I.

Der Kläger legte im Januar 1962 die Ingenieurprüfung, in der Fachrichtung Wirtschaftstechnik an der Privaten Höheren Technischen Lehranstalt M., ab. Ihm wurde hierüber am 31. Januar 1962 ein Zeugnis ausgestellt. Das Zeugnis ist auch von einem Vertreter des Bayerischen Staatsministeriums für Unterricht und. Kultus als Vorsitzendem des Prüfungsausschusses unterschrieben.

Im Zeitpunkt der Prüfung hatte die HTL B. auf Grund des Bescheids des Bayerischen Staatsministeriums für Unterricht und Kultus vom 2. Juni 1958 den Status einer staatlich genehmigten privaten Ingenieurschule. Mit Bescheid vom 17. Juli 1962 wurde die Abteilung für Wirtschaftstechnik als Ersatzschule staatlich anerkannt.

Der Kläger beantragte am 18. Januar 1967 bei dem Bayerischen Staatsministerium für Unterricht und Kultus die rückwirkende Graduierung zum "Ingenieur (grad.)" nach § 46 Abs. 1 der Prüfungsordnung für die staatlichen Ingenieurschulen in Bayern i.d.F. der Verordnung vom 7. Oktober 1966 (GVBl. S. 347). Entsprechend Beschlüssen der Ständigen Konferenz der Kultusminister der Länder in der Bundesrepublik Deutschland wird danach Personen, die vor dem 17. Januar 1964 die Ingenieurprüfung an einer Ingenieurschule in Bayern bestanden haben, auf Antrag die 1965 in Bayern neu geschaffene Berechtigung, die Bezeichnung "Ingenieur (grad.)" zu führen, zuerkannt.

Das Ministerium lehnte den Antrag des Klägers durch Bescheid vom 30. Januar 1967 ab. Klage und Berufung blieben ohne Erfolg. In dem Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, das auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 7. März 1969 erging, wird ausgeführt: Das bayerische Landesrecht sei dahin auszulegen, daß eine Graduierung nur für Ingenieurprüfungen an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Ingenieurschule möglich sei, nicht aber für Prüfungen an einer staatlich genehmigten Ingenieurschule, wie es die HTL B. gewesen sei. Auch aus dem Gleichheitssatz, dem Grundrecht der Privatschulfreiheit und dem Grundsatz des Vertrauensschutzes ergebe sich nichts anderes. Der Unterschied zwischen einer staatlich genehmigten und einer staatlich anerkannten bzw. staatlichen Schule sei für die Regelung von Bedeutung. Den Absolventen, der HTL B. sei auch bekannt gewesen, daß die Schule nur staatlich genehmigt gewesen sei und ihre staatliche Anerkennung betrieben habe.

Der Kläger hat die vom Bundesverwaltungsgericht durchBeschluß vom 30. Januar 1970 - BVerwG VII B 63.69 - zugelassene Revision eingelegt und beantragt,

die Urteile des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 7. März 1969 und des Bayerischen Verwaltungsgerichts vom 28. April 1967 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger die Bezeichnung "Ingenieur (grad.)" zuzuerkennen und ihm hierüber eine Urkunde auszustellen.

Mit der Revision macht der Kläger geltend: Es läge ein Verstoß gegen Art. 7 Abs. 4 GG vor. Das Privatschulwesen könne nämlich nicht mehr gewährleistet werden, wenn trotz voller Gleichwertigkeit mit dem öffentlichen Schulwesen den Absolventen privater, nur staatlich genehmigter Schulen Berechtigungen versagt würden, die man den Schülern staatlicher oder staatlich anerkannter Schulen gewähre. Eine unterschiedliche Behandlung der staatlichen Schulen und staatlich anerkannten Ersatzschulen einerseits und der staatlich genehmigten Ersatzschulen andererseits bei der Graduierung verletze auch den Gleichheitssatz; denn der sachliche Ausbildungserfolg der genehmigten Ingenieurschule sei gleichwertig. Die HTL B. wende zudem eine Prüfungsordnung, an, die im wesentlichen mit der Prüfungsordnung für staatliche Ingenieurschulen übereinstimme. Schließlich greife die Prüfungsordnung in unzulässiger Weise in einen bereits abgeschlossenen Tatbestand ein. Der Kläger habe im Zeitpunkt des Eintritts in die HTL B. und auch bei seiner Abschlußprüfung nicht wissen können, daß sein Zeugnis später einmal geringere Berechtigungen vermittele als das Zeugnis einer staatlichen oder staatlich anerkannten Ingenieurschule.

