I.

Der Kläger veräußerte durch Vertrag vom 22. November 1965 ein im Außenbereich der Beigeladenen zu 1) gelegenes, etwa 20.000 qm großes Grundstück zum Zwecke der Bebauung an die Beigeladene zu 3). Seine Klage richtet sich auf die Erteilung der vom Beklagten mit Bescheid vom 28. Dezember 1965 versagten Bodenverkehrsgenehmigung.

Das Vertragsgrundstück ist unbebaut und wird zur Zeit noch landwirtschaftlich genutzt. Es liegt am Ostrand der Stadt Celle kurz vor dem Ortseingang von Lachtehausen südlich der Landesstraße 282, die in ost-westlicher Richtung durch Lachtehausen führt. Der alte Ortsmittelpunkt befindet sich etwa 1 km von der Grenze der Stadt Celle entfernt. Sowohl in Celle als auch in Lachtehausen ist nördlich und südlich der Landesstraße eine lockere Bebauung vornehmlich aus Einfamllien- und Kleinsiedlungshäusern entstanden. Streckenweise ist die Straße jedoch auch - teils einseitig, teils beiderseitig - unbebaut, östlich vom Vertragsgrundstück liegen einige Siedlungshäuser. Das sich im Süden und Westen anschließende Gelände ist unbebaut.

Eine auf den Ablauf des Jahres 1965 befristete Polizeiverordnung von 1937 sah für das Gemeindegebiet von Lachtehausen beiderseits der Landesstraße 282 eine Bebauung mit eingeschossigen Wohnhäusern (Landhausbebauung) vor. Der - insoweit vom Beigeladenen zu 2) nicht genehmigte - Flächennutzungsplan der Gemeinde stellt das Vertragsgrundstück als Wohnbaufläche dar. Ein ebenfalls ungenehmigter Bebauungsplan Nr. 4 setzt es als allgemeines Wohngebiet fest. Die Genehmigung dieser Pläne ist Gegenstand eines Verwaltungsstreitverfahrens gewesen, in dem die Beigeladene zu 1) mit ihrer gegen den Beigeladenen zu 2) gerichteten Verpflichtungsklage unterlegen ist.

Der Kläger hat nach Versagung der Bodenverkehrsgenehmigung und erfolglosem Widerspruchsverfahren Klage erhoben und geltend gemacht: Die in Aussicht genommene Bebauung entspreche der geordneten städtebaulichen Entwicklung. Das werde durch die von der beigeladenen Gemeinde beschlossenen Bauleitpläne belegt. Eine Belastung des Verkehrs auf der Landesstraße werde nicht eintreten. Auf das landesplanerische Rahmenprogramm könnten sich die Behörden nicht berufen, weil dieses Programm Verfahrensfehlerhaft zustande gekommen sei. Der Anspruch auf die Bodenverkehrsgenehmigung rechtfertige sich zudem aus der Polizeiverordnung von 1937, die vom Bundesbaugesetz als qualifizierter Bebauungsplan aufrechterhalten worden sei und jedenfalls, bei Erlaß des die Bodenverkehrsgenehmigung versagenden Bescheides noch gegolten habe.

Die Beigeladenen zu 1) und 3) haben dieses Vorbringen unterstützt.

Demgegenüber haben der Beklagte und der Beigeladene zu 2) die ergangenen Bescheide verteidigt. Namentlich der Beigeladene zu 2) hat ausgeführt, daß eine Bebauung zwischen der jetzigen Stadtgrenze von Celle und der Dorflage Lachtehausen mit den Zielen der Landesplanung unvereinbar sei. Gegen die vorgesehene Bebauung sprächen ferner durchgreifende verkehrliche Bedenken. Außerdem setze bei einem Vorhaben dieser Größenordnung die Einfügung in die städtebauliche Entwicklung eine förmliche Planung voraus. Daran fehle es. Die von der Beigeladenen zu 1) aufgestellten Pläne seien nicht genehmigungsfähig.

