Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 27.09.1982, Az.: BVerwG 8 C 145.81

I.

Der Kläger ist Eigentümer der unbebauten, gärtnerisch genutzten Grundstücke ... die an die etwa 178 m lange Teilstrecke der ... zwischen ... und ... Straße grenzen. Er wendet sich gegen seine Heranziehung zu Erschließungsbeiträgen für den Ausbau des etwa 70 m langen Teilstücks der ... von der ... des Grundstücks ... bis zur ...; für diesen Bereich besteht kein Bebauungsplan.

Die am 1. Januar 1970 in die Stadt ... eingegliederte Gemeinde ... baute im Jahre 1969 die ... zwischen ... und ... des ... mit einer Fahrbahn, beiderseitigen Gehwegen und einer Oberflächenentwässerung aus und zog die Anlieger im September 1969 im Wege der Kostenspaltung zu Erschließungsbeiträgen heran. Zu dieser Zeit wurde das sich damals nach Nordosten an die ausgebaute Teilstrecke anschließende Flurstück ... bis zur ... landwirtschaftlich genutzt; die ... endete vor dem ..., dessen Eigentümer der Kläger war. Durch notariellen Vertrag vom 24. Mai 1971 veräußerte der Kläger die heutige ... im Bereich zwischen dem Grundstück ... und der ... das ... aus dem seinerzeitigen ... die bis zum 31. Dezember 1972 Rechtsvorgängerin der Stadt ... war.

Noch im Jahre 1971 verlegte die frühere Stadt ... in der ... zwischen dem Grundstück ... und der ... die Straßenentwässerungseinrichtung im Trennsystem. 1972 erfolgte der Ausbau einer 6 m breiten Fahrbahn, beidseitiger ca. 1,50 bis 1,70 m breiter Gehwege sowie einer 1,65 m breiten Parkspur auf der Südwestseite der Straße vor den Grundstücken des Klägers. Die letzte Unternehmerrechnung datiert vom 24. Juli 1972. Später im Jahre 1972 wurde dieses Teilstück der ... für den öffentlicnen Verkehr gewidmet; am 18. März 1975 wurde die Stadt ... als Eigentümerin der ... in das Grundbuch eingetragen.

Mit Bescheiden vom 25. November 1977 zog der Beklagte den Kläger für den Ausbau der Teilstrecke der ... zwischen dem ... und der ... straße zu Erschließungsbeiträgen für das ... in Höhe von 5.889,72 DM, für das Flurstück ... in Höhe von 8.750,74 DM und für das Flurstück ... in Höhe von 8.886,98 DM heran.

Mit der nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobenen Klage hat der Kläger geltend gemacht, die Teilstrecke sei als Abrechnungsabschnitt fehlerhaft gebildet worden. Diese Art der Veranlagung führe zu willkürlichen Ergebnissen. Die ... sei insgesamt eine relativ kurze Erschließungsanlage, die nicht noch in Abschnitte habe unterteilt werden dürfen. Die gebildeten Abschnitte würden in ihren Grenzen auch nicht durch Querstraßen oder andere deutlich sichtbare Merkmale gekennzeichnet; vielmehr gingen beide Abschnitte ineinander über. Der Ausbau des seiner Heranziehung zugrunde liegenden Teilstücks sei bereits beim Ausbau des Abschnitts bis zum Grundstück ... beabsichtigt gewesen. Der vor seinen Grundstücken zusätzlich angelegte Parkstreifen werde auch von den Anliegern des restlichen Teilstücks genutzt. Eine einheitliche Abrechnung der gesamten ... zwischen ... und ... sei daher geboten.

Während des erstinstanzlichen Verfahrens hat der Regierungspräsident ... am 16. Februar 1979 dem Ausbau der ... dem hier maßgeblichen Bereich zwischen dem Grundstück ... und der ... gemäß § 125 Abs. 2 Satz 1 BBauG zugestimmt. Am gleichen Tage haben der Oberbürgermeister der Stadt ... und ein Ratsmitglied im Wege der Dringlichkeit einen Beschluß über die Bildung eines Abrechnungsabschnitts für die Erschließungsanlage ... zwischen ... und ... gefaßt, der vom Rat der Stadt in seiner Sitzung vom 22. Februar 1979 genehmigt worden ist.

