2 und 3 BBauG zu beurteilen sein sollte. Denn das Vorhaben bedeute keine Beeinträchtigung der natürlichen Eigenart der Landschaft. Von wesentlicher Bedeutung sei schließlich, daß die beanstandete Nutzungsweise dem erklärten planerischen Willen der beigeladenen Gemeinde entspreche. Diese habe das Gelände als Zelt- und Campingplatz in dem Entwurf eines Flächennutzungsplans dargestellt. Gründe, die der Genehmigung dieser Planung entgegenstehen könnten, seien nicht ersichtlich.

Der Beklagte hat in beiden Rechtszügen erwidert: Das nach § 35 Abs. 2 und 3 und nicht etwa nach Abs. 1 Nr. 4 BBauG zu beurteilende Vorhaben sei unzulässig. Die Planungsabsichten der beigeladenen Gemeinde seien mangels hinreichender Konkretisierung ohne rechtliche Bedeutung. Das Vorhaben lasse sich mit der Eigenart der Außenbereichslandschaft nicht vereinbaren und widerspreche den Zielen der Raumordnung und der Landesplanung.

Das Verwaltungsgericht hat nach Durchführung einer Augenscheinseinnahme durch den Berichterstatter die Klage abgewiesen. Es hat das genehmigungsbedürftige, aber ungenehmigte Vorhaben nicht als im Sinne von § 35 Abs. 1 Nr. 4 BBauG privilegiert angesehen und es auch nach § 35 Abs. 2 BBauG nicht für zulässig gehalten, so daß der Beklagte zu Recht die Beseitigung des Gebäudes verlangt und das Zwangsgeld festgesetzt habe.

Das Berufungsgericht hat ebenfalls nach Ortsbesichtigung die Berufung der Kläger zurückgewiesen und zur Begründung im wesentlichen ausgeführt:

Der Entscheidung über die vorliegende Anfechtungsklage sei die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung zugrunde zu legen. Die bauliche Anlage sei formell baurechtswidrig, weil die nach § 1 Ziff. 2 Oldb. BauO 1968 erforderliche Baugenehmigung nicht vorliege. Auf die Frage, ob der Camping- und Zeltplatz als solcher genehmigungs- oder anzeigepflichtig sei, komme es nicht an. Die bauliche Anlage sei auch seit ihrer Entstehung materiell baurechtswidrig. Sie sei bei der Beurteilung nach den §§ 29, 35 BBauG im Hinblick auf das Erfordernis von Abort- und Waschanlagen auf öffentlichen Zeltplätzen, zu denen der streitige Platz zu rechnen sei, als dessen integrierender Bestandteil aufzufassen, so daß das Bauvorhaben zulässig nur sein könne, wenn auch die Einrichtung des Zeltplatzes dem geltenden Recht nicht widerspreche. Mit der Frage der Zulassung des Gebäudes werde zugleich über die Zulässigkeit des Camping- und Zeltplatzes entschieden, weil ein solcher nur zugelassen werden könne, wenn er die erforderlichen Abort- und Waschanlagen aufweise. Es müsse daher bei der Prüfung, ob das dem Zeltplatz notwendig zugehörige Bauwerk zulässig sei, der Zweck des gesamten Vorhabens mit berücksichtigt werden. Das gelte bei einer Beurteilung nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BBauG ebenso wie bei einer Beurteilung nach § 35 Abs. 2 BBauG.

