Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 03.09.1991, Az.: BVerwG 1 C 48/88

Der Kläger hat keinen Anspruch auf Benennung des Informanten, dessen Angaben zur Einleitung des Ermittlungsverfahrens gegen ihn geführt haben.

1. Der geltend gemachte Anspruch beurteilt sich nach dem während des Revisionsverfahrens in Kraft getretenen Bundesdatenschutzgesetz - BDSG - vom 20. Dezember 1990 (BGBl. I S. 2954).

Der sachliche Anwendungsbereich des Bundesdatenschutzgesetzes erfaßt abweichend von dem bisher geltenden Datenschutzrecht des Bundes grundsätzlich auch die nicht in Dateien, sondern in Akten geführten personenbezogenen Daten. Das neue Bundesdatenschutzgesetz findet nach § 1 Abs. 2 BDSG grundsätzlich auf alle personenbezogenen Daten Anwendung, ohne daß es auf die Art der Datenspeicherung ankommt. Dementsprechend weit reicht die Regelung zur Auskunftserteilung über personenbezogene Daten.

2. § 19 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BDSG gewährt dem Betroffenen einen Anspruch auf Erteilung von Auskunft über die zu seiner Person gespeicherten Daten, auch soweit sie sich auf Herkunft oder Empfänger dieser Daten beziehen. Die der Beklagten gelieferten Informationen betreffen Daten, die sich auf die Person des Klägers beziehen. Unter "Herkunft" der Daten fallen auch die Personen, die über personenbezogene Daten informiert haben (vgl. dazu Urteil vom 30. April 1965 - BVerwG 7 C 83.63 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 7).

a) Für ein Ermessen der Behörde bei der Entscheidung über die Auskunftserteilung läßt das Gesetz keinen Raum. Das folgt bereits aus der in § 19 Abs. 1 und 4 BDSG verwendeten Formulierung, wonach dem Betroffenen auf Antrag Auskunft zu erteilen "ist" bzw. die Auskunftserteilung "unterbleibt", soweit unter bestimmten Voraussetzungen das Auskunftsinteresse zurücktreten "muß". Das Gesetz selbst legt damit die Kriterien fest, nach denen die Auskunft erteilt oder versagt wird. Das Fehlen eines Ermessensspielraums folgt auch aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift: Das Recht des Bürgers auf Auskunft sollte erweitert werden. Gegenüber jeder Stelle, also auch gegenüber den Strafverfolgungs- und Sicherheitsbehörden, soll künftig grundsätzlich ein Auskunftsrecht bestehen (Bericht des federführenden Innenausschusses des Deutschen Bundestages, BT-Drucks. 11/7235 S. 101 f.). Damit wird den im Volkszählungsurteil des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grundsätzen Rechnung getragen, wonach angesichts der Gefahren der Datenverarbeitung für das Recht auf informationelle Selbstbestimmung als verfahrensrechtliche Schutzvorkehrung auch Auskunftspflichten wesentlich sind (BVerfGE 65, 1 (46)). Ein Beurteilungsspielraum der Behörde bei der Prüfung der Umstände, die einer Auskunftserteilung nach § 19 Abs. 4 Nr. 1 bis 3 BDSG entgegenstehen, ist ebenfalls nicht gegeben; denn es liegt keine der Ausnahmen vor, die nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Annahme einer Einschätzungsprärogative der Behörde rechtfertigen (vgl. dazu BVerwGE 81, 12 (17) [BVerwG 10.11.1988 - 3 C 19/87]; Urteil vom 26. Juni 1990 - BVerwG 1 C 10.88 - Buchholz 451.20 § 36 GewO Nr. 9 mit weit. Nachw.). Die Voraussetzungen und Grenzen eines Anspruchs auf Auskunft über personenbezogene Daten und deren Herkunft unterliegen damit in vollem Umfang gerichtlicher Nachprüfung ebenso wie etwa die Versagung der Aussagegenehmigung für Beamte nach § 62 Abs. 1 BBG (BVerwGE 46, 303 (307) [BVerwG 03.10.1974 - I WB 1/74];  66, 39 (44 ff. [BVerwG 24.06.1982 - 1 C 136/80])).