Durch Urteil vom 23. Juli 1979 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und u.a. ausgeführt, die Nachholung der hier mangels Vorliegens eines Bebauungsplans erforderlichen Zustimmung des Regierungspräsidenten Detmold habe bewirkt, daß die zunächst rechtswidrigen Heranziehungsbescheide geheilt worden seien. Die Abschnittsbildung sei formell und materiell rechtmäßig.

Der vom Kläger eingelegten Berufung hat das Berufungsgericht durch Urteil vom 4. Mai 1981 mit im wesentlichen folgender Begründung stattgegeben: Die Bescheide seien ungeachtet der am 16. Februar 1979 nachträglich erteilten Zustimmung des Regierungspräsidenten ... rechtswidrig. Im maßgeblichen Zeitpunkt, nämlich im Zeitpunkt der Zustellung der Beitragsbescheide und - worauf wegen der Einheitlichkeit des Verwaltungsverfahrens abzustellen sei - der Zustellung der Widerspruchsbescheide am 24. Februar 1978 sei eine Beitragspflicht noch nicht entstanden gewesen. Die erst nach Zustellung der Widerspruchsbescheide erteilte Zustimmung des Regierungspräsidenten habe die rechtswidrigen Erschließungsbeitragsbescheide des Beklagten nicht, nachträglich heilen können. Die zum erst nachträglichen Entstehen der Beitragspflicht führende Zustimmung des Regierungspräsidenten sei auf die Rechtswidrigkeit der verfrüht erlassenen Beitragsbescheide ohne Einfluß. Das ergebe sich vor allem aus den Vorschriften der §§ 133 bis 135 BBauG. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, nach der ein ursprünglich rechtswidriger Beitragsbescheid bis zum Zeitpunkt der abschließenden mündlichen Verhandlung der letzten Tatsacheninstanz nachträglich rechtmäßig und somit ex nunc geheilt werden könne, fühne dazu, daß das gerichtliche Verfahren noch in der Berufungsinstanz mit Aufgaben belastet werde, die die. Verwaltungsbehörde vorbereitend im Heranziehungsverfahren zu prüfen und zu entscheiden hätten. Ferner werde der Rechtsschutz des Bürgers, der sich - mindestens anfänglich - zu Recht gegen, seine Heranziehung wende, während des anhängigen Gerichtsverfahrens unzumutbar erschwert. Denn der Betroffene könne einer erst im gerichtlichen Verfahren eintretenden Heilung durch eine Erledigungserklärung nur unvollkommen Rechnung tragen. Außerdem werde bei Zulassung einer Heilung ex nunc die Bedeutung des zutreffenden erstinstanzlichen Urteils unnötig in Frage gestellt und die Behörde trotz des der Rechtslage entsprechenden Unterliegens geradezu in die Berufung gedrängt. Im übrigen verbiete sich die Annahme einer nach Abschluß des beitragsrechtlichen Verwaltungsverfahrens zu berücksichtigenden Heilung von Erschließungsbeitragsbescheiden auch wegen der landesrechtlich geregelten Nebenfolgen der Erschließungsbeitragspflicht.

Gegen dieses Urteil wendet sich der Beklagte mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision. Er rügt die Verletzung materiellen Bundesrechts.

Der Kläger tritt der Revision entgegen.

II.

Die Revision des Beklagten führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht. Das Berufungsurteil beruht in seiner Annahme, eine nach Abschluß des beitragsrechtlichen Verwaltungsverfahrens erteilte Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde führe nicht zu einer im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu berücksichtigenden Heilung eines ursprünglich mangels Vorliegens der Voraussetzungen des § 125 BBauG rechtswidrigen Erschließungsbeitragsbescheides, auf einer Verletzung von Bundesrecht (vgl. § 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Die abschließende Beurteilung des Falles erfordert weitere tatsächliche Feststellungen über das Vorliegen der übrigen Voraussetzungen für das Entstehen der streitigen Erschließungsbeitragspflicht; das nötigt zur Zurückverweisung der Sache (vgl. § 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