Camping- und Zeltplätze mit ihrem notwendigen Zubehör, insbesondere Wasch- und Toilettengebäuden, seien keine privilegierten Vorhaben im Sinne von § 35 Abs. 1 Nr. 4 BBauG. Das habe der I. Senat des Oberverwaltungsgerichts im Urteil vom 16. Januar 1967 - I OVG A 65/65 - (BRS 18 Nr. 40) entschieden. Dem schließe sich der erkennende VI. Senat an. Nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BBauG seien Vorhaben nur privilegiert, wenn sie aus den dort genannten besonderen Gründen "nur" im Außenbereich ausgeführt werden sollten. Vorhaben, die auch innerhalb der Ortsläge ausgeführt werden könnten oder deren förmliche Planung im Gesetz vorgesehen sei, fielen jedenfalls in der Regel nicht unter § 35 Abs. 1 Nr. 4 BBauG. Nach § 9 Abs. 1 Nr. 8 BBauG könnten Zeltplätze in Bebauungsplänen ausgewiesen werden. Dies allein führe zwar noch nicht dazu, ihre Privilegierung zu verneinen, zeige aber, daß der Gesetzgeber wegen der Großflächigkeit und der von Zeltplätzen ausgehenden Auswirkungen, welche die eines sonstigen einzelnen Bauvorhabens unter Umständen erheblich überschreiten könnten, die Gemeinden habe veranlassen wollen, den Bedürfnissen durch entsprechende Planung Rechnung zu tragen. Wesentlich sei weiter, daß Campingplätze auch innerhalb oder in den Randgebieten eines Ortes angelegt werden könnten. Das zwinge, da es auf den Wunsch der Betroffenen nicht ankomme, Zeltplätze in der freien Landschaft zu errichten, zu dem Schluß, daß Zeltplätze nicht "nur" im unbeplanten Außenbereich ausgeführt werden könnten. Die gegenteilige Auffassung, daß dies zwar für Wochenendhäuser, nicht aber auch für Campingplätze zutreffe, sei jedenfalls für Dauercampingplätze der vorliegenden Art und Größe nicht richtig. Der Hinweis auf die vom Bundesverwaltungsgericht zugunsten der Zulässigkeit eines Autokinos in BVerwGE 29, 286 getroffene Entscheidung gehe fehl, weil im Gegensatz zu den Camping- und Zeltplätzen Gesichtspunkte der Verkehrssicherheit und der Licht- und Lärmeinwirkungen die Einrichtung eines solchen Kinos im Innenbereich als regelmäßig unvertretbar erscheinen ließen.

Nach § 35 Abs. 2 BBauG könne das Vorhaben ebenfalls nicht zugelassen werden. Denn mit dem streitigen Gebäude stehe auch der Camping- und Zeltplatz als solcher im Widerspruch zu öffentlichen Belangen im Sinne des § 35 Abs. 3 BBauG. Das treffe jedenfalls deshalb zu, weil der Platz als eine Dauereinrichtung städtebaulich ordnungsgemäß nicht ohne eine entsprechende bauleitplanerische Entscheidung der Gemeinde zulässig sei. Außerdem habe die Errichtung des streitigen Gebäudes eine Beeinträchtigung der natürlichen Landschaft zur Folge. Ebenso wie Wochenendhäuser und Wochenendhaussiedlungen seien auch Dauereinrichtungen vergleichbarer Funktion - wie z.B. Campingplätze der vorliegenden Art und Größe - dem land- und forstwirtschaftlich genutzten Außenbereich wesensfremd. Selbst wenn das fragliche Gelände gegenwärtig einer landwirtschaftlichen Bewirtschaftung entzogen sei, so habe es jedenfalls den Wert einer Erholungslandschaft für alle. Deshalb müsse eine die Allgemeinheit ausschließende Nutzung unterbleiben. Endlich laufe die Anlage dem Verbot der Zersiedlung der freien Landschaft zuwider. Die Zulassung des Vorhabens werde, wie die bisherige Entwicklung des Campingplatzes eindeutig erkennen lasse, mit Sicherheit midenstens die Errichtung weiterer ähnlicher baulicher Anlagen, wie z.B. die Errichtung weiterer Wasch- und Toilettengebäude, Gaststätten, Verkaufsstellen, Mobilheime usw. zur Folge haben.

Da die durch die formell und materiell baurechtswidrige Anlage hervorgerufene Störung der öffentlichen Ordnung anders nicht behoben werden könne, sei die angefochtene Beseitigungsverfügung als allein taugliches und auch verhältnismäßiges Mittel nicht zu beanstanden. Die Festsetzung des Zwangsgeldes sowie die Androhung eines weiteren Zwangsgeldes seien rechtmäßig.

Mit der vom erkennenden Senat zugelassenen Revision verfolgen die Kläger ihr Klageziel,

die Aufhebung der Beseitigungsverfügung, weiter und beantragten hilfsweise

Der Beklagte beantragt,

Die Beigeladenen haben sich im Revisionsverfahren nicht in der nach § 67 Abs. 1 VwGO vorgeschriebenen Weise geäußert. Der Oberbundesanwalt stimmt dem Urteil im Ergebnis und im wesentlichen auch in der Begründung zu.

II.

Die Revision bleibt erfolglos. Das angefochtene Urteil entspricht in seinem Ergebnis dem Bundesrecht. Gegen die auf Beseitigung des Wasch- und Toilettengebäudes gerichtete Verfügung des Beklagten sind rechtliche Bedenken nicht zu erheben.

