I.

Die Kläger legten im Jahre 1961 an dem damaligen "Privat-Ingenieurschulinstitut Dipl. Ing. Phil. H. Reitz" in Frankfurt/Main ihre Ingenieurprüfung ab. Zu dieser Zeit war die Schule als Ersatzschule staatlich genehmigt; ihr wurde erst später, durch Erlaß vom 6. April 1962, die Eigenschaft einer anerkannten Privatschule verliehen.

Die Kläger erstreben die nachträgliche Graduierung zum Ingenieur durch den Hessischen Kultusminister und die Ausstellung einer Urkunde hierüber, aus der hervorgeht, daß sie berechtigt sind, die Bezeichnung "Ingenieur (grad.)" zu führen. Die Anträge der Kläger lehnte der Hessische Kultusminister durch Bescheide vom 20. Juni und 24. August 1966 (Kläger zu 1) sowie vom 3. Oktober 1966 (Kläger zu 2) mit der Begründung ab, daß die Kläger nicht die nach dem Erlaßüber die Graduierung der Ingenieurschulabsolventen erforderliche staatliche Ingenieurprüfung an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Ingenieurschule, sondern nur eine schulinterne Prüfung an einer staatlich genehmigten privaten Ingenieurschule abgelegt hätten.

Mit den Klagen verfolgen die Kläger ihr Begehren weiter. Das Verwaltungsgericht hat die Verfahren verbunden und sodann die Klagen abgewiesen. In dem Urteil vom 30. Oktober 1967 ist zur Begründung ausgeführt: Auch wenn der maßgebliche Erlaß des Hessischen Kultusministers über die Graduierung von Ingenieurschulabsolventen vom 29. Juni 1966 in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden sei, könne das beklagte Land nicht zur Graduierung verpflichtet werden. Voraussetzung der Graduierung sei eine staatliche Prüfung; damit sei die Prüfung an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Ingenieurschule, nicht dagegen die im Falle der Kläger abgelegte Prüfung an einer staatlich nur genehmigten Ingenieurschule gemeint. Dabei sei unerheblich, ob die Prüfungen der Kläger weitgehend einer staatlichen Prüfung entsprochen hätten und ob der Beklagte schuldhaft und rechtswidrig eine frühere Anerkennung der Privatschule unterlassen habe. Auch wenn das beklagte Land es versäumt haben sollte, rechtzeitig eine ausreichende Zahl von Studienplätzen an staatlichen Ingenieurschulen anzubieten, könne daraus für die Kläger kein Recht auf nachträgliche Graduierung folgen. Die unterschiedliche Behandlung von staatlich anerkannten und staatlich nur genehmigten Privatschulen in dem Graduierungserlaß verstoße nicht gegen Art. 7 Abs. 4, Art. 3 Abs. 1 GG und Grundsätze des Vertrauensschutzes.

Die Berufung der Kläger hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof durch Urteil vom 20. April 1971 mit folgender Begründung zurückgewiesen: Die Kläger hätten keinen Anspruch darauf, vom Kultusminister die Bezeichnung "Ingenieur (grad.)" verliehen zu bekommen; denn ohne gesetzliche Ermächtigung sei eine Verwaltungsbehörde nicht befugt, Titel, wozu auch die Bezeichnung "Ingenieur (grad.)" gehöre, zu verleihen. An einer gesetzlichen Ermächtigung fehle es. Ein gesetzesfreier Raum für die Einführung von Titeln könne nicht anerkannt werden. Der Bundesgesetzgeber habe das für seinen Bereich dadurch ausdrücklich festgelegt, daß er die Verleihung von Titeln im Gesetz über Titel, Orden und Ehrenzeichen vom 26. Juli 1957 (BGBl. I S. 844) von einer besonderen gesetzlichen Ermächtigung abhängig gemacht habe. Der Gesichtspunkt, daß Staatsoberhaupt und Verwaltungsbehörde durch Verleihung von Titeln einzelnen Personen eine besondere Gunst erwiesen, könne in einem demokratischen Rechtsstaat keine Geltung haben. Die Einführung von Titeln lediglich auf Grund freier Entschließung von Verwaltungsbehörden erscheine im übrigen auch deshalb bedenklich, weil für die von der Verleihung nicht Betroffenen eine erhebliche Rechtsunsicherheit erzeugt werde. Nach § 132 a StGB werde nämlich derjenige bestraft, der unbefugt inländische Titel führe. Die Schaffung eines Titels beinhalte danach gleichzeitig das Verbot gegenüber Dritten, diesen Titel zu führen. Verbotsnormen bedürften aber unbedingt der gesetzlichen Grundlage.

