I.

Die Klägerin, eine deutsche Tochtergesellschaft des britischen Chemieunternehmens Imperial Chemical Industries - ICI -, stellt Pflanzenbehandlungsmittel her und bringt sie in den Verkehr. Hierzu gehören auch mehrere den Wirkstoff Paraquat enthaltende Mittel, die in Deutschland seit etwa 20 Jahren in der Landwirtschaft und im Weinbau angewandt werden. Insbesondere waren aufgrund von Anträgen der Klägerin für ihre Mittel "Gramoxone". "Gramoxone S" und "Duanti" sowie "Spezialunkrautvernichter" von der beklagten Bundesanstalt Zulassungen bis zum 31. Oktober 1982 erteilt und dann bis 31. Dezember 1983 verlängert worden.

Aufgrund weiterer Anträge der Klägerin hatte die Beklagte mit Bescheid vom 15. Mai 1979 - AP-ZA 03098-00-00 - auch die Zulassung des paraquathaltigen Planzenbehandlungsmittels "Gramoxone M" bis zum 31. Oktober 1985 sowie mit Bescheid vom 23. Oktober 1980 - AP-ZA 02505-00-00 - die Zulassung des paraquathaltigen Mittels "Terraklene" bis zum 31. Oktober 1990 und mit Bescheid vom 30. Januar 1981 - AP-ZA 02342-00-00 - die Zulassung des paraquathaltigen Mittels "Gramixel" gleichfalls bis zum 31. Oktober 1990 erteilt.

Mit Anträgen vom 1. Februar 1983 sowie vom 6.. 7. und 8. April 1983 begehrte die Klägerin von der Beklagten die erneute Zulassung der paraquathaltigen Planzenbehandlungsmittel "Gramoxone" und "Gramoxone S" sowie "Duanti", und zwar jeweils sowohl in ihrer bisher zugelassenen Vertriebsform kurzfristig zum Zwecke des Ausverkaufs als auch in ihrer gemäß den Einvernehmenserklärungen des Bundesgesundheitsamts geänderten und dementsprechend gekennzeichneten Vertriebsform für eine weitere Frist von zehn Jahren (bis 31. Oktober 1992).

Mit drei Bescheiden vom 17. Oktober 1983 erklärte die Beklagte nach Anhörung des Sachverständigenausschusses bei der Biologischen Bundesanstalt gegenüber der Klägerin gemäß § 9 Abs. 3 i.V.m. § 8 Abs. 1 Nr. 3 des Pflanzenschutzgesetzes vom 10. Mai 1968 den Widerruf der Zulassungen des Pflanzenbehandlungsmittels "Gramoxone M" - AP-ZA 03098-00-00 - sowie der Mittel "Terraklene" - AP-ZA 02505-00-00 - und "Gramixel" - AP-ZA 02342-00-00 -.

Mit drei weiteren Bescheiden vom 17. Oktober 1983 lehnte die Beklagte die Zulassungsanträge der Klägerin vom 6., 7. und 8. April 1983 ab, und zwar mit Bescheid AP-ZA 20269-00-00 die Zulassung des Mittels "Gramoxone", mit Bescheid AP-ZA 20405-00-00 diejenige des Mittels "Gramoxone S" und mit Bescheid AP-ZA 20268-00-00 diejenige des Mittels "Duanti".

Zur Begründung der vorgenannten sechs Bescheide vom 17. Oktober 1983 machte die Beklagte im wesentlichen geltend, es habe sich innerhalb des letzten Jahres herausgestellt, daß paraquathaltige Pflanzenbehandlungsmittel schädliche Auswirkungen haben, die wissenschaftlich nicht vertretbar seien.

Den noch zusätzlich gestellten Antrag der Klägerin vom 13. März 1984 auf erneute Zulassung des paraquathaltigen Mittels "Spezialunkrautvernichter" sowohl in seiner bisher zugelassenen Vertriebsform kurzfristig zum Zwecke des Ausverkaufs als auch in geänderter und dementsprechend gekennzeichneter Vertriebsform für eine Frist von zehn Jahren lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 28. März 1984 - AP-ZA 0268-60-00 - unter Hinweis auf die Begründung der Bescheide vom 17. Oktober 1983 ab.

Zwischenzeitlich begehrte die Klägerin mit Anträgen vom 9. und 14. November 1983 vorab kurzfristige Zulassungen der Mittel "Gramoxone". "Gramoxone S" und "Duanti" in ihrer bisher zugelassenen Vertriebsform zum Zwecke des Ausverkaufs nur für die Zeit vom 1. Januar 1984 bis zum 30. Juni 1984. Diese Anträge lehnte die Beklagte Ende November 1983 telefonisch ab.

Sodann begehrte die Klägerin mit Anträgen vom 20., 21. und 22. Dezember 1983 die Zulassung der paraquathaltigen Mittel "Gramoxone 100", "Gramoxone S 100", erneut "Duanti" und "Spezialunkrautvernichter" in den den Einvernehmenserklärungen des Bundesgesundheitsamts entsprechenden Vertriebsformen, und zwar "Gramoxone 100" und "Gramoxone S 100" jeweils für eine Frist von zwei Jahren und zehn Monaten sowie "Duanti" und "Spezialunkrautvernichter" jeweils für eine Frist von zehn Jahren.

Diese Anträge wurden sämtlich abgelehnt, und zwar am 1. August 1984 mit Bescheid AP-ZA 03612-00-00 die Zulassung des Mittels "Gramoxone 100", mit Bescheid AP-ZA 03611-00-00 diejenige des Mittels "Gramoxone S 100" und mit Bescheid AP-ZA 03613-00-00 diejenige des Mittels "Duanti" sowie mit Bescheid vom 15. August 1984 - AP-ZA 03613-60-00 die Zulassung des Mittels "Spezialunkrautvernichter".

