I.

Der Kläger ist Träger des Krankenhauses "Privatklinik am B." in H. mit insgesamt 40 Betten. Davon entfallen 12 Betten auf das Fach Chirurgie, 8 Betten auf das Fach Urologie, 14 Betten auf das Fach Frauenheilkunde und 6 Betten auf das Fach Geburtshilfe.

Mit Schreiben vom 12. Mai 1978 beantragte der Kläger die Aufnahme seines Krankenhauses in den Krankenhausbedarfsplan des Landes N.-W..

Mit Bescheid vom 6. Mai 1980 stellte der Beklagte fest, daß die Klinik des Klägers nicht in den Krankenhausbedarfsplan des Landes N.-W. vom 24. Oktober 1979 aufgenommen worden sei, weil ein Bedarf an dieser Klinik nicht anerkannt werden könne. Der Widerspruch des Klägers blieb erfolglos.

Daraufhin hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben. Während des Klageverfahrens ist der Krankenhausbedarfsplan vom 24. Oktober 1979 durch den Krankenhausbedarfsplan vom 17. April 1982 fortgeschrieben worden.

Zur Begründung seiner Klage hat der Kläger geltend gemacht, er wolle in den Bedarfsplan aufgenommen werden, um die Zukunft des Krankenhauses abzusichern. Seine Klinik sei funktionstüchtig. Das hätten alle in der Vergangenheit erfolgten Technik- und Hygieneüberprüfungen erwiesen. Der Standard der Klinik sei vor allem in der gynäkologischen Abteilung mit dem in den anderen Krankenhäusern in der Stadt H. vergleichbar. Insgesamt handele es sich um ein leistungsfähiges Krankenhaus, das sehr niedrige Pflegesätze habe. Dazu weise er auch auf die sehr hohe Belegung des Hauses und die relativ kurze Verweildauer der Patienten hin. Er sei der Auffassung, daß seiner Klinik bei einem Vergleich mit anderen Krankenhäusern auch darum der Vorrang gebühre, weil es sich um eine sehr alte, von der H. Bevölkerung gut angenommene Klinik handele. Andere erst in der jüngsten Vergangenheit trotz des bestehenden Bettenüberhangs errichtete Krankenhäuser müßten demgegenüber zurückstehen. Der Kläger hat die Verpflichtung des Beklagten beantragt, die Aufnahme seines Krankenhauses mit einer Gesamtbettenzahl von 40 Betten in den Krankenhausbedarfsplan des Landes N.-W. festzustellen.

Der Beklagte hat Klageabweisung beantragt und geltend gemacht, daß eine Aufnahme der Klinik des Klägers in den Krankenhausbedarfsplan nicht in Betracht komme. Im Versorgungsgebiet 12 ergäben sich in der Fachrichtung Chirurgie ein Bettenüberhang von 325 Betten, in der Fachrichtung Urologie ein Bettenüberhang von 39 Betten, in der Fachrichtung Gynäkologie eine Bedarfslücke von 4 Betten und in der Fachrichtung Geburtshilfe ein Bettenüberhang von 49 Betten. Der Bedarf liege also in fast allen Fachdisziplinen niedriger als das Bettenangebot. Er werde durch die anderen am Ort vorhandenen Krankenhäuser abgedeckt. Aufgrund der geringen Bettenzahlen in den einzelnen Abteilungen, insbesondere in der Belegabteilung für Urologie, müsse bezweifelt werden, daß das Haus des Klägers den Anforderungen an die Bedarfsgerechtigkeit eines Krankenhauses entspricht. Auf jeden Fall liege die Leistungsfähigkeit dieses Hauses weit unter derjenigen der anderen Krankenhäuser in H.. Dieser strukturbedingte Nachteil des Hauses werde weder durch die überdurchschnittliche Bettennutzung noch durch die geringe Höhe des Pflegesatzes ausgeglichen.

Durch das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 27. Oktober 1982 ergangene Urteil hat das Verwaltungsgericht den Feststellungsbescheid des Beklagten vom 6. Mai 1980 aufgehoben und den Beklagten verpflichtet, die Aufnahme des Krankenhauses des Klägers in den Krankenhausbedarfsplan des Landes Nordrhein-Westfalen mit 4 Betten in der Fachdisziplin Frauenheilkunde festzustellen und wegen der übrigen Betten über den Antrag des Klägers vom 12. Mai 1978 neu zu entscheiden. Im übrigen hat es die Klage abgewiesen. Es hat zur Begründung ausgeführt, daß im Versorgungsgebiet 12 in der Disziplin Frauenheilkunde ohne die Klinik des Klägers bei einem Gesamtbedarf von 605 Betten eine Bedarfslücke von 4 Betten bestehe. Diese Lücke müsse durch die Klinik des Klägers ausgefüllt werden. Nur diese Entscheidung sei sachgerecht. Im übrigen sei die Sache nicht spruchreif, weil es einer erneuten Abwägung bedürfe, ob die Klinik des Klägers oder ein anderes Krankenhaus am besten geeignet ist, den Bedarf zu befriedigen. Bei seiner angefochtenen Entscheidung habe der Beklagte keine gerechte Abwägung vorgenommen. Dies hat das Verwaltungsgericht näher begründet.

Auf die Berufung des Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht durch das auf die mündliche Verhandlung vom 3. April 1984 ergangene Urteil die Entscheidung des Verwaltungsgerichts geändert, soweit der Beklagte verpflichtet worden ist, die Aufnahme des Krankenhauses des Klägers in den Krankenhausbedarfsplan mit 4 Betten in der Fachrichtung Frauenheilkunde festzustellen. Auch insoweit hat es den Beklagten nur verpflichtet, über den Antrag des Klägers erneut zu entscheiden. Im übrigen hat es die Berufung als unbegründet zurückgewiesen, weil die Entscheidung über die Nichtaufnahme des Krankenhauses des Klägers in den Krankenhausbedarfsplan ermessensfehlerhaft getroffen worden sei.

Das Oberverwaltungsgericht ist bei seiner Entscheidung davon ausgegangen, daß durch die Vorschriften der §§ 6 und 8 Abs. 1 KHG jedenfalls in der Neufassung des Krankenhaus-Kostendämpfungsgesetzes vom 22. Dezember 1981 der für die Aufstellung des Krankenhausbedarfsplans zuständigen Behörde hinsichtlich des Inhalts des Plans ein planerischer Gestaltungsspielraum im Sinne eines Planungsermessens eingeräumt worden sei. Die anschließende Transformation der im Krankenhausbedarfsplan enthaltenen Aussagen durch Feststellungsbescheide in Einzelfallentscheidungen für die jeweiligen Krankenhäuser diene nur dazu, den Planaussagen Außenwirkung beizumessen und den Rechtsweg gegen den Plan zu eröffnen. Infolgedessen müsse der für den Erlaß des Feststellungsbescheids zuständigen Landesbehörde hinsichtlich der Feststellungsentscheidung das gleiche Planungsermessen zugestanden werden.

Der hier zu beurteilende Krankenhausbedarfsplan verstoße, soweit das Krankenhaus des Klägers nicht aufgenommen worden ist, gegen das die Gestaltungsfreiheit im Sinne des Planungsermessens beschränkende Abwägungsgebot. Insoweit komme es zunächst darauf an, ob das Krankenhaus des Klägers bedarfsgerecht, leistungsfähig und kostengünstig ist. Die gesetzlichen Begriffe "bedarfsgerechte Versorgung", "leistungsfähige Krankenhäuser" und "sozial tragbare Pflegesätze" unterlägen als unbestimmte Rechtsbegriffe der vollen gerichtlichen Nachprüfung. Der zuständigen Landesbehörde stehe bei der Auslegung und Anwendung dieser unbestimmten Rechtsbegriffe kein Beurteilungsspielraum zu. Hinsichtlich des Krankenhauses des Klägers sei davon auszugehen, daß es bedarfsgerecht, ausreichend leistungsfähig und äußerst kostengünstig ist. Es sei objektiv geeignet, stationäre medizinische Versorgung in den vorgehaltenen Fachrichtungen zu erbringen und damit einen Bedarf im Versorgungsgebiet 12 an chirurgischen, urologischen, gynäkologischen und geburtshilflichen Betten zu decken. Damit seien diese Voraussetzungen für die Aufnahme in den Krankenhausbedarfsplan gegeben.