Die Kläger haben die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt und in der mündlichen Verhandlung beantragt,

Mit der Revision machen die Kläger geltend, das angefochtene Urteil beruhe auf einer Verletzung der Art. 3, 12 und 7 GG. Nachdem das beklagte Land den Titel "Ingenieur (grad.)" durch den Erlaß vom 29. Juni 1966 eingeführt habe und tatsächlich verleihe, stelle es eine Verletzung des Gleichbehandlungsprinzips des Art. 3 GG dar, daß der Titel den Absolventen einer staatlich genehmigten Ingenieurschule verweigert werde. Dadurch werde auch in das Recht der Berufsfreiheit eingegriffen. Auch aus Art. 7 Abs. 4 GG folge, daß bei der Graduierung nicht zwischen Prüfungen an staatlichen Schulen und Prüfungen an staatlich genehmigten Ersatzschulen unterschieden werden dürfe.

Der Beklagte tritt der Revision entgegen und beantragt,

Er trägt vor: Unabhängig davon, ob die Rechtsauffassung des Berufungsgerichts vom Revisionsgericht bestätigt werde, habe die hessische Landesregierung das Berufungsurteil zum Anlaß genommen, dem Hessischen Landtag vorsorglich einen Gesetzentwurf über die nachträgliche Graduierung vorzulegen; das Gesetz sei am 9. Juli 1973 vom Landtag verabschiedet und inzwischen auch verkündet worden (vgl. HessGVBl. I S. 239). Damit sei der Graduierungserlaß vom 29. Juni 1966 mit Wirkung vom 18. Juli 1973 außer Kraft gesetzt worden. Die Graduierung der Kläger sei mit Recht abgelehnt worden, da die Kläger keine staatliche Ingenieurprüfung an eineröffentlichen oder staatlich anerkannten privaten Ingenieurschule nachweisen könnten. Einen solchen Nachweis verlange das Graduierungsgesetz ebenso wie früher der Erlaß des Kultusministers. Der Gleichheitssatz werde nicht verletzt; es werde lediglich Ungleiches ungleich behandelt. Auch aus Art. 7 Abs. 4 GG und dem Vertrauensgrundsatz lasse sich nichts für die Kläger herleiten. Daß Externenprüfungen früher nicht möglich gewesen seien, hätte nicht nur die Absolventen von nicht staatlich anerkannten privaten Ingenieurschulen betroffen, sondern primär solche Personen, die überhaupt kein Studium absolviert hätten.

II.

Die zulässige Revision der Kläger ist begründet und führt zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht.

A.

Das angefochtene Urteil beruht auf der Verletzung von Bundesrecht.

1.

Es kann dahinstehen, ob das angefochtene Urteil allein deswegen aufgehoben werden müßte, weil das vom Berufungsgericht zur nachträglichen Graduierung für erforderlich gehaltene Gesetz während des Revisionsverfahrens ergangen ist. Bundesrecht verletzt vielmehr bereits die dem Berufungsurteil zugrundeliegende Rechtsauffassung, ohne gesetzliche Ermächtigung sei der Hessische Kultusminister nicht befugt, das Recht zu verleihen, die Bezeichnung "Ingenieur (grad.)" zu führen.

a)

Die Berechtigung, die Bezeichnung "Ingenieur (grad.)" zu führen, wurde in Hessen zur Zeit der letzten mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht (20. April 1971) auf Grund des Erlasses des Hessischen Kultusministers vom 29. Juni 1966 über die Graduierung von Ingenieurschulabsolventen (ABl. S. 767) verliehen. Dieser Erlaß sah für Absolventen der staatlichen und staatlich anerkannten privaten Ingenieurschulen, die die staatliche Ingenieurprüfung bereits früher mit Erfolg abgelegt hatten, auch eine nachträgliche Graduierung vor,über die gemäß dem Ergänzungserlaß vom 17. Juli 1967 (ABl. S. 660) der Kultusminister zu entscheiden hatte.

Soweit das Berufungsgericht festgestellt hat, daß der Erlaß vom 29. Juni 1966 nach hessischem Landesrecht keine wirksame Rechtsverordnung darstelle, ist das Revisionsgericht daran gebunden (§§ 562 ZPO, 173, 137 Abs. 1 VwGO).