b) Zur Geltendmachung des Auskunftsanspruchs, auch soweit er sich auf die Herkunft der Daten bezieht, ist die schlüssige Darlegung eines schützenswerten Auskunftsinteresses nicht erforderlich, wie sie in der Rechtsprechung für die nach Ermessen erfolgende Auskunftserteilung verlangt wird (BVerwGE 30, 154 (160 f.) [BVerwG 23.08.1968 - IV C 235/65];  69, 278 (279 ff. [BVerwG 20.05.1984 - 4 C 58/81]); OVG Berlin, NVwZ 1987, 817 (818 f.) [OVG Berlin 16.12.1986 - 8 B 3/85]). Das Gesetz erkennt vielmehr von vornherein ein derartiges Interesse des einzelnen an. Ein Schutzbedürfnis des Auskunftssuchenden hinsichtlich der Offenlegung der über ihn erhobenen und aufbewahrten Daten hat der Senat in seinem Urteil vom 20. Februar 1990 (BVerwGE 84, 375 (378) [BVerwG 20.02.1990 - 1 C 42/83]) der im Recht auf informationelle Selbstbestimmung nach Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 GG enthaltenen Befugnis, über die Preisgabe und Verwendung eigener persönlicher Daten zu bestimmen, sowie der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG entnommen. Dieses Schutzbedürfnis besteht nicht nur bei staatlicher Befragung und deren zwangsweiser Durchsetzung, sondern auch bei einer durch die Behörde selbst ohne Wissen oder Zutun des einzelnen erfolgenden Erhebung und Sammlung von personenbezogenen Daten. Es liegt auch dann vor, wenn der Betroffene nicht einen Straf- oder Zivilprozeß gegen den Informanten anstrengen, sondern mit der Auskunft lediglich die Ungewißheit über dessen Identität beseitigen oder sich Genugtuung durch dessen Aufdeckung verschaffen will. Damit ist freilich nichts darüber gesagt, welches Gewicht dem Auskunftsinteresse zukommt, um sich gegenüber einem öffentlichen Geheimhaltungsinteresse durchzusetzen. Dazu sind im Rahmen einer Güterabwägung alle Umstände des Einzelfalls zu berücksichtigen, was allerdings seitens des Betroffenen konkrete Angaben über sein Auskunftsinteresse voraussetzen kann.

3. Die Auskunftserteilung unterbleibt nach § 19 Abs. 4 BDSG, soweit einer der in Nr. 1 bis 3 genannten Tatbestände erfüllt ist und deswegen das Interesse des Betroffenen an der Auskunftserteilung zurücktreten muß.

a) § 19 Abs. 4 Nr. 1 BDSG setzt voraus, daß die Auskunft "die ordnungsgemäße Erfüllung der in der Zuständigkeit der speichernden Stelle liegenden Aufgaben gefährden würde". Wird Auskunft über die Herkunft personenbezogener Daten verlangt, so muß die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung der speichernden Stelle gerade durch deren Preisgabe gefährdet sein, hier also durch die Preisgabe der Person, die der Grenzschutzdirektion die Informationen über den Kläger geliefert hat. Zu den Aufgaben des Bundesgrenzschutzes gehören nach § 1 Nr. 1 in Verbindung mit § 2 Nr. 1 und 2 Buchst. c des Bundesgrenzschutzgesetzes vom 18. August 1972 (BGBl. I S. 1834), zuletzt geändert durch Gesetz vom 14. März 1990 (BGBl. I S. 478), die polizeiliche Überwachung der Grenzen sowie die Beseitigung von Störungen und die Abwehr von Gefahren, die ihren Ursprung außerhalb des Bundesgebietes haben. Die Wahrnehmung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden und damit auch des Bundesgrenzschutzes erfordert weitgehend eine Geheimhaltung ihrer Ermittlungen. Das gilt namentlich, wenn es um die Bekämpfung besonders gefährlicher Kriminalität wie etwa der Bandenkriminalität oder des Rauschgifthandels geht. Das Geheimhaltungsbedürfnis erstreckt sich dabei nicht nur auf die Informationen, sondern auch auf die Informanten. Die Sicherheitsbehörden sind zur Erfüllung ihrer Aufgaben auf den Einsatz derartiger Informanten angewiesen und haben grundsätzlich deren Identität auch nach dem Einsatz geheimzuhalten (BVerwGE 31, 301 (306) [BVerwG 25.02.1969 - I C 65/67]; BVerfGE 57, 250 (284) [BVerfG 26.05.1981 - 2 BvR 215/81]).

