I.

Die Schulbehörde der Beklagten erließ im Jahre 1970 die Richtlinien für die Sexualerziehung in den Schulen der Freien und Hansestadt Hamburg. Die Richtlinien gliedern sich in Vorbemerkungen, in denen die Ziele der Sexualerziehung dargelegt werden, in Teil I, der den Wortlaut der am 3. Oktober 1968 von der Ständigen Konferenz der Kultusminister beschlossenen Empfehlungen zur Sexualerziehung wiedergibt, und in Teil II, der Angaben zum Lehrstoff für die einzelnen Klassenstufen und Schularten sowie Hinweise zur Didaktik und Methodik der Sexualerziehung in der Schule enthält.

Die Kläger begehren mit ihrer Klage, daß in den von ihren Kindern besuchten Klassen die Sexualerziehung nach Maßgabe der Richtlinien unterlassen wird. Sie halten diese Sexualerziehung für verfassungswidrig, weil sie ohne gesetzliche Grundlage eingeführt sei und ihre Grundrechte verletze.

Das Verwaltungsgericht gab mit Urteil vom 25. April 1972 (DÖV 1973, 574 [OVG Hamburg 03.01.1973 - Bf. III 5/72]) der Klage statt: Die Sexualerziehung sei rechtswidrig, weil sie nicht auf einer formellen gesetzlichen Grundlage beruhe, andererseits das grundrechtlich geschützte Elternrecht beeinträchtige. § 28 des hamburgischen Schulgesetzes biete für die Einführung der Sexualerziehung keine ausreichende gesetzliche Grundlage.

Auf die Berufung der Beklagten wies das Oberverwaltungsgericht mit Urteil vom 3. Januar 1973 (DÖV 1973, 574 [OVG Hamburg 03.01.1973 - Bf. III 5/72]) die Klage als unbegründet ab: Die Einführung der Sexualerziehung nach den von der Beklagten erlassenen Richtlinien habe keiner über die bestehenden Rechtsvorschriften hinausgehenden besonderen gesetzlichen Grundlage bedurft. Der Vorbehaltsbereich des Gesetzgebers sei dadurch nicht verletzt worden. Durch § 28 des hamburgischen. Schulgesetzes sei auch die Bestimmung der Unterrichtsgegenstände und der damit zusammenhängenden Bildungs- und Erziehungsziele der zuständigen Behörde übertragen worden. Die auf dieser Grundlage erlassenen Richtlinien für die Sexualerziehung verstießen nicht gegen höherrangiges Recht. Verfassungsrechtliche Vorschriften geböten es nicht, im Bereich des Schulwesens die Bildungsziele durch formelles Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes durch Rechtsvorschriften zu regeln. Die in den Richtlinien vorgesehene Sexualerziehung verstoße auch nicht gegen Grundrechte der Kläger.

Gegen dieses Urteil haben die Kläger Revision eingelegt, mit der sie ihr Klageziel weiterverfolgen. Sie rügen die Verletzung formellen und materiellen Rechts: Für die Einführung der Sexualerziehung fehle die erforderliche gesetzliche Grundlage. Die Blankettermächtigung des§ 28 des hamburgischen Schulgesetzes reiche hierfür nicht aus; in der vom Berufungsgericht vorgenommenen Auslegung sei diese Vorschrift verfassungswidrig. Die in den Richtlinien geregelte Sexualerziehung verletze auch, ihre und ihrer Kinder Grundrechte, insbesondere ihr durch Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG geschütztes elterliches Erziehungsrecht. In verfahrensrechtlicher Hinsicht habe das Berufungsgericht seiner Entscheidung infolge mangelhafter Sachaufklärung unrichtige Tatsachen zugrunde gelegt; es habe die Richtlinien in einer der tatsächlichen Schulpraxis widersprechenden Weise einseitig ausgelegt und durch zusätzliche in den Richtlinien nicht enthaltene Anforderungen an die Ausgestaltung der Sexualerziehung ergänzt.

