Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 14.06.1968, Az.: BVerwG IV C 65.66

I.

Der Kläger wendet sich als Erbbauberechtigter eines mit einem Einfamilienhaus bebauten Siedlungsgrundstückes gegen seine Heranziehung zu Erschließungsbeiträgen für die Herstellung der T.straße in G.-D.. Im Jahre 1962 baute die Beklagte die Fahrbahn der T.straße aus und stellte am 22. Oktober 1962 die endgültige Herstellung der Straße fest. Im Wege der Kostenspaltung forderte die Beklagte für den Ausbau der Fahrbahn vom Kläger einen Beitrag in Höhe von 3.885,25 DM, wobei sie in der auf der Satzung vom 7. Juni 1961 beruhenden Berechnung des Beitrages nach Frontlänge und Grundstücksfläche die Flächen des Friedhofes und des Landwirtes H. unberücksichtigt ließ, obwohl auch diese an die T.straße angrenzen. Der Bescheid an den Kläger erging am 7. November 1962, der Widerspruchsbescheid am 30. Januar 1963.

Das Verwaltungsgericht Hannover - II. Kammer H. - hat durch Urteil vom 26. Juli 1963 die angefochtenen Bescheide insoweit aufgehoben, als bei der Berechnung des Erschließungsbeitrages der auf das Grundstück H. entfallende Erschließungsbeitrag nicht berücksichtigt worden war. Im übrigen hat es die Klage abgewiesen, weil es sich um eine neue Straße handele, für die eine Beitragspflicht auch hinsichtlich bereits bebauter Grundstücke bestehe. Der Friedhof habe bei der Berechnung außer Ansatz bleiben können, da es sich insoweit nicht um Bauland handele. Lediglich der an die T.straße angrenzende Hausgarten des landwirtschaftlichen Besitzes H. hätte in die Verteilung der Erschließungskosten einbezogen werden müssen, da er im Flächennutzungsplan als landwirtschaftliche Bebauungsfläche ausgewiesen, eine Bebauung also möglich sei.

Auf die Berufung des Klägers hob das Oberverwaltungsgericht in L. mit Urteil vom 28. April 1966 die angefochtenen Bescheide in vollem Umfange auf, weil eine Beitragsforderung der Beklagten noch nicht entstanden sei. Beiträge könnten nach dem Bundesbaugesetz nur für die Herstellung öffentlicher zum Anbau bestimmter Straßen verlangt, werden. Eine öffentliche Straße könne jedoch nur durch ausdrückliche Widmung entstehen, und zwar sowohl nach dem bei Erlaß des Anforderungsbescheides geltenden Hannoverschen Gesetz über Gemeindewege und Landstraßen vom 28. Juli 1851 wie auch nach dem bei Erlaß des Widerspruchsbescheides geltenden Niedersächsischen Straßengesetz vom 14. Dezember 1962. Ein Widmungsbeschluß der Gemeinde sei jedoch bisher nicht ergangen. Auch die Verteilung des Erschließungsaufwandes leide an einem Mangel, weil die bei Berechnung des Erschließungsbeitrages zu erfassenden Grundstücke nicht mit den beitragspflichtigen Grundstücken identisch seien. Dabei seien vielmehr alle durch die Erschließungsanlage erschlossenen Grundstücke zu berücksichtigen, um auszuschließen, daß der Gemeinde übermäßige Erschließungsbeiträge zuflössen, wenn später weitere erschlossene Grundstücke die Baulandeigenschaft erwerben sollten. So hätten auch das Friedhofsgrundstück, zu dem übrigens von der T.straße aus eine Zufahrt für Leichenwagen bestehe, wie auch das landwirtschaftliche Grundstück H. in die Beitragsberechnung einbezogen werden müssen. Im übrigen seien die ergangenen Bescheide nicht zu beanstanden, da der Kläger für die neu hergestellte Straße auch als Erbbauberechtigter eines bebauten Grundstückes hätte herangezogen werden können, obwohl zur Zeit der Bebauung eine Beitragspflicht in der Gemeinde noch nicht bestanden habe. Auch die Höhe des beitragsfähigen Erschließungsaufwandes sei nicht zu beanstanden, weil die Beklagte mit der Herstellung einer Tragfähigkeit von 8 t für die Tannhofstraße den Rahmen eines nützlichen und damit beitragsfähigen Erschließungsaufwandes nicht überschritten habe. Wohnstraßen müßten auch für Fahrzeuge der Feuerwehr, der Müllabfuhr und andere schwere Fahrzeuge befahrbar sein.