Das Berufungsgericht geht in Übereinstimmung mit der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urteil vom 18. September 1981 - BVerwG 8 C 26.81 - Buchholz 406.11 § 125 BBauG Nr. 15 S. 11 [12] mit weiteren Nachweisen) davon aus, daß die Erhebung eines Erschließungsbeitrags eine nach § 125 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 BBauG rechtmäßige Herstellung der Erschließungsanlage voraussetzt. Zwar hat die den Straßenbau betreffende Vorschrift des § 125 BBauG erschließungsrechtlichen Charakter, doch zieht ihre Verletzung auch im Erschließungsbeitragsrecht Rechtsfolgen nach sich. Sie hindert das Entstehen einer Beitragspflicht. Da die in Rede stehende Teilstrecke der Trüggelbachstraße zwischen dem Grundstück Haus Nr. 6 und der Kasseler Straße ausgebaut worden ist, ohne daß ein Bebauungsplan oder eine Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde vorlag, und da im vorliegenden Fall Bebauungsplan oder Zustimmung auch nicht gemäß § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG entbehrlich sind, hat daher das Berufungsgericht zu Recht angenommen, daß die angefochtenen Bescheide ursprünglich mangels Entstehens der Beitragspflicht rechtswidrig waren. Beizupflichten ist auch der Ansicht des Berufungsgerichts, daß im vorliegenden Fall eine Erschließungsbeitragspflicht frühestens mit dem Wirksamwerden der Zustimmungserklärung der höheren Verwaltungsbehörde, also mit ihrer Bekanntgabe an die Stadt Bielefeld, entstanden sein kann.

Nicht zu folgen ist dem Berufungsgericht dagegen in der Ansicht, daß sich diese erst nach dem Abschluß des beitragsrechtlichen Verwaltungsverfahrens erteilte Zustimmung auf die angefochtenen Bescheide nicht auswirke. Im Erschließungsbeitragsrecht unterliegt ein Beitragsbescheid nicht der gerichtlichen Aufhebung, wenn er in dem Zeitpunkt, in dem das Gericht die Entscheidung trifft, rechtmäßig ist (vgl. Urteil vom 25. November 1981 - BVerwG 8 C 14.81 - Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 35 S. 4 [8 f.] mit weiteren Nachweisen). Ein verfrüht erlassener, mangels Vorliegens der Voraussetzungen des § 125 BBauG und deshalb mangels Entstehens der sachlichen Beitragspflicht zunächst rechtswidriger Erschließungsbeitragsbescheid wird durch die nachträgliche Erteilung der Zustimmung rechtmäßig und damit geheilt, sofern - was das Berufungsgericht noch zu prüfen haben wird - in diesem Zeitpunkt alle sonstigen Voraussetzungen für das Entstehen der Erschließungsbeitragspflicht erfüllt sind. Das hat das Bundesverwaltungsgericht mehrfach ausgesprochen (zuletzt im Urteil vom 18. September 1981 - BVerwG 8 C 26.81 - a.a.O. [13] mit weiteren Nachweisen). Daran ist festzuhalten. Die von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts abweichende Ansicht des Berufungsgerichts findet eine Stütze weder in den von ihm angegebenen erschließungsbeitragsrechtlichen Vorschriften noch in allgemeineren Grundsätzen. Soweit das Berufungsgericht zur Begründung seiner Meinung zusätzlich landesrechtliche Vorschriften über Nebenfolgen der Erschließungsbeitragspflicht (z.B. Stundungszinsen, Aussetzungszinsen, Säumniszuschläge usw.) anführt, verkennt es den zwischen Bundes- und Landesrecht bestehenden Zusammenhang: Wenn das einschlägige Bundesrecht die Heilung ermöglicht und ihre Beachtlichkeit im verwaltungsgerichtlichen Verfahren vorsieht, kann es darin nicht durch landesrechtliche (zudem nur der "Abwicklung" des bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrechts dienende) Vorschriften behindert werden.

Soweit das Berufungsgericht auf bundesrechtliche Vorschriften und Grundsätze abgestellt hat, ist folgendes zu bemerken:

Die (sachliche) Erschließungsbeitragspflicht entsteht unabhängig von ihrer Geltendmachung durch den Beitragsbescheid kraft Gesetzes (vgl. § 133 Abs. 2 BBauG). Durch die Erfüllung der letzten (materiellen) Beitragsvoraussetzung wird das Beitragsschuldverhältnis in bezug auf das Grundstück und gegenüber dem nach § 134 Abs. 1 BBauG Beitragspflichtigen begründet. Durch die Zustellung des Beitragsbescheids wird der Schuldner lediglich - allerdings mit grundsätzlich konstitutiver Wirkung - "ermittelt" (vgl. § 134 Abs. 1 BBauG). Entsteht die sachliche Beitragspflicht erst nach der Zustellung des Bescheids, so ist derjenige persönlich beitragspflichtig, dem der Bescheid bereits zugestellt worden ist, sofern er im Zeitpunkt des Entstehens der sachlichen Beitragspflicht noch Grundstückseigentümer (Erbbauberechtigter) ist. Nur wenn dies nicht zutrifft, d.h. wenn zwischen der Zustellung des Bescheids und dem das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht herbeiführenden Ereignis ein Wechsel im Eigentum (Erbbaurecht) an dem der Beitragspflicht unterliegenden Grundstück stattgefunden hat, ist für eine Heilung kein Raum; das stellt jedoch die Heilbarkeit als Grundsatz nicht in Frage (vgl. u.a. Urteil vom 25. November 1981 - BVerwG 8 C 14.81 - a.a.O. [8]). Die Regelung des § 135 Abs. 1 BBauG, nach der der Beitrag einen Monat nach Zustellung des Beitragsbescheids fällig wird, ist für Fälle, in denen die sachliche Beitragspflicht erst nach der Zustellung des Beitragsbescheids entsteht und dieser dadurch rechtmäßig wird, sinnentsprechend dahin auszulegen, daß der Beitrag einen Monat nach dem Eintritt des die Heilung bewirkenden Ereignisses - hier: dem Wirksamwerden der Zustimmung - fällig wird (vgl. u.a. Urteil vom 18. September 1981 - BVerwG 8 C 26.81 - a.a.O. [13]).

Bei seinen Ausführungen darüber, daß eine nach Abschluß des beitragsrechtlichen Verwaltungsverfahrens erteilte Zustimmung im Verwaltungsstreitverfahren unberücksichtigt bleiben müsse, verkennt das Berufungsgericht erstens, daß es einen prozeßrechtlichen Grundsatz des Inhalts, daß im Rahmen einer Anfechtungsklag die Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts stets nach der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung zu beurteilen ist, nicht gibt (vgl. u.a. Urteil vom 14. Februar 1975 - BVerwG IV C 21.74 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 19 S. 1 [3 f.]), und zweitens, daß sich die dem Gericht gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO obliegende Prüfungspflicht bis zur Grenze der Wesensänderung des angefochtenen Erschließungsbeitragsbescheids auf alle rechtlichen Begründungen und Tatsachen erstreckt, die die mit ihm angeordnete Zahlungspflicht zu rechtfertigen vermögen. Durch die gebotene Einbeziehung (auch) neuer Begründungen und Tatsachen (bis zur Grenze der Wesensänderung des Bescheids) in die verwaltungsgerichtliche Überprüfung wird die Rechtsverfolgung eines Klägers nicht in rechtlich beachtlicher Weise erschwert. Das hat der erkennende Senat im einzelnen in seinem Urteil vom 27. Januar 1982 - BVerwG 8 C 12.81 - DVBl. 1982, 548 (549) dargelegt. Auch daran ist festzuhalten. Der Hinweis des Berufungsgerichts schließlich, durch eine Berücksichtigung der nachträglichen Zustimmung noch im Berufungsverfahren werde die Bedeutung eines zutreffenden erstinstanzlichen Urteils in Frage gestellt, gibt zur Rechtfertigung seiner Ansicht ebenfalls nichts her. Solange ein Urteil nicht rechtskräftig geworden ist, hindert das Prozeßrecht nicht die Berücksichtigung von Änderungen der Sach- und Rechtslage; es gibt - wie sich bei der Verpflichtungsklage noch deutlicher als bei der Anfechtungsklage zeigt (vgl. dazu etwa das Urteil vom 8. Februar 1974 - BVerwG IV C 77.71 - Buchholz 406.11 § 35 BBauG Nr. 107 S. 75 [77 ff.]) - keinen prozeßrechtlichen Grundsatz des Inhalts, daß eine noch nicht rechtskräftige Entscheidung im Rechtsmittelverfahren deshalb nicht geändert werden dürfe, weil sie zu der Zeit, als sie erging, der Rechtslage entsprach (vgl. dazu auch Urteil vom 28. November 1975 - BVerwG IV C 45.74 - BVerwGE 50, 2 [BVerwG 28.11.1975 - IV C 45/74] [10]).