Das angefochtene Urteil geht davon aus, daß die Beseitigungsverfügung nur gehalten werden kann, wenn das von den Klägern errichtete Wasch- und Toilettengebäude sowohl formell als auch materiell baurechtswidrig ist. Es hat die formelle Baurechtswidrigkeit, d.h. das Fehlen der erforderlichen Baugenehmigung, unter Heranziehung der Oldenburgischen Bauordnung von 1968 bejaht und bei seinen Überlegungen zur materiellen Baurechtswidrigkeit wegen der Außenbereichslage des Grundstücks auf § 35 BBauG abgestellt. Das alles ist aus der Sicht des Bundesrechts nicht zu beanstanden und gibt zu weiteren Erörterungen keinen Anlaß.

Bei seinen Erwägungen zu § 35 BBauG hat sich das Berufungsgericht eingehend mit der Frage auseinandergesetzt, ob zugunsten der Kläger der für sogenannte privilegierte Vorhaben geltende § 35 Abs. 1 BBauG eingreift. Es hat sich gegen die Anwendbarkeit dieser Vorschrift entschieden, dementsprechend § 35 Abs. 2 BBauG ("sonstige Vorhaben") als maßgebend angesehen, auf dieser Grundlage das Vorliegen einer Beeinträchtigung öffentlicher Belange geprüft und eine solche Beeinträchtigung aus mehreren Gründen bejaht. Dem ist im Ergebnis beizupflichten.

§ 35 BBauG regelt die "Zulässigkeit von Vorhaben im Außenbereich". Vorhaben in diesem Sinne sind, soweit es hier interessiert, bestimmte auf "die Errichtung ... von baulichen Anlagen" gerichtete Vorgänge, "die einer bauaufsichtlichen Genehmigung oder Zustimmung bedürfen" (§ 29 Satz 1 BBauG). Das Berufungsgericht hat offengelassen, ob der von den Klägern betriebene Camping- und Zeltplatz diese Voraussetzungen erfüllt. Dennoch hat es bei seinen Ausführungen zu § 35 BBauG nicht das von der Beseitigungsverfügung betroffene Wasch- und Toilettengebäude, sondern den Camping- und Zeltplatz in den Vordergrund gestellt. Es hat bemerkt, daß das Wasch- und Toilettengebäude ein - für den Fall der legalen Existenz des Zeltplatzes vom Landesrecht geforderter - "integrierender Bestandteil" des Zeltplatzes sei, daß daher im vorliegenden Verfahren "zugleich auch die Zulässigkeit des Camping- und Zeltplatzes entschieden" werde und deshalb unter dem Gesichtswinkel der Privilegierung durch § 35 Abs. 1 BBauG die Frage zu stellen sei, ob

"Camping- und Zeltplätze mit ihrem notwendigen Zubehör ... privilegierte Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 1 ... darstellen".

Diese Ausführungen sind zumindest mißverständlich. Der Camping- und Zeltplatz ist nicht Gegenstand der Beseitigungsverfügung und infolgedessen auch als solcher nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Unmittelbar zu ihm die Frage einer Zulässigkeit nach § 35 BBauG auf zuwerfen, verbietet sich zudem, wenn nicht gesichert ist, daß es sich auch bei dem Camping- und Zeltplatz um ein Vorhaben im Sinne des § 29 Satz 1 BBauG handelt und deshalb § 35 BBauG auch auf den Zeltplatz Anwendung findet.

Das Wasch- und Toilettenhaus wäre, wenn seine dem Zeltplatz dienende Funktion außer Betracht bliebe, offensichtlich mit § 35 BBauG unvereinbar: Ein derart funktionsloses Gebäude müßte ohne weiteres nach § 35 Abs. 2 BBauG beurteilt werden und erwiese sich nach dieser Vorschrift als unzulässig, weil es - auch dies jedenfalls als Folge seiner Funktionslosigkeit - als eine dem Außenbereich wesensfremde Bebauung und somit als eine Beeinträchtigung der natürlichen Eigenart der Landschaft gewertet werden müßte. Aus dieser Einsicht ergibt sich die dem vorliegenden Fall angemessene Fragestellung: Es geht um die Beurteilung - unmittelbar allein - des von der Beseitigungsverfügung betroffenen Wasch- und Toilettengebäudes. Dieses Gebäude hat eine dem Camping- und Zeltplatz zugeordnete Funktion. Bleibt sie außer Ansatz, so liegt das Ergebnis der Unzulässigkeit des Wasch- und Toilettengebäudes auf der Hand. Gefragt werden muß mithin erstens, ob bei der Beurteilung des Gebäudes seine dem Camping- und Zeltplatz zugeordnete Funktion in Betracht zu ziehen ist, und bejahendenfalls zweitens, ob diese Punktion zur Zulässigkeit des Gebäudes führt. Die erste dieser beiden Fragen ist zu bejahen, die zweite jedoch zu verneinen.

