I.

Der Kläger betreibt in G. (Niedersachsen) eine Klinik für Nieren- und Blasenkrankheiten. Das Krankenhaus verfügte im Jahre 1974 über insgesamt 50 planmäßige Betten, davon 40 in der Fachabteilung Urologie und 10 in der Fachabteilung Neurochirurgie. Im Laufe des Verfahrens wurde die Fachabteilung Neurochirurgie aufgelöst und durch eine Fachabteilung Hals-Nasen-Ohren-Heilkunde mit 6 planmäßigen Betten ersetzt.

Im August 1973 beantragte der Kläger die Aufnahme seines Krankenhauses in den Krankenhausbedarfsplan des Landes Niedersachsen.

Der Niedersächsische Sozialminister stellte durch Beschluß vom 15. Januar 1974 einen Krankenhausbedarfsplan für das Land Niedersachen auf. Darin wurde die Klinik des Klägers nicht aufgeführt.

Sodann stellte der Niedersächsische Sozialminister mit Bescheid vom 5. September 1974 fest, daß das Krankenhaus des Klägers nicht in den am 15. Januar 1974 beschlossenen Krankenhausbedarfsplan aufgenommen worden ist. Das Krankenhaus sei zur bedarfsgerechten Versorgung der Bevölkerung mit Krankenhäusern nicht erforderlich, weil im Raum G. für den Fachbereich Urologie ein ausreichendes anderweitiges Bettenangebot bestehe.

Mit seiner deswegen erhobenen Verpflichtungsklage hat der Kläger geltend gemacht, der Beklagte habe mit seiner ablehnenden Entscheidung § 8 Abs. 1 Satz 1 des Krankenhausfinanzierungsgesetzes - KHG - vom 29. Juni 1972 (BGBl. I S. 1009) verletzt. Bei der Beschlußfassung über den Krankenhausbedarfsplan am 15. Januar 1974 sei im Raum G. für den Fachbereich Urologie kein ausreichendes anderweitiges Bettenangebot vorhanden gewesen. Die in den Plan aufgenommenen Betten in der Universitätsklinik G. und in der Werra-Fulda-Klinik in H. M. seien erst nachträglich eingerichtet worden und hätten deshalb nicht berücksichtigt werden dürfen. Im übrigen bedeute die Nichtaufnahme seines Krankenhauses in den Krankenhausbedarfsplan einen verfassungswidrigen Eingriff in sein Recht auf Weiterbetreiben eines eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebes. Im Falle der Nichtaufnahme werde er nicht mehr konkurrenzfähig sein.

Der Kläger hat beantragt,

Die Beklagte hat Klageabweisung beantragt und einen Anspruch des Klägers auf Aufnahme seines Krankenhauses in den Krankenhausbedarfsplan verneint. Bei der Entscheidung, welche Krankenhäuser nach § 8 Abs. 1 Satz 1 KHG in den Krankenhausbedarfsplan aufgenommen werden, stehe ihm ein Planungsermessen zu, von dem er einen sachgerechten Gebrauch gemacht habe. Der Bettenbedarf bestimme sich im wesentlichen nach der Einwohnerzahl, der Bettenausnutzung und der Verweildauer. Unter Berücksichtigung dieser Faktoren sei im Raum G. eine bedarfsgerechte Versorgung der Bevölkerung in dem Fachbereich Urologie durch die Universitätsklinik Göttingen sowie andere Allgemein- und Spezialkrankenhäuser gewährleistet. Bei der Entscheidung sei auch berücksichtigt worden, daß die Werra-Fulda-Klinik in H. M. ab 1. April 1975 über 30 Betten verfügen werde. Diese Berücksichtigung sei sachgerecht gewesen, weil dieses Krankenhaus als nephrologisches Zentrum über eine urologische Fachabteilung verfügen müsse. Abgesehen davon habe das Krankenhaus des Klägers auch weniger als 100 planmäßige Betten, so daß es gemäß § 8 Abs. 1 Satz 2 KHG als weniger leistungsfähig anzusehen sei.

Das Verwaltungsgericht hat durch Urteil vom 23. März 1977 der Klage stattgegeben und ausgeführt, daß dem Beklagten bei der Entscheidung nach § 8 Abs. 1 Satz 1 SHG über die Aufnahme eines Krankenhauses in den Krankenhausbedarfsplan kein Gestaltungsspielraum (sog. Planungsermessen), sondern nur ein Beurteilungsspielraum zustehe. Von diesem Beurteilungsspielraum habe er einen rechtsfehlerhaften Gebrauch gemacht, weil er bei seiner Beurteilung nur auf den Gesichtspunkt der "bedarfsgerechten Versorgung" abgestellt und die weiteren beachtlichen Gesichtspunkte des "leistungsfähigen Krankenhauses" und des "sozial tragbaren Pflegesatzes" unberücksichtigt gelassen habe. Insbesondere habe er den wesentlichen Gesichtspunkt der Höhe des Pflegesatzes bei dem Krankenhaus des Klägers im Verhältnis zu den Pflegesätzen der konkurrierenden Krankenhäuser nicht hinreichend berücksichtigt. Die in § 8 Abs. 1 Satz 2 KHG festgelegte Grenze von 100 planmäßigen Betten stelle unabhängig davon, ob das Krankenhaus des Klägers überhaupt ein allgemeines Krankenhaus oder aber ein Fachkrankenhaus ist, keinen zwingenden Grund für die Nichtaufnahme dar. Abgesehen davon liege es nahe, das Krankenhaus des Klägers als ein Sonderkrankenhaus im Sinne von § 3 Abs. 2 Nds. KHG anzusehen.

Gegen dieses Urteil hat der Beklagte Berufung eingelegt und geltend gemacht, entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts stehe ihm bei der Entscheidung über die Aufnahme eines Krankenhauses in den Krankenhausbedarfsplan ein Planungsermessen zu. Bei seiner Entscheidung habe er alle zu berücksichtigenden Gesichtspunkte sorgfältig gegeneinander abgewogen. Das entscheidende Kriterium für die Beurteilung der Bedarfsgerechtigkeit eines Fachkrankenhauses seien der Bettenbedarf und das Bettenangebot in dem betreffenden Fachbereich. Es sei unzulässig, neben der Bedarfsgerechtigkeit auch noch die Leistungsfähigkeit des Krankenhauses und dis Höhe des Pflegesatzes einzubeziehen. Diese Gesichtspunkte seien so wenig konstant, daß sie außer Betracht bleiben müßten. Für die Beurteilung der Bedarfsgerechtigkeit sei der Einzugsbereich kein geeigneter Gesichtspunkt. Er sei ebenso inkonstant wie die Leistungsfähigkeit und der Pflegesatz. Der Beklagte hat beantragt, das angefochtene Urteil aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Der Kläger hat um die Zurückweisung der Berufung gebeten. Er hat sein erstinstanzliches Vorbringen noch dahin ergänzt, daß bei der Entscheidung über die Aufnahme eines Krankenhauses in den Krankenhausbedarfsplan auch die Neufassung des § 371 RVO berücksichtigt werden müsse. Danach sei die Krankenhauspflege durch die Hochschulkliniken sowie durch diejenigen Krankenhäuser zu gewähren, die in den Krankenhausbedarfsplan aufgenommen sind oder die sich gegenüber den Krankenkassen hierzu bereit erklärt haben. Diese letztere Erklärung habe er abgegeben. Die Annahme dieser Erklärung hätten der Landesverband der Ortskrankenkassen Niedersachsen sowie andere Landesverbände anderer Krankenkassen am 26. März 1978 abgelehnt. Die AOK G. habe das bisher bestehende Vertragsverhältnis zum 1. Juli 1978 gekündigt. Wenn dementsprechend in sein Krankenhaus keine Mitglieder der AOK G. mehr eingewiesen würden, sei dessen Existenz gefährdet. Dies verstoße gegen Art. 14 GG. Er beantrage deshalb die Aussetzung des Verfahrens, um eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Verfassungsmäßigkeit des § 8 KHG in Verbindung mit § 371 RVO einzuholen.

Durch Beschluß vom 6. Juni 1978 stellte der Niedersächsische Sozialminister einen neuen Krankenhausbedarfsplan für das Land Niedersachsen auf. Auch darin ist die Klinik des Klägers nicht aufgeführt.