Der Beklagte tritt der Revision entgegen. Die Bestandsgarantie des Art. 7 Abs. 4 GG gewährleiste zwar das Recht, den Ausbildungserfolg in Prüfungen und Zeugnissen festzustellen, regele aber nicht die Frage, ob und welche Berechtigungen Prüfung und Zeugnis nach außen vermittelten. Die Ordnung des Berechtigungswesens sei eine natürliche Aufgabe des Staates. In der Gestaltung dieser Aufgabe einschließlich der damit verbundenen Aufsicht werde der Staat nicht durch Art. 7 Abs. 4 GG beschränkt. Da der Gesetzgeber aus sachlichen Gründen berechtigt sei, die anerkannten Privatschulen einerseits gegenüber den übrigen Ersatzschulen durch Verleihung der Berechtigungen zu bevorzugen, andererseits die Anerkennung von besonderen Voraussetzungen abhängig zu machen, liege auch ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht vor.

II.

1.

Die Revision des Klägers ist begründet. Das angefochtene Urteil beruht auf der Verletzung von Bundesrecht. Die Auslegung des § 46 Abs. 1 der Prüfungsordnung für die staatlichen Ingenieurschulen in Bayern vom 12. März 1962 (GVBl. S. 34) in der Fassung der Verordnung vom 7. Oktober 1966 (GVBl. S. 347) - PrüfO - dahin, daß eine nachträgliche Graduierung zum "Ingenieur (grad.)" für Prüfungen an einer staatlich genehmigten privaten Ingenieurschule aus dem Jahre 1962 nicht möglich sei, verstößt gegen Art. 3. Abs. 1 GG.

Das Berufungsgericht hat es verfassungsrechtlich im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 und Art. 7 Abs. 4 GG für zulässig angesehen, bei der Graduierung zum "Ingenieur (grad.)" zwischen staatlichen und staatlich anerkannten Ingenieurschulen einerseits und genehmigten Ingenieurschulen andererseits zu unterscheiden. Da der Kläger die nachträgliche Graduierung für eine im Januar 1962 an einer genehmigten Ingenieurschule bestandene Prüfung begehrt, ist nur zu entscheiden, ob bei nachträglicher Graduierung auf Grund des § 46 Abs. 1 PrüfO in dieser Weise unterschieden werden darf.

Die Auffassung des Berufungsgerichts, daß bei einer im Januar 1962 an einer genehmigten Ersatzschule abgelegten Ingenieurprüfung die nachträgliche Graduierung zu versagen sei, verstößt gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Wenn die Prüfungsordnung eine Graduierung für Personen vorsah, die vor dem 17. Januar 1964, zu welchem Zeitpunkt die Ständige Konferenz der Kultusminister der Länder in der Bundesrepublik Deutschland die Einführung der Graduierung beschloß, die Ingenieurprüfung bestanden haben, so dürfen die Absolventen einer genehmigten Ingenieurschule hiervon nicht ausgeschlossen werden. Es ist nicht sachgerecht, bei der Zulässigkeit einer nachträglichen Graduierung im Falle eines im Januar 1962 bestandenen Examens zwischen genehmigten und öffentlichen oder staatlich anerkannten Ingenieurschulen zu differenzieren.

Was sachlich vertretbar oder sachfremd und deshalb willkürlich ist, läßt sich nicht abstrakt und allgemein feststellen, sondern stets nur in bezug auf die Eigenart des konkreten Sachverhalts, der geregelt werden soll (BVerfGE 17, 122 [BVerfG 08.10.1963 - 2 BvR 108/62] [130.]; 19, 1 [8]; 21, 6 [11 f.]). Bei der Anwendung des Gleichheitssatzes sind ferner die besonderen Wertentscheidungen des Grundgesetzes, im vorliegenden Falle Art. 7 Abs. 4 GG, zu berücksichtigen, weil sie den Gleichheitssatz nach bestimmten Richtungen hin ausprägen; auch sie schränken die Freiheit des Gesetzgebers im Rahmen des Art. 3 Abs. 1 GG ein (vgl. BVerfGE 17, 210 [217]; 13, 290 [298]). Geht man von diesen Gesichtspunkten, die nicht nur für die Gesetzgebung; sondern auch für die Rechtsprechung gelten, aus, so ergibt sich folgendes:

In Bayern beruht die Unterscheidung zwischen den staatlich anerkannten und den staatlich genehmigten Ingenieurschulen auf dem Gesetz über das Erziehungs- und Unterrichtswesen (EUG) vom 9. März 1960 (GVBl. S. 19). Eine Ersatzschule ist entsprechend der Regelung im Grundgesetz (Art. 7 Abs. 4 Satz 2) gemäß Artikel 9 Absatz 2 dieses Gesetzes zu genehmigen, wenn sie in ihren Lehrzielen und Einrichtungen sowie in der wissenschaftlichen Ausbildung ihrer Lehrer nicht hinter den öffentlichen Schulen zurücksteht und eine Sonderung der Schüler nach den Besitzverhältnissen der Eltern nicht gefördert wird. Gemäß Artikel 20 Absatz 1 wird einer Ersatzschule, die die Gewähr dafür bietet, daß sie dauernd die an gleichartige oder verwandte öffentliche Schulen gestellten Anforderungen erfüllt, auf Antrag die Eigenschaft einer staatlich anerkannten Ersatzschule verliehen.

Die HTL B. an der der Kläger im Januar 1962 seine Prüfung. bestand, war als Ersatzschule staatlich genehmigt. In ihren Lehrzielen und Einrichtungen sowie in der wissenschaftlichen Ausbildung ihrer Lehrkräfte stand sie danach nicht hinter den öffentlichen Schulen zurück (vgl. Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG, Art. 9 Abs. 2 EUG). Diese Schule hinsichtlich der nachträglichen Graduierung ihrer Absolventen anders zu behandeln als staatlich anerkannte Privatschulen oder staatliche Schulen, ist nicht gerechtfertigt; denn ihre Abschlußprüfung war mit derjenigen der anderen Schulen gleichzusetzen und ihre Schüler hatten damals nicht die Möglichkeit gehabt, eine Fremdenprüfung abzulegen.

Die zur Zelt der Prüfung des Klägers geltende "Prüfungsordnung für die Ingenieurschulen in Bayern" vom 26. September 1957 (GVBl. S. 304) sah eine Prüfung vor einem staatlichen Prüfungsausschuß vor, dem ein Vertreter des Bayerischen Staatsministeriums für Unterricht und Kultus als Vorsitzender angehörte. Auch die Prüfung des Klägers wurde von einem Prüfungsausschuß mit einem Vertreter des Bayerischen Staatsministeriums für Unterricht und Kultus als Vorsitzendem abgenommen. Denn auch die in dem Bescheid vom 2. Juni 1958 (Genehmigungsbescheid für die Schule) unter Nummer 6 genehmigte Prüfungsordnung sah eine Prüfung vor einem staatlichen Prüfungsausschuß vor. Die Prüfungsordnung vom 26. September 1957 war zudem auch auf Grund des § 9 Abs. 2 der Verordnung über das nichtstaatliche Erziehungs- und Unterrichtswesen vom 26. August 1933 (GVBl. S. 231) ergangen, woraus sich ebenfalls ergibt, daß zwischen Prüfungen an staatlichen und privaten Ingenieurschulen nicht unterschieden wurde.

Dieser Rechtslage entsprach es, daß die Prüfungsordnung vom 26. September 1957 eine sogenannte Fremdenprüfung nicht vorsah. Sowohl nach dieser Prüfungsordnung als auch nach der "Prüfungsordnung für die Ingenieurschulen in Bayern" vom 12. März 1962 (GVBl. S. 34) mußte mindestens das letzte Semester an der gleichen Ingenieurschule besucht sein, an der die Ingenieurprüfung abgelegt wird. Eine Prüfung an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Ingenieurschule als Externer war nach keiner der beiden Prüfungsordnungen möglich. Eine Änderung dieses Rechtszustandes brachte erst die Zweite Verordnung zur Änderung und Ergänzung der Prüfungsordnung für die Ingenieurschulen in Bayern vom 19. April 1966 (GVBl. S. 169). Sie beschränkte die Prüfungsordnung - auch in der Überschrift - auf die staatlichen Ingenieurschulen, verpflichtete, in einem neuen § 46 Abs. 2 die kommunalen und staatlich anerkannten privaten Ingenieurschulen zur Beachtung der Prüfungsordnung und führte auch für die Schüler staatlich genehmigter privater Ingenieurschulen, wie sich aus § 39 Abs. 1 Buchst. a, Abs. 2 und Abs. 3 ergibt, die "Ingenieurprüfung für Nichtstudierende (Fremdenprüfung)" neu ein. Nach den neuen Vorschriften der Prüfungsordnung (§ 43) wird zum "Ingenieur (grad.)" auch graduiert, wer die Ingenieurprüfung für Nichtstudierende bestanden hat. Die Graduierung war durch die Erste Verordnung zur Änderung und Ergänzung der Prüfungsordnung für die Ingenieurschulen in Bayern vom 4. Juni 1965 (GVBl. S. 100) eingeführt worden.