Die Revision des Beklagten müßte gleichwohl erfolglos bleiben, wenn sich das angefochtene Urteil aus einem mit dem Ausbau und der Abrechnung nur der (Rest-)Strecke der ... zwischen dem Grundstück ... und der ... zusammenhängenden Grunde im Ergebnis als richtig darstellte (vgl. § 144 Abs. 4 VwGO). Das ist jedoch nicht der Fall. Bei der genannten Teilstrecke handelt es sich rechtlich nicht um einen Abschnitt der sie umfassenden Erschließungsanlage ... im Sinne des § 130 Abs. 2 Satz 1 BBauG. Dementsprechend stellt sich nicht die - vom Verwaltungsgericht bejahte, vom Berufungsgericht offengelassene - Frage, ob der Beklagte eine formell und materiell rechtmäßige Abschnittsbildung vorgenommen hat. Die Erschließungsanlage ... endete im Jahre 1969 vom Bohlenweg aus gesehen in Höhe des Grundstücks Daran schloß sich seinerzeit bis zur ... ein im Außenbereich gelegenes, landwirtschaftlich genutztes Grundstück des Klägers an. Mit dem Ausbau der Strecke zwischen dem Grundstück ... und der ... in den Jahren 1971/72 verlängerte die Stadt Brackwede die in der Örtlichkeit bereits vorhandene Erschließungsanlage ... um eine selbständige Erschließungsanlage, oder genauer: sie stellte das her, was in diesem Bereich als neue und selbständige Erschließungsanlage noch in Betracht kam. Daran änderte es nichts, wenn - wie der Kläger vorbringt - bereits beim Ausbau der Strecke zwischen dem ... und dem ... die Absicht bestanden haben sollte, die ... später bis zur ... verlängern. Eine solche Absicht besagt weder, daß die Trüggelbachstraße bis zum Grundstück ... nicht als selbständige Erschließungsanlage hergestellt werden sollte, noch gibt sie etwas für die Annahme her, es seien aus dem genannten Straßenteil und der geplanten Verlängerungsstrecke seinerzeit Abschnitte einer Erschließungsanlage gebildet worden. Das Bestehen nur der "Absicht", eine zunächst ausgebaute Straße später zu verlängern, kann schon deshalb nicht Grundlage einer Abschnittsbildung sein, weil für das Vorliegen einer die spätere Verlängerung umfassenden Erschließungsanlage ein die "Absicht" offenbarendes Handeln der Gemeinde, also mindestens verlangt werden muß, daß die Gemeinde ihren Willen deutlich bekundet (vgl. zur Notwendigkeit eines solchen Handelns für die Bekundung des Willens zur "Bereitstellung" von Flächen im Sinne des § 128 Abs. Satz 2 BBauG Urteil vom 23. Mai 1980 - BVerwG 4 C 62 und 73.77 - Buchholz 406.11 § 128 BBauG Nr. 26 S. 21 [23]). Im vorliegenden Falle kommt jedoch noch hinzu, daß eine Abschnittsbildung seinerzeit aus Rechtsgründen gar nicht möglich war. Eine Abschnittsbildung im Sinne des § 130 Abs. 2 Satz 1 BBauG setzt nämlich voraus, daß die durch Abschnittsbildung entstehenden Teilstrecken einer Straße schon zu dieser Zeit Teile einer Erschließungsanlage im Sinne des § 127 Abs. 2 Nr. 1 BBauG sein können. Daran fehlte es bei der Strecke zwischen dem Grundstück Haus Nr. 6 und der Kasseler Straße seinerzeit. Denn eine Straße im Außenbereich besitzt keine Erschließungsfunktion im Rechtssinne und kann folglich - weder als solche noch gemeinsam mit einer Straße, die ihrerseits im Innenbereich liegt - eine Erschließungsanlage im Sinne des § 127 Abs. 2 Nr. 1 BBauG sein. Daß solche "Straßenteile", d.h. Verlängerungsstrecken von beitragsfähigert Erschließungsanlagen, später, wenn sich die rechtlichen Verhältnisse derart verändert haben, daß sie nunmehr im Innenbereich verlaufen, zu Erschließungsanlagen werden können, macht sie nicht geeignet, Abschnitte von anderen, bereits vorher tatsächlich vorhandenen selbständigen Erschließungsanlagen zu sein.