Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 18.05.1990, Az.: BVerwG 8 C 80.88

I.

Die Klägerin ist Eigentümerin des bebauten Grundstücks B. straße ... das - ebenso wie die B.straße selbst - im Geltungsbereich des seit dem 30. März 1985 rechtsverbindlichen Bebauungsplans Nr. 3/II "S.weg" liegt. Für dieses Grundstück setzt der Plan ein Zu- und Abfahrtsverbot zur Bahnhofstraße fest und sieht eine Zu- und Abfahrt ausschließlich über eine etwa 7 m tiefe trichterförmige Verkehrsfläche vor, über die außerdem ein 3 m breiter Fuß- und Radweg in die B.straße einmündet.

Im Jahre 1985 ließ die Beklagte die bezeichnete trichterförmige Verkehrsfläche ("Mündungstrichter") herstellen und sie über eine entsprechende Befestigung an die Fahrbahn der B.straße anschließen; am 29. Oktober 1985 wurde sie dem öffentlichen Verkehr gewidmet.

Mit Bescheid vom 4. Dezember 1985 zog die Beklagte die Klägerin zu einem Erschließungsbeitrag von 4.393,24 DM für die Kosten der Herstellung des Mündungstrichters heran. Auf die Untätigkeitsklage der Klägerin hat das Verwaltungsgericht diesen Bescheid durch Urteil vom 25. November 1986 aufgehoben. Die dagegen eingelegte Berufung hat das Berufungsgericht durch Urteil vom 24. August 1988 mit im wesentlichen folgender Begründung zurückgewiesen:

Zwar sei der Mündungstrichter als öffentliche, zum Anbau bestimmte Verkehrsanlage anzusehen. Denn er sei als Gemeindestraße dem öffentlichen Verkehr gewidmet und auch (objektiv) dazu bestimmt, den angrenzenden Grundstücken - nämlich dem Grundstück der Klägerin und einem Grundstück der Kreissparkasse Wissingen - die Bebaubarkeit zu vermitteln. Doch stelle der Mündungstrichter bei natürlicher Betrachtungsweise eine so geringfügige Verkehrsanlage dar, daß ihm keine eigene Erschließungsfunktion zukomme; es handele sich bei ihm lediglich um eine unselbständige öffentliche Zufahrt von der B.straße zu den beiden Grundstücken. Er sei nach seiner Ausdehnung, Ausstattung und Funktion keine selbständige Erschließungsanlage. Hierfür sprächen die folgenden Besonderheiten des Falles: Erstens sei der Mündungstrichter eine nach ihrer Ausdehnung - Länge: 7 m, Breite: 6 m, trichterförmig erweitert - äußerst geringfügige Verkehrsanlage. Zweitens verfüge er ausschließlich über die Teileinrichtung Fahrbahn (wenn dies erschließungsrechtlich auch durch Abweichungungssatzungen sanktioniert sei). Drittens sei seine Funktion darauf beschränkt, für die beiden Grundstücke als Zufahrt zur B.straße zu dienen. Dies verdeutliche die Begründung zum Bebauungsplan Nr. 3/II, nach der durch den Mündungstrichter "zwei bereits vorhandene Zufahrten" für die beiden Grundstücke "abgesichert" werden sollten. Zwar ermögliche die in Rede stehende Verkehrsanlage, von der Bahnhofstraße Zufahrt zu den beiden Grundstücken zu nehmen. Doch handele es sich dabei lediglich um einen Ausgleich für den Nachteil der gleichzeitigen Festsetzung eines Zu- und Abfahrtverbots zur B.straße.

Gegen diese Entscheidung richtet sich die Revision der Beklagten, mit der sie die Verletzung von Bundesrecht rügt und um Aufhebung der vorinstanzlichen Entscheidungen sowie Abweisung der Klage bittet.

Die Klägerin tritt der Revision entgegen.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren.

II.

Die Revision der Beklagten hat Erfolg. Sie führt zur Aufhebung des angegriffenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO). Das Berufungsurteil beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Die abschließende Beurteilung erfordert weitere tatsächliche Feststellungen; das nötigt zur Zurückverweisung.

Der Heranziehungsbescheid vom 4. Dezember 1985 ist unter Geltung des Bundesbaugesetzes ergangen. Auf diese Rechtslage ist ungeachtet dessen abzustellen, daß am 1. Juli 1987 das Gesetz über das Baugesetzbuch vom 8. Dezember 1986 (BGBl. I S. 2191) in Kraft getreten ist (vgl. u.a. Urteil vom 24. September 1987 - BVerwG 8 C 75.86 - BVerwGE 78, 125 <126>[BVerwG 24.09.1987 - 8 C 75/86]).