Der erkennende Senat hat bereits in seinem Urteil vom 1. November 1974 - BVerwG IV C 13.73 - (S. 10) - dort zur Errichtung von Podestplatten, die der Aufstellung von Zelten dienen sollten - ausgesprochen, daß der Begriff des Vorhabens im Sinne der §§ 29 und 35 BBauG die jeweilige Funktion der baulichen Anlage einschließe. Es sei

"nicht auf die gleichsam nackten Objekte, sondern auf das jeweilige Vorhaben in der ihm zugedachten Funktion abzustellen".

Daran ist festzuhalten. Daraus folgt, daß im vorliegenden Fall bei der Beurteilung des Wasch- und Toilettengebäudes der Zusammenhang zwischen diesem Gebäude und dem Zeltplatz zu berücksichtigen ist. Aus diesem Grunde - aber auch nur aus diesem Grunde und in den dadurch gegebenen Grenzen - kommt es im vorliegenden Fall (auch) auf die für den Camping- und Zeltplatz geltende Rechtslage an.

Nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BBauG - allein diese Vorschrift könnte im vorliegenden Falle als Privileg einschlägig sein - ist im Außenbereich ein Vorhaben bevorzugt zulässig, wenn es

"wegen seiner besonderen Anforderungen an die Umgebung, wegen seiner nachteiligen Wirkung auf die Umgebung oder wegen seiner besonderen Zweckbestimmung nur im Außenbereich ausgeführt werden soll".

Diese Voraussetzungen erfüllt das von den Klägern errichtete Wasch- und Toilettengebäude nicht.

Den Klägern ist einzuräumen, daß - wenn das Vorhandensein des Camping- und Zeltplatzes in Rechnung gestellt wird - das Wasch- und Toilettengebäude sinnvoll "nur" etwa an dieser Stelle und damit jedenfalls im Außenbereich errichtet werden kann. Das bedarf keiner weiteren Darlegung. Selbst wenn aber von dem Vorhandensein des Camping- und Zeltplatzes abgesehen und die Frage so gestellt wird, ob nach Lage der Dinge ein solches für einen beliebigen Zelt- oder Campingplatz bestimmtes Bauwerk "nur" im Außenbereich seinen Sinn erfüllt, muß insoweit die Anwendbarkeit des § 35 Abs. 1 Nr. 4 BBauG in seiner dritten und vielleicht auch seiner ersten Alternative zugestanden werden. Die damit nicht übereinstimmende Ansicht des Berufungsgerichts vermag nicht zu überzeugen. Der erkennende Senat hat bereits in seinem Urteil vom 14. Mai 1969 - BVerwG IV C 19.68 - (BVerwGE 34, 1 [BVerwG 14.05.1969 - IV C 19/68] [2]) ausgesprochen, daß die "Verbindung der Worte 'im Außenbereich' und 'nur' ... mißverstanden" würde,

"wenn daraus als ausschlaggebend die Frage abgeleitet würde, ob ein Vorhaben schlechterdings und allerwärts nur im Außenbereich einen Sinn ergibt. Entscheidend ist nicht die derart abstrakt ermittelte Beziehung zum Außenbereich, sondern die Frage bzw. die Feststellung, ob nach Lage der Dinge das Vorhaben wegen seiner Zweckbestimmung hier und so sinngerecht nur im Außenbereich untergebracht werden kann".

Auf der Grundlage dieser Betrachtungsweise muß angenommen werden, daß - abhängig allerdings von den jeweiligen konkreten Umständen - im Regelfall die Ausführung der im Rahmen eines Zeltplatzes genehmigungsbedürftigen Vorhaben nicht an dem Tatbestandsmerkmal "nur" scheitert. Ob derartige Anlagen (und überhaupt Zeltplätze) auch förmlich geplant werden können (vgl. § 9 Abs. 1 Nr. 8 BBauG), spielt dafür keine Rolle. Die sachliche - Angemessenheit einer förmlichen Planung kann darauf hindeuten, daß bestimmte Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 4 BBauG nicht im Außenbereich errichtet werden sollen. Mit den Tatbestandsmerkmalen "nur im Außenbereich" hat dagegen die Möglichkeit förmlicher Planung nichts zu tun. Diese Merkmale empfangen ihren Gehalt vielmehr ausschließlich aus der Entgegensetzung von Innen- und Außenbereich. Das kann schon deshalb nicht anders sein, weil sich nach § 9 BBauG alle oder fast alle der Vorhaben, die für eine Privilegierung im Außenbereich in Betracht kommen, auch durch eine förmliche Planung ermöglichen lassen. Sieht man auf den demnach ausschlaggebenden Unterschied zwischen dem Außenbereich und dem Innenbereich, d.h. den "im Zusammenhang bebauten Ortsteil [en]" (§ 19 Abs. 2 BBauG), so kann auf der Grundlage der Rechtsprechung zur Abgrenzung dieser beiden Bereiche schwerlich zweifelhaft sein, daß für Zeltplätze in der Regel Grundstücke des Innenbereichs nicht zur Verfügung stehen (vgl. zur einschlägigen Rechtsprechung insbesondere die Urteile vom 6. November 1968 - BVerwG IV C 2.66 - BVerwGE 31, 20 [21], vom 1. Dezember 1972 - BVerwG IV C 6.71 - BVerwGE 41, 227 [233 ff.] und vom 14. Dezember 1973 - BVerwG IV C 48.72 - Buchholz 406.11 § 19 BBauG Nr. 30 S. 31 [39 ff.]). Wie häufig diese Regel durch - sich aus den konkreten Umständen ergebende - Ausnahmen durchbrochen wird und dann deshalb von einer Errichtungsmöglichkeit "nur im Außenbereich" keine Rede sein kann, braucht hier nicht erwogen zu werden. Im vorliegenden Fall ist für solche Umstände nichts ersichtlich.