Zu der Auffassung, für die Verleihung der Bezeichnung "Ingenieur (grad.)" durch die Verwaltung bedürfe es einer gesetzlichen Ermächtigung, gelangt das Berufungsgericht auf Grund bundesrechtlicher Erwägungen. Das Berufungsgericht führt zur Begründung seiner Auffassung an (vgl. Urteilsabdruck S. 10 Mitte), ein gesetzesfreier Raum könne für die Einführung von Titeln nicht anerkannt werden, und beruft sich hierzu auf Werner Weber, der sich im Deutschen Verwaltungsblatt 1952 auf Seite 592 (nicht 529) zu dieser Frage - allerdings für die Verleihung des Professortitels als außerakademische Auszeichnung - geäußert hat. Die dort angestellten Erwägungen, die sich das Berufungsgericht zu eigen macht, sind bundesrechtlicher Art; Weber stützt sie auf Art. 20 Abs. 3 GG. Auch die Gesichtspunkte, die das Berufungsgericht sonst noch anführt (Hinweis auf das Bundesgesetz vom 26. Juli 1957; im demokratischen Rechtsstaat kein Gunsterweis durch Titel; Rechtsunsicherheit im Hinblick auf den Straftatbestand des § 132 a StGB), betreffen Bundesrecht, nämlich die Grundsätze des Rechtsstaats und der Demokratie, die kraft Bundesrechts (Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) auch für die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern gelten.

b)

Der Auffassung, daß Bundesverfassungsrecht für die Verleihung der Bezeichnung "Ingenieur (grad.)" durch den Hessischen Kultusminister eine gesetzliche Ermächtigung verlangt, kann sich der erkennende Senat nicht anschließen.

aa)

Es ist richtig, daß das Rechtsstaatsprinzip desArt. 20 Abs. 3 GG und das in Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG niedergelegte Demokratieprinzip den Gesetzgeber verpflichten, besonders in grundrechtsrelevanten Bereichen die wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen und nicht der Verwaltung zu überlassen (vgl. BVerfGE 33, 125 [158 f., 163]; 33, 303 [337]; 34, 165 [192 f.]; BVerwG, Vorlagebeschluß vom 15. November 1974 - BVerwG VII C 8.73 - [DÖV 1975, 347 = DVBl. 1975, 421 = NJW 1975, 1180 [BVerwG 15.11.1974 - BVerwG VII C 8.73]], Urteil vom 15. November 1974 - BVerwG VII C 12.74 - [DÖV 1975, 349 = DVBl. 1975, 423 = NJW 1975, 1182]); bisweilen folgt eine solche Verpflichtung auch aus einzelnen Grundrechtsvorschriften wie z.B. aus Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG. Darüber hinaus kann eine gesetzliche Regelung auch dort, wo sie durch Bundesverfassungsrecht nicht zwingend verlangt wird, zur Klarheit wünschenswert und von daher einer Regelung durch. Verwaltungsvorschrift vorzuziehen sein. Keinesfalls kann jedoch angenommen werden, daß jedes Verwaltungshandeln der gesetzlichen Grundlage bedarf. Davon ging der Senat bereits in seiner bisherigen Rechtsprechung aus, und zwar im Bereich des Subventionsrechts. Zur Begründung eines Subventionsanspruches bedarf es jedenfalls nicht unter allen Umständen einer gesetzlichen Grundlage (vgl. BVerwGE 6, 282 [BVerwG 21.03.1958 - VII C 6/57] [287]; 20, 101 [102]; 31, 279 [285] unter Bezug auch auf das Urteil des Senats vom 19. Dezember 1958 - BVerwG VII C 204.57 - [NJW 1959, 1098 = Buchholz 451.55 Subventionsrecht Nr. 6 = DÖV 1959, 706, 708 [BVerwG 19.12.1958 - VII C 204/57]]).

Für die Frage, ob ein Gesetzesvorbehalt besteht, ist davon auszugehen, daß es sich bei dem "Ingenieur (grad.)" um eine Bezeichnung - so der Erlaß des Hessischen Kultusministers - handelt, zu deren Führung man auf Grund des Bestehens einer Prüfung berechtigt wird. Der "Ingenieur (grad.)" geht auf Entschließungen der Ständigen Konferenz der Kultusminister der Bundesrepublik Deutschland zurück. Die Absolventen der Ingenieurschulen, welche die Prüfung mit Erfolg ablegen, werden - wie es in dem hessischen Erlaß unter Nr. 1 Abs. 1 Satz 1 heißt - zum Ingenieur graduiert. Es handelt sich also hier um einen Grad ähnlich dem akademischen Grad, sozusagen erstmals um einen nichtakademischen Grad. Ein solcher Grad ist von der Berufsbezeichnung "Ingenieur" zu unterscheiden, wie der Senat bereits in seinem Urteil vom 4. Dezember 1970 - BVerwG VII C 30.70 - (BVerwGE 36, 361 [365 f.]) unter Berufung auf Oesterreich (Ingenieurgesetz und Graduierungsvereinbarung, 1965, III Erl. 2 [S. 21] und I Erl. 6 [S. 11]) ausführte. Den Grad kann man, wie es im Berufungsurteil geschieht (vgl. Urteilsabdruck S. 9; a.A. für akademische Grade Thieme, Deutsches Hochschulrecht, 1956, S. 217), auch als Titel ansehen. Die Frage nach dem Gesetzesvorbehalt ist hier jedoch nicht für Titel allgemein, etwa auch für Ehrentitel, sondern nur für einen auf Grund einer Prüfung erworbenen Grad = Titel zu entscheiden. Bei dieser Betrachtungsweise kann dahinstehen, ob sich das Berufungsgericht für die Qualifizierung der Bezeichnung "Ingenieur (grad.)" als Titel zu Recht auf das Urteil des Staatsgerichtshofes für das Deutsche Reich vom 9. Dezember 1929 (RGZ 127 Anhang S. 25 ff.) beziehen konnte.