Schließlich lehnte die Beklagte einen weiteren Antrag der Klägerin vom 1. März 1985 auf Zulassung des paraquathaltigen Mittels "Gramoxone MB" mit Bescheid vom 8. März 1985 - AP-ZA 03098-00-00 - ebenfalls ab.

Die Widersprüche der Klägerin gegen die insgesamt zwölf Widerrufs- und Ablehnungsbescheide der Beklagten vom 17. Oktober 1983, 28. März 1984, 1. August 1984, 15. August 1984 und 8. März 1985 blieben erfolglos.

Wegen der vorgenannten Entscheidungen der Beklagten hat die Klägerin am 15. März 1984 die vorliegende Klage erhoben, mit der sie eine Reihe von Aufhebungs-, Feststellungs- und Verpflichtungsanträgen gestellt hat.

Zur Begründung ihrer verschiedenen Klagebegehren hat die Klägerin im wesentlichen folgendes vorgetragen: Es treffe zu, daß ihre Pflanzenbehandlungsmittel den Stoff Paraquat enthalten, der sich jedoch im Erdboden kontinuierlich abbaue. Dies sei in verschiedenen Langzeitstudien statistisch signifikant nachgewiesen worden. Es finde keine kontinuierliche Akkumulation statt, sondern es handele sich um einen "abnehmbaren Zuwachs", der zu einem Plateau führe, wo die abgebaute Menge der jeweils in den Boden eingebrachten Menge entspreche. Anschließend finde ein Abbau in einer Höhe statt, der ausreiche, um selbst die Erschöpfung der Strong Adsorption Capacity - SAG - der von der Beklagten für maßgeblich gehaltenen Sand- und Moorböden sicher zu vermeiden. Auf anlehmigen, lehmigen oder tonigen Böden sei mit einer Erschöpfung der SAG erst in einem Zeitraum von einigen hundert Jahren zu rechnen.

Die Argumentation der Beklagten, daß schädliche Auswirkungen auf den Boden durch Paraquat auch unterhalb der SAG der Böden möglich seien und daß jede unnötige Anreicherung und Belastung des Bodens mit Chemikalien und bodenfremden Substanzen auf Dauer als ein Schaden für den Boden anzusehen sei, gehe fehl und finde keine Grundlage in dem Schadensbegriff des Pflanzenschutzgesetzes. Das Gesetz gehe erkennbar davon aus, daß die Einbringung eines Pflanzenschutzmittels in den Boden als solche noch kein Schaden sei.

Insbesondere werde durch ihre Pflanzenbehandlungsmittel keine Schädigung des Kaliumhaushalts des Bodens bewirkt. Nach den eigenen Ausführungen der Beklagten liege diesbezüglich lediglich eine unschädliche Veränderung im Boden vor. Paraquatrückstände besetzten nur einen geringen Bruchteil der Adsorptionsstellen des Bodens. Dies sei in Feldversuchen bestätigt worden. Die Ausführungen der Beklagten zum Kaliumhaushalt seien völlig abstrakt und die ernsthafte Möglichkeit eines konkreten Schadens sei in keiner Weise dargetan worden.

Soweit sich die Bescheide der Beklagten durch Zeitablauf oder auf andere Weise erledigt hätten, bestehe ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit, weil gegenüber der Beklagten ein Schadensersatzanspruch durchgesetzt werden solle.

Die Klägerin hat sinngemäß folgende Anträge gestellt:

Die Beklagte hat Klageabweisung beantragt. Sie hat geltend gemacht, daß entgegen der Ansicht der Klägerin als Folge der Anwendung ihrer Pflanzenbehandlungsmittel im Boden eine kontinuierliche Akkumulation von Paraquat stattfinde. Unabhängig davon seien durch eine weitere Anwendung des Wirkstoffs Paraquat schädliche Auswirkungen auch außerhalb der SAG der Böden zu erwarten. So würden Kaliumionen wegen ihrer geringen Dichte an positiver elektrischer Ladung aus den interlamellaren Schichten des Montmorillonit verdrängt. Auch noch weitere Auswirkungen seien zu befürchten.

Das Verwaltungsgericht hat mit Beweisbeschluß vom 21. Februar 1986 die Einholung eines Sachverständigengutachtens beschlossen. Dieser Beweisbeschluß ist bisher nicht ausgeführt worden.

Durch das angefochtene Teilurteil vom 13. Februar 1987 hat das Verwaltungsgericht

• den - vorstehend neu formulierten - Klageanträgen zu 1),

• den Hauptanträgen zu 2 a) und 2 b),

• dem Antrag zu 3),

• dem Antrag zu 5) und

• den Hilfsanträgen zu 6 a) und 6 b)

stattgegeben. Die Hauptanträge zu 6 a) und 6 b) hat es nicht beschieden. Es hat seine Entscheidung im wesentlichen damit begründet, daß die Anwendung der paraquathaltigen Pflanzenbehandlungsmittel der Klägerin für einen weiteren Zulassungszeitraum von zwei Jahren und zehn Monaten keine nachteiligen Auswirkungen auf den Naturhaushalt erwarten lasse, die nach dem Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse nicht vertretbar seien. Im einzelnen hat es ausgeführt:

Die Verpflichtungsbegehren der Klägerin beurteilten sich nach dem Pflanzenschutzgesetz - PflSchG - in seiner Fassung vom 15. September 1986. Die Neufassung der maßgeblichen Bestimmung des § 15 Abs. 1 Nr. 3 (früher § 8 Abs. 1 Nr. 3) unterscheide sich von dem ursprünglichen Text dadurch, daß bei der zweiten Alternative die Formulierung "schädliche" Auswirkungen weggefallen sei. Damit seien aber nicht sonstige Auswirkungen jeglicher Art gemeint. Vielmehr ergebe sich aus dem Gesetzeszweck, daß Gefahren abgewehrt werden sollen, die durch die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln für den Naturhaushalt entstehen können (§ 1 Nr. 4 PflSchG). Es müsse somit hier eine hinreichende Wahrscheinlichkeit dafür bestehen, daß die weitere Anwendung vor Paraquat "nachteilige" Auswirkungen auf den Naturhaushalt hat, die nach dem Stande der wissenschaftlichen Erkenntnisse nicht vertretbar sind.