Das Berufungsgericht hat angenommen, der angefochtene Heranziehungsbescheid sei rechtswidrig. Der von der Beklagten hergestellte und abgerechnete, von der bereits vor langer Zeit endgültig hergestellten B.straße abzweigende befahrbare "Mündungstrichter" sei keine beitragsfähige Erschließungsanlage im Sinne des § 127 Abs. 2 Nr. 1 BBauG. Zwar sei diese Verkehrsanlage als Gemeindestraße dem öffentlichen Verkehr gewidmet und auch (objektiv) dazu bestimmt, den angrenzenden Grundstücken - nämlich den Grundstücken der Klägerin und der Kreissparkasse Wissingen - die Bebaubarkeit zu vermitteln. Doch sei der Mündungstrichter als Sackgasse insgesamt mit Rücksicht auf die geringe Ausdehnung (Länge: 7 m, Breite: 6 m) lediglich als unselbständige öffentliche Zufahrt von der Bahnhofstraße zu den beiden bezeichneten Grundstücken anzusehen. Diese Auffassung des Berufungsgerichts ist nicht mit Bundesrecht vereinbar.

Die Qualifizierung einer Verkehrsanlage als beitragsfähige Erschließungsanlage im Sinne des § 127 Abs. 2 Nr. 1 BBauG ist abhängig davon, daß die vier folgenden Voraussetzungen erfüllt sind: Es muß sich um eine - erstens - straßenrechtlich öffentliche, - zweitens - zum Anbau bestimmte und - drittens - in Erfüllung einer der Gemeinde obliegenden Erschließungslast hergestellte Erschließungsanlage handeln, die überdies - viertens - erschließungsrechtlich selbständig ist. Diese Voraussetzungen sind hier mit der Folge erfüllt, daß die als Mündungstrichter bezeichnete Sackgasse eine beitragsfähige Erschließungsanlage im Sinne des § 127 Abs. 2 Nr. 1 BBauG ist.

Das Berufungsgericht hat ausgeführt, der Mündungstrichter sei als - mit Blick auf seine Befahrbarkeit - Sackgasse eine straßenrechtlich öffentliche Verkehrsanlage. Dagegen ist bundesrechtlich nichts zu erinnern. Denn ob eine Verkehrsanlage als straßenrechtlich öffentlich zu werten ist, richtet sich nach dem irrevisiblen Landesrecht (so schon Urteil vom 14. Juni 1968 - BVerwG IV C 65.66 - Buchholz 406.11 § 127 BBauG Nr. 3 S. 5 <6>).

Das Berufungsgericht hat ferner erkannt, die Sackgasse "Mündungstrichter" sei im Sinne des § 127 Abs. 2 Nr. 1 BBauG "zum Anbau bestimmt". Auch das begegnet auf der Grundlage seiner tatsächlichen Feststellungen keinen Bedenken. Das Merkmal "zum Anbau bestimmt" hebt (objektiv) ab darauf, ob die zu beurteilende Anlage die an sie angrenzenden Grundstücke nach Maßgabe der §§ 30 ff. BBauG bebaubar oder sonstwie in nach § 133 Abs. 1 BBauG beachtlicher Weise nutzbar macht; bei der Beantwortung dieser Frage ist eine diesen Grundstücken etwa durch eine andere Anlage vermittelte Erschließung hinwegzudenken. Eine Verkehrsanlage ist - mit anderen Worten - "zum Anbau bestimmt", wenn sie den anliegenden Grundstücken das vermittelt, was das bebauungsrechtliche Erschließungserfordernis verlangt (vgl. statt vieler Urteil vom 3. Juni 1903 - BVerwG 8 C 70.82 - BVerwGE 67, 216 <218 f.>[BVerwG 03.06.1983 - 8 C 70/82]). Das trifft hier zu. Über die Verkehrsanlage kann unmittelbar an die Grenze der anliegenden Grundstücke heran- und sogar auf sie heraufgefahren werden; die Verkehrsanlage vermittelt diesen Grundstücken das, was für deren Bebaubarkeit an verkehrsmäßiger Erschließung bebauungsrechtlich erforderlich ist.