bb)

Für den "Ingenieur (grad.)" in Hessen durfte das Berufungsgericht aus Bundesverfassungsrecht keinen Gesetzesvorbehalt annehmen.

Aus Art. 12 Abs. 1 GG läßt sich ein Vorbehalt des Gesetzes nicht rechtfertigen. Allenfalls die Ingenieurprüfung selbst, nicht dagegen die auf Grund der Prüfung vorgenommene Graduierung kann das Grundrecht der Berufsfreiheit berühren.

Der Graduierungserlaß stellt auch keine Regelung der Berufsausübung im Sinne des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG dar. "Ingenieur (grad.)" ist nicht einmal eine Berufsbezeichnung wie z.B. "Ingenieur" (vgl. zum "Ingenieur" auch BVerfGE 26, 246 [BVerfG 25.06.1969 - 2 BvR 128/66]).

Andere Grundrechte, von denen her sich ein Gesetzesvorbehalt für eine Graduierungsregelung rechtfertigen ließe, kommen nicht in Betracht.

Auch ein allgemeiner aus den Grundsätzen des Rechtsstaates und der Demokratie abgeleiteter Gesetzesvorbehalt ist zu verneinen. Die Berechtigung, eine Bezeichnung zu führen, die den Berechtigten als erfolgreichen Absolventen der Ingenieurprüfung ausweist, enthält nichts Originäres; sie steht für den jedem erfolgreich Geprüften ohne weiteres möglichen Hinweis, daß er die Ingenieurprüfung bestanden habe, etwa in der Form "staatlich geprüfter ...". In diesem Sinne ist die Berechtigung deklaratorisch. Für die Festlegung einer Bezeichnung, die auf eine erfolgreich abgelegte Prüfung hinweist, besteht ein Gesetzesvorbehalt auch dann nicht, wenn die Regelung der Prüfung selbst nur durch Rechtsnormen möglich wäre. Der "Ingenieur (grad.)" ist für den einzelnen selbstverständlich keine Belastung; er ist im Grunde genommen nicht einmal ein Recht, sondern nur ein Hinweis auf eine bestandene Prüfung. Die Gewährung ist hier - anders als bei der staatlichen Subvention - auch nicht für den gewährenden Staat mit einem Nachteil oder einer Belastung verbunden.

Diese Betrachtung zeigt, daß die für Titel ganz allgemein von Werner Weber angeführten Gesichtspunkte jedenfalls für den "Ingenieur (grad.)" nicht gelten können. Der Satz im Berufungsurteil

"Der Gesichtspunkt, daß Staatsoberhaupt oder Verwaltungsbehörde durch Verleihung von Titeln einzelnen Personen eine besondere Gunst erweisen, kann in einem demokratischen Rechtsstaat keine Geltung haben."

kann allenfalls Ehrentitel betreffen, nicht dagegen den "Ingenieur (grad.)"; für sich allein betrachtet müßte dieser Satz zudem auch dem Gesetzgeber verbieten, Titel vorzusehen und entsprechende Ermächtigungen zu erlassen. Auch der Hinweis des Berufungsgerichts auf die strafrechtlichen Sanktionen für unbefugte Titelführung in§ 132 a StGB kann nicht die Notwendigkeit eines Gesetzes begründen, sondern im Ergebnis höchstens dazu führen, daß der "Ingenieur (grad.)" nicht unter die Strafvorschrift fällt.