Das Oberverwaltungsgericht hat durch das auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 16. November 1978 ergangene Urteil das Urteil des Verwaltungsgerichts aufgehoben und die Klage abgewiesen. Das Berufungsgericht ist davon ausgegangen, daß dem Beklagten bei seiner Entscheidung ein Planungsermessen zugestanden habe. Deshalb habe der Kläger kein subjektiv-öffentliches Recht auf Aufnahme seines Krankenhauses in den Krankenhausbedarfsplan, sondern nur ein Recht auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung. Es könne nicht festgestellt werden, daß der Beklagte ermessensfehlerhaft entschieden habe. Er habe bei seiner Entscheidung in erster Linie den Bettenbedarf in Verbindung mit sogenannten korrigierenden Faktoren zugrunde gelegt. Der Bettenbedarf sei das geeignete Mittel zur Konkretisierung der Bedarfsgerechtigkeit der Versorgung und der Leistungsfähigkeit der Krankenhäuser. Es sei nicht zu beanstanden, daß der Beklagte den rechnerischen Bettenbedarf (Br) unter Berücksichtigung der Einwohnerzahl (E), der Einweisungshäufigkeit (EH), der Verweildauer (VD) und des Benutzungsgrades (BN in v.H.) nach der Formel

Br = EH × VD × E × 100/BN × 1000 × 365

berechnet habe. Dabei seien bei der Planaufstellung im Jahre 1974 für den Fachbereich Urologie die Normwerte EH = 3, VD = 15, E = 470.000 und BN = 90 % zugrunde zu legen gewesen. Dies habe einen Bedarf von 65 Betten ergeben. Diesem Bedarf habe ein Angebot von 197 Betten gegenübergestanden, und zwar in der Universitätsklinik G. 32 Betten, im Evangelischen Krankenhaus G.-W. 40 Betten, im Evangelischen Krankenhaus H. 18 Betten, im Albert-Schweitzer-Krankenhaus N. 67 Betten und in der Klinik des Klägers 40 Betten. Bei der Aufstellung des neuen Plans im Jahre 1978 seien die Neuwerte EH = 4,5, VD = 15, E = 470.000 und BN = 85 % maßgebend gewesen. Dies habe einen Bedarf von 103 Betten ergeben, der mit Hilfe der korrigierenden Faktoren, hier des hohen Anteils älterer Menschen und der Mitversorgung anderer Entwicklungsräume, auf 165 Betten erhöht worden sie. Dem stehe ein Angebot von 263 gegenüber: in der Universitätsklinik G. 57 Betten, im Evangelischen Krankenhaus G.-W. 40 Betten, im Evangelischen Krankenhaus H. 29 Betten, im Albert-Schweitzer-Krankenhaus N. 67 Betten, in der Werra-Fulda-Klinik in H. M. 30 Betten und in der Klinik des Klägers 40 Betten. Infolgedessen habe der Beklagte eine selektive Entscheidung treffen müssen, die zur Aufnahme aller angebotenen Betten mit Ausnahme derjenigen im Krankenhaus des Kläger geführt habe. Dabei seien die Interessen der Allgemeinheit und die Interessen der einzelnen Krankenhausträger auf Teilnahme an der Krankenhausfinanzierung gegeneinander und untereinander abgewogen worden. Ermessensfehler seien nicht erkennbar. Insbesondere habe es keiner Einzugsbereichsuntersuchungen bedurft. Die Einzugsbereiche spiegelten lediglich die tatsächliche gebietsbezogene Versorgungssituation wieder, die der anzustrebenden bedarfsgerechten Versorgung zuwiderlaufen könne. Auch die Höhe der Pflegesätze habe nicht berücksichtigt zu werden brauchen, da sie durch eine Vielzahl unterschiedlicher Faktoren bestimmt werde, so daß in der Regel keine Vergleichbarkeit gegeben sei. Das Berufungsgericht hat sodann noch im einzelnen dargelegt, aus welchen Gründen der Beklagte bei seiner Ermessensentscheidung den in den Krankenhausbedarfsplan aufgenommenen Krankenhäusern habe den Vorzug vor dem Krankenhaus des Klägers geben dürfen. Daß die Einbeziehung der in der Universitätsklinik geplanten Betten sachgerecht sei, ergebe sich aus der Approbationsordnung für Ärzte vom 28. Oktober 1970. Den Hochschulkrankenhäusern obliege die praktische Ausbildung der Ärzte, die eine dafür ausreichende Bettenkapazität erfordere. Die Einbeziehung der Betten im Krankenhaus H. sei gerechtfertigt, um dieses Teilgebiet des Entwicklungsraumes G. zu versorgen. Dem Krankenhaus G.-W. habe der Vorzug vor dem Krankenhaus des Klägers gegeben werden dürfen, weil es über ein größeres Verbundsystem von Fachabteilungen verfüge, so daß es leistungsfähiger sei. Auch die Einbeziehung der in der Klinik in K. M. geplanten Betten sei sachgerecht, weil das dortige nephrologische Zentrum einer urologischen Abteilung bedürfe.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger die vom Bundesverwaltungsgericht durch Beschluß vom 25. Juli 1979 zugelassene Revision eingelegt.

Der Kläger macht in erster Linie geltend, daß die Regelung der §§ 1 und 8 KHG, auf denen das Berufungsurteil beruht, in Verbindung mit § 17 Abs. 5 KHG und § 371 RVO für diejenigen Krankenhäuser, die nicht in den Krankenhausbedarfsplan aufgenommen werden, einen enteignungsgleichen Eingriff darstelle. Durch § 17 Abs. 5 KHG werde ein nicht aufgenommenes Krankenhaus gezwungen, zu einem unter den Selbstkosten liegenden Pflegesatz zu arbeiten. Die Regelung des § 371 RVO könne sogar dazu führen, daß in ein nicht in den Krankenhausbedarfsplan aufgenommenes Krankenhaus keine Patienten von Sozialleistungsträgern mehr aufgenommen werden. Beides müsse bei den betreffenden Krankenhäusern unweigerlich zum wirtschaftlichen Zusammenbruch führen. Infolgedessen sei die Nichtaufnahme eines Krankenhauses in den Krankenhausbedarfsplan als ein enteignungsgleicher Eingriff anzusehen. Ein solcher Eingriff sei ohne eine entsprechende Entschädigung mit den Art. 12 und 14 GG nicht zu vereinbaren.

Weiterhin rügt der Kläger die Verletzung der §§ 1 und 8 KHG. Das Berufungsgericht habe den in § 1 KHG enthaltenen Rechtsbegriff der Bedarfsgerechtigkeit unrichtig angewandt. Es treffe zwar zu, daß der Bettenbedarf ein zulässiger Gesichtspunkt für die Beurteilung der Bedarfsgerechtigkeit eines Krankenhauses sei. Dies sei jedoch nicht der einzige maßgebliche Gesichtspunkt. Daneben komme es auch auf die Nachfragestruktur an. Diese hänge von dem Einzugsbereich eines Krankenhauses ab. Deshalb hätte sich das Berufungsgericht dem Verlangen nach einer Einzugsbereichsuntersuchung nicht verschließen dürfen. Ebenso habe das Berufungsgericht den Begriff der Leistungsfähigkeit unrichtig angewandt. Es habe verkannt, daß die Leistungsfähigkeit eines Krankenhauses auch in niedrigen Behandlungskosten und dementsprechend in niedrigen Pflegesätzen zum Ausdruck komme. Deshalb hätte es in die Beurteilung der Leistungsfähigkeit auch die unterschiedliche Höhe der Pflegesätze einbeziehen müssen.

Der Kläger vertritt die Auffassung, daß sein Krankenhaus sowohl in den Krankenhausbedarfsplan vom 15. Januar 1974 habe aufgenommen werden müssen wie auch in den Krankenhausbedarfsplan vom 6. Juni 1978 aufzunehmen sei.

Der Kläger beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Er verteidigt das angefochtene Urteil mit Rechtsausführungen. Zu Recht habe das Berufungsgericht entschieden, daß der Kläger keinen Rechtsanspruch auf Aufnahme seines Krankenhauses in den Krankenhausbedarfsplan habe. Die Entscheidung über die Aufnahme sei eine Ermessensentscheidung. Es sei schon fraglich, ob dem Kläger überhaupt ein Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung zustehe. Das Krankenhausfinanzierungsgesetz bezwecke die Gewährleistung einer bedarfsgerechten Versorgung der Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern zu sozial tragbaren Pflegesätzen. Die öffentliche Förderung der Krankenhäuser stelle nur eine Reflexwirkung dar. Eine solche Reflexwirkung könne keine Ansprüche begründen.

Auf jeden Fall habe er bei der Nichtaufnahme des Krankenhauses des Klägers nicht ermessensfehlerhaft gehandelt. Zutreffend habe das Berufungsgericht entschieden, daß er bei der Ermittlung des Bettenbedarfs die richtigen Gesichtspunkte berücksichtigt und bei der sich daran anschließenden selektiven Beurteilung eine sachgerechte Abwägung vorgenommen habe.