Bei der Entscheidung über die Aufnahme des Krankenhauses des Klägers in den Krankenhausbedarfsplan habe die zuständige Landesbehörde ihr Planungsermessen nicht ordnungsgemäß ausgeübt. Dies erfordere eine Abwägung der in § 1 KHG enthaltenen Ziele der Krankenhausförderung. Denn es sei Aufgabe der Landesbehörden, diese Ziele im Einzelfall bei der Entscheidung über die Aufnahme eines Krankenhauses in den Bedarfsplan zu gewichten und bei Zielkonflikten, die bei einer Mehrheit verfolgter Ziele in der Regel unvermeidbar seien, gegeneinander abzuwägen. Hier habe der Beklagte die Ablehnung der Feststellung der Aufnahme damit begründet, daß die Betten in Fachdisziplinen betrieben würden, in denen ohnedies ein Überhang oder jedenfalls kein weiterer Bedarf bestehe, der Versorgungsbedarf bereits durch andere leistungsfähigere Krankenhäuser abgedeckt sei, die Leistungsfähigkeit des Krankenhauses des Klägers weit unter der der anderen Häuser in H. liege und dieser strukturbedingte Nachteil weder durch die hohe Bettennutzung noch durch die geringe Höhe des Pflegesatzes ausgeglichen werde. Diese Begründung genüge jedoch nicht den Anforderungen, die an die im Rahmen des eingeräumten Planungsermessens vorzunehmende Abwägung der einander widerstreitenden Ziele des Krankenhausfinanzierungsgesetzes zu stellen sind. Zwar könnten diese Erwägungen ein Argument unter anderen sein, um bei der Auswahl zwischen mehreren bedarfsgerechten und leistungsfähigen Krankenhäusern dem leistungsfähigeren den Vorzug zu geben. Doch sei der stereotype Hinweis auf die geringere Leistungsfähigkeit des klägerischen Krankenhauses allein nicht geeignet, eine ermessensfehlerfreie Entscheidung zu tragen. Aufgrund seiner tatsächlichen Feststellungen könne das Gericht die Annahme des Beklagten, die Leistungsfähigkeit des klägerischen Krankenhauses sei generell niedriger als die der vergleichbaren anderen Krankenhäuser in H. in dieser Allgemeinheit nicht teilen. Lediglich auf die Fachrichtung Urologie könne der Einwand geringerer Leistungsfähigkeit zutreffen. Doch sei dies allein noch kein Grund, um die Aufnahme des gesamten Krankenhauses des Klägers in den Bedarfsplan abzulehnen.

Darüber hinaus sei bei der Abwägung offenbar nicht ausreichend berücksichtigt worden, daß die Leistungsfähigkeit eines Krankenhauses nicht das alleinige Kriterium für die Aufnahme eines ansonsten bedarfsgerechten Krankenhauses in den Bedarfsplan ist. Es müßten in jedem Versorgungsgebiet auch weniger leistungsfähige Krankenhäuser vorhanden sein, die der ortsnahen Grundversorgung dienen. Die mit dem Krankenhaus des Klägers vom Disziplinenangebot her vergleichbaren anderen Krankenhäuser in H. gehörten nach dem Krankenhausbedarfsplan vom 17. April 1982 mit einer Ausnahme alle der Versorgungsstufe 2 an und seien damit Einrichtungen für die überregionale gehobene Breitenversorgung der Bevölkerung. Das Verhältnis der Betten betrage damit 280 der Versorgungsstufe 1 zu 1.525 der Versorgungsstufe 2. Wenn auch Krankenhäuser der Versorgungsstufe 2 das Kernstück des Versorgungssystems darstellten, hätte doch bei der Planaufstellung erwogen werden müssen, ob nicht ein höheres Angebot an Betten in Häusern der Versorgungsstufe 1 auch im Hinblick auf sozial tragbare Pflegesätze sinnvoll gewesen wäre. Es hätte daher auch geprüft werden müssen, ob das Krankenhaus des Klägers geeignet ist, das Krankenhausangebot an Betten für die ortsnahe Grundversorgung zu erweitern und zu ergänzen. Dabei hätte insbesondere berücksichtigt werden müssen, daß das Krankenhaus des Klägers offenbar von der Bevölkerung sehr gut angenommen wird, daß es hinsichtlich der Urologie bei der stationären Behandlung von weniger schwerwiegenden Erkrankungen und hinsichtlich der Chirurgie wegen der dort betriebenen Hand- und plastischen Chirurgie eine sinnvolle Ergänzung des vorhandenen Bettenangebots darstellen kann und daß es äußerst kostengünstig arbeitet.

Schließlich sei in die vorzunehmende Abwägung auch die Überlegung einzubeziehen, daß nach § 1 Satz 2 KHG bei der Durchführung des Gesetzes und damit auch bei der Aufstellung des Krankenhausbedarfsplans die Vielfalt der Krankenhausträger zu beachten ist. Demnach gehe das Krankenhausfinanzierungsgesetz von der historisch gewachsenen Dreiteilung in öffentliche, freigemeinnützige und private Krankenhausträger aus. Auch dieser Umstand spreche für die Aufnahme des Krankenhauses des Klägers, eines privaten Trägers, in den Krankenhausbedarfsplan.

Es sei nicht ersichtlich, daß bei der Entscheidung, das Krankenhaus des Klägers nicht in den Krankenhausbedarfsplan aufzunehmen, die aufgeführten Überlegungen angestellt und in die vorzunehmende Abwägung einbezogen wurden. Aus diesem Grund seien insoweit der Krankenhausbedarfsplan und damit auch der die Feststellung der Aufnahme ablehnende Bescheid des Beklagten rechtswidrig.

Allerdings könne der vom Verwaltungsgericht getroffenen Feststellung, daß in der Fachrichtung Frauenheilkunde ein Bedarf von 4 Betten nicht gedeckt und deshalb die Nichtaufnahme von 4 Betten im Krankenhaus des Klägers in den Bedarfsplan rechtswidrig sei, nicht gefolgt werden. Insoweit sei keine Reduzierung des Planungsermessens eingetreten. Das der zuständigen Landesbehörde zustehende Planungsermessen lasse auch die Entscheidung zu, eine geringe Bedarfslücke hinzunehmen oder nicht durch das Krankenhaus des Klägers schließen zu lassen, sondern ihre Schließung durch ein anderes Krankenhaus in H. anzuregen.

Gegen dieses Urteil hat der Beklagte die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Er rügt insbesondere die Verletzung der §§ 6, 8 Abs. 1 KHG. Das Berufungsgericht sei zu Unrecht davon ausgegangen, daß die Klinik des Klägers bedarfsgerecht und leistungsfähig sei und einen sozial tragbaren Pflegesatz habe. Die Bedarfsgerechtigkeit sei zu verneinen, weil im Versorgungsgebiet 12 ein Bedarf an Krankenhausbetten über die im Krankenhausbedarfsplan verzeichneten Krankenhäuser hinaus nicht bestehe. In den Disziplinen Frauenheilkunde und Geburtshilfe bestehe sogar ein Überhang von ca. 100 Betten. Auch der überdurchschnittliche Benutzungsgrad der Klinik könne zu keiner anderen Beurteilung führen, da er nur ein Indiz für die Bedarfsgerechtigkeit sei. Diesem Indiz komme dann keine Bedeutung zu, wenn keine Bedarfslücke bestehe, die auszufüllen ist.

Die Klinik des Klägers sei auch nicht leistungsfähig. In ihr fehle eine anästhesiologische Intensivabteilung, wie sie in den übrigen in den Krankenhausbedarfsplan aufgenommenen H. Krankenhäusern vorhanden sei. Es bestehe kein Anlaß, ein solches weniger leistungsfähiges Krankenhaus in den Krankenhausbedarfsplan aufzunehmen, wenn die Versorgung durch leistungsfähigere Krankenhäuser bereits gesichert ist.

Außerdem habe das Berufungsgericht zu Unrecht angenommen, daß unter einem sozial tragbaren Pflegesatz ein möglichst niedriger Pflegesatz zu verstehen sei. Es komme nicht darauf an, ob das Krankenhaus einen niedrigen Pflegesatz hat, sondern ob es kostengünstig ist. Diese Kostengünstigkeit könne nur unter Berücksichtigung des Leistungsniveaus des Krankenhauses beurteilt werden. Naturgemäß müsse mit dem Leistungsniveau auch der Pflegesatz steigen. Bei der Klinik des Klägers beruhe der niedrige Pflegesatz allein auf ihrer geringeren Leistungsfähigkeit. Sie sei ein reines Belegkrankenhaus, bei dem im Pflegesatz keine Arztkosten enthalten sind. Deshalb könne ihr Pflegesatz nicht mit den Pflegesätzen der größeren Hammer Krankenhäuser verglichen werden.