Mit der zugelassenen Revision wendet sich die Beklagte gegen die Rechtsansicht des Oberverwaltungsgerichts, ein Erschließungsbeitrag könne nur für eine dem öffentlichen Verkehr gewidmete Straße angefordert werden. Hierfür genüge vielmehr die endgültige Herstellung der Erschließungsanlage, die im vorliegenden Falle nach der Satzung der Gemeinde festgestellt worden sei. Im Gegenteil sei es den Ländern verwehrt, auf das Erschließungsbeitragsrecht anderweit, etwa durch Widmungsvorschriften, Einfluß zu nehmen. Sogar private Straßen könnten Erschließungsanlagen im Sinne des Bundesbaugesetzes sein. Was die Verteilung des Erschließungsaufwandes angehe, so könnten allerdings auch Grundstücke erschlossen werden, die nicht beitragspflichtig seien. Daraus folge jedoch nicht, daß sie bei Berechnung der Beitragsumlage zu berücksichtigen seien. Das würde nämlich bedeuten, daß für diese Grundstücke die Gemeinde beitragspflichtig sei, die nach dem Gesetz doch nicht mit mehr als 10 % des Erschließungsaufwandes belastet werden könne. Sollte durch das von der Beklagten geübte Verfahren in besonderen Fällen für die beitragspflichtigen Anlieger eine unbillige Härte entstehen, so könnte diese nach dem Gesetz ausgeglichen werden. Daß bei der Berechnung des Beitrages nur die erschlossenen und beitragspflichtigen Grundstücke zu berücksichtigen seien, ergebe sich auch aus dem Gesetz, wonach auf das Maß der Nutzung, insbesondere der baulichen Nutzung der Grundstücksfläche abzustellen sei. Schließlich sei der Friedhof auch nicht erst durch die T.straße erschlossen worden, seiner Erschließung habe vielmehr die Hauptstraße gedient, wo sich der eigentliche Eingang zum Friedhof befinde.

Der Kläger hält das angefochtene Urteil für richtig, weil nur eine öffentliche Straße die Grundlage für eine Beitragserhebung sein könne. Daß der Friedhof - als Eckgrundstück - auch von der Hauptstraße erschlossen werde, stehe seiner zusätzlichen Erschließung von der T.straße aus nicht entgegen. Auch das Grundstück des Klägers sei übrigens Eckgrundstück zwischen der T.straße und der Hauptstraße, Selbst wenn jedoch das Friedhofsgelände bei Berechnung des Beitrages außer Ansatz bleiben könne, so sei doch, wie die Beklagte im Berufungsverfahren nicht mehr bestritten habe, jedenfalls das landwirtschaftliche Grundstück H. zu berücksichtigen. Schon allein daraus sei das angefochtene Urteil berechtigt. Schließlich sei zu bedenken, daß der Kläger zu einer Zeit gebaut habe, als in der Gemeinde noch keine Verpflichtung zur Zahlung von Erschließungsbeiträgen bestanden habe. Diese seine Rechtsposition habe ihm durch das Bundesbaugesetz nicht genommen werden können.