b) Dies gilt entgegen der von der Revision vertretenen Auffassung grundsätzlich unabhängig vom Wahrheitsgehalt der Information. Es trifft zwar zu, daß unrichtige Informationen für die Aufgabenerfüllung der Sicherheitsbehörden letztlich ohne oder von nur geringem Wert sind. Dessenungeachtet müssen die Sicherheitsbehörden zur Gefahrenabwehr und zur Verbrechensbekämpfung allen Hinweisen nachgehen und die Vertraulichkeit der Informationsquellen auch dann wahren, wenn die Hinweise sich schließlich als unzutreffend erweisen. Selbst bei einem auf leichter Fahrlässigkeit beruhenden Irrtum des Informanten ist dessen Preisgabe unter Hintanstellung öffentlicher Belange und zugesagter Vertraulichkeit nicht ohne weiteres gerechtfertigt. Denn die Sicherheitsbehörden können die für ihre Aufgabenerfüllung unentbehrlichen Informationen Dritter nur erwarten, wenn nicht schon jede geringe Nachlässigkeit des Informanten bei seinen Ermittlungen zu seiner Preisgabe führt.

c) Eine andere Beurteilung kommt dann in Betracht, wenn ausreichende Anhaltspunkte dafür vorliegen, daß der Informant wider besseres Wissen oder leichtfertig, d. h. infolge eines aus seinen persönlichen Fähigkeiten zu beurteilenden erhöhten Grades an Fahrlässigkeit (vgl. Dreher/Tröndle, StGB, 45. Aufl., 1991, § 15 StGB Rn. 20), falsche Informationen gegeben hat (Urteil vom 23. Juni 1982 - BVerwG 1 C 222.79 - Buchholz 316 § 29 VwVfG Nr. 2; Urteil vom 30. April 1965 - BVerwG 7 C 83.63 - a.a.O.). Das öffentliche Interesse an der Geheimhaltung des Informanten verliert bei wider besseres Wissen oder leichtfertig aufgestellter Behauptung unwahrer Tatsachen an Bedeutung, weil, wie die Revision mit Recht hervorhebt, derartige Personen als Informanten der Sicherheitsbehörden häufig ungeeignet sind und sich durch ihre Benennung andere verläßliche Informanten von einer (weiteren) Tätigkeit für die Sicherheitsbehörden nicht ohne weiteres abhalten lassen werden. Auch liegt es im öffentlichen Interesse, daß eine etwaige Strafverfolgung bewußt wahrheitswidrig handelnder Informanten grundsätzlich nicht durch deren Geheimhaltung behindert wird.