Bei der dargestellten rechtlichen Gestaltung des Prüfungswesens durfte für die nachträgliche Graduierung jedenfalls für die Zeit vor dem Inkrafttreten der Verordnung vom 19. April 1966 am 1. Juni 1966 nicht zwischen genehmigten und staatlich anerkannten Ingenieurschulen differenziert werden. Es würde damit nämlich einmal bei vorhandener Gleichwertigkeit die rechtlich gleiche Gestaltung der Prüfung mißachtet. Es würde zum anderen die genehmigte private Ersatzschule in einer Art. 7 Abs. 4 GG widersprechenden Weise benachteiligt, weil - wie das Bundesverfassungsgericht formulierte (BVerfGE 27, 195 [206 f.]) - der Staat damit den Schülern von Ersatzschulen den Weg zu den Berechtigungen versperrt haben würde. Das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 27, 195 [BVerfG 14.11.1969 - 1 BvL 24/64]) hat zwar die Heraushebung einer Gruppe der Ersatzschulen als anerkannte Privatschulen für zulässig gehalten; es sah eine verfassungswidrige Zurückdrängung der nicht anerkannten Ersatzschulen auch nicht darin, daß ihren Schülern Berechtigungen erst verliehen werden, nachdem sie eine entsprechende Prüfung vor einer staatlichen Prüfungskommission an einer öffentlichen Schule abgelegt haben (a.a.O. S. 207). Es würde aber auch nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts (vgl. a.a.O. S. 206 f.) gegen Art. 7 Abs. 4 GG verstoßen, wenn der Staat den Schülern von Ersatzschulen den Weg zu den Berechtigungen versperren würde. Dies ist der Fall, wenn für die nachträgliche Graduierung eine Ingenieurprüfung an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Ingenieurschule verlangt wird, obwohl die Schüler einer nur genehmigten Ersatzschule damals keine Möglichkeit hatten, eine solche Prüfung als Externe abzulegen. Daß der Kläger mehr als vier Jahre nach seiner Prüfung durch die Verordnung vom 19. April 1966 noch die Möglichkeit zu einer Fremdenprüfung erhielt, räumt dies nicht aus (vgl. hierzu auch die Stellungnahme des Bundesministers für Wirtschaft in dem Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht, das zur Nichtigerklärung des Ingenieurgesetzes des Bundes führte, BVerfGE 26, 246 [BVerfG 25.06.1969 - 2 BvR 128/66] [250 f.]). Die Zumutung einer neuen Prüfung läßt sich auch aus dem Zweck der Graduierung nicht rechtfertigen.