Nicht jedes Vorhaben, das - wenn überhaupt - sinnvoll nur im Außenbereich errichtet werden kann, soll dort im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 4 BBauG errichtet werden. Auch das ist im Grunde selbstverständlich. Anderenfalls käme es dazu, daß jede Steigerung beispielsweise der "nachteiligen Wirkung auf die Umgebung", die ein Vorhaben geradezu voraussetzungsgemäß für die geschlossene Ortslage unerträglich macht, allein um dieser Steigerung willen eine privilegierte Zulässigkeit im Außenbereich ergäbe. Eine solche Annahme verbietet sich ohne weiteres. Die - wenn man es isoliert betrachtet - Erfüllung der Tatbestandsmerkmale "nur im Außenbereich" enthebt nicht der weiteren Prüfung, ob das jeweilige Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 4 BBauGüberhaupt ausgeführt werden soll, in diesem Tatbestandsmerkmal des "Sollens" ist eine Wertung enthalten, die gerade bei § 35 Abs. 1 Nr. 4 BBauG unentbehrlich ist. Das hängt mit einer Eigenart der in Nr. 4 getroffenen Regelung zusammen: § 35 Abs. 1 BBauG erklärt in einem Katalog bestimmte Vorhaben für im Außenbereich bevorzugt zulässig. Er tut dies überwiegend in der Weise, daß er die von ihm bevorzugten Vorhaben oder deren Punktion gegenständlich umschreibt (so in Nr. 1, Nr. 2 und - mit Ausnahme der letzten Alternative - auch in Nr. 3), also beispielsweise von landwirtschaftlichen Betrieben oder von Vorhaben der Elektrizitätsversorgung spricht. Eine solche gegenständliche Festlegung fehlt in § 35 Abs. 1 Nr. 4 BBauG. Die in dieser Vorschrift enthaltene Regelung stellt vielmehr, ohne den Gegenstand des Vorhabens oder die durch das Vorhaben geförderte Betätigung auch nur anzudeuten, allein darauf ab, ob das Vorhaben - in den Anforderungen, den Wirkungen oder dem Zweck - zu seiner Umgebung in bestimmter - günstiger oder auch ungünstiger - Beziehung steht. Auf die von dieser verhältnismäßig formalen Ausgestaltung des Privilegs ausgehenden Gefahren hat der Senat bereits in seinem Urteil vom 14. Mai 1969 hingewiesen. Er hat hervorgehoben, daß diese Eigenart des § 35 Abs. 1 Nr. 4 BBauG zu einer engen Auslegung führen muß, weil die Vorschrift

"bei einer weniger engen Auslegung leicht zum Einfallstor für eine unerwünscht starke Bebauung des Außenbereichs werden könnte" (a.a.O. S. 3).

§ 35 Abs. 1 Nr. 4 BBauG bedarf gerade im Gegenständlichen einer Anreicherung. Die Tatsache, daß diese Vorschrift nicht ausdrücklich und positiv bestimmte bevorzugte Gegenstände oder Betätigungen benennt, darf nicht dahin mißverstanden werden, daß bei ihrer Anwendung der Gegenstand und die Funktion des Vorhabens keine Rolle spielen und deshalb jedes Vorhaben mit einer der in der Vorschrift bestimmten Beziehungen zur Umgebung schon deshalb privilegiert im Außenbereich errichtet werden soll.