Die Notwendigkeit eines Gesetzes kann sich für die Länder - dies verkennt auch das Berufungsgericht nicht - auch nicht aus dem Bundesgesetz über Titel, Orden und Ehrenzeichen vom 26. Juli 1957 (BGBl. I S. 844) ergeben; in § 1 Abs. 2 dieses Gesetzes heißt es zudem noch ausdrücklich - freilich nur zur Klarstellung -, daß die Befugnisse der Länder, Titel zu verleihen, durch das Gesetz nicht berührt werden. Aus dem Bundesgesetz läßt sich aber auch nicht schließen, daß der Bundesgesetzgeber für seinen Bereich für die Verleihung von Titeln eine gesetzliche Ermächtigung für erforderlich gehalten habe. In der Begründung der Regierungsvorlage zu diesem Gesetz wird ausdrücklich darauf hingewiesen (vgl. BT-Drucks. Nr. 2540, 2. Wp. S. 9 linke Spalte), daß die Streitfrage, ob die Befugnis zur Verleihung von Titeln durch den Gesetzgeber zugewiesen werden müsse, keiner näheren Erörterung bedürfe, weil die Formulierung des Gesetzes in§ 2 Abs. 1 Satz 1 den Anforderungen derjenigen genüge, die eine gesetzliche Regelung für notwendig hielten.

Auch für den Bereich des Landes Hessen läßt sich nicht feststellen, daß der Landesgesetzgeber hinsichtlich der Graduierung einen Gesetzesvorbehalt angenommen habe. Zwar hat der Hessische Landtag während des Revisionsverfahrens das Gesetz über die nachträgliche Graduierung von Absolventen der deutschen Ingenieurschulen, Bergschulen, Höheren Landbau-, Gartenbau- und Weinbauschulen, Höheren Fachschulen für Sozialarbeit, Höheren Fachschulen für Sozialpädagogik, Werkkunstschulen und gleichrangigen Bildungseinrichtungen (Graduierungsgesetz - GradG -) vom 9. Juli 1973 (HessGVBl. I S. 239) beschlossen. Dies kann aber allein auf Grund der - unrichtigen - Erklärung in der Begründung des Gesetzentwurfs (LT-Drucks. Nr. 7/3427 vom 29. Mai 1973, S. 16 unter 4.1.) geschehen sein, daß der Hessische Verwaltungsgerichtshof mit dem dort auszugsweise im Wortlaut mitgeteilten Berufungsurteil der vorliegenden Sache bereits "rechtskräftig" entschieden habe.

c)

Im übrigen müßte anstelle einer ausdrücklichen gesetzlichen Ermächtigung zur Verleihung der Bezeichnung "Ingenieur (grad.)" genügen, daß der Landesgesetzgeber in Hessen in dem Gesetz zum Schütze der Berufsbezeichnung "Ingenieur" (Ingenieurgesetz - IngG -) vom 15. Juli 1970 (HessGVBl. I S. 407) die Verwaltungspraxis zur Kenntnis genommen und als rechtmäßig angesehen hat. Denn er hat dort in § 1 bestimmt, daß die Berufsbezeichnung "Ingenieur" auch führen dürfe,

"2.
wem durch die zuständige Behörde das Recht verliehen worden ist, die Bezeichnung 'Ingenieur (grad.)' zu führen."

Auch im Subventionsrecht hat der Senat angemerkt (vgl. BVerwGE 6, 282 [287]; ähnlich für Beihilfen nach dem sogenannten Honnefer Modell BVerwGE 18, 352[BVerwG 12.06.1964 - BVerwG VII C 146.63] [353]), daß man neben dem förmlichen Gesetz auch jede andere parlamentarische Willensäußerung, insbesondere etwa die Bereitstellung der erforderlichen Mittel, als eine hinreichende Legitimation verwaltungsmäßigen Handelns mag ansehen können (zustimmendBVerwG Urteil vom 19. Juni 1963 - BVerwG V C 176.62 - [DÖV 1964, 99]). In diesem Sinne wäre in § 1 des Ingenieurgesetzes eine den bundesrechtlichen Anforderungen für die Verleihung der Bezeichnung "Ingenieur (grad.)" genügende Willensäußerung des Gesetzgebers zu sehen. Das Berufungsgericht hätte bei dieser Betrachtung Bundesrecht dadurch verletzt, daß es aus bundesverfassungsrechtlichen Gesichtspunkten eine ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung verlangt und den - an anderer Stelle im Berufungsurteil erwähnten - § 1 des Ingenieurgesetzes nicht genügen läßt.

2.