Von solchen nachteiligen Auswirkungen könne für einen Zeitraum von zwei Jahren und zehn Monaten nicht ausgegangen werden. Denn die Beklagte habe jedenfalls mit ihrem Schriftsatz vom 31. Oktober 1986 deutlich gemacht, daß für diesen Zulassungszeitraum eine Ausschöpfung der SAG nicht anzunehmen sei, weil in der Tonfraktion von schweren und mittelschweren Böden ausreichend hohe Montmorillonit- oder Vermiculit-Anteile vorhanden seien. Es könne angenommen werden, daß ein Praktiker in der Lage sei, zwischen schweren und mittelschweren Böden einerseits und leichten Böden sowie Moor- und Torfböden andererseits zu unterscheiden.

Auch andere Gründe stünden der (zeitlich beschränkten) Verwendung der Mittel nicht entgegen.

Die Beklagte habe in ihrer Klageerwiderung lediglich unsubstantiiert und rein spekulativ auf mögliche Risiken hingewiesen. Das reiche nicht aus, um nicht vertretbare Auswirkungen zu bejahen.

Darüber hinaus enthalte die Darstellung der Beklagten auch keine konkreten Anhaltspunkte, aufgrund derer das Gericht in der Lage wäre, ein Beweisthema zu formulieren. Es sei auch nicht Aufgabe des Gerichts, anstelle der Beklagten durch Beauftragung von Sachverständigen der Frage nachzugehen, ob die weitere Anwendung von paraquathaltigen Pflanzenbehandlungsmitteln zu nachteiligen Veränderungen des Nährstoffhaushalts des Bodens führt.

Bezüglich der Feststellungsanträge der Klägerin sei das für die Fortsetzungsfeststellungsanträge gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erforderliche berechtigte Interesse zu bejahen, weil die Anträge zur Vorbereitung eines Amtshaftungsprozesses dienen könnten und die dortige Rechtsverfolgung jedenfalls nicht offensichtlich aussichtslos sei.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Verwaltungsgericht mit Beschluß vom 7. April 1987 zugelassene (Sprung-)Revision der Beklagten, mit der diese die Verletzung des § 15 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. b PflSchG rügt. Zur Begründung macht die Beklagte im wesentlichen folgendes geltend:

Mit der Revision erstrebe sie allein eine höchstrichterliche Entscheidung über die Auslegung der Vorschrift des § 15 Abs. 1 Nr. 3 PflSchG.

Das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht entschieden, daß unter den "sonstigen" Auswirkungen auf den Naturhaushalt i.S. von § 15 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. b PflSchG nicht sonstige Auswirkungen "jeglicher Art" zu verstehen seien. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts seien sonstige Auswirkungen nicht nur solche, bei denen eine "hinreichende Wahrscheinlichkeit" dafür besteht, daß es "zu nachteiligen Auswirkungen auf den Naturhaushalt" kommen wird. Infolgedessen sei es unrichtig, daß es nur bei als nachteilig festgestellten Auswirkungen darauf ankomme, ob sie nach dem Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse nicht vertretbar sind.

Dies habe das Verwaltungsgericht verkannt, indem es gemeint hat, es lägen schon dann keine sonstigen Auswirkungen vor, wenn "rein spekulative Befürchtungen" geäußert würden, für die keine "hinreichende Wahrscheinlichkeit" dargelegt sei. Diese Auslegung des § 15 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. b PflSchG durch das Verwaltungsgericht sei falsch.

Auf die vom Verwaltungsgericht in den Mittelpunkt gestellte Frage nach der Erschöpfung der Adsorptionskapazität (SAG) des Bodens komme es nicht entscheidend an. Die SAG habe nur Bedeutung für den Schutz der Kulturpflanzen. Der Schutzzweck des Gesetzes gehe aber wesentlich weiter. Auch soweit die SAG nicht erschöpft ist, seien negative Auswirkungen auf den Naturhaushalt wissenschaftlich nicht auszuschließen. Sie habe diese möglichen negativen Auswirkungen von Paraquat im erstinstanzlichen Verfahren im einzelnen dargelegt und begründet.

Die Beklagte beantragt,

Die Klägerin beantragt,

Sie verteidigt das angefochtene Urteil.

II.

1.

Die Revision der Beklagten gegen das angefochtene Teilurteil des Verwaltungsgerichts ist in vollem Umfang begründet. Die vom Verwaltungsgericht getroffenen Entscheidungen beruhen auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

Gegen die Zulässigkeit der von der Beklagten eingelegten Revision unter Übergehung der Berufungsinstanz gemäß § 134 Abs. 1 Satz 1 VwGO bestehen keine rechtlichen Bedenken. Die Beklagte hat in ihrer Revisionsschrift, die am 3. April 1987 eingegangen ist, auf die schriftliche Zustimmung der Klägerin zur Sprungrevision Bezug genommen. Die Erklärung der Klägerin, daß sie der Einlegung der Sprungrevision zustimme, war bereits am 1. April 1987 eingegangen. Mit Beschluß vom 7. April 1987 hat das Verwaltungsgericht die Revision zugelassen. Sodann hat die Beklagte die Revision innerhalb der bis zum 31. Juli 1987 verlängerten Begründungsfrist begründet.

2.