d) Das Vorliegen eines Geheimhaltungsgrundes nach § 19 Abs. 4 Nr. 1 BDSG führt jedoch nicht zwangsläufig zur Auskunftsverweigerung. Die Auskunft unterbleibt vielmehr nach § 19 Abs. 4 BDSG nur, "soweit" ein Geheimhaltungsgrund vorliegt "und deswegen das Interesse des Betroffenen an der Auskunftserteilung zurücktreten muß". Damit ist eine dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung tragende und in der Rechtsprechung seit langem anerkannte (vgl. BVerwGE 31, 301 (306) [BVerwG 25.02.1969 - I C 65/67];  74, 115 (119) [BVerwG 21.03.1986 - 4 C 48/82]; Urteil vom 23. Juni 1982 - BVerwG 1 C 222.79 - a.a.O.; BayVGH, BayVBl. 1987, 146; OVG Koblenz, NJW 1983, 2957; OVG Münster, DÖV 1963, 390) Güterabwägung zwischen Geheimhaltungsinteresse und Auskunftsinteresse gesetzlich geboten. Es muß in jedem Einzelfall das konkrete Interesse des Betroffenen an der Auskunftserteilung ermittelt und gegen das öffentliche Interesse an der Auskunftsversagung abgewogen werden. Auch hier kommt dem Umstand Bedeutung zu, ob der Informant wider besseres Wissen oder leichtfertig der Behörde unrichtige Informationen gegeben hat. Denn das Auskunftsinteresse des Betroffenen kann wegen eines dann erhöhten Schutzbedürfnisses ein überwiegendes Gewicht haben.

4. Im vorliegenden Fall überwiegt das Geheimhaltungsinteresse der Beklagten nach § 19 Abs. 4 Nr. 1 BDSG das Auskunftsinteresse des Klägers und schließt daher eine Benennung des Informanten der Beklagten aus.

a) Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts hat die Beklagte triftige Gründe, den Informanten geheimzuhalten, weil die Grenzschutzdirektion bei der Bekämpfung illegaler Ausländereinschleusung sowie illegalen Rauschgifthandels aus dem Ausland auf den Einsatz unerkannt bleibender Informanten angewiesen ist. Ihr Informationssystem würde, was auch der Kläger einräumt, Schaden nehmen, wenn Informanten preisgegeben würden und sich dies, womit zu rechnen wäre, bei anderen Kontaktpersonen herumspräche.

Ausreichende Anhaltspunkte dafür, daß der Informant wider besseres Wissen oder leichtfertig gehandelt hat, liegen nach den Feststellungen des Berufungsgerichts nicht vor. (von der weiteren Darstellung wird abgesehen).

b) Dem Auskunftsinteresse des Klägers kommt auch nicht aus anderen Gründen gegenüber dem Geheimhaltungsinteresse der Beklagten ein überwiegendes Gewicht zu. Das gegen den Kläger aufgrund der Verdächtigungen des Informanten eingeleitete Ermittlungsverfahren der Staatsanwaltschaft wurde eingestellt. Gesundheitliche Schäden von echtem Krankheitswert hat der Kläger nach den Feststellungen des Berufungsgerichts nicht erlitten. Das von ihm gehegte Mißtrauen, jemand aus seinem engeren oder weiteren Bekanntenkreis habe ihn mittels Denunziation existentiell vernichten wollen, erweist sich auch ohne Benennung des Informanten als unbegründet, weil dieser, wie das Berufungsgericht den Aussagen des erwähnten Zeugen entnommen hat, den Kläger zuvor nicht (näher) gekannt hatte. Eine etwaige erfolgreiche Rechtsverfolgung gegen den Informanten vor den Straf- und Zivilgerichten wäre unter diesen Umständen ebenfalls nicht geeignet, dem Auskunftsinteresse ein ausschlaggebendes Gewicht zu verleihen.

5. Besteht nach § 19 Abs. 4 Nr. 1 BDSG kein Anspruch des Klägers auf Benennung des Informanten, kann dahingestellt bleiben, ob die Auskunftserteilung auch nach den Tatbeständen des § 19 Abs. 4 Nr. 2 und 3 BDSG, insbesondere wegen eines berechtigten Schutzbedürfnisses des Informanten, ausscheidet.

6. Ein Anspruch des Klägers auf Benennung des Informanten ergibt sich schließlich nicht unmittelbar aus dem Grundgesetz, insbesondere weder aus dem Persönlichkeitsrecht nach Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 GG noch aus der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG. Die in § 19 BDSG getroffene Regelung zur Auskunftserteilung über personenbezogene Daten und deren Herkunft bleibt nicht hinter den verfassungsrechtlichen Anforderungen zurück.