Die Beklagte beantragt

Der Oberbundesanwalt vertritt die Auffassung, die Einführung der Sexualerziehung, die das Elternrecht in einem, dem von Glauben und Weltanschauung angenäherten Bereich einschränke, unterliege dem Vorbehalt des formellen Gesetzes.

II.

Gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG in Verbindung mit § 80 Abs. 1 BVerfGG war das Verfahren auszusetzen und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen zu der Frage, ob § 28 des hamburgischen Schulgesetzes vom 9. Dezember 1966 (GVBl. S. 257) - SchulG - und § 2 Abs. 1 Satz 1 und 2 des hamburgischen Schulverfassungsgesetzes vom 12. April 1973 (GVBl. S. 91) - SchVG - insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar sind, als diese Vorschriften die Entscheidung über die Einführung einer Sexualerziehung nach den Richtlinien für die Sexualerziehung in den Schulen der Freien und Hansestadt Hamburg vom Jahre 1970 der Schulbehörde überlassen. § 28 SchulG bestimmt:

"Die zuständige Behörde leitet, verwaltet und beaufsichtigt das gesamte staatliche Schulwesen unter Berücksichtigung der Grundsätze der Selbstverwaltung."

§ 2 Abs. 1 Satz 1 und 2 SchVG lautet:

"Die zuständige Behörde leitet und beaufsichtigt das staatliche Schulwesen unter Berücksichtigung der in diesem Gesetz niedergelegten Grundsätze der Selbstverwaltung. Die zuständige Behörde bestimmt den Lehr- und Erziehungsauftrag der Schule und ist allgemein oder im Einzelfall gegenüber den Schulen weisungsbefugt."

Das am 1. August 1973 in. Kraft getretene hamburgische Schulverfassungsgesetz ist an die Stelle des früheren hamburgischen Schulverwaltungsgesetzes vom 8. Juli 1968 (GVBl. S. 185), dessen § 1 Abs. 1 dieselbe Regelung wie § 28 SchulG enthielt, getreten (vgl. § 64 SchVG). Diese nach Erlaß des Berufungsurteils eingetretene Rechtsänderung ist in dem anhängigen Revisionsverfahren zu berücksichtigen, weil der mit der Klage geltend gemachte Anspruch auf zukünftige Unterlassung der Sexualerziehung gerichtet ist. Während § 2 Abs. 1 Satz 1 SchVG im wesentlichen die Regelung des § 28 SchulG wiederholt, stellt Satz 2 der Vorschrift ausdrücklich klar und bestätigt die bereits durch Auslegung des § 28 SchulG gewonnene Auffassung des Berufungsgerichts, daß mit der Leitung und Verwaltung des Schulwesens auch die Bestimmung der Unterrichtsgegenstände und der damit zusammenhängenden Bildungs- und Erziehungsziele der zuständigen Schulbehörde übertragen ist.

Die Frage der Verfassungsmäßigkeit der zur Prüfung gestellten Rechtsvorschriften ist für die zu treffende Revisionsentscheidung erheblich. Im Falle der Gültigkeit der Rechtsvorschriften würde der vorlegende Senat zu einem anderen Ergebnis kommen als bei ihrer Ungültigkeit. Im Falle der Gültigkeit der Rechtsvorschriften hängt der Erfolg der Klage davon ab, ob die in den Richtlinien der Beklagten geregelte Sexualerziehung nach Art, Inhalt und Umfang das durch Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG geschützte elterliche Erziehungsrecht oder sonstige Grundrechte der Kläger verletzt. In diesem Falle würde der vorlegende Senat die Sache an das Berufungsgericht zurückverweisen, weil die von den Klägern geltend gemachten Verfahrens rügen eine weitere Sachaufklärung erforderlich machen würden, oder aber durch Zurückweisung der Revision das die Klage abweisende Berufungsurteil bestätigen, weil die materielle Verfassungsmäßigkeit der in den Richtlinien geregelten Sexualerziehung im wesentlichen aus den im Berufungsurteil genannten Gründen zu bejahen wäre. Welche der beiden Entscheidungen der Senat treffen würde, kann offenbleiben. Auf keinen Fall würde bei Gültigkeit der Rechtsvorschriften die Revisionsentscheidung schon zu einem vollen Erfolg der Klage führen. Zu diesem Ergebnis, nämlich zur Aufhebung des Berufungsurteils und Bestätigung des der Klage stattgebenden Urteils des Verwaltungsgerichts, würde der vorlegende Senat aber im Falle der Ungültigkeit der zur Prüfung gestellten Rechtsvorschriften kommen, weil die durch die Richtlinien eingeführte Sexualerziehung wegen Fehlens der erforderlichen gesetzlichen Grundlage formell verfassungswidrig wäre.