Darüber hinaus werde vorsorglich auch in Abrede gestellt, daß die Entscheidung über die Nichtaufnahme des Krankenhauses des Klägers in den Krankenhausbedarfsplan auf einem Abwägungsdefizit beruhe. Richtig sei, daß auch weniger leistungsfähige Krankenhäuser in den Krankenhausbedarfsplan aufgenommen werden können. Dazu bestehe aber kein Anlaß, wenn die Versorgung bereits durch leistungsfähigere Krankenhäuser gesichert ist.

Der Beklagte beantragt,

Der Kläger beantragt,

Er verteidigt das angefochtene Urteil mit Rechtsausführungen. Das Oberverwaltungsgericht habe zutreffend angenommen, daß die Anwendung der Begriffe der bedarfsgerechten Versorgung, des leistungsfähigen Krankenhauses und des sozial tragbaren Pflegesatzes als unbestimmte Rechtsbegriffe der vollen gerichtlichen Kontrolle unterliegen. Es sei aufgrund seiner vom Beklagten nicht angegriffenen tatsächlichen Feststellungen zu dem Ergebnis gekommen, daß seine Klinik objektiv bedarfsgerecht und generell leistungsfähig sowie auch besonders kostengünstig ist. Dieses Ergebnis lasse keine Rechtsfehler erkennen.

Darüber hinaus habe das Oberverwaltungsgericht festgestellt, daß die Entscheidung über die Nichtaufnahme seines Krankenhauses in den Krankenhausbedarfsplan auf einem Abwägungsdefizit beruht. Dies führe zu der Frage, ob die Neufassung des § 8 Abs. 1 KHG Auswirkungen auf die bisherige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hat. Die Neufassung wäre verfassungswidrig, wenn sie die Entscheidung über die Aufnahme zu einer echten Ermessensentscheidung im Sinne eines Rechtsfolgeermessens gemacht hätte. Verstehe man sie als ein durch das Abwägungsgebot beschränktes Planungsermessen, so sei sie verfassungskonform. Dieses Abwägungsgebot habe der Beklagte nicht hinreichend beachtet, so daß seine Entscheidung rechtswidrig sei.

II.

1.

Die Revision des Beklagten kann keinen Erfolg haben.

Das angefochtene Urteil des Berufungsgerichts beruht zwar auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Denn das Berufungsgericht hat die Vorschrift des § 8 Abs. 1 Sätze 4 und 5 des Krankenhausfinanzierungsgesetzes in der für seine Entscheidung maßgeblich gewesenen Fassung vom 22. Dezember 1981 - KHG (1981) - (BGBl. I S. 1568) unrichtig angewandt. Jedoch stellt sich die getroffene Entscheidung selbst aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO).

2.

Das Berufungsgericht ist bei seiner Entscheidung, mit der es den Beklagten zur Neubescheidung verpflichtet hat, zu Unrecht davon ausgegangen, daß durch die Regelungen in den §§ 6 und 8 Abs. 1 KHG entweder bereits in der ursprünglichen Fassung vom 29. Juni 1972 oder auf jeden Fall in der Neufassung vom 22. Dezember 1981 sowohl der für die Aufstellung des Krankenhausbedarfsplans zuständigen Behörde hinsichtlich der inhaltlichen Ausgestaltung des Plans wie auch der für den Erlaß des Feststellungsbescheids zuständigen Landesbehörde, die lediglich die im Krankenhausbedarfsplan enthaltene Gesamtaussage durch ihre Feststellungsbescheide in Einzelfallentscheidungen transformiere, ein planerischer Gestaltungsspielraum eingeräumt worden sei. Dazu hat es die Auffassung vertreten, eine solche planerische Gestaltungsfreiheit sei "zentrales Element" der in den §§ 6 und 8 Abs. 1 KHG enthaltenen Ermächtigung zur Aufstellung des Krankenhausbedarfsplans, weil Planung ohne Gestaltungsfreiheit ein Widerspruch in sich wäre. Diese rechtliche Betrachtungsweise des Berufungsgerichts wird weder dem rechtlichen Charakter (siehe nachstehend unter Nr. 3) und dem notwendigen Inhalt (siehe nachstehend unter Nr. 4) des Krankenhausbedarfsplans als einer Verwaltungsmaßnahme ohne unmittelbare Rechtswirkungen nach außen noch der rechtlichen Bedeutung des Feststellungsbescheids nach § 8 Abs. 1 KHG (siehe nachstehend unter Nrn. 5 u. 6) gerecht. Das Berufungsgericht hat offenbar allein aus der äußeren Bezeichnung der verwaltungsinternen Maßnahme als "Plan" geschlossen, daß der gesamte materielle Inhalt dieser Maßnahme als Planung zu qualifizieren sei. Demzufolge hat es davon abgesehen, die notwendige Differenzierung zwischen den unterschiedlich zu bewertenden Teilen der als Plan bezeichneten Maßnahme vorzunehmen.

3.

Wie das Bundesverwaltungsgericht bereits in seiner früheren Rechtsprechung zu § 6 Absätze 1 und 3 KHG (1972) ausgeführt hat (vgl.Urteil vom 26. März 1981 - BVerwG 3 C 134.79 - in BVerwGE 62, 86 = Buchholz 451.74 § 8 Nr. 2), hatte der Bundesgesetzgeber zunächst davon abgesehen, im Krankenhausfinanzierungsgesetz in der damaligen Fasssung ausdrückliche Regelungen über die Rechtsnatur des Krankenhausbedarfsplans und den notwendigen Inhalt des Plans zu treffen. Welche Rechtsnatur der Krankenhausbedarfsplan hat, läßt sich aber aus den geänderten §§ 6 und 8 KHG (1972/1981) eindeutig entnehmen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichtsvom 25. Juli 1985 - BVerwG 3 C 25.84 - <noch nicht veröffentlicht>). Insbesondere lassen sie zweifelsfrei erkennen, daß der Krankenhausbedarfsplan keine Rechtsnorm darstellt. Dies folgt aus dem § 6 Abs. 1 KHG (1981), der bestimmt, daß die Länder Krankenhausbedarfspläne aufstellen, die in geeigneter Form zu veröffentlichen sind. Damit sind für die Krankenhausbedarfspläne weder die Form der Rechtsverordnung noch ein förmliches Planfeststellungsverfahren und darüber hinaus auch keine förmliche Verkündung in einem amtlichen Verkündungsblatt vorgesehen, wie dies bei Rechtsnormen grundsätzlich erforderlich ist. Die Krankenhausbedarfspläne können auch nicht als Verwaltungsakte in der Form der Allgemeinverfügung charakterisiert werden. Dies folgt daraus, daß nach § 8 Abs. 1 Satz 1 KHG (1972/1981) die zuständige Landesbehörde die Aufnahme eines Krankenhauses in den Krankenhausbedarfsplan festzustellen hat und nach § 8 Abs. 1 Satz 6 KHG (1981) gegen den Feststellungsbescheid der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist. Daraus muß geschlossen werden, daß die Aufnahme in den Krankenhausbedarfsplan als solche nicht zum Gegenstand einer Verpflichtungsklage gemacht werden kann, weil der Plan nicht als Verwaltungsakt erlassen wird.

Hiernach kann der Krankenhausbedarfsplan als solcher nur als eine verwaltungsinterne Maßnahme ohne unmittelbare Rechtwirkungen nach außen qualifiziert werden. Dabei verkennt der Senat nicht, daß der Plan regelmäßig eine unmittelbare "Innenwirkung" dahin entfalten wird, daß sich die nach § 8 Abs. 1 Satz 1 KHG (1972/1981) zuständige Landesbehörde für verpflichtet halten wird, ihren Feststellungsbescheiden den Inhalt des Plans zugrunde zu legen. Insoweit ist der Krankenhausbedarfsplan am ehesten vergleichbar mit einer allgemeinen Verwaltungsanordnung oder einer innerdienstlichen Weisung, durch welche eine Behörde angewiesen wird, bestimmte Verwaltungsakte oder einen bestimmten Verwaltungsakt zu erlassen. In ähnlicher Weise wird durch die Aufstellung des Krankenhausbedarfsplans die nach § 8 Abs. 1 Satz 1 KHG (1972/1981) zuständige Landesbehörde angewiesen, die dem Plan entsprechenden positiven oder negativen Feststellungsbescheide zu erlassen. Nur mit dieser rechtlichen Einschränkung trifft die Auffassung des Berufungsgerichts zu, daß diese Behörde mit dem Feststellungsbescheid den Inhalt des Krankenhausbedarfsplans in eine gerichtlich überprüfbare Einzelfallregelung transformiere.