Die Vorschriften der §§ 1 und 8 KHG verletzten auch unter Berücksichtigung der Regelungen des § 17 Abs. 5 EHG und des § 571 RVO keine Grundrechte. Die betreffenden Regelungen beschränkten nicht die Freiheit der Berufswahl im Sinne von Axt. 12 Abs. 1 Satz 1 GG, sondern regelten nur die Berufsausübung im Sinne von Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG. Sie ließen dem Kläger noch genügend Gestaltungsspielraum, um seinen Beruf weiter ausüben zu können. Auch Art. 14 GG sei nicht verletzt, weil in die Substanz der Sach- und Rechtsgesamtheit des Krankenhausbetriebes des Klägers nicht eingegriffen worden sei. Eine möglicherweise eintretende Minderung der Rentabilität des Krankenhauses sei auch mit der Folge einer erforderlich werdenden Betriebseinschränkung noch nicht als eine Enteignung zu werten.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren und trägt im wesentlichen folgendes vor: Gegenstand des Rechtsstreits sei nicht der Krankenhausbedarfsplan, sondern allein der Bescheid über die Nichtaufnahme des Krankenhauses des Klägers. Dieser Bescheid sei ein anfechtbarer Verwaltungsakt. Die darin enthaltene Entscheidung des Beklagten sei eine Ermessensentscheidung. Der Umfang des Ermessens ergäbe sich aus dem in § 1 KHG bestimmten Zweck der Krankenhausbedarfsplanung. Der dort gebrauchte Begriff der Bedarfsgerechtigkeit dürfe nicht mit dem Begriff der Eignung zur Bedarfsdeckung verwechselt werden. Zur Abdeckung eines bestimmten Bedarfs an Krankenhausbetten, der kapazitätsmäßig durch ein Krankenhaus befriedigt werden kann, könnten mehrere Krankenhäuser in gleicher Weise geeignet sein. Bedarfsgerecht im Sinne von § 1 KHG könne aber nur ein einziges dieser Krankenhäuser sein. Bei der selektiven Auswahl dieses bedarfsgerechten Krankenhauses sei demjenigen Krankenhaus der Vorzug zu geben, welches das Erfordernis der Leistungsfähigkeit am besten erfüllt. Deshalb könne die Eignung zur Bedarfsdeckung für sich allein nur dann zur Aufnahme in den Krankenhausbedarfsplan führen, wenn kein Überangebot an geeigneten Krankenhäusern vorhanden sei. Bei einem Überangebot seien bei der Beurteilung der Bedarfsgerechtigkeit auch die Ziele und Erfordernisse der Raumordnung und der Landesplanung über die überregionale Inanspruchnahme von Krankenhäusern sowie die Möglichkeiten der Zusammenarbeit von Krankenhäusern auf regionaler Ebene zu berücksichtigen. Insoweit verweist der Oberbundesanwalt auf § 6 des Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Krankenhausfinanzierungsgesetzes. Hiernach sei die Nichtaufnahme des Krankenhauses des Klägers in den Krankenhausbedarfsplan nicht ermessensfehlerhaft gewesen. Dies hat der Oberbundesanwalt noch im einzelnen näher ausgeführt.

II.

Die Revision des Klägers erweist sich als begründet. Das angefochtene Urteil des Berufungsgerichts beruht auf der Verletzung von Bundesrecht.

1.

In verfahrensrechtlicher Hinsicht ist das Berufungsgericht zu Recht davon ausgegangen, daß der Kläger mit seiner Verpflichtungsklage jedenfalls auch einen Anspruch gegen den Beklagten auf Feststellung der Aufnahme seines. Krankenhauses in den jetzigen Krankenhausbedarfsplan für das Land Niedersachsen vom 6. Juni 1978 geltend macht. Die Verpflichtung zur Feststellung würde die Verpflichtung des Beklagten zur Aufnahme des Krankenhauses in den Krankenhausbedarfsplan einschließen.

Darüber hinaus macht der Kläger mit seinem Klagebegehren aber auch noch geltend, daß er einen Anspruch gegen den Beklagten auf Feststellung der Aufnahme seines Krankenhauses in den früheren Krankenhausbedarfsplan für das Land Niedersachsen vom 15. Januar 1974 gehabt habe. Dieser Ansprach hat sich im Laufe des Berufungsverfahrens dadurch erledigt, daß dieser Krankenhausbedarfsplan durch den neuen Krankenhausbedarfsplan vom 6. Juni 1978 ersetzt worden ist. Aus diesem Grunde ist dieser Teil des Sachbegehrens des Klägers dahin zu verstehen, daß es jetzt auf die Feststellung gerichtet ist, die ablehnende Entscheidung des Beklagten vom 5. September 1974 sei rechtswidrig gewesen, der Beklagte sei also im Zeitpunkt des Ergehens der ablehnenden Entscheidung verpflichtet gewesen, die Aufnahme des Krankenhauses in den damaligen Krankenhausbedarfsplan festzustellen. Gegen ein solches aus einem erledigten Verpflichtungsbegehren hergeleitetes Fortsetzungs-Feststellungsbegehren bestehen in analoger Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO keine rechtlichen Bedenken (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. Mai 1980 - BVerwG 3 C 131.79 - [Bachholz 451.731 KHG Nr. 2]). Hinsichtlich dieses Begehrens ist die Klage auch im übrigen zulässig, weil das dafür erforderliche Rechtsschutzinteresse gegeben ist. Denn von der begehrten Feststellung hängt es ab, ob der Kläger noch nachträglich für die damalige Zeit entweder Ansprüche auf Bewilligung einer Öffentlichen Förderung seines Krankenhauses nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz - KHG - vom 29. Juni 1972 oder vielleicht Ersatzansprüche wegen der unterbliebenen Bewilligung der öffentlichen Förderung geltend machen kann.

Die Begründetheit des vom Kläger erhobenen Verpflichtungsanspruchs ist nach der Sach- und Rechtslage zu beurteilen, die für den Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung maßgebend ist. Dies sind in erster Linie diejenigen tatsächlichen Umstände, die im Zeitpunkt des Beschlusses über die Aufstellung des Krankenhausbedarfsplans vom 6. Juni 1978 vorgelegen haben. Denn ein Krankenhausträger kann grundsätzlich nur dann geltend machen, er habe einen Anspruch auf Feststellung der Aufnahme seines Krankenhauses in den Krankenhausbedarfsplan, wenn das Krankenhaus bei Abschluß der Planaufstellung hätte in den Plan aufgenommen werden müssen. Dieser Grundsatz hat allerdings dann zurückzutreten, wenn zwischen diesem Zeitpunkt und dem Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung eine wesentliche Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse eingetreten ist, die Anlaß zu einer entsprechenden Änderung des Krankenhausbedarfsplans (Fortschreibung des Plans) gegeben hätte. Auf eine nachträgliche und für ihn günstige wesentliche Änderung der tatsächlichen Verhältnisse kann sich ein Krankenhausträger zur Begründung seines Anspruchs auf Feststellung der Aufnahme seines Krankenhauses in den Plan berufen. Er kann dann geltend machen, ihm stehe seit dem Eintritt dieser Änderung ein Anspruch auf Feststellung der Aufnahme des Krankenhauses in den Plan zu.

Entsprechendes muß auch für das Fortsetzungs-Feststellungsbegehren des Klägers gelten. Für die Begründetheit dieses Anspruchs kommt es in erster Linie auf die tatsächlichen Umstände an, die im Zeitpunkt der damaligen Planaufstellung am 15. Januar 1974 vorlagen. Nur im Falle einer nachträglichen wesentlichen Änderung der tatsächlichen Verhältnisse kann sich der Kläger darauf berufen und geltend machen, er habe seit dem Eintritt dieser Änderung einen Anspruch auf Feststellung der Aufnahme des Krankenhauses in den Plan gehabt.

2.

In materiellrechtlicher Hinsicht verletzt das angefochtene Urteil, mit welchem das Berufungsgericht einen Anspruch des Klägers auf Feststellung der Aufnahme seines Krankenhauses in den Krankenhausbedarfsplan des Landes Niedersachsen vom 6. Juni 1978 verneint hat, die Vorschriften der §§ 1 und 8 Abs. 1 Satz 1 KHG. Bei der Anwendung dieser Vorschriften hat das Berufungsgericht zu Unrecht angenommen, dem Beklagten habe in seiner Eigenschaft als "Planungsbehörde" bei der Entscheidung, ob die Aufnahme des Krankenhauses des Klägers in den Krankenhausbedarfsplan festgestellt wird, auf Grund eines sogenannten "Planungsermessens" ein Ermessens Spielraum zur Verfügung gestanden. Entgegen der Auffassung beider Vorinstanzen steht der zuständigen Landesbehörde bei der Entscheidung über die Feststellung der Aufnahme oder Nichtaufnahme eines Krankenhauses in den Krankenhausbedarfsplan weder ein Gestaltungsermessen (Planungsermessen - siehe nachstehend unter Nr. 3) oder ein Handlungsermessen (nachstehend unter Nr. 4) noch ein Beurteilungsspielraum (nachstehend unter Nr. 5) zu.