Der vorlegende Senat verneint aus folgenden Erwägungen die Gültigkeit der zur Prüfung gestellten Rechtsvorschriften:

Das Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG und das in Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG niedergelegte Demokratieprinzip, die nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG auch für die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern verbindlich sind, verpflichten den Gesetzgeber, in grundrechtsrelevanten Bereichen die wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen und nicht der Verwaltung zu überlassen (vgl. BVerfGE 33, 125 [158 f., 163] betreffend Regelung des Facharztwesens). Das Rechtsstaatsprinzip fordert, die öffentliche Gewalt in allen ihren Äußerungen durch klare Kompetenz Ordnung und Funktionentrennung rechtlich zu binden; das Demokratieprinzip gebietet, daß jede Ordnung eines Lebensbereichs auf eine Willensentschließung der vom Volke bestellten Gesetzgebungsorgane muß zurückgeführt werden können (BVerfGE 33, 125 [BVerfG 25.04.1972 - 1 BvL 14/71] [158]). Im Bereich der Grundrechtsausübung hat der Gesetzgeber die der staatlichen Gestaltungsfreiheit offenliegende Rechtssphäre selbst abzugrenzen (vgl. BVerfGE 20, 150 [BVerfG 05.08.1966 - 1 BvF 1/61][BVerfG 05.08.1966 - 1 BvF 1/61] [157 f.]; 34, 165 [192 f.]). Dieser seiner Verantwortung und Aufgabe darf sich der demokratische Gesetzgeber im Verhältnis zur Exekutive nicht entziehen (vgl. BVerfGE 33, 125 [158 f.]; 34, 52 [59 f.]). Wie das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 6. Dezember 1972 betreffend die Einführung der Förderstufe in Hessen ausgeführt hat, gilt dies auch für die Regelung des Schulwesens, dessen wesentliche Merkmale der Gesetzgeber selbst festzulegen hat (BVerfGE 34, 165 [BVerfG 06.12.1972 - 1 BvR 95/71] [192]; vgl. ferner BVerfGE 33, 303 [337] betreffend numerus clausus).