Soweit das Verwaltungsgericht mit der Entscheidung in Nr. 1 seines Urteils den hilfsweise gestellt gewesenen Verpflichtungsanträgen in Nr. 6 a) und b) der im Revisionsverfahren neu formulierten Klagebegehren der Klägerin entsprochen hat, erweist sich diese Entscheidung in mehrfacher Hinsicht als fehlerhaft.

a)

Mit ihren Klageanträgen zu 6) hat die Klägerin eine Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 VwGO erhoben. Sie hat mit den Anträgen zu 6 a) und b) in erster Linie (Hauptanträge) die - erneute - Zulassung ihrer beiden paraquathaltigen Pflanzenbehandlungsmittel Gramoxone (AP-ZA 20269-00-00) und Gramoxone S (AP-ZA 20405-00-00) sowie in zweiter Linie (Hilfsanträge) die (erstmalige) Zulassung der paraquathaltigen Pflanzenbehandlungsmittel Gramoxone 100 (AP-ZA 03612-00-00) und Gramoxone S 100 (AP-ZA 03611-00-00) begehrt, und zwar jeweils nur noch für einen Zeitraum von zwei Jahren und zehn Monaten ab Erteilung der Zulassung. Das Verwaltungsgericht hat den Hilfsanträgen zu 6 a) und b) stattgegeben.

Hierzu bedarf es vorweg des Hinweises, daß das Verwaltungsgericht zu Unrecht die Hauptanträge zu 6 a) und b) unbeschieden gelassen und nur über die Hilfsanträge zu 6 a) und b) entschieden hat. Damit hat es in fehlerhafter Weise die Hauptanträge übergangen. Gegen diese Rechtsverletzung ist für die Klägerin nach § 120 Abs. 1 VwGO allein der Antrag auf Ergänzung des Urteils durch nachträgliche Entscheidung gegeben gewesen. Diese Ergänzung ist jedoch von der Klägerin nicht innerhalb der in § 120 Abs. 2 VwGO bestimmten Frist von zwei Wochen beantragt worden. Infolgedessen ist mit dem Ablauf der Zweiwochenfrist die Rechtshängigkeit der Hauptanträge zu 6 a) und b) entfallen, so daß jetzt nur noch die ursprünglichen Hilfsanträge rechtshängig sind.

b)

Die Begründetheit der Verpflichtungsanträge der Klägerin zu 6 a) und b) (frühere Hilfsanträge) ist nach § 15 des Pflanzenschutzgesetzes vom 15. September 1986 zu beurteilen. Nach der Neuregelung der Zulassungsvoraussetzungen in § 15 Abs. 1 PflSchG (1986) ist für die Zulassung eines Pflanzenschutzmittels dreierlei erforderlich:

1. (1)

   daß das Mittel hinreichend wirksam ist.

2. (2)

   daß die Erfordernisse des Gesundheitsschutzes nicht entgegenstehen sowie

3. (3)

   daß das Pflanzenschutzmittel

   1. (a)

      keine "schädlichen" Auswirkungen auf die Gesundheit von Mensch und Tier und auf das Grundwasser hat und

   2. (b)

      keine "sonstigen Auswirkungen", insbesondere "auf den Naturhaushalt", hat, die "nach dem Stande der wissenschaftlichen Erkenntnisse nicht vertretbar" sind.

Streitig ist im vorliegenden Verfahren, ob die paraquathaltigen Mittel der Klägerin sonstige Auswirkungen auf die Natur, insbesondere auf den Naturhaushalt, im Sinne von § 15 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. b haben, die nach wissenschaftlichen Erkenntnissen nicht vertretbar sind.

Das Verwaltungsgericht hat die Vorschrift des § 15 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. b PflSchG (1986) unrichtig ausgelegt. Es hat zu Unrecht angenommen, diese Vorschrift hindere die Zulassung nur, wenn eine hinreichende Wahrscheinlichkeit dafür bestehe, daß die weitere Anwendung von Paraquat nachteilige Auswirkungen auf den Naturhaushalt habe, die nach dem Stande der wissenschaftlichen Erkenntnisse nicht vertretbar seien. Abgesehen davon, daß unter "sonstigen Auswirkungen" nicht nur nachteilige, sondern grundsätzlich alle Auswirkungen zu verstehen sind, die sich freilich als "vertretbar" erweisen können, fordert die Vorschrift des § 15 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. b PflSchG (1986) umgekehrt, daß nach dem Stande der wissenschaftlichen Erkenntnisse unvertretbare Auswirkungen auf den Naturhaushalt nicht vorliegen dürfen, wenn die Zulassung erteilt wird. Das aber heißt nichts anderes, als daß unvertretbare Auswirkungen des Pflanzenschutzmittels mit: an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen sein müssen.

Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte verpflichtet, der Klägerin die Zulassung für einen Zeitraum von zwei Jahren und zehn Monaten - ausgenommen die Anwendung auf Sand-. Moor- und Torfböden - zu erteilen. Die tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts rechtfertigen nicht die Auffassung, bei einer solchen zeitlich und sachlich begrenzten Zulassung seien unvertretbare Auswirkungen des Pflanzenschutzmittels mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen. Die einzige einschlägige Feststellung des Verwaltungsgerichts hat zum Inhalt, daß die beschränkte Zulassung nicht zur Erschöpfung der Adsorptionskapazität des für die Anwendung erlaubten Bodens in dem vorgenannten Zeitraum führen wird. Bei sachgerechter Auslegung ist die diesbezügliche Feststellung entgegen ihrem mißverständlichen Wortlaut dahin zu verstehen, daß das Verwaltungsgericht eine Erschöpfung der Adsorptionskapazität als Folge der von ihm für Rechtens gehaltenen beschränkten Zulassung nicht nur für den vorgenannten Zulassungszeitraum, sondern auch als Langzeitwirkung verneint. Abgesehen davon, daß das Verwaltungsgericht den mit seiner Feststellung vorausgesetzten Zusammenhang zwischen Zulassungszeitraum einerseits sowie Anwendungszeitraum und Anwendungsintensität andererseits nicht deutlich macht, vermag die Verneinung der Erschöpfung der Adsorptionskapazität für sich genommen das Urteil des Verwaltungsgerichts nicht zu tragen. Unvertretbar können auch Auswirkungen der paraquathaltigen Mittel sein, die bereits vor einer Erschöpfung der Adsorptionskapazität eintreten. Dabei kommt es nicht entscheidend darauf an, ob die Belastung des Bodens mit Paraquat vor Erschöpfung der Adsorptionskapazität im Pflanzenwuchs in Erscheinung tritt. Festzustellen sind die Auswirkungen auf den Naturhaushalt als einem "komplexen Wirkungsgefüge", dem eine gewisse "Leistungsfähigkeit" eignet (vgl. hierzu den Begriff der "Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts" in § 1 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG und die Ausführungen der Bundesregierung zum Entwurf eines Bundesnaturschutzgesetzes in BT-Drucks. VII/886. S. 25, 27 f.). Zu Unrecht außer Betracht gelassen hat das Verwaltungsgericht insoweit die Frage, ob und inwieweit der begrenzte Eintrag von Paraquat in den Boden dessen Leistungsfähigkeit im Hinblick auf die Adsorption mindert und welche Bedeutung eine etwaige derartige Vorbelastung hat, ob insbesondere diese Vorbelastung - gegebenenfalls auch angesichts einer Gefahr der Verdrängung des Paraquats aus der Bindung durch andere Chemikalien - im Zusammenahng mit einer möglichen anderweitigen Inanspruchnahme der Adsorptionskapazität für deren spätere Erschöpfung mit ursächlich werden kann. Aber auch unabhängig von dieser Vorbelastungsproblematik hätte das Verwaltungsgericht den Auswirkungen des begrenzten Eintrags von Paraquat und dabei insbesondere den Bedenken der Beklagten nachgehen müssen, die die Veränderung in der Funktion des Montmorillonits als Depotmineral sowie die Verminderung der Fähigkeit des Bodens betreffen, unvermeidbare Stoffe zu binden. Angesichts seiner von Amts wegen bestehenden Verpflichtung festzustellen, ob unvertretbare Auswirkungen der paraquathaltigen Mittel auszuschließen sind, durfte das Verwaltungsgericht die Bedenken der Bundesanstalt nicht mit der bloßen Behauptung ignorieren, es handle sich um spekulative Befürchtungen. Das von der Bundesanstalt unterbreitete Prüfungsergebnis reichte insoweit aus, die Aufklärungsverpflichtung des Verwaltungsgerichts auszulösen, so daß Feststellungen darüber getroffen werden mußten, ob die angegebenen Veränderungen im Naturhaushalt mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit nicht eintreten, verneinendenfalls, ob sie nach dem Stande der wissenschaftlichen Erkenntnisse nicht vertretbar sind. Die Ausführungen im angefochtenen Urteil geben zu dem zusätzlichen Hinweis Veranlassung, daß die Nichtvertretbarkeit einer Auswirkung nicht nach der Meinung der Beklagten oder der eigenen Sachkunde des Gerichts, sondern danach zu beurteilen ist, zu welchem Ergebnis nach dem vom Gericht zu ermittelnden Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis eine Abwägung führt, in die die folgenden nach diesem Stande festgestellten Gesichtspunkte eingebracht sind: Der Grad von Wahrscheinlichkeit, daß die nicht auszuschließenden Auswirkungen für den Naturhaushalt nachteilig sind, das Gewicht dieses Nachteils, der Vorteil der Mittelverwendung für den Pflanzenanbau und dessen eventuelle Ersetzbarkeit.

3.

Soweit das Verwaltungsgericht mit der Entscheidung in Nr. 3 Satz 2 seines Urteils den Feststellungsanträgen der Klägerin in Nr. 2 a) und b) der neu formulierten Klageanträge entsprochen hat, erweist sich auch diese Entscheidung als fehlerhaft. Das Verwaltungsgericht hat die Vorschrift des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO unrichtig angewandt und demzufolge verkannt, daß insoweit die Klage unzulässig ist.

a)

Mit ihren Klageanträgen zu 2) hat die Klägerin eine (Fortsetzungs-)Feststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO (analog) erhoben. Sie begehrt mit den vom Verwaltungsgericht beschiedenen Anträgen zu 2 a) und b) jeweils in erster Linie (Hauptanträge) die Feststellung, daß die Versagungen der beantragten Zulassungen für ihre paraquathaltigen Pflanzenbehandlungsmittel Gramoxone (AP-ZA 20269-00-00) und Gramoxone S (AP-ZA 20405-00-00) durch die Beklagte rechtswidrig gewesen sind, weil die Beklagte verpflichtet gewesen sei, ihr erneute Zulassungen für die Pflanzenbehandlungsmittel in einer bestimmten Vertriebsform zu erteilen, und zwar für den Zeitraum vom 1. Januar 1984 bis zum 31. Oktober 1986, also einen Zeitraum von zwei Jahren und zehn Monaten. Das Verwaltungsgericht hat diesen Anträgen stattgegeben.

Die beiden Feststellungsbegehren sind in prozessualer Hinsicht statthaft. Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats ist die an sich nur für die Anfechtungsklage geltende Vorschrift des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO auf die Verpflichtungsklage nach § 113 Abs. 4 VwGO analog anzuwenden. Das bedeutet, daß in Fällen, in denen sich bei einem Verpflichtungsbegehren der vom Kläger bei der Behörde gestellte Antrag auf Erlaß eines Verwaltungsakts vor der gerichtlichen Entscheidung erledigt hat, das Gericht auf Antrag durch Urteil ausspricht, daß die Versagung - oder Unterlassung - des beantragten Verwaltungsakts rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.