Die Unentbehrlichkeit einer zusätzlichen - im Tatbestandsmerkmal des Sollens enthaltenen - Bewertung wird nicht nur durch solche Vorhaben deutlich gemacht, bei denen das - ungünstige - Verhältnis zwischen ihrer objektiven Zweckbestimmung und der von innen ausgehenden Umgebungsbelastung darauf hindeutet, daß auf die Ausführung eines Vorhabens dieser Art überhaupt verzichtet werden sollte. Fast noch deutlicher wird der Zusammenhang vielmehr bei den Fällen, in denen das Vorhaben eine zwar allenfalls im Außenbereich erfüllbare, dort aber - generell oder unter den gegebenen Umständen - unzulässige Funktion erfüllen soll. Die Privilegierung einer an sich in den Außenbereich gehörenden Jagdhütte beispielsweise (vgl. Beschluß vom 17. Juli 1967 - BVerwG IV B 180.66 - Buchholz 406.11 § 35 BBauG Nr. 45 S. 155 [156]) ist gleichwohl nicht anzuerkennen, wenn der Bauherr in dem fraglichen Bereich nicht jagdberechtigt ist. Nicht anders liegt es mit den Baulichkeiten von (etwa landesrechtlich) unzulässigen Zeltplätzen. Auch sie können zwar - wenn überhaupt - sinnvoll nur im Zusammenhang mit dem Zeltplatz errichtet werden, sind aber, weil in dieser Funktion rechtlich nicht zu billigen, im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 4 BBauG nicht gesollt.

Ob im vorliegenden Fall die Heranziehung des § 35 Abs. 1 Nr. 4 BBauG schon deshalb ausscheidet, weil der von den Klägern unterhaltene Camping- und Zeltplatz unzulässig ist, kann auf sich beruhen. § 35 Abs. 1 Nr. 4 BBauG greift zugunsten des Wasch- und Toilettengebäudes auch dann nicht ein, wenn die Zulässigkeit des Zeltplatzes unterstellt wird.

Die Erkenntnis, daß ein Vorhaben mit einer - in dem gekennzeichneten Sinne - unzulässigen Funktion nicht den gesetzlichen Tatbestand erfüllt, daß es "nur im Außenbereich errichtet werden soll", läßt sich nicht umkehren. Das heißt: Nicht jedes Vorhaben, dessen Funktion generell zulässig ist, soll deshalb im Außenbereich privilegiert errichtet werden. Der Senat hat bereits entschieden, daß § 35 Abs. 1 Nr. 4 BBauG nicht auf solche Vorhaben anzuwenden ist, die zur Erfüllung ihrer - zulässigen und an sich auch außenbereichsadäquaten - Funktion nicht erforderlich sind (Urteil vom 14. Mai 1969 [a.a.O. S. 2 f.]). Aus ihrer Entbehrlichkeit folgt, daß es an einer Rechtfertigung fehlt, ihre Errichtung bevorzugt zuzulassen. Aus ähnlichen Gründen führt auch in anderen Fällen die Zulässigkeit der Funktion noch nicht dazu, daß ein Vorhaben das Privileg des § 35 Abs. 1 Nr. 4 BBauG genießt. Es gibt - bis hin etwa zum Wandern - zahlreiche Betätigungen, die im Außenbereich nicht nur zulässig, sondern ihm auch angemessen sind, ohne daß deshalb dort eine ihnen dienende bauliche Anlage errichtet werden soll. Die Zulässigkeit einer Betätigung bedeutet noch nicht, daß auch ihre bauliche Verfestigung - mit der Konsequenz der Einschlägigkeit eines Privilegs - billigenswert ist. Daran muß im vorliegenden Fall die Heranziehung des § 35 Abs. 1 Nr. 4 BBauG scheitern.

Welche - an sich sowohl zulässigen als auch außenbereichsadäquaten - Betätigungen sich im Außenbereich unter Inanspruchnahme des § 35 Abs. 1 Nr. 4 BBauG baulich verfestigen dürfen, kann nur der Gesamtregelung des § 35 BBauG entnommen werden. Dazu ergibt sich:

Die unter § 35 Abs. 1 BBauG fallenden Vorhaben sind im Außenbereich bevorzugt zulässig. Dieser Vorzug wirkt sich in einem stärkeren Durchsetzungsvermögen gegenüber den von dem Vorhaben berührten öffentlichen Belangen aus. Der Vorzug ist allerdings nicht von quantitativer Art in dem Sinne, daß in einem Verstoß gegen entgegenstehende öffentliche Belange (Abs. 1) ein im Vergleich zur Beeinträchtigung öffentlicher Belange (Abs. 2) höherer Grad der Verletzung zu sehen wäre. Kennzeichnend sind vielmehr Unterschiede im erforderlichen Abwägungsvorgang.