Der Oberbundesanwalt bei dem Bundesverwaltungsgericht hat Bedenken gegen die vom Berufungsgericht vertretene Ansicht, eine Straße könne erst durch förmliche Widmung zur öffentlichen Straße im Sinne des Bundesbaugesetzes werden. Von öffentlichen Straßen könne vielmehr auch schon dann gesprochen werden, wenn diese erst in der Anlage begriffen seien. Dann bezeichne der Ausdruck "öffentliche Straße" die künftige Zweckbestimmung. In diesem Sinne sei der Begriff auch im Bundesbaugesetz verwendet worden. Dafür spreche auch ein Bericht des Ausschusses des Bundestages, nach dem nur solche Erschließungsanlagen von rechtserheblicher Bedeutung für die Beitragspflicht, seien, die für die Erschließung eines Baugebietes notwendig seien, insbesondere solche Anlagen, die erst die Bebauung des Grundstückes ermöglichten. Diesem Gesichtspunkt habe der Ausschuß durch eine Beschränkung der beitragsfähigen Erschließungsanlagen Rechnung getragen, deren Zweck es gewesen sei, für die Erschließung nicht erforderliche Anlagen auszuschließen (BT-Drucks. III/1794, § 147). Das Bundesbaugesetz könne auch schon deswegen nicht im Sinne des angefochtenen Urteils ausgelegt werden, weil andernfalls vom Gesetzgeber in manchen Fällen ein Zeitpunkt für das Entstehen der Beitragspflicht bestimmt worden wäre, der eine vorherige Widmung gar nicht zulasse. Wenn der Gesetzgeber zudem vom Vorschlag der Bundesregierung abgewichen sei, die Beitragspflicht mit der Widmung der Straße entstehen zu lassen, als maßgeblichen Zeitpunkt vielmehr die endgültige Herstellung der Erschließungsanlage gewählt habe, so habe er damit erkennen lassen, daß dem Zeitpunkt der Widmung keine entscheidende Bedeutung beizulegen sei (Ausschußbericht zu § 154 Abs. 3). Auch würde eine erhebliche Unklarheit dadurch eintreten, daß die Frage, wann eine beitragspflichtige Erschließungsanlage vorliege, weitestgehend dem Landesrecht überlassen bliebe, das die Frage einer ausdrücklichen oder möglicherweise auch stillschweigenden Widmung sehr unterschiedlich behandeln könne. Der Begriff "öffentliche Straße" werde auch anderweit im Bundesrecht verwendet, so etwa im Straßenverkehrsrecht, in dem darunter - in einem sehr weiten Sinne - alle Verkehrsflächen zu verstehen seien, die tatsächlich für den Allgemeinverkehr genutzt würden. Werde aber in einem Bundesgesetz ein Begriff verwendet, so müsse man in der Regel davon ausgehen, daß er im gesamten Bundesgebiet einheitlich auszulegen sei. Indessen sei dem angefochtenen Urteil insoweit zu folgen, als es der Beitragsabrechnung auch nicht beitragspflichtige, jedoch erschlossene Grundstücke zugrunde lege.

II.

Die Revision kann keinen Erfolg haben, weil das angefochtene Urteil sowohl in seinem Ergebnis als auch in der Begründung nicht zu beanstanden, ist.

Der Beitragspflicht des Klägers stünde nicht entgegen, daß er sein Grundstück vor Erlaß des ersten Ortsstatutes der Gemeinde über eine Anliegerbeitragspflicht bebaut hat. Darauf könnt es für neue Straßen, die erst nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes hergestellt worden sind, nicht an, weil auch ein bereits bebautes Grundstück als ein bebaubares Grundstück im Sinne von § 133 Abs. 1 des Bundesbaugesetzes - BBauG - anzusehen ist (Urteil vom 6. Mai 1966 - BVerwG IV C 136.65 - [NJW 1966, 1832 = DVBl. 1966, 693]).