Hiernach setzt die Zulässigkeit des Feststellungsbegehrens analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO voraus, daß sich der vom Kläger bei der Behörde gestellte Antrag auf Erlaß des Verwaltungsakts erledigt hat. Dies sind im vorliegenden Falle die von der Klägerin gestellten Anträge auf erneute Zulassung ihrer Pflanzenbehandlungsmittel Gramoxone und Gramoxone S für einen weiteren Zeitraum von zwei Jahren und zehn Monaten. Dieser Zeitraum wäre, wenn die Beklagte die Anträge bis Ende 1983 positiv beschieden hätte, der Zeitraum vom 1. Januar 1984 bis zum 31. Oktober 1986 gewesen.

Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts hatten sich diese Anträge der Klägerin jedenfalls bei Ergehen des angefochtenen Urteils noch nicht erledigt. Denn die Klägerin hat mit ihren Klageanträgen zu 6 a) und b) in erster Linie (Hauptanträge) die Verpflichtung der Beklagten beantragt, ihr die beantragten Zulassungen für die Pflanzenbehandlungsmittel Gramoxone und Gramoxone S für einen weiteren Zeitraum von zwei Jahren und zehn Monaten zu erteilen. Zwar unterschieden sich die gestellten Feststellungs- und Verpflichtungsanträge nach ihrem Wortlaut darin, daß sich die Feststellungsbegehren auf den ursprünglich beantragten Zeitraum vom 1. Januar 1984 bis zum 31. Oktober 1986 und die Verpflichtungsbegehren auf einen Zeitraum von zwei Jahren und zehn Monaten ab Erlaß der Zulassungsbescheide bezogen haben. Dieses Hinausschieben des Beginns des Zeitraums von zwei Jahren und zehn Monaten vom 1. Januar 1984 auf den Tag des Erlasses des Zulassungsbescheids ist jedoch allein durch den inzwischen eingetretenen Zeitablauf bedingt. Darauf hat die Klägerin bereits in ihrer Klagebegründung hingewiesen. Sie hat dort ausgeführt, daß sie mit den Verpflichtungsanträgen die erneute Zulassung der Mittel gemäß den Einvernehmenserklärungen des Bundesgesundheitsamts für einen Zeitraum von zwei Jahren und zehn Monaten erstrebe. Diese Einvernehmenserklärungen sähen eine Zulassung für einen solchen Zeitraum vor, und zwar damals ab 1. Januar 1984. Dementsprechend begehre sie für die Zukunft die erneute Zulassung für zwei Jahre und zehn Monate, gerechnet nun allerdings ab Erteilung der Zulassung. Dies entspreche dem in den Einvernehmenserklärungen vorgesehenen Zeitraum.

Dieses Verständnis ihrer Verpflichtungsbegehren hat die Klägerin durch ihren Vortrag in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat bestätigt. Sie hat ergänzend ausgeführt, die Verbindung von Verpflichtungsbegehren und Feststellungsbegehren sei unter schadensersatzrechtlichen Überlegungen erfolgt. Denn im Falle einer Abweisung der Verpflichtungsbegehren für die Zukunft auf der Grundlage des neuen Pflanzenschutzgesetzes könne die zugrunde liegende behördliche Versagung für einen Zeitraum von zwei Jahren und zehn Monaten auf der Grundlage des früheren Pflanzenschutzgesetzes rechtswidrig gewesen sein, weil ihr nämlich damals ein Zulassungsanspruch zugestanden habe.

Dieses Vorbringen der Klägerin zeigt, daß sie ihre bei der Beklagten gestellten Anträge auf Zulassung der Mittel, und zwar noch für einen Zeitraum von zwei Jahren und zehn Monaten, mit ihren Verpflichtungsbegehren weiterverfolgt. In dem Umstand, daß die Beklagte die beantragten Zulassungen nicht schon Ende 1983 erteilt hat mit der Folge, daß sich der Zulassungszeitraum von zwei Jahren und zehn Monaten, der am 1. Januar 1984 beginnen sollte, jetzt bis zum Erlaß der beantragten Zulassungsbescheide hinausschiebt, ist keine Erledigung der Zulassungsanträge zu sehen. Vielmehr wäre eine solche Erledigung der Zulassungsanträge nur dann eingetreten, wenn die Klägerin wegen des eingetretenen Zeitablaufs an diesen Anträgen nicht mehr festgehalten hätte. Dies trifft aber nicht zu. Die Klägerin hat noch in der letzten mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht die Zulassung der Mittel Gramoxone und Gramoxone S für einen Zeitraum von zwei Jahren und zehn Monaten begehrt.

b)

Auch nach Ergehen des angefochtenen Urteils ist eine Erledigung der Zulassungsanträge der Klägerin, die sie für die Pflanzenbehandlungsmittel Gramoxone und Gramoxone S bei der Beklagten gestellt hat, nicht dadurch eingetreten, daß das Verwaltungsgericht die betreffenden Verpflichtungsanträge der Klägerin zu 6 a) und b) (Hauptanträge) übergangen hat. Dieser Rechtsfehler hat bewirkt, daß die Verpflichtungsanträge seit dem Ablauf der Zweiwochenfrist des § 120 Abs. 2 VwGO nicht mehr rechtshängig sind. Dieser Wegfall der Rechtshängigkeit der Verpflichtungsanträge bedeutet jedoch nicht, daß sich die Zulassungsanträge der Klägerin im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO (analog) erledigt hätten. Denn der Wegfall der Rechtshängigkeit hat zur Folge, daß die beiden Bescheide der Beklagten vom 17. Oktober 1983. mit denen die Zulassungen abgelehnt wurden, unanfechtbar geworden sind. Auch diese nachträglich eingetretene Unanfechtbarkeit der Ablehnungen schließt ein Feststellungsbegehren analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO aus.