"Für die Anwendung des ersten und zweiten Absatzes von § 35 BBauG gilt übereinstimmend, daß es jeweils einer Abwägung zwischen dem beabsichtigten Vorhaben und den von ihm etwa berührten öffentlichen Belangen bedarf. Bei dieser Abwägung muß jedoch, darin unterscheiden sich die beiden Absätze, zugunsten der von § 35 Abs. 1 BBauG erfaßten Vorhaben die ihnen vom Gesetz zuerkannte Privilegierung gebührend in Rechnung gestellt werden" (Urteil vom 25. Oktober 1967 - BVerwG IV C 86.66 - BVerwGE 28, 148 [151]).

Das hat zwar nicht immer, aber doch im Regelfall zur Folge, daß sich ein privilegiertes Vorhaben zu Lasten von öffentlichen Belangen und insofern zu Lasten der Allgemeinheit auch dann noch durchsetzen kann, wenn unter gleichen Voraussetzungen ein sonstiges Vorhaben nach § 35 Abs. 2 BBauG wegen dieser von ihm beeinträchtigten öffentlichen Belange (schon) unzulässig ist.

Die insofern stärkere Belastung, die für jeweils berührte öffentliche Belange von den durch § 35 Abs. 1 BBauG privilegierten Vorhaben ausgeht, muß sich aus der Art des jeweiligen Vorhabens rechtfertigen lassen. Diese Rechtfertigung wird unmittelbar durch § 35 Abs. 1 BBauG gegeben, soweit diese Vorschrift - in den Nrn. 1, 2 und 3 - die Art der bevorzugten Vorhaben näher umschreibt. Das kennzeichnet insbesondere die durch § 35 Abs. 1 Nr. 1 BBauG privilegierten Vorhaben. Dazu hat der Senat bereits in seinem mehrfach erwähnten Urteil vom 14. Mai 1969 bemerkt, daß schon der "Aufbau des Privilegierungstatbeständes ... - in Übereinstimmung sowohl mit dem Herkommen als auch mit der Interessenlage - keinen Zweifel daran" lasse, "daß der Außenbereich, soweit er überhaupt für eine Bebauung zur Verfügung steht, in erster Linie vür Vorhaben eröffnet sein soll, die der land- oder forstwirtschaftlichen Nutzung dienen" (a.a.O. S. 3). Bei den vom Gesetz gegenständlich nicht näher bezeichneten Vorhaben des § 35 Abs. 1 Nr. 4 BBauG muß die hier in Rede stehende - prinzipielle - Rechtfertigung für die jeweilige Art von Vorhaben im Einzelfall geprüft werden. Dabei wird - als ein stets einschlägiger öffentlicher Belang - namentlich in Rechnung gestellt werden müssen, daß "der Außenbereich mit seiner naturgegebenen Bodennutzung und seinen Erholungsmöglichkeiten für die Allgemeinheit grundsätzlich vor dem Eindringen wesensfremder Nutzung bewahrt bleiben" soll, und zwar "insbesondere vor der Benutzung zum Wohnen - auch zum wochenend- und ferienmäßigen Wohnen" (Urteil vom 3. Mai 1974 - BVerwG IV C 10.71 - Buchholz 406.11 § 35 BBauG Nr. 109 S. 83 [87]). Im vorliegenden Zusammenhang ist vor allen Dingen der zuletzt genannte Gesichtspunkt wichtig: Wochenendhäuser fallen nach allgemeiner Ansicht nicht unter das Privileg des § 35 Abs. 1 Nr. 4 BBauG (vgl. Urteil vom 29. April 1964 - BVerwG I C 30.62 - BVerwGE 18, 247 [248]), obgleich sie ihre Zweckbestimmung im Außenbereich am besten erfüllen würden. Dennoch sollen sie im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 4 BBauG dort nicht bevorzugt ausgeführt werden, und zwar letztlich deshalb nicht, weil sich eine solche Bevorzugung vor dem Gleichheitssatz nicht rechtfertigen ließe. Das Bedürfnis nach Erholung in der freien Natur ist allgemein. Diesem allgemeinen Bedürfnis ist der Außenbereich zugeordnet. Dem widerspräche es, irgendwelche individuellen, die Allgemeinheit notwendig ausschließenden Erholungswünsche einzelner zu bevorzugen, wenn dieses Erholungsinteresse keine andere Besonderheit aufweist als die, daß der Interessent das Geld für ein Wochenendhaus aufwenden kann. Die gleiche Erwägung führt dazu, zumindest solchen Camping- und Zeltplätzen eine Bevorzugung nicht zuzubilligen, die mit der Errichtung von - sie verfestigenden - Baulichkeiten verbunden sind. Die Notwendigkeit dieser Konsequenz liegt auf der Hand, wenn es sich - wie im vorliegenden Fall - um einen Platz handelt, der überwiegend von ständigen Stellplatz-Mietern besucht wird und dessen Benutzung daher einer Ansiedlung von Wochenendhäusern nahekommt. Mit anderen, mehr auf den Wechsel der Benutzer ausgerichteten Camping- und Zeltplätzen liegt es jedoch im Ergebnis nicht anders. Sicherlich ist richtig, daß bei einer wahrhaft allgemeinen und auch ständig wechselnd in Anspruch genommenen Zugänglichkeit die - dem Wochenendhaus vergleichbare - Bevorzugung spezieller Erholungswünsche zu Lasten einer dadurch insoweit ausgeschlossenen allgemeinen Erholungsmöglichkeit weniger ausgeprägt ist. Dennoch handelt es sich auch hier um die Befriedigung spezieller Erholungswünsche, wobei noch hinzu kommt, daß bei derart allgemein zugänglichen und (wechselnd) allgemein benutzten Zeltplätzen der Betreiber des Platzes Gewinnerzielungszwecke zu verfolgen pflegt und auch in dieser Richtung jede Rechtfertigung für eine Bevorzugung fehlt.