Indessen können Erschließungsbeiträge nur für öffentliche zum Anbau bestimmte Straßen usw. verlangt werden (§ 127 Abs. 2 Nr. 1 BBauG). An dieser Voraussetzung fehlt es nach der Feststellung des Berufungsgerichts im vorliegenden Falle, weil die T.straße dem öffentlichen Verkehr bisher nicht gewidmet worden ist. Ob eine, öffentliche Straße vorliegt, bestimmt sich nach dem Wegerecht des Landes. Dem Oberbundesanwalt kann nicht gefolgt werden, wenn er den Begriff der Öffentlichkeit einer Straße, wie er im Verkehrsrecht entwickelt worden ist, auf das Erschließungsrecht des Bundesbaugesetzes übernehmen will. Es mag Fälle geben, in denen ein im Bundesrecht verwendeter Begriff derart auf Landesrecht einwirkt, daß er auch die Auslegung gleichlautender Begriffe des Landesrechtes bestimmt. Für den vorliegenden Fall vermag das der erkennende Senat nicht anzunehmen, zumal nicht davon ausgegangen werden kann, daß der Begriff der öffentlichen Straße im Bundesrecht stets im verkehrsrechtlichen Sinne gebraucht wird, mithin eine tatsächliche, jedermann mögliche Benutzung der Straße zum Inhalt hat. Beurteilt sich aber die Öffentlichkeit einer Erschließungsanlage nach Landesrecht, so konnte das Berufungsgericht mit bindender Wirkung für das Revisionsgericht feststellen, daß es im vorliegenden Falle mangels erfolgter Widmung an der (rechtlichen) Öffentlichkeit der zum Anbau bestimmten Straße, wie sie § 127 Abs. 2 Nr. 1 BBauG verlangt, fehlte. Gegenteiliges kann auch nicht daraus geschlossen werden, daß der Gesetzgeber die Beitragspflicht für die Erschließungsanlage bewußt nicht mit ihrer Widmung entstehen läßt, sondern die Herstellung der Anlage als Entstehungszeitpunkt zugrunde gelegt hat. Dabei geht es allein um den Zeitpunkt der Entstehung der Beitragspflicht. Es kann davon ausgegangen werden, daß dieser Zeitpunkt durch den tatsächlichen Vorgang der Herstellung klarer gekennzeichnet wird als durch den Rechtsvorgang der Widmung, der in den Ländern ganz verschiedene Voraussetzungen haben kann. Die Herstellung der Straße, die nach § 133 Abs. 2 BBauG die Beitragspflicht entstehen läßt, kann rechtsbegründendes Merkmal aber nur dann sein, wenn bereits eine öffentliche, d.h. im vorliegenden Falle eine gewidmete Straße vorhanden ist. Ist die Straße dem öffentlichen Verkehr noch nicht gewidmet worden, wie das in der Regel bei neu angelegten Straßen der Fall sein wird, so kann die Beitragspflicht nicht mit der Herstellung der Straße entstehen, vielmehr erst mit der darauf folgenden Widmung der Straße, weil erst dann eine Erschließungsanlage im Sinne von § 127 BBauG vorliegt, die Grundlage einer Beitragspflicht sein kann. Damit tritt zwar in den Fällen der nachfolgenden Widmung die Beitragspflicht noch nicht mit Herstellung der Straße ein, wie das in § 133 Abs. 2 BBauG vorgesehen ist. Indessen handelte es sich hierbei nur um einen scheinbaren Widerspruch, weil auch § 133 Abs. 2 BBauG von der Herstellung der öffentlichen Straße ausgeht. Den rechtlichen Status einer öffentlichen Straße muß man für die Auslösung einer Beitragspflicht nach Überzeugung des erkennenden Senats schon deswegen verlangen, weil nur er dem Anlieger als solchen Rechte gewährt, die ihn als Beitragspflichtigen für die Herstellung der Straße nicht vorenthalten werden sollten. So kann dem Anlieger gegebenenfalls bei Einziehung einer Straße, bei der es sich auch rechtlich um eine öffentliche Straße gehandelt hat, eine Entschädigung zustehen.

