Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 19.06.1963, Az.: BVerwG V C 176.62

I.

Auf Grund von Requisitionsanforderungen der US-Besatzungsmacht aus dem Jahre 1951 wurde der Kläger in Gemeinschaft mit zwei weiteren Ingenieuren, die damals zu einer Architekten- und Ingenieurfirma zusammengeschlossen waren, mit der Planung und Begleitung eines Bauprojektes in N. beauftragt. Die 6-GA-Scheine sahen auf der Grundlage der geschätzten Baukosten eine Planungsgebühr von 3 % und eine Bauleitungsgebühr von 1 1/2 % vor. Hinsichtlich mehrerer Projekte des Gesamtvorhabens wurden die Gebührenansprüche der Architekten später von dem zuständigen US-Offizier abgelehnt. Die in zwei Fällen dagegen eingelegte Beschwerde blieb erfolglos.

In den Jahren 1956 und 1957 bat der Kläger die Bezirksregierung K. um Gewährung einer Beihilfe oder eines Darlehens. Soweit die Gebührenforderungen Gegenstand des Beschwerdeverfahrens vor der zuständigen amerikanischen Besatzungsdienststelle gewesen waren, bewilligte die Bezirksregierung dem Kläger eine Beihilfe von 14.475 DM sowie ein Darlehen von 34.000 DM.

Hinsichtlich der übrigen Forderungen lehnte sie jede finanzielle Hilfsmaßnahme ab mit der Begründung, daß der Kläger insoweit früher keine Beschwerde erheben habe und daher die in dem Erlaß des Bundesministers der Finanzen vom 29. April 1957 aufgestellten Voraussetzungen nicht erfülle.

Der Kläger hat mit seiner Klage beantragt,

Diesem Antrag hat das Verwaltungsgericht entsprochen, weil der Beklagte zu Unrecht angenommen habe, er könne Darlehen und Beihilfen nur nach Maßgabe des Erlasses des Bundesministers der Finanzen vom 29. April 1957 gewähren, während dieser Erlaß in Wirklichkeit weder rechtssatzmäßig verbindlich sei noch als Weisung die Verwaltungstätigkeit der Länder binden könne. Dieser Erlaß sei eine Maßnahme gesetzesfreier Verwaltung, für die der Bund keine Verwaltungszuständigkeit besitze. Dann aber habe der Beklagte die angefochtene Entscheidung zu Unrecht nach Maßgabe dieses Erlasses getroffen. Etwas anderes könne nur gelten, wenn sich die Landesbehörden in bewußter Auseinandersetzung mit der vorstehend angesprochenen Zuständigkeitsfrage in dem ihnen zustehenden freien Ermessen freiwillig an die Bundesrichtlinien gebunden hätten. Alsdann könnte diesen Richtlinien kraft Landeskompetenz verwaltungsmäßige Verbindlichkeit zukommen. Eine Ermessensbindung der Landesbehörden auf Grund eigener Willensentschließung liege indes nicht vor. Die Länder könnten sich ihrer bundesstaatlichen Verwaltungszuständigkeit nicht durch vorbehaltlose Übernahme des in Rede stehenden Erlasses entheben.

Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Sprungrevision beantragt der Beklagte,

II.

Die Sprungrevision ist begründet; sie führt zur Zurückverweisung an das Verwaltungsgericht.

Das Verwaltungsgericht hält die angefochtenen Verwaltungsakte für fehlerhaft, weil die Verwaltungsbehörden sich an den Erlaß des Bundesministers der Finanzen vom 29. April 1957 (MinBlFin. S. 452) gebunden gefühlt hätten, obwohl ihnen in Wirklichkeit ein über diesen Erlaß hinausgehender Ermessensspielraum zugestanden habe. Diese Meinung ist jedoch unzutreffend.