4.

Über den notwendigen Inhalt des Krankenhausbedarfsplans sind durch Art. 1 Nr. 6 und Nr. 9 a) cc) des Krankenhaus-Kostendämpfungsgesetzes vom 22. Dezember 1981 Neuregelungen in das Gesetz aufgenommen worden. So ist in § 8 Abs. 1 Sätze 4 und 5 KHG (1981) bestimmt worden, daß kein Rechtsanspruch auf Feststellung der Aufnahme in den Krankenhausbedarfsplan besteht, sondern die Landesbehörde bei notwendiger Auswahl zwischen mehreren Krankenhäusern "nach pflichtgemäßem Ermessen" abzuwägen hat, welches der betroffenen Krankenhäuser "den Zielen der Krankenhausbedarfsplanung des Landes" am besten gerecht wird. Daraus ist zu folgern, daß der Krankenhausbedarfsplan eine Festlegung der Ziele enthalten soll, die das Land mit seiner Bedarfsplanung verfolgt und an denen sich bei einer notwendigen Auswahl zwischen mehreren Krankenhäusern die zuständige Landesbehörde zu orientieren hat. Weiterhin ist jetzt in § 6 Abs. 2 Satz 1 KHG (1981) bestimmt, daß die Krankenhausbedarfspläne den Stand und die vorgesehene Entwicklung der für eine bedarfsgerechte, leistungsfähige und wirtschaftliche Versorgung der Bevölkerung erforderlichen Krankenhäuser insbesondere nach Standort, Bettenzahl, Fachrichtungen und Versorgungsstufe auszuweisen haben.

Aus diesen Vorschriften ergibt sich, daß die Krankenhausbedarfspläne im wesentlichen folgenden Inhalt haben sollen:

1. a)

   Eine Krankenhauszielplanung, die im Rahmen der Gesetze und insbesondere der Vorschriften des Krankenhausfinanzierungsgesetzes die Ziele festlegt, auf deren Verwirklichung der Plan ausgerichtet ist.

2. b)

   Eine Bedarfsanalyse, die eine Beschreibung des zu versorgenden Bedarfs der Bevölkerung enthält.

3. c)

   Eine Krankenhausanalyse, die eine Beschreibung der Versorgungsbedingungen bei den in den Plan aufgenommenen Krankenhäusern enthält.

4. d)

   Die Festlegung der durch die späteren Feststellungsbescheide zu treffenden (eigentlichen) Versorgungsentscheidung darüber, mit welchen Krankenhäusern der festgestellte Bedarf der Bevölkerung versorgt werden soll.

zu a)

Bei der Krankenhauszielplanung handelt es sich um eine Maßnahme, die einen überwiegend planerischen Charakter hat. Die Planfeststellungsbehörde ist verpflichtet, im Rahmen der Gesetze und insbesondere unter der in § 1 Satz 2 KHG (1981) vorgeschriebenen Beachtung der Vielfalt der Krankenhausträger ein koordinierendes System bedarfsgerecht gegliederter, leistungsfähiger und wirtschaftlich arbeitender Krankenhäuser festzulegen. Es soll erreicht werden, daß sich die richtigen Krankenhäuser am richtigen Platz befinden. Im Hinblick darauf stellt sich der Behörde vorrangig die Aufgabe, die allgemeinen Ziele festzulegen, auf die sie die Krankenhausbedarfsplanung ausrichten will. Der Charakter dieser Aufgabe rechtfertigt die Annahme, der Gesetzgeber habe in § 8 Abs. 1 Satz 5 KHG (1981) zum Ausdruck bringen wollen, daß die Krankenhauszielplanung, soweit sie im Einzelfall Grundlage für einen Feststellungsbescheid nach § 8 Abs. 1 Satz 1 KHG (1981) ist, im Rahmen der gerichtlichen Überprüfung der Feststellungsentscheidung vom Gericht nur eingeschränkt nachgeprüft werden kann. Hiernach ist aus dem Charakter der Zielplanung als einer Planungsmaßnahme der Schluß zu ziehen, daß der für die Aufstellung des Krankenhausbedarfsplans zuständigen Behörde bei der Festlegung der Ziele der Krankenhausbedarfsplanung des Landes ein planerischer Gestaltungsspielraum eingeräumt ist. Hieraus folgt, daß die im Krankenhausbedarfsplan festgelegten Ziele der Krankenhausbedarfsplanung bei der gerichtlichen Überprüfung eines Feststellungsbescheids nur daraufhin nachgeprüft werden können, ob sie sich im Rahmen der Gesetze und insbesondere der Regelungen des Krankenhausfinanzierungsgesetzes halten und ob die unterschiedlichen öffentlichen Belange sowie privaten Interessen der Krankenhausträger gerecht gegeneinander und untereinander abgewogen worden sind. Für diese letztere gerichtliche Kontrolle hat das Berufungsgericht zutreffend die Abwägungsgrundsätze herangezogen, die vom Bundesverwaltungsgericht für die Nachprüfung von Planungsmaßnahmen und insbesondere von Bebauungsplänen entwickelt worden sind (vgl.Urteile vom 5. Juli 1974 - BVerwG 4 C 50.72 - in BVerwGE 45, 309 undvom 21. August 1981 - BVerwG 4 C 57.80 - in BVerwGE 64, 33). Diese Abwägungsgrundsätze sind ein geeignetes Instrument, um auch die im Krankenhausbedarfsplan festgelegten Ziele der Krankenhausbedarfsplanung auf ihre Rechtmäßigkeit zu überprüfen.

Zu b)

Die Bedarfsanalyse ist die Beschreibung des zu versorgenden Bedarfs der Bevölkerung an Krankenhausbetten. Dabei kann zwischen der als notwendig anzusehenden Beschreibung des gegenwärtig zu versorgenden Bedarfs sowie einer ebenfalls notwendigen Bedarfsprognose, also der Beschreibung des voraussichtlich in der Zukunft zu erwartenden Bedarfs, unterschieden werden. Hierbei ist unter dem Bedarf im Sinne des Gesetzes der tatsächlich auftretende und zu versorgende Bedarf und nicht ein mit dem tatsächlichen Bedarf nicht übereinstimmender erwünschter Bedarf zu verstehen. Es wäre mit dem in § 1 KHG bezeichneten überragenden Ziel einer bedarfsgerechten Versorgung der Bevölkerung unvereinbar, wenn die Länder bei der Ermittlung des zu versorgenden Bedarfs ihrer Bedarfsanalyse nicht den tatsächlichen Bedarf zugrunde legen, sondern versuchen würden, durch eine Minderversorgung des tatsächlichen Bedarfs die unversorgt bleibenden Patienten zu zwingen, in andere Länder abzuwandern. Eine solche auf Minderversorgung gerichtete Verfahrensweise wäre mit § 6 Abs. 3 KHG (1981) unvereinbar. Dort ist bestimmt, daß das Land bei einem Krankenhaus, das auch für die Versorgung der Bevölkerung anderer Länder wesentliche Bedeutung hat, bestimmte Maßnahmen ergreifen kann, die zu einer Verminderung des in seinem Land zu versorgenden tatsächlichen Bedarfs führen. Insbesondere kann es sich in Abstimmung mit den anderen Ländern darum bemühen, daß diese Länder ihrerseits Maßnahmen ergreifen, die zu einer Abwanderung des entsprechenden Patientenanteils in die anderen Länder führen. Nur soweit solche Maßnahmen eingeleitet sind, können ihre voraussichtlichen Auswirkungen berücksichtigt werden.