Das Berufungsgericht meinte (Urteilsabdruck Seite 1), durch die Prüfungsordnung hätte gar nicht die Berechtigung festgelegt werden dürfen, Absolventen einer privaten staatlich genehmigten Ingenieurschule die Bezeichnung "Ingenieur (grad.)" zu verleihen; denn nach den §§ 1 und 6 des Gesetzes zum Schütze der Berufspezeichnung "Ingenieur" vom 7. Juli 1965 (BGBl. I S. 601) dürfe die Berufsbezeichnung "Ingenieur" auch in Wortverbindungen allenfalls von Absolventen deutscher staatlicher oder staatlich anerkannter Ingenieurschulen geführt werden. Dieser Erwägung kann, da das Bundesverfassungsgericht das Ingenieurgesetz des Bundes inzwischen für nichtig erklärt hat (BVerfGE 26, 246 [BVerfG 25.06.1969 - 2 BvR 128/66]), keine Bedeutung mehr zukommen. Das neue bayerische Gesetz zum Schütze der Berufsbezeichnung "Ingenieur" (Ingenieurgesetz.-IngG) vom 27. Juli 1970 (GVBl. S. 336), das am 1. August 1970 in Kraft trat, schließt, die nachträgliche Graduierung des Klägers nicht aus; denn in Art. 1 Nr. 1 Buchst. b werden nun nicht mehr wie in dem Bundesgesetz staatliche und staatlich anerkannte. Ingenieurschulen genannt, sondern es ist die Rede von "öffentlichen oder ihr hinsichtlich des Studienabschlusses rechtlich gleichgestellten deutschen privaten Ingenieurschulen". Damit ist die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts vereinbar. Abgesehen davon hat auch schon das Bundesgesetz die Graduierung nicht berühren können. Zwischen dem Schutz der Berufsbezeichnung "Ingenieur" und der Verleihung eines Grades ist nämlich zu trennen (vgl. hierzu Oesterreich, Ingenieurgesetz und Graduierungsvereinbarung, 1965, III Erl. 2 [S. 21]). Dies zeigt auch das neue bayerische Ingenieurgesetz. Es regelt in Art. 1, wer die Berufsbezeichnung "Ingenieur" allein oder in einer Wortverbindung führen darf und erklärt dann unter Nr. 2 auch für berechtigt, "wem durch die zuständige Behörde das Recht verliehen worden ist, die Bezeichnung 'Ingenieur (grad.)' zu führen".

Die rechtliche Würdigung durch das Bundesverwaltungsgericht führt nicht etwa zu der - auch in diesem Verfahren festzustellenden - Nichtigkeit des § 46 PrüfO. Es verstößt vielmehr nur die Auslegung dieser Vorschrift durch das Berufungsgericht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Da es in § 46 Abs. 1 PrüfO nur heißt, "die Ingenieurprüfung an einer Ingenieurschule in Bayern" müsse bestanden sein, kann darunter auch noch eine im Januar 1962 an einer genehmigten Ingenieurschule abgelegte Prüfung verstanden werden. Die Möglichkeit einer solchen Auslegung räumt auch das Berufungsgericht ein; es schließt jedoch aus dem Sinn und Zweck der Bestimmung im Zusammenhang mit anderen Vorschriften sowie der Entstehungsgeschichte, daß staatlich nicht anerkannte, sondern nur genehmigte Ingenieurschulen in § 46 Abs. 1 PrüfO nicht gemeint seien. Diese Auslegung wird aber durch die vom Grundgesetz, nämlich Art. 3 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 7 Abs. 4 GG, gebotene Auslegung ausgeschlossen. Die verfassungsgemäße Auslegung hat den Vorrang, auch wenn dadurch der Begriff "Ingenieurschule" in § 46 Abs. 1 PrüfO dann möglicherweise etwas anderes bedeutet als in anderen Vorschriften der Prüfungsordnung. Daß ein Urteil Bundesrecht auch dann verletzt, wenn es eine irrevisible Bestimmung im Widerspruch mit Bundesrecht auslegt, hat das Bundesverwaltungsgericht bereits in seiner Entscheidung vom 19. Dezember 1963 (BVerwGE 17, 322 [324]) festgestellt.

2.

Das Bundesverwaltungsgericht kann auf die danach begründete Revision auch in der Sache selbst entscheiden.

Die rechtliche Würdigung des Senats hat nicht nur zur Folge, daß die Auslegung des § 46 Abs. 1 PrüfO durch das Berufungsgericht unzulässig ist; sie bedeutet auch, daß § 46 Abs. 1 PrüfO nur dahin ausgelegt werden kann, daß auch zu graduieren ist, wer im Januar 1962 die Ingenieurprüfung an einer staatlich genehmigten Ingenieurschule bestanden hat. Wenn unter bundesverfassungsrechtlichen Gesichtspunkten nur eine Auslegung des Landesrechts möglich ist, dann kann auch das Revisionsgericht Landesrecht auslegen und anwenden. Die neue Prüfungsordnung vom 18. März 1969 (GVBl. S. 85/262) und das bayerische Ingenieurgesetz vom 27. Juli 1970 (GVBl. S. 336) berühren die Entscheidung nicht.

Da der Beklagte unterliegt, muß er die Kosten des Verfahrens tragen (§ 154 Abs. 1 VwGO).

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 3.000 DM festgesetzt.