Das Berufungsgericht hat festgestellt, der Mündungstrichter sei eine Gemeindestraße. Das rechtfertigt die weitere Annahme, die Beklagte habe diese Anlage in Erfüllung einer ihr gemäß § 123 Abs. 1 BBauG obliegenden Erschließungslast hergestellt (vgl. zu dieser dritten Voraussetzung u.a. Urteil vom 25. Januar 1985 - BVerwG 8 C 82.83 - Buchholz 406.11 § 127 BBauG Nr. 44 S. 25 f.).

Das Berufungsgericht meint, die Stichstraße Mündungstrichter sei gleichwohl keine beitragsfähige Erschließungsanlage im Sinne des § 127 Abs. 2 Nr. 1 BBauG, weil es ihr an der dazu erforderlichen erschließungsrechtlichen Selbständigkeit mangele. Das verletzt auf der Grundlage seiner tatsächlichen Feststellungen Bundesrecht.

In Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urteile vom 23. März 1984 - BVerwG 8 C 65.82 - Buchholz 406.11 § 127 BBauG Nr. 42 S. 19 <22 f.> und vom 9. November 1984 - BVerwG 8 C 77.83 - BVerwGE 70, 247 <250 f.>[BVerwG 09.11.1984 - 8 C 77/83]) ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, daß für die Abgrenzung zwischen unselbständigen Zufahrten und selbständigen Erschließungsanlagen grundsätzlich abzustellen ist auf den Gesamteindruck, den die jeweilige Anlage nach den tatsächlichen Verhältnissen vermittelt, wobei ihrer Ausdehnung und vor allem dem Maß der Abhängigkeit zwischen ihr und der Straße, in die sie einmündet, besondere Bedeutung zukommt. Vor dem Hintergrund der tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts besteht kein Zweifel daran, daß der Mündungstrichter, wenn er anhand dieses Maßstabs beurteilt wird, den Eindruck der Unselbständigkeit, nämlich den eines "Anhängsels" der B. Straße, vermittelt. Das greift jedoch unter den hier gegebenen Umständen nicht durch. Die Maßgeblichkeit des vorstehend beschriebenen Gesamteindrucks, den die tatsächlichen Verhältnisse vermitteln, gilt nur im Grundsatz, so daß von Fall zu Fall auch eine Abgrenzung nach anderen Kriterien angezeigt sein kann. Darauf hat der erkennende Senat namentlich im Urteil vom 9. November 1984 (a.a.O., S. 251) anknüpfend an die Urteile vom 27. September 1982 - BVerwG 8 C 145.81 - (Buchholz 406.11 § 130 BBauG Nr. 26 S. 1 <6>) und vom 5. Oktober 1984 - BVerwG 8 C 41.83 - (Buchholz 406.11 § 135 BBauG Nr. 26 S. 30 <33>), hingewiesen und dabei zum Ausdruck gebracht, eine Selbständigkeit werde vor allem bei einer öffentlichen Stichstraße anzunehmen sein, die nachträglich, das heißt: nach der endgültigen Herstellung der "Haupt"-Straße, in die sie einmündet, angelegt wurde, bei der es sich also gleichsam um eine später konzipierte (abzweigende) Verlängerung einer bereits früher endgültig hergestellten Erschließungsanlage handelt. Daran ist festzuhalten.