Der Rechtsfehler, auf dem das angefochtene Urteil auch beruht, führt zur Aufhebung des Urteils und zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht.

Da die Revision des Klägers Erfolg hat, braucht über die von ihm in den Vordergrund seiner Revisionsbegründung gerückte Frage, ob die Gesamtregelung der §§ 1,8 Abs. 1 Satz 1 und 17 Abs. 5 KHG sowie des § 371 RVO mit den Vorschriften der Art. 2 Abs. 1, 3 Abs. 1, 12 Abs. 1 und 14 Abs. 1 GG vereinbar ist, nicht entschieden zu werden. Es kann deshalb offenbleiben, ob insoweit rechtliche Bedenken insbesondere hinsichtlich der Regelung des § 17 Abs. 5 KHG bestehen, könnten. Solche Bedenken hätten auch nur dann zum Tragen kommen können, wenn die vorgenannten Regelungen des Krankenhausfinanzierungsgesetzes sowie des § 371 RVO als eine rechtliche Einheit anzusehen wären, bei der im Falle der Verfassungswidrigkeit einer Vorschrift, etwa des § 17 Abs. 5 KHG, dies zugleich auch die Unwirksamkeit der hier zu beurteilenden §§ 1 und 8 Abs. 1 Satz 1 KHG nach sich gezogen hätte.

3.

Das Urteil des Berufungsgerichts läßt nicht mit hinreichender Eindeutigkeit erkennen, ob es dem Beklagten für den Erlaß des Feststellungsbescheides nach § 8 Abs. 1 Satz 1 KHGüber die Nichtaufnahme des Krankenhauses des Klägers in den Krankenhausbedarfsplan des Landes Niedersachsen eine Gestaltungsfreiheit in der Form des sogenannten Planungsermessens oder ein Handlungsermessen zugebilligt hat. Einige Formulierungen in den Entscheidungsgründen des Urteils sprechen mehr dafür, daß es ein Planungsermessen angenommen hat. Eine derartige Gestaltungsfreiheit hat aber dem Beklagten - ebensowenig wie ein Handlungsermessen (siehe unter Nr. 4) - bei seiner Entscheidung nicht zugestanden.

Dies ergibt sich auf folgenden Erwägungen:

In der Verwaltungsrechtslehre und im verwaltungsrechtlichen Schrifttum ist heute allgemein anerkannt, daß innerhalb des Gesamtbereichs des hoheitlichen Verwaltungshandelns im Hinblick auf den Umfang der Rechtsgebundenheit der Handlungen und das sich daraus ergebende Ausmaß der Handlungsfreiheit der Verwaltung zwischen einerseits dem Bereich der innerhalb gesetzlicher Schranken frei gestaltenden Verwaltung und andererseits demjenigen Bereich der Verwaltung zu unterscheiden ist, in welchem sie im Rahmen eines ihr eingeräumten Handlungsermessens oder auf der Grundlage von Rechtsbegriffen mehr oder weniger gebunden handelt (von Wolff "gesetzesakzessorische" Verwaltung genannt, vgl. Verwaltungsrecht I, 9. Auflage 1974, § 18 I b 4 und § 31 III; vgl. im übrigen Erichsen/Martens, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Auflage 1978, §§ 5 I, 21, 22 und 42 I; Badura in DÖV 1968 S. 446 [453] und in Festschrift zum 25-jährigen Bestehen des BayVerfGH, 1972, S. 157 ff.; Hoppe in DVBl. 1974 S. 641 und DVBl. 1977 S. 136; Weyreuther in DÖV 1977 S. 419). Auch in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist anerkannt, daß im Bereich der gestaltenden Verwaltung hinsichtlich der Handlungsfreiheit der Verwaltung von anderen Grundsätzen auszugehen ist, als sie für den Bereich der sogenannten gesetzesakzessorischen Verwaltung gelten (vgl. die Urteile des 4. Senats vom 12. Dezember 1969 - BVerwG 4 C 105.66 - sowie vom 5. Juli 1974 - BVerwG 4 C 50.72 - und vom 14. Februar 1975 - BVerwG 4 C 21.74 - sämtlich in BVerwGE 34/301, 45/309 und 48/56). In dem erstgenannten Bereich, in welchem der Verwaltung entweder als Träger staatlicher Gewalt oder im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung eine daraus folgende Gestaltungsgewalt zukommt oder ihr durch spezielle gesetzliche Regelungen eine Gestaltungsbefugnis eingeräumt ist, ergibt sich aus dieser Gestaltungshoheit der Verwaltung eine Gestaltungsfreiheit, die im Hinblick auf den Umfang dieser Freiheit auch als Gestaltungsermessen bezeichnet wird. Eine solche Gestaltungsfreiheit besteht vor allem in denjenigen Sachbereichen, in denen die Verwaltung auf Grund der ihr zustehenden Planungshoheit die sich daraus ergebende Planungsfreiheit besitzt, den betreffenden Lebensbereich nach ihren planerischen Vorstellungen unter Abwägung des öffentlichen Interesses und der privaten Belange der betroffenen Dritten systematisch zu gestalten. Für diese planerische Gestaltungsfreiheit hat sich der Begriff des Planungsermessens durchgesetzt.

Auf den Sachgebieten, auf denen der Verwaltung eine solche Planungsfreiheit zusteht, kann sich das Verwaltungshandeln auf vielfältige Art und Weise vollziehen. In der Mehrzahl der Fälle ist es dadurch gekennzeichnet, daß es auf zwei rechtlich getrennten und zeitlich hintereinander liegenden Stufen abläuft.

Auf der ersten Stufe, der Planaufstellungsstufe, obliegt es der Verwaltung, eine Planung vorzunehmen. Hierbei ist zwischen einer Vielzahl rechtlicher Möglichkeiten zu unterscheiden. Was die Rechtsform der Pläne angeht, so kann der betreffende Plan als Rechtsnorm, als Verwaltungsakt oder als verwaltungsinterner Akt ergehen. In bezug auf den Inhalt der Pläne kann der Plan imperativer, influenzierender oder indikativer Natur sein. Imperative Pläne äußern unmittelbare Rechtswirkungen zugunsten oder zu Lasten derjenigen, die von der Planung betroffen sind. Influenzierende Pläne beschreiben bestimmte Zielvorstellungen, die mit Hilfe des Einsatzes staatlicher Lenkungsmittel verwirklicht werden sollen. Indikative Pläne enthalten eine Sammlung von Paten und Prognosen, die als Orientierung für das zukünftige Verwaltungshandeln dienen sollen. Auch Kombinationen aus imperativer und indikativer oder influenzierender und indikativer Planung sind denkbar.

Auf der zweiten Stufe, der Planvollziehungsstufe, hat die Verwaltung die zur Entscheidung anstehenden konkreten Einzelfälle zu regeln. Diese Einzelfallentscheidungen sind keine Planungsentscheidungen mehr. Sie sind dem Bereich der gesetzesakzessorischen Verwaltung zuzuordnen. Sie knüpfen in rechtlicher Hinsicht an die der Planung zugrundeliegenden Rechtsvorschriften und, wenn es sich bei den Plänen um solche mit unmittelbaren Rechtswirkungen handelt, auch an den förmlich festgestellten Inhalt des Plans an. Soweit von den Plänen keine unmittelbaren Rechtswirkungen ausgehen, knüpfen die Einzelfallentscheidungen anstatt an Planfeststellungen an die in der Planung zum Ausdruck kommenden Zielvorstellungen der Planungsbehörde und an die im Plan enthaltenen tatsächlichen Umstände an. Gehören zu diesen tatsächlichen Umständen auch prognostische Elemente, so sind diese einer Nachprüfung nur bedingt zugänglich, wie an anderer Stelle (nachstehend unter Nr. 7) noch näher auszuführen sein wird.