Die Bedarfsanalyse als solche ist also kein Planungsinstrument. Es ist der tatsächliche Bedarf festzustellen, der zu versorgen ist. Sowohl die Ermittlung des gegenwärtig zu versorgenden Bedarfs wie auch die Prognostizierung des voraussichtlich zukünftigen Bedarfs haben Feststellungen und Schätzungen zum Inhalt, die ausschließlich auf tatsächlichem Gebiet liegen (ebenso Urteil des Bundesverwaltungsgerichtsvom 9. August 1983 - BVerwG 1 C 120.80 - in Buchholz 451.49 Nr. 2; vgl. auchUrteil vom 31. März 1981 - BVerwG 9 C 237.80 - in Buchholz 402.24 § 28 Nr. 27). Soweit einem Feststellungsbescheid diese Feststellungen und Schätzungen zugrunde liegen, können sie im Rahmen der gerichtlichen Überprüfung des Feststellungsbescheids im Grundsatz in gleicher Weise wie jede sonstige Ermittlung von Tatsachen gerichtlich voll nachgeprüft werden (vgl. Bachof "Beurteilungsspielraum, Ermessen und unbestimmter Rechtsbegriff im Verwaltungsrecht" Abschnitt IV, JZ 1955, 97; Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 28. Mai 1963 - BVerwG 1 C 247.58 - in BVerwGE 16, 116 <129>[BVerwG 28.05.1963 - I C 247/58]). Eine gewisse Einschränkung dieser grundsätzlichen Überprüfbarkeit kann sich in Fällen ergeben, in denen der Bedarfsanalyse nicht nur Tatsachen zugrunde liegen, die in der Vergangenheit oder in der Gegenwart eingetreten sind, sondern wenn auch in der Zukunft liegende Tatsachen berücksichtigt worden sind, deren zukünftiger Eintritt vorausschauend angenommen worden ist. Wie der Senat dazu schon früher ausgeführt hat, entziehen sich solche ebenfalls auf tatsächlichem Gebiet liegende Prognosen über die zukünftige Entwicklung der tatsächlichen Verhältnisse naturgemäß einer exakten Tatsachenfeststellung, wie dies für bereits eingetretene Tatsachen zutrifft. Wegen dieser tatsächlichen Schwierigkeiten bei der Nachprüfung prognostischer Feststellungen und Schätzungen wird sich das Gericht bei einer gebotenen Sachaufklärung im allgemeinen auf die Nachprüfung beschränken müssen, ob die Behörde von zutreffenden Werten, Daten und Zahlen ausgegangen ist und ob sie sich einer wissenschaftlich anerkannten Berechnungsmethode bedient hat (vgl.Urteil vom 26. März 1981 - BVerwG 3 C 134.79 - a.a.O.).

Zu c)

Die Krankenhausanalyse ist die Beschreibung der tatsächlichen Versorgungsbedingungen in den einzelnen Krankenhäusern, die in den Krankenhausbedarfsplan aufgenommen worden sind. Diese ebenfalls auf tatsächlichem Gebiet liegende Krankenhausbeschreibung insbesondere nach Standort, Bettenzahl und Fachrichtungen erfordert die Ermittlung der gegenwärtigen Ausstattungen und Einrichtungen in den betreffenden Krankenhäusern. Darüber hinaus kann auch eine Versorgungsprognose geboten sein. Sie betrifft die Prognostizierung der zukünftigen Entwicklung der Versorgungsbedingungen in den Krankenhäusern. Insoweit kann es auch von Bedeutung sein, ob ein Krankenhaus im Falle seiner Aufnahme in den Krankenhausbedarfsplan die Möglichkeit zur Teilnahme an der Notfallversorgung bietet. Soweit einem Feststellungsbescheid die Krankenhausanalyse zugrunde liegt, kann sie im Rahmen der gerichtlichen Überprüfung des Feststellungsbescheids in gleicher Weise wie die Bedarfsanalyse überprüft werden.

Zu d)

Auf der Grundlage der im Krankenhausbedarfsplan bezeichneten Ziele der Krankenhausbedarfsplanung des Landes sowie der Bedarfsanalyse und der Krankenhausanalyse ist im Krankenhausbedarfsplan letztlich festzulegen, mit welchen Krankenhäusern der festgestellte Bedarf versorgt werden soll. Durch diese verwaltungsinterne Festlegung wird die für den Erlaß der Feststellungsbescheide nach § 8 Abs. 1 KHG (1981) zuständige Landesbehörde - ähnlich wie bei einer verwaltungsinternen Weisung - angewiesen, entsprechende Feststellungsbescheide zu erlassen.

Hinsichtlich der im Krankenhausbedarfsplan zu treffenden Versorgungsentscheidung ist in § 6 Abs. 2 Satz 1 KHG (1981) bestimmt, daß die Krankenhausbedarfspläne den Stand und die vorgesehene Entwicklung der "für eine bedarfsgerechte, leistungsfähige und wirtschaftliche Versorgung der Bevölkerung erforderlichen Krankenhäuser" auszuweisen haben. Aufgrund dieser durch Art. 1 Nr. 6 des Krankenhaus-Kostendämpfungsgesetzes vom 22. Dezember 1981 erfolgten Änderung des Gesetzes sieht sich der Senat in seiner seitherigen Auffassung bestätigt, daß die Länder bei der Aufstellung der Krankenhausbedarfspläne verpflichtet sind, diejenigen Krankenhäuser in den Plan aufzunehmen, die zur bedarfsgerechten Versorgung der Bevölkerung geeignet, also - in Kurzform - "bedarfsgerecht", sowie leistungsfähig und kostengünstig bzw. wirtschaftlich sind. Der Senat hatte dies bereits aus dem Grundsatz des § 1 KHG (1972) entnommen, wonach mit der wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser die bedarfsgerechte Versorgung der Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern zu sozial tragbaren Pflegesätzen bezweckt wird. Der Gesetzgeber hat diese Aufgabenstellung jetzt in § 6 Abs. 2 Satz 1 KHG (1981) ausdrücklich klargestellt.

5.

An die Aufstellung des Krankenhausbedarfsplans schließen sich die nach § 8 Abs. 1 Satz 1 KHG (1981) von der zuständigen Landesbehörde zu treffenden Entscheidungen an, mit denen sie die Aufnahme - oder Nichtaufnahme - eines bestimmten Krankenhauses in den Krankenhausbedarfsplan feststellt. Bei diesen Feststellungsentscheidungen ist nach der Systematik des Gesetzes zwischen zwei Entscheidungsstufen zu differenzieren. Auf der ersten Entscheidungsstufe kommt es entsprechend § 6 Abs. 2 Satz 1 KHG (1981) darauf an, welche vorhandenen Krankenhäuser für eine bedarfsgerechte Versorgung der Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern zu sozial tragbaren Pflegesätzen geeignet sind. Sollte die Zahl der Betten, die in den dafür geeigneten Krankenhäusern vorhanden sind, die Zahl der für die Versorgung der Bevölkerung benötigten Betten nicht übersteigen, so besteht keine Notwendigkeit, zwischen mehreren geeigneten Krankenhäusern auszuwählen. Soweit dagegen die Zahl der in diesen Krankenhäusern vorhandenen Betten höher ist als die Zahl der benötigten Betten, ergibt sich auf der zweiten Entscheidungsstufe die Notwendigkeit für eine Auswahl zwischen mehreren Krankenhäusern.

Im Hinblick auf die vorgenannte erste Entscheidungsstufe hält der Senat an seiner bereits seither vertretenen Auffassung fest, daß die auf der Grundlage des § 8 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 KHG (1981) getroffenen Feststellungsentscheidungen, soweit sie regeln, welche vorhandenen Krankenhäuser bedarfsgerecht, leistungsfähig und kostengünstig bzw. wirtschaftlich sind, rein gesetzesakzessorischer Natur sind. Denn die Begriffe der Bedarfsgerechtigkeit, der Leistungsfähigkeit und der Wirtschaftlichkeit stellen Rechtsbegriffe dar, die zwar inhaltlich unbestimmt sein mögen, jedoch unter Berücksichtigung der Zielsetzung des Gesetzes sinngemäß ausgelegt werden können. Diese Begriffe geben nichts dafür her, daß mit der in § 6 Abs. 2 Satz 1 KHG (1981) getroffenen Regelung der Behörde durch eine Beurteilungsermächtigung ein Beurteilungsspielraum oder durch eine Handlungsermächtigung ein Handlungsspielraum im Sinne des Handlungsermessens eingeräumt worden ist (vgl.Urteil vom 26. März 1981 - BVerwG 3 C 134.79 - a.a.O.). Insbesondere spricht gegen die Annahme einer Beurteilungsermächtigung der Gesichtspunkt, daß die zu treffende Entscheidung, welche Krankenhäuser bedarfsgerecht, leistungsfähig und wirtschaftlich sind, weder im Hinblick auf die zur Entscheidung berufene Behörde einen höchstpersönlichen Charakter besitzt noch im Hinblick auf den zu beurteilenden Sachverhalt die besonderen Fachkenntnisse der dafür zuständigen Behörde erfordert. Die Entscheidung der Behörde, daß ein Krankenhaus bedarfsgerecht, leistungsfähig und wirtschaftlich sei oder nicht sei, kann vom Gericht in vollem Umfang nachvollzogen werden (vgl. dazu die zum Baurecht ergangenen Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. Dezember 1969 - BVerwG 4 C 105.66 - in BVerwGE 34, 301 <304 f.>[BVerwG 12.12.1969 - IV C 105/66] undvom 9. Juni 1978 - BVerwG 4 C 54.75 - in BVerwGE 56, 71 <75>. Deshalb spricht nichts dafür, daß der Behörde insoweit ein Beurteilungsspielraum zugebilligt worden ist.