Der erkennende Senat hat wiederholt (vgl. zuletzt Urteil vom 23. Februar 1990 - BVerwG 8 C 75.88 - UA S. 9 f.) betont, mit den §§ 127 ff. BBauG habe der Gesetzgeber den Gemeinden in einem möglichst weiten Umfang das Recht einräumen (und die Pflicht auferlegen) wollen, die ihnen in Erfüllung ihrer Erschließungslast entstandenen Kosten durch Beiträge auf die Eigentümer (Erbbauberechtigten) abzuwälzen. Mit diesem gesetzlichen Ziel ist nicht zu vereinbaren, für Konstellationen der hier in Rede stehenden Art, das heißt: für Konstellationen, in denen eine abzweigende Stichstraße in eine "Haupt"-Straße einmündet, die bereits vor der Anlegung der St.straße endgültig hergestellt und die demgemäß bereits die sachlichen Erschließungsbeitragspflichten ausgelöst hat (§ 133 Abs. 2 BBauG), in § 127 Abs. 2 Nr. 1 BauGBüber die eingangs genannten vier Voraussetzungen hinaus als weiteres (ungeschriebenes) Tatbestandsmerkmal noch das Erreichen einer Mindestgröße einzufügen und auf dieser Grundlage anzunehmen, mangels hinreichender flächenmäßiger Ausdehnung scheide eine solche Anlage aus dem Kreis der eine Erschließungsbeitragspflicht auslösenden Anlagen aus. Denn das hätte zur Folge, daß es den Gemeinden nicht möglich wäre, die (u.U. erheblichen) Kosten für die Herstellung solcher Stichstraßen auf Grundeigentümer abzuwälzen. Ungeachtet der "Anhängsel"-Qualität solcher Stichstraßen zählten die Kosten ihrer Herstellung nämlich nicht zum beitragsfähigen Erschließungsaufwand der jeweiligen "Haupt"-Straße, weil für diese die sachlichen Erschließungsbeitragspflichten regelmäßig mit ihrer endgültigen Herstellung entstanden sind und Kosten, die nach diesem Zeitpunkt anfallen, nicht mehr zu deren beitragsfähigem Erschließungsaufwand gehören (vgl. unter anderem Urteil vom 29. November 1985 - BVerwG 8 C 59.84 - Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 93 S. 55 <58 f.>). Ein Ergebnis, das die Gemeinden hindert, die ihnen für die Verschaffung der bebauungsrechtlichen Erschließung entstandenen Kosten auf die dadurch begünstigten Grundeigentümer abzuwälzen, wäre nicht interessengerecht, weil diese Kosten dann von der Gemeinde selbst und damit letztlich von der Allgemeinheit zu tragen wären.

Das Berufungsgericht beruft sich zur Stützung seiner abweichenden Ansicht ergänzend darauf, daß - erstens - die ausgebaute Verkehrsanlage außer einer Fahrbahn keine weiteren Teileinrichtungen aufweise und es sich bei ihr - zweitens - lediglich um eine Anlage zum Ausgleich für den Nachteil des im Bebauungsplan festgesetzten Zu- und Abfahrtsverbots zur Bahnhofstraße handele. Beides ist nicht geeignet, etwas zugunsten der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts herzugeben.

Der erkennende Senat hat bereits im Urteil vom 23. März 1984 (a.a.O., S. 24) entschieden, daß der Ausstattung einer Verkehrsanlage mit Teileinrichtungen keine ausschlaggebende Bedeutung für die Abgrenzung zwischen selbständigen und unselbständigen Erschließungsanlagen zukommt. Entscheidend ist allein, ob eine Verkehrsanlage den Anforderungen genügt, denen sie nach ihrer Funktion zu genügen hat. Ist beispielsweise die Ausleuchtung oder Entwässerung einer Verkehrsanlage unbefriedigend oder wird ihre Benutzbarkeit mangels gekennzeichneter Gehwege erschwert, so macht keinen Unterschied, ob es sich um eine unselbständige Zufahrt oder eine selbständige Erschließungsanlage handelt.

Ebenfalls ohne Belang für die Beantwortung der Frage nach der Beitragsfähigkeit einer Verkehrsanlage ist der vom Berufungsgericht angeführte Gesichtspunkt des "Ausgleichs". Die Auffassung des Berufungsgerichts beruht, wie es scheint, auf der Überlegung, der durch die Festsetzung des Zu- und Abfahrtsverbots im Bebauungsplan begründete Verlust der Möglichkeit, auf das Grundstück der Klägerin von der B.straße aus herauffahren zu können, verlange einen Ausgleich durch die beitragsfreie Gewährung einer neuen Erschließung in Gestalt (hier:) der Möglichkeit, über den Mündungstrichter auf das Grundstück der Klägerin fahren zu können. Für einen derartigen Ausgleich bietet das Erschließungsbeitragsrecht und namentlich der hier maßgebende § 127 Abs. 2 Nr. 1 BBauG jedoch keinen Ansatz. Sollte der Klägerin ein ausgleichungsbedürftiger Verlust entstanden sein, wäre er im Zusammenhang mit der Maßnahme auszugleichen, die ihn ausgelöst hat (vgl. in diesem Zusammenhang Urteil vom 1. Dezember 1989 - BVerwG 8 C 52.88 - UA S. 9 f.).

Da das Berufungsgericht keine Feststellungen getroffen hat, die die Beurteilung erlauben, ob der angefochtene Heranziehungsbescheid der Höhe nach rechtmäßig ist, ist ihm durch eine Zurückverweisung der Sache Gelegenheit zu geben, nunmehr die dazu erforderlichen Feststellungen zu treffen.