Gegen die vom Senat gefundene Auslegung kann auch nicht eingewendet werden, sie würde das Verfahren hinsichtlich der Kostenspaltung oder der Vorausleistung erschweren. Die Widnung einer Straße gehört nicht zur Herstellung der Straße. Ist die Straße mithin endgültig hergestellt, nur noch nicht gewidmet, so ist eine Kostenspaltung nicht mehr möglich. In aller Regel sollten jedoch keine Bedenken bestehen, die Widmung einer endgültig hergestellten Straße sobald wie möglich zu vollziehen, falls es dessen nach der Gesetzgebung des Landes noch bedarf. Gegenüber der hierdurch für den Anlieger erreichten Rechtssicherheit dürfte die durch eine nachfolgende Widmung bedingte kurze Verzögerung der Beitragsanforderung nicht ins Gewicht fallen. Andererseits steht eine noch nicht erfolgte Widmung nicht der Anforderung von Beiträgen für Teilherstellungen entgegen. Wenn § 127 Abs. 3 BBauG die Kostenspaltung für Teile der Erschließungsanlagen gestattet, so geht er davon aus, daß eine Erschließungsanlage im Sinne von § 127 Abs. 2 BBauG noch nicht vorhanden ist. Die Erschließungsanlage braucht in diesen Stadium dann noch keine öffentliche Anlage zu sein. Ebenso steht nichts der Anforderung einer Vorausleistung nach § 133 Abs. 3 BBauG für eine noch nicht gewidmete Straße entgegen. Sowohl bei Kostenspaltung wie auch bei Vorausleistung für eine noch nicht gewidmete Straße bleibt der Anlieger jedoch gegenüber einer etwaigen tatsächlichen Einziehung der Straße gesichert, da er in beiden Bällen geleistete Beiträge zurückverlangen kann.

Im vorliegenden Falle war die T.straße nach dem festgestellten Sachverhalt endgültig hergestellt. Nach dieser Sachlage bestand kein Raum mehr für eine Beitragserhebung im Wege der Kostenspaltung. Allenfalls hätte ein Teilbetrag der Gesamtkosten erhoben werden können. Auch dies wäre jedoch nicht ohne vorherige Widnung der Straße möglich gewesen, weil nach einer endgültigen Herstellung der Erschließungsanlage Beiträge nur dann erhoben werden können, wenn diese Anlage auch rechtlich eine öffentliche Anlage geworden ist.

Fehlerhaft sind die angefochtenen Bescheide auch hinsichtlich ihrer Berechnung. Dem Berufungsgericht ist beizutreten, wenn es die Berücksichtigung sämtlicher erschlossener Grundstücke bei der Berechnung verlangt, ohne Rücksicht darauf, ob für das erschlossene Grundstück gegenwärtig eine Beitragspflicht entsteht oder nicht. Erschlossen wird ein Grundstück jedoch bereits dann, wenn die Möglichkeit besteht, von der Erschließungsanlage aus einen Zugang zum Grundstück einzurichten. Dabei kann ein Grundstück auch von mehreren Straßen erschlossen werden (Urteil vom 19. Oktober 1966 - BVerwG IV C 99.65 - [DVBl. 1967, 289 = BBauBl. 1967, 349]).

Nach alledem konnten die angefochtenen Bescheide keinen Bestand haben, wie das Berufungsgericht richtig erkannt, hat. Gegen die Nachholung der Widmung durch die Beklagte bestehen aus Bundesrecht keine Bedenken.

Da das Berufungsgericht bereits im Sinne der Rechtsansicht des erkennenden Senats entschieden hat, war die Revision gegen das angefochtene Urteil mit der sich hieraus für die Beklagte ergebende Kostenpflicht zurückzuweisen.