Das beigeladene Straßenbauamt hat im zweiten Rechtszug ebenfalls verkehrliche Gründe gegen die vorgesehene Bebauung angeführt.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben. Das Oberverwaltungsgericht hat diese Entscheidung auf die Berufung des Beigeladenen zu 2) geändert und die Klage im wesentlichen aus folgenden Gründen abgewiesen: Der nach § 19 Abs. 2 BBauG genehmigungsbedürftige Rechtsvorgang könne nicht genehmigt werden, da die beabsichtigte Bebauung nach § 35 Abs. 2 BBauG unzulässig sei. Auf den Bebauungsplan Nr. 4 komme es nicht an, weil das Planverfahren jedenfalls keinen für die Anwendung des § 33 BBauG ausreichenden Stand erreicht habe. Die in dem Vertrag in Aussicht genommene Bebauung beeinträchtige öffentliche Belange. Das gelte schon deshalb, weil es an einer entsprechenden Bauleitplanung fehle. Außerdem werde die Bebauung sowohl die Funktionsfähigkeit der Landesstraße als auch die vorgegebene Eigenart der Landschaft beeinträchtigen. Auf die Polizeiverordnung von 1937 könne sich der Kläger nicht berufen, weil die Verordnung zwar zunächst als Bebauungsplan übergeleitet worden, inzwischen aber außer Kraft getreten sei. Daß sie zur Zeit des Vertragsschlusses noch gegolten habe, spiele keine Rolle. Schließlich habe das Vertragsgrundstück unter der Geltung der Polizeiverordnung von 1937 auch keine Baulandqualität erlangt, weil es zumindest seit dem Inkrafttreten des Niedersächsischen Straßengesetzes nicht mehr erschlossen sei.

Gegen diese Entscheidung wendet sich der Kläger mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision. Zur Begründung trägt er vor: Die Bebauung des Vertragsgrundstücks entspreche der ordnungsgemäßen städtebaulichen Entwicklung, weil sie sowohl mit dem Flächennutzungsplan als auch dem Bebauungsplan Nr. 4 übereinstimme. Darauf, daß der Beigeladene zu 2) die Pläne nicht genehmigt habe, könne nicht abgestellt werden, weil die Genehmigungsversagung rechtswidrig sei. Unabhängig von dem Flächennutzungs- und dem Bebauungsplan rechtfertige die Polizeiverordnung von 1937 die Klage. Die Verordnung gelte als qualifizierter Bebauungsplan fort. Sie sei nicht mit dem 31. Dezember 1965 außer Kraft getreten. Die ursprüngliche Befristung habe nicht zum sachlichen Inhalt der Verordnung gehört und sei infolgedessen im Zuge der Überleitung entfallen. Darauf komme es aber deshalb nicht einmal an, weil die Verordnung jedenfalls noch zur Zeit der Versagung der Genehmigung gegolten habe und der Beklagte mindestens zu dieser Zeit zur Erteilung der Genehmigung verpflichtet gewesen sei, zumal es dazu einer Zustimmung des Beigeladenen zu 2) nicht bedurft habe. Das demnach bewußt pflichtwidrige Verhalten des Beklagten schließe aus, daß jetzt im Verwaltungsstreitverfahren dennoch die gegenwärtige Rechtslage zugrunde gelegt werde. Deswegen habe er seine Klage zunächst auch bewußt gegen den ablehnenden Bescheid gerichtet und das Ziel verfolgt, diesen Bescheid aufheben bzw. für nichtig erklären zu lassen mit der Maßgabe, daß an seine Stelle der Bescheid gesetzt würde, der bei pflichtgemäßem Verhalten hätte erteilt werden müssen. Im übrigen habe das Oberverwaltungsgericht auch zu Unrecht die Berufung des Beigeladenen zu 2) für zulässig gehalten; in Wahrheit habe es an der erforderlichen Beschwer gefehlt.

Der Kläger beantragt,

Der Beigeladene zu 2) bittet um Zurückweisung der Revision. Er verteidigt das angefochtene Urteil mit weiteren Rechtsausführungen.

Die Beigeladenen zu 1) und 3) unterstützen den Standpunkt des Klägers; der Beklagte unterstützt den Standpunkt des Beigeladenen zu 2).

II.

Die Revision ist nicht begründet. Das angefochtene Urteil verletzt kein Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO).

Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung des Beigeladenen zu 2) mit Recht als zulässig angesehen. Der Beigeladene zu 2) war nach § 124 Abs. 1 in Verbindung mit den §§ 63 Nr. 3 und 65 VwGO zur Einlegung der Berufung legitimiert. Er wurde auch durch das Urteil der ersten Instanz beschwert. Das ergibt sich aus § 19 Abs. 4 Satz 2 in Verbindung mit Abs. 2 BBauG. Gegenstand der Verpflichtungsklage ist eine Bodenverkehrsgenehmigung, die nach materiellem Recht nicht ohne Zustimmung des Beigeladenen zu 2) erteilt werden darf. Wäre das erstinstanzliche Urteil rechtskräftig geworden, hätte der Beklagte die Bodenverkehrsgenehmigung erteilen müssen, ohne daß es dem Beigeladenen zu 2) möglich gewesen wäre, ihn daran noch durch eine Verweigerung der Zustimmung zu hindern (vgl. zu dem insoweit gleichgelagerten Fall des § 9 Abs. 2 und 3 FStrG - das Urteil vom 28. Mai 1963 - BVerwG I C 247.58 - in BVerwGE 16, 116 [126]). Im praktischen Ergebnis hätte daher das Urteil des Verwaltungsgerichts gegen den Willen des Beigeladenen zu 2) dessen nach § 19 Abs. 4 Satz 2 BBauG erforderliche Zustimmung ersetzt. Daß darin eine Beschwer liegt, kann nicht gut zweifelhaft sein. Richtig ist allerdings, daß, wenn der Beklagte die begehrte Bodenverkehrsgenehmigung von vornherein ohne Rücksicht auf die fehlende Zustimmung des Beigeladenen zu 2) erteilt hätte, der Beigeladene zu 2) dagegen nicht mit einer Anfechtungsklage hätte vorgehen können. Richtig ist auch, daß im allgemeinen eine Rechtsmittelbefugnis des Beigeladenen dann nicht besteht, wenn es ihm an einer entsprechenden Anfechtungsbefugnis fehlt. Denn es läßt sich - wie insbesondere die Fälle der sogenannten Nachbarklage deutlich machen - in aller Regel nicht rechtfertigen, daß ein Beigeladener, der nur die im Vergleich zu § 42 Abs. 2 VwGO minderen Anforderungen des § 65 VwGO erfüllt, ein ihm nachteiliges Urteil mit Rechtsmitteln soll angreifen können, obgleich er einen entsprechenden Verwaltungsakt wegen § 42 VwGO hinnehmen müßte (in diesem Sinne auch der Beschluß vom 18. März 1970 - BVerwG IV B 180.69 - [S. 4]). Diese Überlegungen greifen jedoch bei einer Sachlage der hier zu beurteilenden Art nicht durch. Dem Beigeladenen zu 2) fehlt im Zusammenhang mit dem Zustimmungserfordernis nach § 19 Abs. 4 Satz 2 BBauG die Anfechtungsbefugnis nicht deshalb, weil für ihn insoweit lediglich rechtliche Interessen im Sinne von § 65 VwGO auf dem Spiel stehen. Entscheidend für das Fehlen einer Anfechtungsbefugnis ist vielmehr, daß es bei der Zustimmung nach § 19 Abs. 4 Satz 2 BBauG ebenso wie bei den zahlreichen vergleichbaren Regelungen um das Zusammenwirken von Behörden geht, daß die dabei etwa entstehenden Meinungsverschiedenheiten grundsätzlich nicht in einem selbständigen Verwaltungsprozeß zwischen den Behörden ausgetragen werden sollen und deshalb die Anordnung einer Zustimmungs- oder sonstigen Mitwirkungsbefugnis regelmäßig keine Klagebefugnis begründet (vgl. Urteil vom 14. Februar 1969 - BVerwG IV C 82.66 - in DVBl. 1969, 362 [363]). Daraus läßt sich für einen Ausschluß von Rechtsmittelbefugnissen nichts herleiten. Das gilt jedenfalls dann, wenn die Zustimmungsbehörde als Beigeladene im Verwaltungsstreitverfahren den im Sinne einer Ablehnung ergangenen Bescheid verteidigt und im Zuge dieser Verteidigung gegen ein Urteil Rechtsmittel einlegt.

Das angefochtene Urteil entspricht auch in materieller Hinsicht dem Bundesrecht.

Der Bodenverkehrsgenehmigung steht entgegen, daß die nach dem Inhalt des Kaufvertrages vorgesehene Bebauung mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung nicht vereinbar wäre (§ 20 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 2 BBauG). Denn diese Bebauung würde im Genehmigungsverfahren nach § 35 Abs. 2 BBauG zu beurteilen sein, nach dieser Vorschrift aber wegen der mit ihr verbundenen Beeinträchtigung öffentlicher Belange nicht zugelassen werden dürfen.