Auf dem hier in Rede stehenden Sachgebiet der wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser (vgl. Art. 74 Nr. 19 a GG) kommt den Ländern eine Gestaltungshoheit (Planungshoheit) nur auf der ersten Stufe, der Planaufstellungsstufe, und lediglich im Sinne einer influenzierenden und indikativen Planung zu. Durch § 6 Abs. 1 KHG hat der Bundesgesetzgeber den Ländern die Verpflichtung auferlegt, Krankenhausbedarfspläne aufzustellen. Die in den Krankenhausbedarfsplänen beschriebenen Ziele der Krankenhausbedarfsplanung (vgl. hierzu § 8 Abs. 1 Satz 3 KHG) sollen mit der im Gesetz bestimmten öffentlichen Förderung der Krankenhäuser verwirklicht werden. Diese öffentliche Förderung stellt zugleich einen Akt der Wirtschaftslenkung im weitesten Sinne dar. Durch die im Gesetz vorgesehene Übernahme von Investitionskosten der Krankenhäuser soll auf die zukünftige Entwicklung des Krankenhauswesens eingewirkt werden, um auf diese Weise die weitere Entwicklung in die wirtschafts- und sozialpolitisch erwünschte Richtung zu lenken. Als Instrument dieser Wirtschaftslenkung wird die Subventionierung der Krankenhäuser in der Form der öffentlichen Förderung durch Übernahme von Investitionskosten eingesetzt. In dieser Hinsicht sind die Regelungen, die der Gesetzgeber für die öffentliche Förderung der Krankenhäuser getroffen hat, mit den Regelungen vergleichbar, die im Bereich der Ernährungswirtschaft in den verschiedenen Marktordnungen für landwirtschaftliche Produkte getroffen worden sind. Auf dem Gebiet des Krankenhauswesens sollen - ähnlich wie im Bereich der Ernährungswirtschaft - bestimmte strukturelle Gegebenheiten, die sich unter den Bedingungen der - mehr oder weniger - freien Marktwirtschaft entwickelt haben und die der Gesetzgeber für wirtschafts- oder sozialpolitisch unerwünscht hält, verändert werden. Der Ausgleich zwischen den widerstreitenden Interessen einerseits des Staates und der Gesamtheit der Bürger und nicht zuletzt auch der Sozialleistungsträger an einer möglichst kostengünstigen Versorgung der Bevölkerung mit Krankenhäusern und andererseits der Krankenhausträger an einem möglichst freien Betreiben der Krankenhäuser, sei es nach egoistischen oder altruistischen Gesichtspunkten, soll nicht dem freien Spiel der marktwirtschaftlichen Kräfte überlassen, sondern mit Hilfe eines Bündels von gesetzlichen und verwaltungsbehördlichen Maßnahmen in die gewünschte Richtung gesteuert werden. Um diesen gewünschten Ausgleich zu erreichen, soll mit dem Instrument der Subventionierung nur ein bestimmter Teil der bestehenden Krankenhäuser eine öffentliche Förderung erfahren, während die anderen Krankenhäuser von der öffentlichen Förderung ausgeschlossen bleiben.

Der Bundesgesetzgeber hat davon abgesehen, im Krankenhausfinanzierungsgesetz ausdrückliche Regelungen über die Rechtsnatur des Krankenhausbedarfsplans und den notwendigen Inhalt dieses Plans zu treffen. Welche Rechtsnatur der Krankenhausbedarfsplan hat, läßt sich jedoch aus den §§ 6 und 8 KHG entnehmen. Einmal ist für die nach § 6 Abs. 1 Satz 1 KHG von den Ländern aufzustellenden Krankenhausbedarfspläne weder die Form der Rechtsverordnung noch ein förmliches Planfeststellungsverfahren oder eine Verkündung in einem amtlichen Verkündungsblatt, wie sie bei Rechtsnormen grundsätzlich erforderlich ist, vorgeschrieben. Die Pläne werden von den zuständigen Behörden der Länder ohne vorherige Anhörung der betroffenen Krankenhausträger (vgl. § 6 Abs. 3 Sätze 1 und 2 KHG) beschlossen und brauchen nach § 6 Abs. 3 Satz 3 KHG nur in irgendeiner geeigneten Form veröffentlicht zu werden. Zum anderen ist in § 8 Abs. 1 Satz 4 KHG ausdrücklich bestimmt, daß gegen den Feststellungsbescheid über die Aufnahme oder Nichtaufnahme in die Krankenhausbedarfspläne (§ 8 Abs. 1 Satz 1 KHG) der Verwaltungsrechtsweg offensteht. Daraus kann geschlossen werden, daß für eine rechtliche Überprüfung der Krankenhausbedarfspläne selbst der Verwaltungsrechtsweg nicht offenstehen soll, und zwar weder im Wege der abstrakten Normenkontrolle noch im Wege einer Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage. Hiernach ist der Krankenhausbedarfsplan weder als eine Rechtsnorm noch als ein Verwaltungsakt anzusehen, sondern stellt einen verwaltungsinternen Akt dar, der keinerlei unmittelbare Rechtsbindung nach sich zu ziehen vermag.

Über den notwendigen Inhalt des Krankenhausbedarfsplans schweigt sich das Krankenhausfinanzierungsgesetz aus. Diese Lücke könnte dafür sprechen, daß der Bundesgesetzgeber angenommen hat, dies lasse sich aus dem Gesamtinhalt des Gesetzes hinreichend entnehmen. Ob eine Gesetzeskompetenz der Länder besteht, dazu in ihren Krankenhausgesetzen ergänzende Regelungen zu treffen, braucht hier nicht abschließend entschieden zu werden, weil das Land Niedersachsen solche Regelungen nicht getroffen hat.

Schon aus dem Begriff des Krankenhausbedarfsplans läßt sich nach der Auffassung des Senats auf den möglichen Inhalt der Krankenhausbedarfspläne schließen. Wie der Senats bereits in seinem Urteil vom 10. Juli 1980 - BVerwG 5 C 136.79 - (Buchholz 451.731 KHG Nr. 4) ausgeführt hat, ist insoweit von folgenden Überlegungen auszugehen:

Der Krankenhausbedarfsplan wird zunächst eine "Bedarfsanalyse" zu enthalten haben. Diese Bedarfsanalyse ist die Beschreibung des zu befriedigenden Bedarfs an Krankenhausbetten. Hierbei kann wiederum unterschieden werden zwischen der als notwendig anzusehenden Beschreibung des gegenwärtig zu versorgenden Bedarfs sowie einer möglichen Bedarfsprognose, also der Beschreibung des voraussichtlich in der Zukunft zu erwartenden Bedarfs. Diese Bedarfsbeschreibungen haben Feststellungen und Schätzungen zum Inhalt, die ausschließlich auf tatsächlichem Gebiet liegen.

Darüber hinaus muß der Krankenhausbedarfsplan eine "Versorgungsplanung" enthalten. Diese Versorgungsplanung ist die zusammenfassende Benennung derjenigen Krankenhäuser, mit welchen der Versorgungsbedarf befriedigt werden soll. Allein diesem Teil des Krankenhausbedarfsplans kann ein planerischer Einschlag beigemessen werden, weil in ihm eine bestimmte Zielvorstellung manifestiert wird und damit zugleich mögliche andere Zielvorstellungen verworfen werden. Allerdings enthält auch diese Versorgungsplanung keine Regelungen mit unmittelbaren Rechtswirkungen. Wie bereits vorstehend ausgeführt, ergibt sich aus § 8 Abs. 1 Satz 4 KHG, daß solche unmittelbaren Rechtswirkungen erst dem förmlichen Bescheid über die Feststellung der Aufnahme oder Nichtaufnahme eines Krankenhauses in den Plan zukommen. Daraus folgt, daß der planerische Teil des Krankenhausbedarfsplanes rechtlich als ein verwaltungsinterner Akt einzuordnen ist. Sein Inhalt hängt davon ab, ob die auf Grund des Plans ergehenden Feststellungsbescheide unanfechtbar werden. Werden diese Bescheide mit Erfolg angefochten, so wird dies regelmäßig mittelbar dazu führen, daß auch der Plan entsprechend geändert wird.

Danach ergibt sich, daß die hier rechtserhebliche Entscheidung allein der vom Kläger begehrte Feststellungsbescheid über die Aufnahme seines Krankenhauses in den Krankenhausbedarfsplan ist. Bei dieser auf der Planvollziehungsstufe ergehenden Entscheidung steht dem Beklagten kein Planungsermessen zu.

4.

Dem Beklagten steht bei der Entscheidung, ob die Aufnahme des Krankenhauses des Klägers in den Krankenhausbedarfsplan festgestellt wird, auch nicht auf Grund einer Handlungsermächtigung ein Handlungsspielraum im Sinne eines Ermessensspielraums zu.