Aus Art. 7 Abs. 1 GG, der das gesamte Schulwesen der Aufsicht des Staates unterstellt, ergibt sich nicht, daß die Schulverwaltung ohne gesetzliche Grundlage zur Regelung des Schulwesens befugt wäre. Der Begriff der staatlichen Schulaufsicht umfaßt zwar die Gesamtheit der staatlichen Herrschaftsrechte über die Schule und räumt den Ländern als Trägern der Schulhoheit auch eine weitgehende Gestaltungsfreiheit bei der inhaltlichen Festlegung der Erziehungs- und Unterrichtsziele und der Bestimmung des Unterrichtsstoffes ein (vgl. BVerwGE 5, 153 [156]; Beschlüsse des Senats vom 13. März 1973 -BVerwG VII B 107.71 - [GewArch. 1974, 85 = GemTag 1973, 343 = Buchholz 11 Art. 7 Abs. 1 GG Nr. 15] und vom 30. Mai 1973 - BVerwG VII B 25.72 - [Buchholz 11 Art. 7 Abs. 1 GG Nr. 17]; BVerfGE 26, 228 [BVerfG 24.06.1969 - 2 BvR 446/64] [238]; 34, 165 [182]), sagt aber nichts darüber aus, daß zur Ausübung dieser Befugnisse die Exekutive ohne Beteiligung des Parlaments, dem die verfassungsrechtliche Aufgabe der Normsetzung zufällt und das allein die demokratische Legitimation zur politischen Leitentscheidung besitzt (BVerfGE 34, 52 [BVerfG 10.10.1972 - 2 BvL 51/69] [59]), berechtigt wäre (vgl. Maunz-Dürig-Herzog, GG, Rdnr. 26 zu Art. 7). Unter der Geltung des Grundgesetzes läßt sich ebensowenig aus der herkömmlichen Einordnung des Schulverhältnisses als "besonderes Gewaltverhältnis" oder aus Gewohnheitsrecht rechtfertigen, daß das Schulverhältnis ein gesetzesfreier Raum sei, der von der Schulverwaltung ausgefüllt werden könne (vgl. BVerfGE 33, 1 [BVerfG 14.03.1972 - 2 BvR 41/71] [10 f.] für den Strafvollzug).

Zu den wesentlichen Entscheidungen im Schulwesen, deren Festlegung jedenfalls in den Grundzügen dem Gesetzgeber vorbehalten ist, gehören wegen ihrer zentralen Bedeutung die Bildungs- und Erziehungsziele (ebenso Evers, VVDStRL Bd. 23 S. 147 [161]; Heckel-Seipp, Schulrechtskunde, 4. Aufl. 1969, S. 123), dies zumal in einem Bereich wie der hier streitigen Sexualerziehung, die besonders stark das durch Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG geschützte elterliche Erziehungsrecht (vgl. hierzu BVerfGE 34, 165 [BVerfG 06.12.1972 - 1 BvR 95/71] [182 ff.]) berührt. Bei der hier in Frage stehenden Sexualerziehung wird der Gesetzgeber mit der Festlegung der Erziehungsziele in den Grundzügen auch die grundlegende Entscheidung zu treffen haben, ob die Sexualerziehung als fächerübergreifendes Unterrichtsprinzip, wie dies die Richtlinien der Schulbehörde der Beklagten vorsehen, oder als fachgebundener Unterricht mit einer etwaigen Wahl- bzw. Befreiungsmöglichkeit durchgeführt werden soll. Die gesetzliche Regelung muß ferner gewährleisten, daß die Sexualerziehung in der Schule für die vielfältigen unterschiedlichen Wertvorstellungen auf diesem Gebiet offen ist und nicht zu einer einseitigen Indoktrinierung der Schüler führt. Eine lückenlose gesetzliche Regelung des Schulverhältnisses ist andererseits nicht erforderlich und bei dem Wesen der Schule auch sinnvoll nicht möglich. Zur Ausfüllung des in den Grundzügen durch Gesetz zu regelnden Schulverhältnisses wird man auf - unter Umständen auch generalklauselartige - Ermächtigungen für den Erlaß von Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften nicht verzichten können (vgl. BVerfGE 33, 1 [BVerfG 14.03.1972 - 2 BvR 41/71] [11] für den Strafvollzug). So bestehen keine Bedenken, daß bei entsprechender gesetzlicher Ermächtigung die Schulbehörde durch Verwaltungsvorschriften (Richtlinien) Lehr- und Stoffpläne zur Konkretisierung der in den Grundzügen durch. Gesetz und gegebenenfalls ergänzend durch Rechtsverordnung festgelegten Bildungs- und Erziehungsziele erläßt.