Die mit den angefochtenen Verwaltungsakten befaßten Stellen besaßen keine Ermessensfreiheit, über den Antrag auf Härteausgleich anders als nach dem Erlaß des Bundesfinanzministers zu entscheiden. Das Land R. hat durch sein Ministerium für Finanzen und Wiederaufbau in dem Erlaß vom 28. Mai 1957 - III VL 8352/57 - 1 - den Erlaß des Bundesministers der Finanzen vom 29. April 1957 für anwendbar erklärt und die ihm unterstellten Behörden angewiesen, danach zu verfahren. Dadurch sind auch die Landesbehörden an den Erlaß des Bundesfinanzministers gebunden worden. Sollte es sich bei dem Härteausgleich um eine Verwaltungsaufgabe im gesetzesfreien Raum handeln, so konnten die Bezirksregierung K. und die Beschwerdebehörde dennoch keine Entscheidung außerhalb des Erlasses des Bundesfinanzministers treffen. Denn "gesetzesfreier Raum" ist nicht gleichbedeutend mit Bindungsfreiheit. Insbesondere steht es nicht im Belieben einer Verwaltungsbehörde, ohne jede Grundlage nach Gutdünken Gelder an Dritte zu verteilen. Zwar bedarf es nicht unter allen Umständen für geldliche Zuwendungen an Privatpersonen der gesetzlichen Grundlage. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. insbesondere BVerwGE 6, 282 [BVerwG 21.03.1958 - BVerwG VII C 6/57] [287/288]) kann für die leistunggewährende Verwaltung neben dem förmlichen Gesetz auch eine andere parlamentarische Willensäußerung, insbesondere etwa die etatmäßige Bereitstellung der erforderlichen Mittel, als eine hinreichende Legitimation verwaltungsmäßigen Handelns in Betracht kommen (vgl. dazu auch Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 6. Mai 1958, BVerfGE 8, 155). Jedenfalls ist aber die Gewährung von Leistungen an Dritte ohne eine entsprechende Willensäußerung und ohne eine allgemeine Regelung - wenn auch nur durch Verwaltungsvorschriften - schlechthin unzulässig. Würde es jeder Verwaltungsbehörde eines Landes überlassen bleiben, in den ihr geeignet erscheinenden Fällen innerhalb eines gesetzesfreien Raumes Gelder an Dritte zu gewähren, so führte dies zu Willkür und verstieße gegen das Rechtsstaatsprinzip und das Gebot der Gleichbehandlung. Eine parlamentarische Willensäußerung und eine landeseigene Regelung innerhalb des Landes R. liegen nicht vor; abgesehen, von der erwähnten Anordnung zur Durchführung des Erlasses des Bundesfinanzministers ist weder eine Willensäußerung festzustellen, zur Milderung von Härten in Requisitionsfällen Entschädigungen, Beihilfen oder Darlehn zu gewähren, noch ist diese Materie von irgendeiner Stelle des Landes R. geregelt worden. Ob dies aus Rechtsirrtum - weil das Land F. sich jedenfalls nach Ansicht des Verwaltungsgerichts seiner verwaltungsmäßigen Zuständigkeiten im gesetzesfreien Raum nicht bewußt war - oder aus anderen Gründen unterblieben ist - etwa weil die Länder sich angesichts des Art. 120 GG hierzu, nicht für befugt halten -, spielt keine Rolle. Denn einen etwaigen Irrtum hierüber könnte jedenfalls nicht der Kläger mit seiner gegen die angefochtenen Verwaltungsakte gerichteten Klage geltend machen. Auf eine Härteregelung in dem erörterten Sinne durch die in Betracht kommenden Organe des Landes R. besteht für den einzelnen ohnehin kein Rechtsanspruch, auch nicht in dem Sinne, daß eine fehlerhafte Ausübung des Ermessens gerügt werden könnte. Es bedeutete eine Verkennung des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes, wollte man annehmen, daß die Verwaltungsgerichte im Rahmen der gegen einen Verwaltungsakt einer Behörde gerichteten Klage eines einzelnen befugt sein sollten, auch die Regelungsinitiative der dafür zuständigen Organe eines Landes (oder des Bundes) zu kontrollieren. Soweit der einzelne verlangen kann, daß die zuständige Behörde über sein Begehren entscheidet, ergibt sich hier keine Verletzung der grundgesetzlichen Vorschriften über das Bund-Länder-Verhältnis. Die in Art. 83 ff. GG normierte Zuständigkeit der Landesbehörden zur Entscheidung im Einzelfall ist gewahrt; die zuständige Verwaltungsbehörde des Landes R. hat über das Begehren des Klägers entschieden.

Nichts anderes gilt, wenn man - wie das Verwaltungsgericht zu meinen scheint - annehmen wollte, die Länder seien befugt, die im Bundeshaushalt bereitgestellten Mittel "gesetzesfrei zu verwalten", und zwar auch im Rahmen eigener Verwaltungsvorschriften, die eine materielle Regelung enthalten. Denn auch insoweit könnte der einzelne mit seiner gegen den Verwaltungsakt einer Behörde gerichteten Klage nicht die Herbeiführung einer entsprechenden landeseigenen Regelung erzwingen. Im übrigen hat der erkennende Senat in seinem Urteil vom 10. Januar 1962 (BVerwGE 13, 271) zu dem ähnlich liegenden Problem der Härteausgleichsregelung nach § 40 AbgG schon darauf hingewiesen, daß das verfassungsrechtliche Verhältnis zwischen dem Gesamtstaat und seinen Gliedern durch den ungeschriebenen Verfassungsgrundsatz von der wechselseitigen Pflicht des Bundes und der Länder zu bundesfreundlichem Verhalten beherrscht wird, und daß - da der Bund allein die haushaltrechtliche Verantwortung für die Verwendung der im Bundeshaushalt bereitgestellten Mittel trägt - auf dieses Interesse des Bundes ohnehin Rücksicht genommen werden muß. Wie der Bund im Falle des Härteausgleichs bei Requisitionsfällen sein Interesse gewahrt sieht, ergibt sich aus dem erwähnten Erlaß des Bundesfinanzministers vom 29. April 1957. Es sind keine Anhaltspunkte vorhanden, die dafür sprechen, daß die Länder insoweit die Interessen des Bundes anders als geschehen berücksichtigen wollen und können. Das Land R. hat im Gegenteil durch Einlegung der Revision bekundet, daß es an der Durchführung des Härteausgleichs nach Maßgabe des Erlasses des Bundesfinanzministers festhalten will.

Hiernach sind die Verwaltungsbehörden, die die angefochtenen Verwaltungsakte erlassen haben, an den Erlaß des Bundesministers der Finanzen gebunden gewesen. Ein darüber hinausgehendes Ermessen hat ihnen nicht zugestanden. Die angefochtenen Verwaltungsakte hätten daher nicht mit der Begründung aufgehoben werden dürfen, die Verwaltungsbehörden hätten in Verkennung ihrer Bindung an den Erlaß des Bundesfinanzministers ihr Ermessen nicht fehlerfrei ausgeübt, so daß die Revision Erfolg haben muß. Da in der Sache selbst keine Entscheidung getroffen worden ist und insoweit tatsächliche Feststellungen fehlen, muß der Rechtsstreit an das Verwaltungsgericht zurückverwiesen werden.