Hiernach stellt also die Entscheidung der Behörde über die Feststellung der Aufnahme der bedarfsgerechten, leistungsfähigen und wirtschaftlichen Krankenhäuser in den Krankenhausbedarfsplan dann eine insgesamt gesetzesakzessorische Entscheidung dar, wenn die Zahl der in diesen Krankenhäusern vorhandenen Planbetten die Zahl der zur bedarfsgerechten Versorgung der Bevölkerung benötigten Betten nicht übersteigt.

Allerdings wird dies nach den bisherigen Erfahrungen nur in seltenen Fällen zutreffen. In der Mehrzahl der Fälle wird sich die Notwendigkeit ergeben, daß zwischen mehreren bedarfsgerechten, leistungsfähigen und wirtschaftlichen Krankenhäusern ausgewählt werden muß. Für derartige Fälle hat der Gesetzgeber jetzt durch Art. 1 Nr. 9 a) cc) des Krankenhaus-Kostendämpfungsgesetzes vom 22. Dezember 1981 eine ausdrückliche Regelung getroffen. Er hat in § 8 Abs. 1 Sätze 4 und 5 KHG (1981) bestimmt, daß für keines der mehreren Krankenhäuser ein Rechtsanspruch auf Feststellung der Aufnahme in den Krankenhausbedarfsplan besteht. Vielmehr hat die nach § 8 Abs. 1 Satz 1 KHG (1981) zuständige Landesbehörde unter Berücksichtigung der öffentlichen Interessen nach pflichtgemäßem Ermessen abzuwägen, welches der betroffenen Krankenhäuser den Zielen der Krankenhausbedarfsplanung des Landes am besten gerecht wird. Bei dieser Neuregelung fällt zunächst auf, daß die Vorschrift nicht in den § 6 KHG (1981) aufgenommen worden ist, dessen Regelungen für diejenigen Behörden verbindlich sind, die die Krankenhausbedarfspläne aufstellen. Vielmehr ist sie im § 8 Abs. 1 KHG (1981) enthalten und richtet sich damit an die zuständige Landesbehörde im Sinne von § 8 Abs. 1 Satz 1 KHG (1981), die den Feststellungsbescheid zu erlassen hat und die jedenfalls in den sog. Flächenstaaten nicht mit der Behörde identisch zu sein braucht, die den Krankenhausbedarfsplan aufzustellen hat. Um hierdurch möglicherweise eintretende Diskrepanzen zwischen Krankenhausbedarfsplan und Feststellungsbescheid zu vermeiden, erscheint es geboten, der Vorschrift eine mittelbare Wirkung auch für die Aufstellung des Krankenhausbedarfsplans beizumessen. Die dafür zuständige Behörde dürfte deshalb ebenfalls entsprechend § 8 Abs. 1 Satz 5 KHG (1981) gehalten sein, bei notwendiger Auswahl zwischen mehreren Krankenhäusern nur dasjenige in den Krankenhausbedarfsplan aufzunehmen, dessen Aufnahme dann auch die für den Erlaß des Feststellungsbescheids nach § 8 Abs. 1 Satz 1 KHG (1981) zuständige Landesbehörde festzustellen hat.

6.

In der seit dem 1. Januar 1982 geltenden Regelung des § 8 Abs. 1 Sätze 4 und 5 KHG (1981) kommt eindeutig der Wille des Gesetzgebers zum Ausdruck, der zuständigen Landesbehörde bei ihrer Feststellungsentscheidung hinsichtlich einer notwendigen Auswahl zwischen mehreren Krankenhäusern einen gewissen Spielraum mit der Folge zur Verfügung zu stellen, daß ihre betreffende Entscheidung gerichtlich nicht in vollem Umfang nachprüfbar sein soll. Allerdings erscheint es dem Senat nicht eindeutig erkennbar, welcher Rechtsnatur dieser Spielraum sein soll. Es könnten sowohl eine Gestaltungsfreiheit in der Form des Planungsermessens wie auch eine Beurteilungsermächtigung mit einem Beurteilungsspielraum oder eine Handlungsermächtigung, durch die ein Handlungsermessen eingeräumt wird, in Betracht kommen.

Nach der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist dem § 8 Abs. 1 Sätze 4 und 5 KHG (1981) keine Einräumung eines Planungsermessens zu entnehmen (vgl. Urteil des Senatsvom 25. Juli 1985 - BVerwG 3 C 25.84 -). An dieser Auffassung wird festgehalten. Gegen eine Auslegung im Sinne eines Planungsermessens spricht schon der Umstand, daß sich diese Vorschrift nicht an die für die Aufstellung des Krankenhausbedarfsplans zuständige Behörde, sondern an die zuständige Landesbehörde richtet, welche die Aufnahme in den Plan festzustellen hat. Darüber hinaus ist die Entscheidung, welches Krankenhaus den Zielen der Krankenhausbedarfsplanung am besten gerecht wird, auch keine Planungsentscheidung, sondern betrifft die Anwendung der Gesetze sowie der in der Festlegung der Planungsziele liegenden Planungsmaßnahme auf den konkreten Einzelfall. Die zuständige Landesbehörde plant also nicht, welches Krankenhaus den Planungszielen am besten gerecht wird, sondern sie entscheidet darüber. Für diese Auslegung des § 8 Abs. 1 Sätze 4 und 5 KHG (1981) spricht auch die nachträgliche Neufassung, die die Vorschrift durch Art. 1 Nr. 10 des Krankenhaus-Neuordnungsgesetzes - KHNG - vom 20. Dezember 1984 (BGBl. I S. 1716) erfahren hat. In dem seit dem 1. Januar 1985 geltenden § 8 Abs. 2 Satz 2 KHG (1984) heißt es, bei notwendiger Auswahl zwischen mehreren Krankenhäusern "entscheidet" die zuständige Landesbehörde, welches Krankenhaus den Planungszielen am besten gerecht wird. Der Begriff des Abwägens ist also durch den Begriff des Entscheidens ersetzt worden. Eine solche Entscheidung, die - u.a. - an einer Planungsmaßnahme, und zwar den Planungszielen, zu messen ist, ist selbst keine Planungsentscheidung mehr, sondern stellt eine Vollziehung dieser Planung dar. Bei dieser Planvollziehung kommt ein Planungsermessen nicht in Betracht.

Auch die Möglichkeit einer Handlungsermächtigung im Sinne eines Handlungsermessens scheidet aus. Dabei geht der Senat im Hinblick auf die Abgrenzung der Handlungsermächtigung von der Beurteilungsermächtigung mit der überwiegend vertretenen Rechtsauffassung davon aus, daß sich der durch eine Beurteilungsermächtigung eingeräumte "Beurteilungsspielraum" (vgl. zur Terminologie: Bachof, a.a.O., Abschnitt II; im juristischen Schrifttum teilweise auch als Einschätzungsprärogative <vgl. Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht I, 9. Aufl. 1974, § 31 I C 4>, Vertretbarkeitsspielraum <vgl. Ule, Komm. z. VwGO, 2. Aufl. 1962, § 114 Anm. II>, Tatbestandsermessen <vgl. Obermayer, Komm. z. VwVfG, § 40 Rdnr. 12 ff.>, Subsumtionsermessen oder Beurteilungsermessen <vgl. bei Bachof a.a.O.> bezeichnet) sowie der Handlungsspielraum im Sinne des Handlungsermessens insbesondere dadurch voneinander unterscheiden, daß sich der Beurteilungsspielraum auf die Subsumtion des Sachverhalts unter den Tatbestand der betreffenden Rechtsnorm bezieht, während das Handlungsermessen die Rechtsfolge aufgrund dieser Subsumtion betrifft. Das bedeutet, daß der Beurteilungsspielraum auf der Tatbestandsseite der Rechtsnorm angesiedelt ist, während das Handlungsermessen immer ein Rechtsfolgeermessen ist (vgl. Ule, Komm. z. VwGO, 2. Aufl. 1962, § 114 Anm. II 1, sowie Verwaltungsprozeßrecht, 8. Aufl. 1982, S. 9; Bachof a.a.O.; Badura/Erichsen/Martens, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 12 II 2 a; Achterberg, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 17 Rdnr. 37; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 1985, § 7 Rdnr. 17; Stelkens/Bonk/Leonhardt, Komm. z. VwVfG, 2. Aufl. 1983, § 40 Rdnr. 9).