Wenn demnach Camping- und Zeltplätze, sofern sie selbst nach den §§ 29 ff. BBauG zu beurteilen sind, zumindest dann nicht durch § 25 Abs. 1 Nr. 4 BBauG privilegiert werden, wenn sie mit einer baulichen Verfestigung verbunden sind, so versteht sich von selbst, daß erst recht nicht die baulichen Anlagen, mit deren Errichtung eine solche Verfestigung vollzogen werden soll, das Privileg des § 25 Abs. 1 Nr. 4 BBauG genießen. Daraus folgt, daß das von den Klägern errichtete Wasch- und Toilettengebäude als sonstiges Vorhaben unter § 25 Abs. 2 BBauG fällt. Als sonstiges Vorhaben ist es jedoch unzulässig, weil es, wie das Berufungsgericht richtig erkannt hat, öffentliche Belange beeinträchtigt. Dahinstehen mag, ob eine Verletzung der natürlichen Eigenart der Landschaft vorliegt (§ 25 Abs. 2 Satz 1 BBauG). Eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange ist jedenfalls deshalb gegeben, weil das Gebäude "wegen seiner ... Bedeutung nicht als sonstiges Vorhaben im Außenbereich verwirklicht werden darf, sondern eine entsprechende förmliche Planung notwendig ist" (Urteil vom 5. Juli 1974 - BVerwG IV C 50.72 - BauR 1974, 311 [313] im Anschluß an die Urteile vom 22. November 1968 - BVerwG IV C 98.65 - BRS 20, 128 [130 f.], vom 7. Mai 1971 - BVerwG IV C 19.70 - DVBl. 1971, 588 [589], vom 1. Dezember 1972 - BVerwG IV C 6.71 - BVerwGE 41, 227 [236 f.] und vom 14. Dezember 1972 - BVerwG IV C 48.72 - Buchholz 406.11 § 19 BBauG Nr. 30 S. 21 [41]). Dieser Grundsatz greift hier ein, obwohl das Wasch- und Toilettenhaus als solches nicht so groß ist, daß bereits aus diesem Grunde eine förmliche Planung nicht zu entbehren wäre. Denn dem Wasch- und Toilettengebäude muß - auch in diesem Zusammenhang - seine Punktion, also die Beziehung angerechnet werden, in der es zu dem Camping- und Zeltplatz steht. Darin liegt - im Sinne des soeben aus dem Urteil vom 5. Juli 1974 wiedergegebenen Satzes - seine "Bedeutung". Letztlich heißt dies, daß Camping- und Zeltplätze mindestens dort, wo sie mit einer baulichen Verfestigung verbunden sind, nicht nur nach § 9 Abs. 1 Nr. 8 BBauG geplant werden dürfen, sondern allein durch Planung ermöglicht werden können, weil - selbst wenn der Zeltplatz als solcher von den §§ 29 ff. BBauG nicht erfaßt werden sollte - die mit ihm verbundenen baulichen Anlagen weder nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BBauG noch nach § 35 Abs. 2 BBauG zulässig sind.

Nach alledem war die Revision mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO zurückzuweisen.