Darüber hinaus kann das angefochtene Urteil auch deswegen keinen Bestand haben, weil es zu Unrecht unberücksichtigt läßt, daß der Beklagte in ständiger Praxis zum Ingenieur graduiert und die Kläger und andere Antragsteller von daher zumindest in einerÜbergangszeit noch hätten ebenso behandelt werden müssen wie die bisher Graduierten. Die Verwaltungspraxis war der Sache nach nicht rechtswidrig. Die Bezeichnung "Ingenieur (grad.)" ist nicht durch dasGrundgesetz oder sonstiges Bundesrecht verboten. Landesrecht, das der Verleihung der Bezeichnung entgegenstehen könnte, hat das Berufungsgericht nicht angeführt; das hessische Ingenieurgesetz geht von der Zulässigkeit der Verleihung der Bezeichnung "Ingenieur (grad.)" aus. Wenn das Berufungsgericht im Gegensatz zur bisherigen Praxis - nicht nur im Lande Hessen - mit dem angefochtenen Urteil erstmals eine gesetzliche Grundlage für die Bezeichnung verlangt, so wäre, um Nachteile für die Kläger und andere Antragsteller zu vermeiden, bis zum Tätigwerden des Gesetzgebers eine Übergangsregelung dergestalt in Betracht zu ziehen gewesen, daß zunächst noch weiter nach den Verwaltungsvorschriften graduiert werde (zur Annahme einer Übergangszeit selbst bei Eingriffen in Grundrechte vgl. BVerfGE 33, 1 [12 f.]; 33, 303 [347 f.]; BVerwGE 41, 261[BVerwG 12.12.1972 - BVerwG I C 30.69] [266 f.]; 42, 296 [301 f.]). So hätte auch deswegen verfahren werden müssen, weil sonst die - möglicherweise fortdauernde - Graduierungspraxis des Beklagten keinerlei gerichtlicher Kontrolle unterläge (so zutreffend OVG Münster, Urteil vom 17. September 1971 - V A 1091/70 -). Die Graduierten klagen nicht; Antragsteller, bei denen die Behörde die Voraussetzungen des Graduierungserlasses nicht als gegeben ansieht, müßten mit ihren Klagen schon wegen Fehlens der gesetzlichen Ermächtigung abgewiesen werden. Dementsprechend hat der erkennende Senat bereits mit seinem Urteil vom 13. März 1970 - BVerwG VII C 79.68 - einen Anspruch auf Graduierung unter den Voraussetzungen der bisherigen Verwaltungspraxis auch für den Fall angenommen, daß die Einführung des Grades nur durch Gesetz hätte erfolgen können.

B.

Auf die nach der vorstehenden rechtlichen Würdigung begründete Revision der Kläger ist das angefochtene Urteil aufzuheben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Berufungsgericht zurückzuverweisen.

1.

Mit den Klagen erstreben beide Kläger die Verpflichtung des Beklagten, sie zum Ingenieur zu graduieren und ihnen eine entsprechende Urkunde zu erteilen; das ist nach der Formulierung des Graduierungserlasses vom 29. Juni 1966 (ABl. S. 767) eine Urkunde, aus der hervorgeht, daß sie berechtigt sind, die Bezeichnung "Ingenieur (grad.)" zu führen.

Der Erfolg der Klagen beurteilt sich nach Landesrecht. Landesrecht könnte das Revisionsgericht hier ausnahmsweise anwenden, da sich das Berufungsgericht aus seiner anderen rechtlichen Beurteilung heraus nicht mit den materiellen Voraussetzungen für eine nachträgliche Graduierung befaßt hat (vgl. hierzu BVerwGE 40, 194[BVerwG 30.06.1972 - BVerwG VII C 27.70] [205]; 19, 204 [211 ff.]). An die Stelle des zur Zeit der letzten mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht noch maßgeblichen Graduierungserlasses vom 29. Juni 1966, der den vorausgegangenen Erlaß vom 30. März 1966 (ABl. S. 330) aufgehoben hatte, ist jedoch das während des Revisionsverfahrens ergangene Graduierungsgesetz vom 9. Juli 1973 getreten. Diese Rechtsänderung ist nach Maßgabe der Grundsätze des Urteils vom 17. Dezember 1954 (BVerwGE 1, 291[BVerwG 17.12.1954 - V C 97.54] [298 ff.]; vgl. auch BVerwGE 41, 227[BVerwG 01.12.1972 - BVerwG IV C 6.71] [231]) im Revisionsverfahren zu beachten. Danach sind Rechtsänderungen in dem gleichen Umfang für das Revisionsgericht beachtlich, in dem sie die Vorinstanz berücksichtigen müßte, wenn sie jetzt entschiede. Da es sich bei den Klagen um Verpflichtungsklagen handelt und die neue gesetzliche Regelung ihrem Inhalte nach und auch nach der Ubergangsvorschrift in§ 12 GradG für alle Fälle nachträglicher Graduierung gelten soll, müßte das Berufungsgericht, wenn es jetzt entschiede, das Graduierungsgesetz anwenden.