Nach Auffassung des vorlegenden Senats sind die zur Prüfung gestellten Rechtsvorschriften keine ausreichende gesetzliche Grundlage für die Einführung der Sexualerziehung durch die Richtlinien der Schulbehörde der Beklagten. Durch § 28 SchulG und§ 2 Abs. 1 Satz 1 und 2 SchVG wird die Entscheidung über die inhaltliche Bestimmung der Lehr- und Erziehungsziele allgemein der Schulverwaltung überlassen. Mit dieser pauschalen Ermächtigung für die Schulverwaltung hat der hamburgische Gesetzgeber sich der ihm zukommenden Verantwortung und Aufgabe, grundlegende Entscheidungen im Schulwesen selbst durch Gesetz zu regeln, völlig entäußert. Dies ist mit dem Rechtsstaatsprinzip und dem Demokratieprinzip des Grundgesetzes, die dem Parlament als Legislative die verfassungsrechtliche Aufgabe zuweisen, die Tätigkeit der Exekutive inhaltlich zu normieren, nicht vereinbar (vgl. BVerfGE 33, 125 [158 f.]; 34, 52 [59 f.]).

Eine verfassungskonforme Auslegung der zur Prüfung gestellten Rechtsvorschriften, wie sie das Verwaltungsgericht zu § 28 SchulG vorgenommen hat, nämlich dahin, daß der Schulverwaltung die Leitung des Schulwesens und die Bestimmung der Lehr- und Erziehungsziele nur im Rahmen der geltenden Verfassung, also nur unter dem Vorbehalt einer gesetzlichen Regelung, übertragen seien, steht im Widerspruch zu dem Wortlaut des § 2 Abs. 1 Satz 2 SchVG und dem daraus klar erkennbaren Willen des hamburgischen Gesetzgebers und ist deswegen nicht möglich (BVerfGE 18, 97 [111]).

Aus den dargelegten Gründen hält der vorlegende Senat die zur Prüfung gestellten Rechtsvorschriften für verfassungswidrig, soweit sie die Entscheidung über die Einführung und inhaltliche Regelung der schulischen Sexualerziehung der Schulbehörde überlassen haben. Dies hat zur Folge, daß auch die durch die Richtlinien der Schurbehörde eingeführte Sexualerziehung, weil ihr die erforderliche gesetzliche Grundlage fehlt, formell verfassungswidrig ist und daß aus diesem Grunde dem mit der Klage geltend gemachten Unterlassungsanspruch stattzugeben ist.

Eine Übergangslösung derart, daß im Hinblick auf das gewandelte Verfassungsverständnis zur gesetzlichen Ordnung des Schulwesens für eine angemessene Übergangszeit von dem Erfordernis der gesetzlichen Regelung der schulischen Sexualerziehung abgesehen und die Fortgeltung der Richtlinien für die Sexualerziehung hingenommen wird, hält der Senat für unzulässig. Eine derartige Übergangslösung, die der Senat - in Anlehnung an die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 33, 1 [12 f.]; 33, 303 [347 f.]) und des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 41, 261 [266 f.]) - in seinem Beschluß vom 9. November 1973 - BVerwG VII B 62.73 - in. Falle einer nicht rechtsförmigen Ausgestaltung des schulischen Disziplinar- und Ordnungsrechts zur unerläßlichen Sicherung der Funktionsfähigkeit der Schule bejaht hat, läßt sich für das tradierte Ordnungsgefüge der Schule und die Fortentwicklung der Bildungs- und Erziehungsziele in den herkömmlichen Bahnen vertreten. Im vorliegenden Fall ist sie jedoch nicht gerechtfertigt, weil die in den Richtlinien der Beklagten geregelte umfassende Sexualerziehung gegenüber den herkömmlichen Unterrichtsfächern und Unterrichtszielen wesentlich neuartig ist; sie unterscheidet sich insbesondere wesentlich von der bereits früher im Rahmen des herkömmlichen Unterrichts betriebenen sexuellen Aufklärung und der Vermittlung biologischer Sachinformationen, was in den Richtlinien (S. 6) selbst betont wird und auch die Beklagte in der mündlichen Revisionsverhandlung ausdrücklich eingeräumt hat.