Hiernach muß das Urteil, soweit das Verwaltungsgericht den Klageanträgen zu 2 a) und b) stattgegeben hat, aufgehoben werden. Die Klage ist hinsichtlich der Hauptanträge zu 2 a) und b) abzuweisen. Über die Hilfsanträge hat das Verwaltungsgericht noch nicht entschieden.

4.

Soweit das Verwaltungsgericht mit der Entscheidung in Nr. 3 Satz 1 seines Urteils den Feststellungsbegehren der Klägerin in Nr. 1) der neu formulierten Klageanträge entsprochen hat, erweist sich diese Entscheidung ebenfalls als fehlerhaft.

a)

Mit ihrem Klageantrag zu 1) hat die Klägerin eine (Fortsetzungs-)Feststellungsklage analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erhoben. Sie begehrt mit diesem vom Verwaltungsgericht beschiedenen Antrag die Feststellung, daß die Ablehnungen der beantragten Zulassungen für die paraquathaltigen Pflanzenbehandlungsmittel Gramoxone (AP-ZA 20269-00-00). Gramoxone S (AP-ZA 20405-00-00) und Duanti (AP-ZA 20268-00-00) sowie Spezialunkrautvernichter (AP-ZA 0268-60-00), und zwar für den Zeitraum vom 1. Januar bis zum 30. Juni 1984 zum Zwecke des Ausverkaufs, rechtswidrig gewesen sind. Das Verwaltungsgericht hat diesem Begehren stattgegeben.

Diese Feststellungsbegehren sind statthaft und auch sonst zulässig. Im Unterschied zu den vorstehend erörterten Anträgen der Klägerin auf Zulassung der Pflanzenbehandlungsraittel Gramoxone und Gramoxone S für einen weiteren Zeitraum von zwei Jahren und zehn Monaten ist von ihr im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ein entsprechender Verpflichtungsantrag auf Zulassung der vier Pflanzenbehandlungsmittel für weitere sechs Monate zum Zwecke des Ausverkaufs nicht gestellt worden. Dies rechtfertigt die Annahme, daß sich die bei der Behörde gestellten Zulassungsanträge mit dem 30. Juni 1984, also vor der gerichtlichen Entscheidung und sogar schon vor Erhebung der Klage, erledigt haben.

Das für die Zulässigkeit des Feststellungsbegehrens berechtigte Interesse der Klägerin an der erstrebten Feststellung hat das Verwaltungsgericht mit der Begründung bejaht, die Klägerin bereite einen Amtshaftungsprozeß gegen die Beklagte vor und ein Verschulden der Beklagten könne nicht gänzlich ausgeschlossen werden. Auf die Einrede der Verjährung hat die Beklagte verzichtet. Unter diesen Umstände kann gemäß der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ein berechtigtes Interesse als gegeben angesehen werden.

b)

Die Begründetheit des Begehrens auf Feststellung, daß die Ablehnungen der Zulassungsanträge für die Pflanzenbehandlungsmittel Gramoxone, Gramoxone S und Duanti sowie Spezialunkrautvernichter für den Zeitraum vom 1. Januar bis zum 30. Juni 1984 zum Zwecke des Ausverkaufs rechtswidrig waren, ist noch anhand des § 8 des Pflanzenschutzgesetzes vom 10. Mai 1968 zu beurteilen, der bis zum Außerkrafttreten des Gesetzes am 31. Dezember 1986 unverändert geblieben ist. Denn die Zulassungsanträge der Klägerin haben sich bereits vor dem Inkrafttreten des Pflanzenschutzgesetzes vom 15. September 1986 erledigt. Nach § 8 Abs. 1 PflSchG (1968) setzte auch damals die Zulassung dreierlei voraus:

1. (1)

   daß das Mittel hinreichend wirksam ist.

2. (2)

   daß die Erfordernisse des Gesundheitsschutzes nicht entgegenstehen sowie

3. (3)

   daß das Pflanzenschutzmittel bei bestimmungsgemäßer und sachgerechter Anwendung "keine schädlichen Auswirkungen" für die Gesundheit von Mensch und Tier sowie "keine sonstigen schädlichen Auswirkungen" hat, die nach dem Stande der wissenschaftlichen Erkenntnisse nicht vertretbar sind.

Streitig ist im vorliegenden Verfahren, ob die paraquathaltigen Mittel der Klägerin schädliche Auswirkungen im Sinne von § 8 Abs. 1 Nr. 3 PflSchG (1968) hatten, die nach dem Stande der wissenschaftlichen Erkenntnisse nicht vertretbar waren.

Das Verwaltungsgericht hat auch die Vorschrift des § 8 Abs. 1 Nr. 3 PflSchG (1968) unrichtig ausgelegt. Es hat auch in diesem Zusammenhang verkannt, daß eine Zulassung nicht erst dann zu versagen war, wenn für unvertretbare schädliche Auswirkungen eine hinreichende Wahrscheinlichkeit bestand, sondern die Zulassung umgekehrt voraussetzte, daß unvertretbare schädliche Auswirkungen mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen waren. Auf der Grundlage dieses falschen Ausgangspunktes hat das Verwaltungsgericht dann erneut sich nur mit der Frage der Erschöpfung der Adsorptionskapazität des Bodens befaßt und es verabsäumt, die etwaigen schädlichen Auswirkungen des Pflanzenschutzmittels vor einer Erschöpfung der Adsorptionskapazität zu ermitteln und unter dem Aspekt ihrer Vertretbarkeit zu bewerten. Im einzelnen wird auf die Ausführungen unter Ziffer 2 b) Bezug genommen.

5.