2.

Zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht zur weiteren Sachaufklärung nötigt jedoch folgender Gesichtspunkt:

Die Ablehnung der nachträglichen Graduierung der Kläger ist damit begründet, daß die Kläger im Jahre 1961 lediglich eine Abschlußprüfung an einer staatlich genehmigten privaten Ingenieurschule bestanden hätten, nicht dagegen eine staatliche Ingenieurprüfung, die man - so ausdrücklich der Beklagte in seiner Revisionserwiderung vom 22. August 1973 auf Seite 3 - nur an eineröffentlichen oder staatlich anerkannten privaten Ingenieurschule ablegen könne. Auch das erstinstanzliche Gericht unterscheidet in seinem Urteil zwischen staatlichen und staatlich anerkannten privaten Ingenieurschulen einerseits und staatlich nur genehmigten privaten Ingenieurschulen andererseits und begründet, daß der Beklagte nicht gehalten war, bei der Graduierung die Prüfungen an staatlich anerkannten und staatlich nur genehmigten Privatschulen gleichzustellen.

Die formale Unterscheidung danach, ob es sich um eine staatliche Ingenieurprüfung an einer öffentlichen oder staatlich anerkannten privaten Ingenieurschule oder um eine Abschlußprüfung an einer staatlich nur genehmigten privaten Ingenieurschule handelt, verstößt bei der nachträglichen Graduierung gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Ob in dieser Weise für die Zukunft differenziert werden darf, kann dahinstehen; für die nachträgliche Graduierung ist die formale Unterscheidung nicht sachgerecht. Wenn das Gesetz vom 9. Juli 1973 ebenso wie die vorausgegangenen Verwaltungsvorschriften eine Graduierung für bereits früher bestandene Prüfungen vorsieht, so dürfen Absolventen einer staatlich genehmigten Ingenieurschule hiervon dann nicht ausgeschlossen werden, wenn die abgelegte Prüfung den von der Regelungüber die nachträgliche Graduierung ausdrücklich erfaßten staatlichen Ingenieurprüfungen sachlich gleichwertig war und außerdem keine Möglichkeit bestand, eine staatliche Ingenieurprüfung als Externer abzulegen.

Mit der Graduierung auch für Personen, die ihre Prüfung bereits vor der Einführung des "Ingenieur (grad.)" bestanden haben, wird erreicht, daß dieser Personenkreis auch rein äußerlich nicht benachteiligt wird gegenüber denjenigen, die ihre Ausbildung nach der Einführung des Grades abgeschlossen und mit der Prüfung sogleich den Grad erworben haben (vgl. LT-Drucks. Nr. 7/3427 vom 29. Mai 1973, S. 15 unter 3.6.; BVerwG, Urteil vom 13. März 1970 - BVerwG VII C 79.68 - [Urteilsabdruck S. 5]). Ist dies das Ziel der nachträglichen Graduierung, dann ist es geboten, die gleichwertigen Prüfungen aus früherer Zeit auch untereinander gleichzubehandeln. Bei gleichwertigen Prüfungen darf die nachträgliche Graduierung nicht an formale Merkmale anknüpfen, die im Zeitpunkt der Prüfung eine vergleichbare Bedeutung nicht hatten und auch nicht für die Zukunft erkennen ließen. Mit Recht hat deswegen das Oberverwaltungsgericht Münster in seinem Urteil vom 17. September 1971 - V A 1091/70 - darauf hingewiesen, daß mit der vom Oberverwaltungsgericht abgelehnten Differenzierung zwischen staatlichen und nichtstaatlichen Prüfungen ein früher rechtlich grundsätzlich gleichbehandelter Personenkreis nachträglich verschieden behandelt werde. Auf unterschiedliche Vorteile und Berufschancen, sollten sie bei gleichwertigen Prüfungen tatsächlich bestehen, kann es entgegen der Ansicht des Beklagten (vgl. Revisionserwiderung S. 5) nicht ankommen. Daß bei der nachträglichen Graduierung der Gleichwertigkeit der Prüfungen entscheidende Bedeutung beizulegen sei, hat der erkennende Senat bereits in seinem Urteil vom 13. März 1970 - BVerwG VII C 79.68 - festgestellt (vgl. auch Beschluß vom 7. Februar 1973 - BVerwG VII B 127.71 -, durch den die Revisionsbeschwerde gegen das vorerwähnte OVG-Urteil zurückgewiesen wurde). In einem die entsprechenden Verhältnisse in Bayern betreffenden Urteil vom 4. Dezember 1970 - BVerwG VII C 30.70 - (BVerwGE 36, 361 [BVerwG 04.12.1970 - VII C 30.70] [364 f.]) hat das Bundesverwaltungsgericht die Gleichstellung unter Berücksichtigung des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 14. November 1969 (BVerfGE 27, 195 [BVerfG 14.11.1969 - 1 BvL 24/64]) auch aus Art. 7 Abs. 4 GG gerechtfertigt. Im übrigen stellt auch das Graduierungsgesetz selbst in § 2 Abs. 4 auf die Gleichwertigkeit von Prüfungen ab, und zwar dort von Prüfungen in der Deutschen Demokratischen Republik oder in der sowjetisch besetzten Zone Deutschlands mit solchen in der Bundesrepublik Deutschland.