Wenn ein Gesetzgeber im Bereich der "gesetzesakzessorischen" Verwaltung eine normative Regelung für eine unbestimmte Anzahl von Einzelfällen treffen will, so stehen ihm hinsichtlich der rechtlichen Ausgestaltung der Regelung in bezug auf die Handlungsbindung oder Handlungsfreiheit der mit der Anwendung der Rechtsnorm befaßten Verwaltungsbehörden im Grundsatz zwei rechtliche Möglichkeiten zur Verfügung. Zum einen kann er eine Rechtsnorm des Inhalts erlassen, daß sich bei Vorliegen eines bestimmten Sachverhalts die zuständige Verwaltungsbehörde in einer bestimmten Weise verhalten muß. Bei einer solchen normativen Handlungsbindung hat die Verwirklichung des Tatbestandes der Rechtsnorm zur Folge, daß die Behörde zu dem in der Rechtsnorm bestimmten Verhalten verpflichtet ist. Zum anderen kann der Gesetzgeber in der Rechtsnorm die Behörde ermächtigen, sich bei Vorliegen eines bestimmten Sachverhalts in einer ihr angemessen erscheinenden Weise zu verhalten. In diesem Falle wird der Behörde auf Grund einer normativen Handlungsermächtigung ein Handlungsspielraum eingeräumt, der im allgemeinen als Ermessensspielraum bezeichnet wird. Ob der Gesetzgeber in einer Rechtsnorm für die Behörde eine Handlungsbindung bestimmt oder ihr einen Handlungsspielraum eingeräumt hat, kann immer nur aus dem Inhalt der betreffenden Rechtsnorm entnommen werden (vgl. zu den damit zusammenhängenden Fragen die Ausführungen von Kellner in DÖV 1969, 309).

Häufig ist die Rechtsnorm, auf deren Auslegung es ankommt, insoweit nicht eindeutig. Bei ihrer Auslegung können sich Schwierigkeiten daraus ergeben, daß es keine genau festliegenden Rechtsbegriffe gibt, bei deren Verwendung durch den Gesetzgeber mit Sicherheit anzunehmen ist, daß damit eine Handlungsermächtigung eingeräumt oder nicht eingeräumt worden ist. In solchen Zweifelsfällen bleibt nichts anderes übrig, als auf die in der betreffenden Vorschrift oder in anderen Vorschriften des Gesetzes zum Ausdruck gebrachte Zielsetzung der Regelung zurückzugreifen.

Was das Gebiet der hier zu beurteilenden Krankenhausbedarfsplanung angeht, so hat das Berufungsgericht im angefochtenen Urteil zunächst zutreffend ausgeführt, daß weder in den Vorschriften des Krankenhausfinanzierungsgesetzes noch in der Bundespflegesatzverordnung - BPflV - vom 25. April 1973 (BGBl. I S. 333) eine ausdrückliche Regelung enthalten ist, die zum Inhalt hat, unter welchen Voraussetzungen ein Krankenhaus in den Krankenhausbedarfsplan entweder im Sinne einer Handlungsbindung aufzunehmen ist oder im Sinne einer Handlungsermächtigung aufgenommen werden kann. Insbesondere schweigen sich die maßgeblichen Vorschriften des § 4 Abs. 1 und des § 8 Abs. 1 KHG dazu aus. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 KHG werden die Krankenhäuser "nach Maßgabe dieses Gesetzes" öffentlich gefördert. Ergänzt wird diese Vorschrift durch § 8 Abs. 1 Satz 1 KHG, wonach Krankenhäuser nur dann öffentlich gefördert werden, wenn sie in den Krankenhausbedarfsplan eines Landes aufgenommen sind und wenn die zuständige Landesbehörde die Aufnahme festgestellt hat. In beiden Vorschriften ist nichts darüber gesagt, welche Krankenhäuser zum Zwecke der öffentlichen Förderung in den Krankenhausbedarfsplan aufgenommen werden dürfen oder müssen.

Dieses Unterlassen des Gesetzgebers zwingt dazu, diese Rechtsfrage auf Grund einer dem Gesamtinhalt des Krankenhausfinanzierungsgesetzes sowie der Zielsetzung der Krankenhausbedarfsplanung gerecht werdenden Auslegung der gesetzlichen Vorschriften zu beantworten. Bei dieser Auslegung ist von der grundlegenden Vorschrift des § 1 KHG auszugehen. Dort heißt es, der Zweck des Krankenhausfinanzierungsgesetzes bestehe

1. 1.

   in der wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser, wobei diese Sicherung ihrerseits wieder dem Ziel dienen soll,

2. 2.
   1. a)

      eine "bedarfsgerechte Versorgung" der Bevölkerung

   2. b)

      mit "leistungsfähigen Krankenhäusern" zu gewährleisten um damit

3. 3.

   zu "sozial tragbaren Pflegesätzen" beizutragen.

Hiernach ist eine entscheidende Zielsetzung der Krankenhausfinanzierung in dem Bemühen zu sehen, zu sozial tragbaren Pflegesätzen beizutragen. Das Mittel, mit dem dieses Ziel erreicht werden soll, ist die wirtschaftliche Sicherung derjenigen Krankenhäuser, die der bedarfsgerechten Versorgung der Bevölkerung dienen und die leistungsfähig sind. Diese wirtschaftliche Sicherung erfolgt gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 KHG in der Weise, daß die betreffenden Krankenhäuser durch Übernahme von Investitionskosten öffentlich gefördert werden. Dabei müssen nach § 4 Abs. 1 Satz 2 KHG die Förderung nach diesem Gesetz und die Erlöse aus den Pflegesätzen zusammen die Selbstkosten eines sparsam wirtschaftenden und leistungsfähigen Krankenhauses decken, soweit die nachstehenden Bestimmungen des Gesetzes nichts anderes bestimmen. Als Voraussetzung für die öffentliche Förderung ist in § 8 Abs. 1 Satz 1 KHG bestimmt, daß die Krankenhäuser in den Krankenhausbedarfsplan eines Landes aufgenommen sind und die zuständige Landesbehörde die Aufnahme in den Krankenhausbedarfsplan festgestellt hat.

Aus dem in § 1 KHG bestimmten Zweck der Krankenhausfinanzierung, nämlich der Gewährleistung einer "bedarfsgerechten" Versorgung der Bevölkerung mit "leistungsfähigen" Krankenhäusern, um damit zu "sozial tragbaren Pflegesätzen" beizutragen, folgt zwingend, daß gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 KHG die der bedarfsgerechten Versorgung dienenden, leistungsfähigen und kostengünstigen Krankenhäuser öffentlich gefördert werden sollen. Da nach § 8 Abs. 1 Satz 1 KHG deren öffentliche Förderung ihre Aufnahme in den Krankenhausbedarfsplan voraussetzt, bedeutet dies, daß die (der) bedarfsgerechten (Versorgung dienenden), leistungsfähigen und kostengünstigen Krankenhäuser in den Krankenhausbedarfsplan aufzunehmen sind.

Die Begriffe "bedarfsgerechte Versorgung", "leistungsfähige Krankenhäuser" und "sozial tragbare Pflegesätze" sind Rechtsbegriffe, die zwar unbestimmt sind, jedoch unter Berücksichtigung der Zielsetzung des Gesetzes sinngemäß ausgelegt werden können. Sie geben nichts dafür her, daß mit der getroffenen Regelung durch eine Handlungsermächtigung der Behörde bei den zu treffenden Entscheidungen, welche Krankenhäuser zum Zwecke ihrer wirtschaftlichen Sicherung öffentlich gefördert und zu diesem Zwecke in den Krankenhausbedarfsplan aufgenommen werden, ein Handlungsspielraum zugebilligt worden ist. Insbesondere ist nicht zu erkennen, daß ein Ermessens Spielraum gegeben wäre.

Gegen die Annahme einer Handlungsermächtigung spricht auch die in § 8 Abs. 1 Satz 3 KHG getroffene Regelung. Danach kann die Feststellung nach Satz 1 mit Bedingungen und Auflagen verbunden werden. Diese Vorschrift wäre überflüssig gewesen, wenn der Landesbehörde bei der Entscheidung nach Satz 1 ein Ermessens Spielraum eingeräumt wäre. Denn Verwaltungsakte, die nach pflichtgemäßen Ermessen ergehen, dürfen grundsätzlich mit Befristungen, Bedingungen, Auflagen und Vorbehalten erlassen oder verbunden werden. Dagegen darf ein Verwaltungsakt, auf den bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen ein Rechtsanspruch besteht, grundsätzlich nur dann mit einer Nebenbestimmung versehen werden, wenn sie durch Rechtsvorschrift zugelassen ist (vgl. jetzt die Regelung des § 36 VwVfG). Da der Gesetzgeber dies durch § 8 Abs. 1 Satz 3 KHG ausdrücklich zugelassen hat, kann auch hieraus entnommen werden, daß er hinsichtlich der Entscheidung nach Satz 1 von einer Handlungsbindung der Landesbehörde ausgegangen ist.