Auch soweit das Verwaltungsgericht mit der Entscheidung in Nr. 3 Satz 3 seines Urteils dem Feststellungsbegehren in Nr. 3 der neu formulierten Klageanträge entsprochen hat, erweist sich diese Entscheidung als fehlerhaft. Das Verwaltungsgericht hat die Vorschrift des § 9 Abs. 3 i.V.m. § 8 Abs. 1 Nr. 3 PflSchG (1968) unrichtig angewandt.

Mit ihrem Klageantrag zu 3) hat die Klägerin eine (Fortsetzungs-)Feststellungsklage unmittelbar nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erhoben. Sie begehrt die Feststellung, daß der Widerrufsbescheid der Beklagten vom 17. Oktober 1983 betreffend das paraquathaltige Pflanzenbehandlungsmittel Gramoxone M (AP-ZA 03098-00-00), das von der Beklagten bis zum 31. Oktober 1985 zugelassen worden war, rechtswidrig gewesen ist. Das Verwaltungsgericht hat auch diesem Antrag entsprochen.

Gegen die Statthaftigkeit des Feststellungsantrags bestehen keine rechtlichen Bedenken. Die gegen den Widerrufsbescheid gegeben gewesene Anfechtungsklage ist jetzt nicht mehr zulässig, nachdem der Zulassungszeitraum am 31. Oktober 1985 abgelaufen ist. Damit hat sich der Widerrufsbescheid erledigt.

Ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung kann aus den vorstehend unter Punkt 4 dargelegten Erwägungen angenommen werden.

Die Begründetheit des Feststellungsbegehrens ist nach § 9 Abs. 3 i.V.m. § 8 Abs. 1 PflSchG (1968) zu beurteilen. Danach ist die Zulassung eines Pflanzenschutzmittels zu widerrufen, wenn eine der zunächst gegeben gewesenen Voraussetzungen der Zulassung nach § 8 Abs. 1 PflSchG (1968) später weggefallen ist. Zwischen den Beteiligten ist streitig, ob für das Pflanzenbehandlungsmittel Gramoxone M die Voraussetzung des § 8 Abs. 1 Nr. 3 PflSchG (1968) nach der Zulassung weggefallen ist. Danach darf das Mittel keine schädlichen Auswirkungen haben, die nach dem Stande der wissenschaftlichen Erkenntnisse nicht vertretbar sind. Das Verwaltungsgericht ist hier demselben Rechtsirrtum erlegen, auf den in Ziffer 4 b) hingewiesen worden ist. Auf die dortigen Ausführungen wird Bezug genommen.

6.

Schließlich erweist sich auch die Entscheidung des Verwaltungsgerichts in Nr. 2 seines Urteils, mit der es den Anfechtungsbegehren in Nr. 5 der neu formulierten Klageanträge entsprochen hat, als fehlerhaft. Das Verwaltungsgericht hat wiederum § 9 Abs. 3 i.V.m. § 8 Abs. 1 Nr. 3 PflSchG (1968) aus den in Ziffern M b) und 5) dargelegten Gründen unrichtig angewandt.

7.

Zusammenfassend ergibt sich, daß das angefochtene Teilurteil des Verwaltungsgerichts insgesamt aufgehoben werden muß. Soweit das Verwaltungsgericht den neu formulierten Hauptanträgen zu 2 a) und b) stattgegeben hat, ist die Klage als unzulässig abzuweisen.

Im übrigen wird die Sache zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Verwaltungsgericht zurückverwiesen. Das Verwaltungsgericht wird nunmehr die erforderlichen tatsächlichen Feststellungen zu treffen haben, die die rechtliche Beurteilung ermöglichen, ob gemäß § 15 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. b PflSchG (1986) beziehungsweise § 8 Abs. 1 Nr. 3 PflSchG (1968) die Pflanzenbehandlungsmittel der Klägerin sonstige Auswirkungen auf den Naturhaushalt (bzw. schädliche Auswirkungen) haben, die nach wissenschaftlichen Erkenntnissen unvertretbar oder nicht unvertretbar sind.

Entgegen der Ansicht der Beklagten ist die rechtliche Beurteilung der Unvertretbarkeit oder Vertretbarkeit durch das Verwaltungsgericht nicht eingeschränkt. Denn der Beklagten steht nicht aufgrund einer gesetzlichen Beurteilungsermächtigung ein Beurteilungsspielraum (eine Einschätzungsprärogative) zu. Eine dahin gehende Ermächtigung kann weder dem Wortlaut noch dem Sinngehalt der Vorschrift entnommen werden. Sie ergibt sich auch nicht unter dem Gesichtspunkt, daß die Beurteilung der Unvertretbarkeit eine Abwägung unter mehreren Wertungsgesichtspunkten erforderlich macht. Zu solchen Abwägungen und Wertungen sind die Gerichte bei der Anwendung zahlreicher unbestimmter Rechtsbegriffe verpflichtet. Dabei ist in diesem Zusammenhang an die Begriffe der Gefahr und der Wahrscheinlichkeit zu denken (vgl. Urteil des Senats vom 15. Dezember 1983 - BVerwG 3 C 31-82 - in Buchholz 451.80 Nr. 28 und DÖV 1984. 557). Soweit dem Gericht dazu die erforderliche Sachkunde fehlt, ist es gehalten, sich der Hilfe von Sachverständigen zu bedienen.

Sollte das Verwaltungsgericht bei der Tatsachenfeststellung nach Erschöpfung aller geeigneter Beweismittel zu dem Ergebnis kommen, es sei nicht erweislich, daß bestimmte Auswirkungen der Pflanzenbehandlungsmittel, die im Falle ihres Eintritts unvertretbar wären, mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen werden können, so könnten die Mittel nicht zugelassen werden, weil die Feststellungslast hinsichtlich der tatsächlichen Voraussetzungen bei der Klägerin liegt.