Die Regelung des § 8 Abs. 1 Satz 5 KHG (1981), daß die Zuständige Landesbehörde bei notwendiger Auswahl zwischen mehreren Krankenhäusern abzuwägen bzw. zu entscheiden hat, welches von mehreren Krankenhäusern den Zielen der Krankenhausbedarfsplanung des Landes am besten gerecht wird, ist eindeutig Bestandteil des gesetzlichen Tatbestandes und betrifft damit die Subsumtion des Sachverhalts unter diese Norm und nicht die Rechtsfolge aus dieser Subsumtion. Das Gesetz verpflichtet die Behörde, dasjenige Krankenhaus in den Krankenhausbedarfsplan aufzunehmen, das nach sachgerechter Beurteilung den Planungszielen am besten gerecht wird. Die Behörde hat also auf der Rechtsfolgenseite keinen Ermessensspielraum mehr, welches von mehreren Krankenhäusern, die den Anforderungen des § 6 Abs. 2 Satz 1 KHG (1981) genügen, weil sie bedarfsgerecht, leistungsfähig und wirtschaftlich sind, in den Plan aufzunehmen ist. Sie kann nicht nach ihrem Ermessen entscheiden, ob sie das beste oder aufgrund irgendwelcher vertretbaren Erwägungen das zweitbeste Krankenhaus in den Plan aufnehmen will. Bereits durch die Subsumtion unter den Rechtsbegriff "am besten gerecht wird" ist die Rechtsfolge bestimmt. Infolgedessen ist kein Handlungsermessen eingeräumt.

Hiernach kommt der Senat zu dem Ergebnis, daß die Regelung des § 8 Abs. 1 Sätze 4 und 5 KHG (1981) als eine Beurteilungsermächtigung verstanden werden muß, durch die der Behörde ein Beurteilungsspielraum ("Beurteilungsermessen") zugebilligt wird. Daraus folgt, daß die Entscheidung der Behörde, durch die sie bei notwendiger Auswahl zwischen mehreren bedarfsgerechten, leistungsfähigen und wirtschaftlichen Krankenhäusern die Feststellung der Aufnahme eines der betroffenen Krankenhäuser in den Krankenhausbedarfsplan abgelehnt hat, gerichtlich nur eingeschränkt überprüft werden kann. Die gerichtliche Kontrolle muß sich auf die Nachprüfung beschränken, ob die zuständige Landesbehörde bei ihrer Entscheidung darüber, welches Krankenhaus den Zielen der Krankenhausbedarfsplanung des Landes am besten gerecht wird, von einem zutreffenden und vollständig ermittelten Sachverhalt ausgegangen ist, ob sie einen sich sowohl im Rahmen der Gesetze, insbesondere des Krankenhausfinanzierungsgesetzes, wie auch im Rahmen der Beurteilungsermächtigung und damit auch der in Bezug genommenen Planungsziele haltenden Beurteilungsmaßstab zutreffend angewandt hat und ob für ihre Entscheidung keine sachfremden Erwägungen bestimmend gewesen sind (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Dezember 1971 - BVerwG 1 C 31.68 - in BVerwGE 39, 197 <204>[BVerwG 16.12.1971 - I C 31/68], vom 25. Juni 1981 - BVerwG 3 C 35.80 - in Buchholz 451.11 Nr. 4 und ebenfallsvom 25. Juni 1981 - BVerwG 3 C 40.80 -). Dabei ist letztlich auch zu erwägen, ob der in dem gesetzlichen Rahmen enthaltene Grundsatz der Gleichbehandlung gemäß Art. 3 Abs. 1 GG dazu führen kann, daß mehrere in gleichem Maße geeignete Krankenhäuser anteilig berücksichtigt werden müssen.

7.

Bei Zugrundelegung der vorstehend dargelegten Grundsätze für die Anwendung des § 8 Abs. 1 KHG (1981) ergibt sich, daß das angefochtene Berufungsurteil hinsichtlich der Entscheidung, der Beklagte sei zur erneuten Entscheidung über die Feststellung der Aufnahme des Krankenhauses des Klägers in den Krankenhausbedarfsplan des Landes verpflichtet, Bundesrecht verletzt.

Das Berufungsgericht ist zunächst zu Unrecht davon ausgegangen, daß der Feststellungsbescheid des Beklagten nach § 8 Abs. 1 KHG (1981) in seiner Eigenschaft als transformierter Krankenhausbedarfsplan gemäß den Rechtsgrundsätzen zu überprüfen sei, die das Bundesverwaltungsgericht für die gerichtliche Nachprüfung von Planungsentscheidungen mit unmittelbaren Rechtswirkungen nach außen entwickelt hat. Diese Grundsätze können nur für die Nachprüfung der im Krankenhausbedarfsplan festgelegten Ziele der Krankenhausbedarfsplanung des Landes herangezogen werden.

Aufgrund dieser Verkennung des rechtlichen Verhältnisses zwischen Krankenhausbedarfsplan und Feststellungsbescheid nach § 8 Abs. 1 KHG (1981) sowie der gerichtlichen Überprüfbarkeit des Feststellungsbescheids hat das Berufungsgericht zu Unrecht angenommen, die Rechtmäßigkeit des Feststellungsbescheids hänge davon ab, ob der Inhalt des Krankenhausbedarfsplans rechtmäßig ist. Es hat verkannt, daß der Feststellungsbescheid immer dann rechtmäßig ist, wenn er sich im Rahmen seiner gesetzlichen Grundlagen hält. Dabei kann der Inhalt des Krankenhausbedarfsplans nicht zu den gesetzlichen Grundlagen für den Erlaß des Feststellungsbescheids gerechnet werden. Es kommt also für die Rechtmäßigkeit des Feststellungsbescheids entscheidend darauf an, daß die gesetzlichen Regelungen in § 1, § 6 Absätze 1 und 2 sowie § 8 Abs. 1 KHG (1981) beachtet worden sind. Auch ein Feststellungsbescheid, der vom Krankenhausbedarfsplan abweicht, kann sich somit als rechtmäßig erweisen, wenn er diesen Vorschriften entspricht.

8.

Auch wenn hiernach das Berufungsurteil auf der Verletzung von Bundesrecht beruht, muß es dennoch Bestand haben, weil es sich aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig darstellt (§ 144 Abs. 4 VwGO). Denn aufgrund der vom Berufungsgericht getroffenen tatsächlichen Feststellungen kann seine Entscheidung, der Beklagte sei zur Neubescheidung des Klägers verpflichtet, vom Revisionsgericht nicht beanstandet werden. Auf der Grundlage der Feststellungen des Berufungsgerichts ist unter Zugrundelegung der Rechtsauffassung des Revisionsgerichts die Annahme gerechtfertigt, daß der Beklagte bei seiner negativen Feststellungsentscheidung die Grundsätze, die für eine Entscheidung im Rahmen eines Beurteilungsspielraums gelten, nicht hinreichend beachtet hat. Das vom Berufungsgericht angenommene Abwägungsdefizit stellt bei Annahme eines Beurteilungsermessens zugleich ein Beurteilungsdefizit dar.

Das Berufungsgericht hat bei seiner Entscheidung, ob der Beklagte die Aufnahme des Krankenhauses des Klägers in den Krankenhausbedarfsplan festzustellen hat, auf der ersten Entscheidungsstufe dahin erkannt, daß dieses Krankenhaus bedarfsgerecht, ausreichend leistungsfähig und äußerst kostengünstig ist. Diese Entscheidung ist revisionsgerichtlich nicht zu beanstanden. Die Auslegung und Anwendung der unbestimmten Rechtsbegriffe bedarfsgerecht, leistungsfähig und kostengünstig durch das Berufungsgericht läßt keine Rechtsfehler erkennen. Insbesondere rechtfertigen die darin vom Berufungsgericht festgestellten Tatsachen die von ihm getroffene Entscheidung.