Bezüglich einer Externenprüfung hat der Beklagte im Revisionsverfahren in seinem Schriftsatz vom 22. August 1973 auf Seite 9 eingeräumt, daß Prüfungen dieser Art früher nicht möglich waren. Ob aber auch die Gleichwertigkeit der von den Klägern abgelegten Prüfungen mit denen an staatlichen oder staatlich anerkannten privaten Ingenieurschulen zur damaligen Zeit bestand, läßt sich noch nicht abschließend beurteilen. Die Gleichwertigkeit kann sich aus den im Urteil des Senats vom 4. Dezember 1970 (a.a.O. S. 363) behandelten Gesichtspunkten ergeben. Aber auch ohne staatliche Beteiligung an der Prüfung und bei einer von staatlichen Schulen abweichenden Prüfungsordnung kann noch eine sachliche, für die nachträgliche Graduierung hinreichende Gleichwertigkeit gegeben sein. Denn die Prüfung muß der staatlichen Prüfung nicht in jeder Beziehung gleichwertig sein; es genügt vielmehr, daß sie im ganzen gleichwertig ist (so zutreffend OVG Münster, Urteil vom 17. September 1971 - V A 1091/70 -). Im Rahmen der nachträglichen Graduierung dürfen angesichts ihres Zieles, frühere Ingenieurschulabsolventen nicht zu benachteiligen, für die Feststellung der Gleichwertigkeit keine zu strengen Maßstäbe angelegt werden. Gleichwertigkeit setzt entgegen dem Vorbringen des Beklagten in der mündlichen Verhandlung nicht voraus, daß ein staatlicher Einfluß auf die Gestaltung und Durchführung der Prüfung bestand.

Für die Gleichwertigkeit der von den Klägern im Jahre 1961 abgelegten Prüfung spricht, daß die 1957 staatlich genehmigte Privatschule, an der die Kläger ihre Prüfung bestanden, bereits durch Erlaß vom 6. April 1962 staatlich anerkannt wurde. Zur Zeit der Prüfung stand die Schule im Hinblick auf ihre staatliche Genehmigung in ihren Lehrzielen und Einrichtungen sowie in der wissenschaftlichen Ausbildung ihrer Lehrkräfte nicht hinter den öffentlichen Schulen zurück (vgl. § 8 Abs. 1 des hessischen Privatschulgesetzes vom 27. April 1953 [HessGVBl. S. 57]). Die staatliche Anerkennung im April 1962 hatte zur Voraussetzung (vgl. § 11 des Privatschulgesetzes), daß die Schule die Gewähr bietet, dauernd die an gleichartige oder verwandte öffentliche Schulen gestellten Anforderungen zu erfüllen. Bei dieser Situation müßten besondere Umstände zutage treten, wollte man für Prüfungen im März und September 1961 die Gleichwertigkeit noch verneinen.

Ergibt die weitere Aufklärung des Berufungsgerichts, daß die Prüfungen der Kläger im Jahre 1961 an einer staatlich genehmigten privaten Ingenieurschule den von der hessischen Regelung über die nachträgliche Graduierung ausdrücklich erfaßten Prüfungen gleichwertig waren und die Kläger deswegen angesichts des damaligen Fehlens einer Externenprüfung nicht von der nachträglichen Graduierung hätten ausgeschlossen werden dürfen, so wird das Berufungsgericht zu entscheiden haben, ob es die von den Klägern abgelegte Prüfung als eine der staatlichen Prüfung entsprechende Abschlußprüfung und damit im Wege verfassungskonformer Auslegung als staatliche Prüfung an einer gleichrangigen Bildungseinrichtung im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a GradG ansehen kann. Sollte das Landesrecht eine solche verfassungskonforme Auslegung nicht zulassen, so wird das Berufungsgericht über eine Vorlage der Sache an das Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1 GG zu befinden haben.