5.

Auch die weitere Frage, ob der Gesetzgeber den Landesbehörden für die Beurteilung der Bedarfsgerechtigkeit, Leistungsfähigkeit und Kostengünstigkeit der Krankenhäuser im Wege einer Beurteilungsermächtigung einen Beurteilungsspielraum zugebilligt hat, ist zu verneinen.

Eine solche Beurteilungsermächtigung (von Wolff als "Einschätzungsprärogative" bezeichnet) liegt vor, wenn der Gesetzgeber eine im Gesetz geregelte Rechtsfolge an eine höchstpersönliche Qualifizierung geknüpft und zugleich die für die Entscheidung zuständige Behörde ermächtigt hat, diese höchstpersönliche Qualifizierung mit allgemein verbindlicher Wirkung vorzunehmen. Dies gilt vor allem für die Beurteilung der Eignung von Personen für ein bestimmtes Amt oder für eine bestimmte Tätigkeit (insbesondere im Beamtenrecht), für die Beurteilung von Prüfungsleistungen und für die Beurteilung bestimmter Faktoren bei prüfungsähnlichen Entscheidungen (vgl. dazu die Ausführungen von Kellner in DÖV 1962, 572, DÖV 1965, 418-427 und NJW 1966, 857 sowie in DÖV 1972, 801). Eine Einschätzungsprärogative ist ferner anzunehmen, wenn ein Gesetz zu erkennen gibt, daß. im Rahmen einer berufsrechtlichen Regelung sich ein Gremium fachlicher Experten - gegebenenfalls unter Vorsitz eines Volljuristen, der irrationalen oder sachfremden Erwägungen entgegenwirken soll - über eine bestimmte Frage zu einer ausgeglichenen Mehrheitsentscheidung durchringen und zugleich "letztverbindlich" - also nur in Grenzen gerichtlich kontrollierbar - entscheiden soll (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. Dezember 1979 - BVerwG 5 C 1.79 - Buchholz 431.1 Architekten Nr. 3).

Nach der Auffassung des Senats kommt eine Beurteilungsermächtigung hier schon deshalb nicht in Betracht, weil die Entscheidung über die Bedarfsgerechtigkeit, die Leistungsfähigkeit und die Kostengünstigkeit eines bestimmten Krankenhauses im Verhältnis zu anderen Krankenhäusern weder im Hinblick auf die zur Entscheidung berufene Landesbehörde einen höchstpersönlichen Charakter besitzt noch im Hinblick auf den zu beurteilenden Sachverhalt besondere Fachkenntnisse erfordert. Die Entscheidung der Behörde kann vom Gericht in vollem Umfang nachvollzogen werden. Erforderlichenfalls kann sich das Gericht dabei eines Sachverständigen bedienen. Aus diesem Grunde spricht kein Gesichtspunkt dafür, daß der Gesetzgeber der Landesbehörde einen Beurteilungsspielraum eingeräumt haben könnte.

Der Senat folgt hierbei den Erwägungen des 4. Senats des Bundesverwaltungsgerichts in dem bereits genannten Urteil vom 12. Dezember 1969 (a.a.O.). Der 4. Senat hat ausgeführt, bei den in dem damaligen. § 1 Abs. 4 Sätze 1 und 3 sowie Abs. 5 BBauG enthaltenen Begriffen, nämlich der sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Bevölkerung, ihrer Sicherheit und Gesundheit, der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung, der Förderung der Eigentumsbildung im Wohnungswesen, der Erfordernisse für Gottesdienst und Seelsorge, der Bedürfnisse der Wirtschaft, der Landwirtschaft, der Jugendförderung, des Verkehrs und der Verteidigung, der Belange des Natur- und Landschaftsschutzes und der Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes, handele es sich um unbestimmte Rechtsbegriffe, die sowohl in ihrer Auslegung als auch in ihrer Anwendung der uneingeschränkten Kontrolle der Verwaltungsgerichte unterliegen. Die Ansicht der planenden Verwaltungsbehörde, wie diese Begriffe zu verstehen sind, genieße keinerlei Vorzug oder Schutz. Von irgendwelchen "Beurteilungsspielräumen" zugunsten der Behörde könne in diesem Zusammenhang keine Rede sein.

Diese Erwägungen gelten in entsprechender Weise auch für die hier im Krankenhausfinanzierungsgesetz enthaltenen Begriffe der bedarfsgerechten Versorgung der Bevölkerung, der leistungsfähigen Krankenhäuser und der sozial tragbaren Pflegesätze. Bei der Auslegung und Anwendung dieser unbestimmten Rechtsbegriffe steht der Landesbehörde, die über die Feststellung der Aufnahme eines Krankenhauses in den Krankenhausbedarfsplan zu entscheiden hat, kein Beurteilungsspielraum zu.

Daß gleichwohl auf der Ebene der Tatsachenfeststellung im Krankenhausbedarfsplan enthaltene prognostische Elemente einer Nachprüfung nur bedingt zugänglich sind, ist bereits angesprochen worden und wird (nachstehend unter Nr. 7) noch näher auszuführen sein.

6.

Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, daß die Revision des Klägers Erfolg haben muß.

Das Berufungsgericht hat die Vorschrift des § 8 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 1 KHG unzutreffend ausgelegt. Es hat verkannt, daß nach dieser Regelung die zuständige Landesbehörde im Sinne einer Handlungsbindung diejenigen Krankenhäuser in den Krankenhausbedarfsplan aufzunehmen hat, die der bedarfsgerechten Versorgung der Bevölkerung dienen, die leistungsfähig sind und mit deren Aufnahme zu sozial tragbaren Pflegesätzen beigetragen wird.

Das Berufungsurteil erweist sich auch nicht aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig. Denn die Erwägungen, mit denen das Berufungsgericht die - vermeintliche - Ermessensfehlerfreiheit der ablehnenden Entscheidung des Beklagten begründet hat, reichen noch nicht ohne weiteres aus, um auch anderweitige Rechtsfehler in den Entscheidungen des Beklagten ausschließen zu können. So hat das Berufungsgericht gemeint, die Einbeziehung der in der Universitätsklinik erst geplant gewesenen Betten in den Krankenhausbedarfsplan sei schon deshalb gerechtfertigt gewesen, um die praktische Ausbildung der dortigen Ärzte zu gewährleisten. Es mag zutreffen, daß die Einrichtung dieser Betten zu Ausbildungszwecken geboten war. Dieser Gesichtspunkt besagt aber noch nicht, daß diese Betten für die Versorgung der Bevölkerung bedarfsgerechter gewesen sind als die Betten in dem Krankenhaus des Klägers. Hinsichtlich der Klinik in Hann. Münden hat das Berufungsgericht gemeint, die Einbeziehung der dort erst geplant gewesenen Betten sei sachgerecht gewesen, weil das dortige nephrologische Zentrum einer urologischen Abteilung bedurft habe. Auch hier muß die Notwendigkeit der Einrichtung der Betten für das nephrologische Zentrum noch nicht besagen, daß sie auch für die Versorgung der Bevölkerung bedarfsgerechter gewesen sind.

Mithin muß das Berufungsurteil aufgehoben werden.

Da der Senat als Revisionsgericht die für die Entscheidung über das Klagebegehren noch erforderlichen tatsächlichen Feststellungen nicht selbst treffen kann, ist zugleich die Sache zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Berufungsgericht zurückzuverweisen.

7.

Das Berufungsgericht wird nunmehr auf der Grundlage der Rechtsauffassung des Revisionsgerichts darüber zu entscheiden haben, ob dem Kläger ein Anspruch auf Feststellung der Aufnahme seines Krankenhauses in die Krankenhausbedarfspläne des Landes Niedersachsen zusteht oder zugestanden hat.

Da der Beklagte bei der Entscheidung über diese Feststellung nach §§ 1 und 8 Abs. 1 Satz 1 KHG einer Handlungsbindung unterliegt, stellt sich zunächst die Frage, wie die in § 1 KHG genannten unbestimmten Rechtsbegriffe der "bedarfsgerechten Versorgung", der "leistungsfähigen Krankenhäuser" und der "sozial tragbaren Pflegesätze" auszulegen sind.