Auf der zweiten Entscheidungsstufe hat das Berufungsgericht dahin erkannt, daß der Beklagte bei seiner negativen Feststellungsentscheidung Tatsachen, die entscheidungserheblich sind, nicht hinreichend berücksichtigt hat. Er hätte berücksichtigen müssen, daß in den Fachrichtungen Frauenheilkunde und Geburtshilfe alle Patienten ohne Selektion nach dem Schwierigkeitsgrad der Behandlung in die Klinik aufgenommen werden. In der Chirurgie würden von dem dort tätigen Facharzt Behandlungen vorgenommen, die in keinem anderen Hammer Krankenhaus durchgeführt werden. Bei allen operativen Eingriffen in Narkose stehe ein ausgebildeter Anästhesist zur Verfügung. Es sei auch nicht berücksichtigt worden, daß in jedem Versorgungsgebiet auch weniger leistungsfähige Krankenhäuser vorhanden sein müssen, die der ortsnahen Grundversorgung dienen. Gegenwärtig betrage das Verhältnis der Betten 280 der Versorgungsstufe 1 zu 1.525 der Versorgungsstufe 2. Deshalb hätte erwogen werden müssen, ob ein höheres Bettenangebot in der Versorgungsstufe 1 sinnvoller ist. Auch hätte berücksichtigt werden müssen, daß das Krankenhaus des Klägers einen hohen Benutzungsgrad aufweist. Außerdem hätte im Hinblick auf das im Krankenhaus des Klägers praktizierte Belegarztsystem die Vertrautheit der Patienten mit ihrem Arzt zugunsten einer Aufnahme in den Plan erwogen werden müssen. Schließlich hätte auch die Überlegung einbezogen werden müssen, daß die Vielfalt der Krankenhausträger zu beachten ist. Dies sei ein Umstand, der für die Aufnahme des Krankenhauses des Klägers als eines privaten Trägers in den Plan spreche.

Dem Berufungsgericht ist zunächst darin beizupflichten, daß der Beklagte gemäß § 1 Satz 2 KHG (1981) bei seinen Entscheidungen über die Feststellung der Aufnahme der Krankenhäuser in den Krankenhausbedarfsplan die Vielfalt der Krankenhausträger zu beachten hat. Diese Vorschrift hat zum Inhalt, daß die Feststellungsbehörde verpflichtet ist, innerhalb des jeweiligen Versorgungsgebiets, für welches die Feststellungsentscheidung getroffen wird, bei einer notwendigen Auswahl zwischen mehreren Krankenhäusern neben den öffentlichen - staatlichen oder kommunalen - auch die freigemeinnützigen und die privaten Krankenhäuser angemessen zu berücksichtigen. Dies bedeutet, daß sie im Einzelfall auch gehalten sein kann, einem weniger leistungsfähigen privaten Krankenhaus den Vorzug vor einem leistungsfähigeren öffentlichen Krankenhaus zu geben. Diese sich aus § 1 Satz 2 KHG (1981) ergebende Überlegung hätte der Beklagte in seine Entscheidung einbeziehen müssen.

Ebenso hat das Berufungsgericht zutreffend ausgeführt, daß der Beklagte im Rahmen seines Beurteilungsspielraums Überlegungen darüber hätte anstellen müssen, wie groß in dem Versorgungsgebiet der tatsächliche Bedarf an Krankenhausbetten in der ersten Versorgungsstufe für die ortsnahe Grundversorgung und wie groß er in der zweiten Versorgungsstufe für die überörtliche gehobene Breitenversorgung ist. Erst auf der Grundlage dieses jeweiligen tatsächlichen Bedarfs kann dann beurteilt werden, welche Krankenhäuser, die nach ihrem Zuschnitt geeignet sind, der ortsnahen Grundversorgung zu dienen, und welche Krankenhäuser, die nach ihrem Zuschnitt geeignet sind, der überörtlichen gehobenen Breitenversorgung zu dienen, bedarfsgerecht sind. Die Zweifel des Berufungsgerichts, ob in dem Versorgungsgebiet 12 für die ortsnahe Grundversorgung nur 280 Betten, aber für die überörtliche gehobene Breitenversorgung 1.525 Betten benötigt werden, erscheinen einsichtig. Deshalb hätte der Beklagte die Überlegung, ob nicht in der ersten Versorgungsstufe ein größerer Bettenbedarf und in der zweiten Versorgungsstufe ein geringerer Bettenbedarf bestehen, in seine Entscheidung einbeziehen müssen.

In diesem Zusammenhang hat das Berufungsgericht im Ergebnis auch zutreffend dargelegt, daß der Beklagte im Rahmen seines Beurteilungsspielraums gehalten sein kann, in der ersten Versorgungsstufe einem weniger leistungsfähigen Krankenhaus, insbesondere wenn es bedarfsgerecht und kostengünstig ist, den Vorzug vor einem leistungsfähigeren Krankenhaus zu geben. Denn das Maß der erforderlichen Leistungsfähigkeit eines Krankenhauses muß stets in bezug auf die Art der Versorgung, der das Krankenhaus dienen soll, gesehen werden. Dies bedeutet, daß es im Einzelfall darauf ankommt, ob ein bestimmtes Krankenhaus die für seine Versorgungsstufe erforderliche und ausreichende Leistungsfähigkeit besitzt. Unter diesem Gesichtspunkt kann in der ersten Versorgungsstufe für die ortsnahe Grundversorgung ein weniger leistungsfähiges Krankenhaus, beispielsweise ein Belegkrankenhaus, einem Krankenhaus, das nach seinem Zuschnitt mehr geeignet ist, der überörtlichen gehobenen Breitenversorgung zu dienen, vorzuziehen sein. Auch diese Überlegung hätte der Beklagte in seine Entscheidung einbeziehen müssen.

Schließlich hätte der Beklagte im Rahmen seines Beurteilungsspielraums auch den vom Berufungsgericht festgestellten hohen Benutzungsgrad des Krankenhauses des Klägers berücksichtigen müssen. Es ist nicht zweifelhaft, daß ein hoher Benutzungsgrad ein wichtiges Indiz für die Bedarfsgerechtigkeit des Krankenhauses darstellt. Das bedeutet zugleich, daß ein solches Krankenhaus insoweit in hohem Maße den Zielen der Krankenhausbedarfsplanung des Landes gerecht wird. Daraus folgt, daß der Beklagte auch diese Überlegung in seine Entscheidung hätte einbeziehen müssen.

Da nach den Feststellungen des Berufungsgerichts der Beklagte bei seiner Feststellungsentscheidung diese gebotenen Überlegungen nicht angestellt hat, ergibt sich, daß er bei dieser Entscheidung seinen Beurteilungsspielraum nicht hinreichend ausgeschöpft hat. Das bedeutet, daß diese Entscheidung an einem Beurteilungsfehler leidet, der ihre Rechtswidrigkeit zur Folge hat. Aus diesem Grunde ist sie vom Berufungsgericht im Ergebnis zu Recht aufgehoben worden.

9.

Eine andere rechtliche Beurteilung, die zur Abweisung der Klage führen würde, ist nicht etwa um deswillen geboten, weil der Beklagte aufgrund landesrechtlicher Bestimmungen verpflichtet wäre, die Feststellung zu treffen, daß das Krankenhaus des Klägers nicht in den Krankenhausbedarfsplan aufzunehmen ist. Insoweit hat der Kläger die Frage gestellt, ob aus § 14 des Krankenhausgesetzes des Landes N.-W. - KHG NW - vom 25. Februar 1975 (GV.NW. 1975, 210) eine dahin gehende gesetzliche Verpflichtung der nach § 28 Abs. 3 KHG NW zuständigen Landesbehörde zu entnehmen sei. Der Senat geht im Hinblick auf die vom Berufungsgericht ausgesprochene Verpflichtung des Beklagten zur Neubescheidung davon aus, daß das Berufungsgericht den § 14 KHG NW nicht als eine bindende Verpflichtung der zuständigen Landesbehörde ausgelegt hat, die Feststellung der Aufnahme von Krankenhäusern in den Krankenhausbedarfsplan immer dann abzulehnen, wenn im Krankenhausbedarfsplan deren Aufnahme nicht vorgesehen ist, und zwar auch dann, wenn der Krankenhausbedarfsplan insoweit fehlerhaft ist. Denn wenn der § 14 KHG NW eine solche gesetzliche Verpflichtung enthalten würde, hätte das Berufungsgericht den Beklagten nicht zur Neubescheidung verpflichten dürfen. Dann wäre eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG in Betracht gekommen, damit dort entschieden wird, ob der § 14 KHG NW mit den Vorschriften des § 8 Abs. 1 KHG (1981) bzw. des § 8 Abs. 2 KHG (1984) um deswillen nicht vereinbar ist, weil er die zuständige Landesbehörde verpflichtet, den Krankenhausbedarfsplan auch dann nachzuvollziehen, wenn dies zu einem rechtswidrigen Verwaltungsakt führt.

Mithin ergibt sich, daß die Revision des Beklagten gegen die Entscheidung des Berufungsgerichts zurückzuweisen ist. Der Beklagte ist verpflichtet, über die Feststellung der Aufnahme des Krankenhauses des Klägers in den Krankenhausbedarfsplan des Landes erneut zu entscheiden. Hierbei hat er die vorstehend dargelegte Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts zu beachten.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.