Die Angriffe, mit denen sich der Kläger gegen diesen Ausgangspunkt auch der Beurteilung des Berufungsgerichts wendet, gehen fehl: Der von dem Beklagten Ende 1966 beschlossene Bebauungsplan Nr. 4 könnte nur dann von Bedeutung sein, wenn der Stand des Planverfahrens für § 33 BBauG ausreichte. Davon kann, nachdem die fehlende Genehmigungsfähigkeit des Planes feststeht, keine Rede sein. Die Baupolizeiverordnung von 1937 ändert an der Maßgeblichkeit des § 35 Abs. 2 BBauG ebenfalls nichts. Diese Verordnung gilt, wie das Berufungsgericht im Anschluß an das Urteil des Senats vom 12. Januar 1968 - BVerwG IV C 175.65 - (DVBl. 1968, 515) zutreffend angenommen hat, seit dem Ablauf des Jahres 1965 nicht mehr. Das ist für den Ausgang des Verfahrens unabhängig davon ausschlaggebend, daß der Kaufvertrag im November 1965 abgeschlossen und auch die Bodenverkehrsgenehmigung zunächst noch unter der Geltung der Verordnung von 1937 versagt wurde. Denn es kommt nicht darauf an, ob die Versagung seinerzeit zu Recht erfolgt ist, sondern darauf, ob dem Kläger der mit der Klage geltend gemachte Genehmigungsanspruch gegenwärtig zusteht (vgl. dazu insbesondere den Beschluß vom 18. Januar 1971 - BVerwG IV B 102.70 - [S. 2] mit weiteren Nachweisen zur ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts). Gegenstand des Verfahrens ist eine Verpflichtungsklage und konnte nach Lage der Dinge auch nur eine Verpflichtungsklage sein, weil den Interessen des Klägers einzig mit der Erteilung einer Genehmigung, nicht aber damit gedient wäre, daß die ablehnenden Bescheide aufgehoben werden. Im übrigen könnte, wie hinzugefügt werden mag, nicht einmal eine Anfechtungsklage Erfolg haben, und zwar nicht erst wegen § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, sondern schon deshalb, weil sich die von der Beigeladenen zu 3) beabsichtigte Bebauung gar nicht mit derjenigen deckt, die Ende 1965 allenfalls noch zulässig gewesen sein könnte. Die Maßgeblichkeit des § 35 Abs. 2 BBauG scheitert endlich auch nicht an einer unter der Geltung der Polizeiverordnung von 1937 entstandenen eigentumskräftig verfestigten Anspruchsposition im Sinne des Urteils vom 27. Januar 1967 - BVerwG IV C 33.65 - (BVerwGE 26, 111 [BVerwG 27.01.1967 - IV C 33/65] [115 ff.]). Das Berufungsgericht hat zutreffend dargelegt, daß eine solche Position, selbst wenn sie zunächst entstanden sein sollte, jedenfalls Ende 1965 nicht mehr bestand.

Daß die Beurteilung nach § 35 Abs. 2 BBauG zur Unzulässigkeit des Vorhabens führt, kann nicht zweifelhaft sein. Darauf im einzelnen einzugehen, besteht angesichts der überzeugenden Begründung des angefochtenen Urteils kein Anlaß, zumal die Revision selbst diesen Punkt nicht in Frage zu stellen scheint. Unabhängig davon, ob mit einer Erschwerung des Verkehrs auf der Landesstraße und einer Beeinträchtigung der Eigenart der Landschaft zu rechnen ist, kann ein Vorhaben von dem hier vorgesehenen Umfang allein dieses Umfanges wegen nicht nach § 35 Abs. 2 BBauG, sondern ausschließlich unter Einschaltung einer förmlichen Bauleitplanung ermöglicht werden (Urteil vom 22. November 1968 - BVerwG IV C 98.65 - in DVBl. 1969, 359 [360]). Davon ist augenscheinlich auch die Beigeladene zu 1) bei ihrem, wie gesagt, gescheiterten Versuch ausgegangen, dem Vorhaben eine planerische Grundlage zu verschaffen.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus den §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO, [...].