Der Begriff der Bedarfsgerechtigkeit kann in zweierlei Weise ausgelegt werden: Entweder absolutierend oder relativierend. Bei absolutierender Auslegung des Begriffs ist im Einzelfall zu prüfen, ob das betreffende Krankenhaus bei seiner isolierten Beurteilung objektiv geeignet ist, dem zu befriedigenden Bedarf an Krankenhausbetten gerecht zu werden, also diesen Bedarf zu befriedigen. Ist es dazu geeignet, so folgt daraus, daß das Krankenhaus der bedarfsgerechten Versorgung der Bevölkerung dient. Bei relativierender Auslegung des Begriffs ist im Einzelfall zu prüfen, welche der zur Auswahl stehenden Krankenhäuser am geeignetesten sind, den Bedarf an Krankenhausbetten zu befriedigen. Nur bei den geeignetesten Krankenhäusern ist anzunehmen, daß sie der bedarfsgerechten Versorgung der Bevölkerung dienen.

Nach der Auffassung des Senats ist unter Berücksichtigung des Gesetzeszweckes der relativierenden Auslegung der Vorzug zu geben. Bei dieser Auslegung ist in jedem zu entscheidenden Einzelfall zunächst festzustellen, in welchem Umfang ein Bedarf an Krankenhausbetten besteht, damit die Versorgung der Bevölkerung gewährleistet ist. Diesem Versorgungsbedarf sind die Krankenhäuser gegenüberzustellen, die objektiv geeignet sind, den bestehenden Bedarf zu befriedigen. Innerhalb dieser objektiv geeigneten Krankenhäuser kann dann eine Rangfolge nach dem Grad ihrer Geeignetheit bestimmt werden. Für diese Rangfolge kommt es entscheidend darauf an, nach welchen Gesichtspunkten die Bedarfsgerechtigkeit eines Krankenhauses zu beurteilen ist. Insoweit werden im wesentlichen vier Kriterien von Bedeutung sein, und zwar

• der Bedarf an Krankenhausbetten, der in dem zu versorgenden räumlichen Bereich ("Einzugsbereich") besteht,
• das Verhältnis, das in dem betreffenden Gebiet zwischen dem Bedarf an Krankenhausbetten in den einzelnen Fachrichtungen und Versorgungsstufen und dem Bettenangebot der zur Deckung des Bedarfs zur Verfügung stehenden Krankenhäuser besteht,
• die räumliche Lage der betreffenden Krankenhäuser im Hinblick auf den räumlichen Bereich, in dem ein Bettenbedarf besteht,
• der Benutzungsgrad dieser Krankenhäuser.

Darüber hinaus können je nach den Besonderheiten des Einzelfalles auch noch sonstige Gesichtspunkte zu berücksichtigen sein.

Rechtlicher Ausgangspunkt für die Beurteilung der Bedarfsgerechtigkeit sind die planerischen Ziel Vorstellungen, die dem Krankenhausbedarfsplan zugrunde liegen und auf die in § 8 Abs. 1 Satz 3 KHG ausdrücklich Bezug genommen ist. Diese Zielvorstellungen können bei der gerichtlichen Überprüfung der Feststellungsbescheide nach § 8 Abs. 1 Satz 1 KHG nur dann außer acht gelassen werden, wenn sie nicht mit den Vorschriften, Grundsätzen und Zielvorstellungen des Krankenhausfinanzierungsgesetzes im Einklang stehen.

Die Ermittlung des Bedarfs an Krankenhausbetten erfordert zunächst die Bestimmung des räumlichen Bereichs, des sogenannten Einzugsbereich dessen Bevölkerung versorgt werden soll. Hierbei werden auch Gesichtspunkte der Raumordnung und der Landesplanung zu beachten sein. Sodann wird es auf das in diesem Gebiet bestehende Verhältnis des Bettenbedarfs zum Bettenangebot ankommen. Bei der Ermittlung des Bettenbedarfs kann auch die zukünftige Bevölkerungsentwicklung berücksichtigt werden. Ist der Bettenbedarf größer als das Bettenangebot, so werden regelmäßig alle Bettenangebote als bedarfsgerecht anzusehen sein. Wenn der Bettenbedarf jedoch geringer als das Bettenangebot ist, so wird zu untersuchen sein, welche Krankenhäuser nach ihrer räumlichen Lage am besten geeignet sind, dem Bettenbedarf gerecht zu werden. Bei einer vergleichbar günstigen räumlichen Lage kann es weiter darauf ankommen, nach welchem Bettenangebot die größere Nachfrage besteht. Angebote, die von der Bevölkerung in größerem Umfang angenommen werden, können dem bestehenden Bedarf gerechter werden als Angebote, die die Bevölkerung nur in geringem Umfang annimmt. Deshalb kann ein hoher Benutzungsgrad eines Krankenhauses ein Indiz für seine Bedarfsgerechtigkeit sein.

Was den Begriff der Leistungsfähigkeit angeht, so dürfte diese im wesentlichen anhand derjenigen Kriterien zu beurteilen sein, die in § 11 BPflV im einzelnen aufgeführt sind. Es sind dies insbesondere die Zahl, die Bedeutung und der Umfang der Fachabteilungen verschiedener Fachrichtungen, die Zahl der hauptberuflich angestellten und weiteren angestellten oder zugelassenen Fachärzte in der einzelnen Fachabteilung und das Verhältnis dieser Zahl zur Bettenzahl sowie das Vorhandensein der erforderlichen räumlichen und medizinisch-technischen Einrichtungen. Unter Berücksichtigung der Zahl der Fachabteilungen können die Krankenhäuser verschiedenen Leistungsgruppen und unter Berücksichtigung der übrigen Kriterien innerhalb jeder Leistungsgruppe verschiedenen Leistungsstufen zugeordnet werden.

Schließlich ist der Begriff "sozial tragbare Pflegesätze" dahin zu verstehen, daß ein niedriger Pflegesatz sozial tragbarer ist als ein hoher Pflegesatz. Es kann keinem Zweifel unterliegen, daß für die Entscheidung, ob die Aufnahme eines Krankenhauses in den Krankenhausbedarfsplan festgestellt wird, auch die Höhe der Pflegesätze von Bedeutung sein kann. Denn das Krankenhausfinanzierungsgesetz verfolgt auch den Zweck, zu sozial tragbaren Pflegesätzen beizutragen. Deshalb kann ein Krankenhaus mit einem niedrigeren Pflegesatz dem Gesetzeszweck mehr entsprechen als ein ebenso bedarfsgerechtes und ebenso leistungsfähiges Krankenhaus mit einem höheren Pflegesatz.

Es ist in diesem Zusammenhang nicht von Bedeutung, daß die zu berücksichtigenden Gesichtspunkte jedenfalls zum Teil auch solche Umstände betreffen, die nicht ein für allemal feststehen, sondern veränderlich sind. Es gibt keinen allgemeinen Grundsatz, wonach bei der rechtlichen Beurteilung von Sachverhalten veränderliche Größen außer Betracht zu bleiben haben. Im Bereich der Krankenhausbedarfsplanung werden bei wesentlichen Veränderungen daraus rechtliche Schlüsse zu ziehen sein (vgl. hierzu auch die Ausführungen unter Nr. 1 zur Frage der maßgeblichen Sach- und Rechtslage für die gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 KHG zu treffende Entscheidung). Im übrigen sind alle tatsächlichen Umstände, die hier eine Rolle spielen, mehr oder weniger veränderlich. Dies trifft für die Einwohnerzahl eines bestimmten Einzugsbereichs ebenso zu wie für die Einweisungshäufigkeit, die Verweildauer und den Benutzungsgrad, also für die Größen, von denen der Beklagte bei der Bedarfsermittlung ausgegangen ist.

In tatsächlicher Hinsicht wird das Berufungsgericht für seine Entscheidung über die Bedarfsgerechtigkeit des Krankenhauses des Klägers im Streitfalle zunächst gemäß § 86 Abs. 1 VwGO festzustellen haben, in welcher Höhe in dem Einzugsbereich Göttingen ein Bedarf an solchen Krankenhausbetten besteht, wie sie im Krankenhaus des Klägers vorhanden sind. Insoweit kann es nachprüfen, ob der Beklagte bei seiner Berechnung des Bedarfs von einem zutreffenden Einzugsbereich und von zutreffenden Daten, Werten und Zahlen ausgegangen ist und ob er sich einer wissenschaftlich anerkannten Berechnungsmethode bedient hat. Weiterhin kann das Berufungsgericht im Streitfalle tatsächliche Feststellungen über die Leistungsfähigkeit des Krankenhauses des Klägers und der anderen in Betracht kommenden Krankenhäuser treffen. Ebenso kann es feststellen, welche Unterschiede zwischen den Pflegesätzen der einzelnen Krankenhäuser bestehen.

Soweit sich die zu treffenden tatsächlichen Feststellungen auf konkrete tatsächliche Umstände beziehen, unterliegt diese Sachaufklärung keinen rechtlichen Beschränkungen. Eine gewisse Einschränkung der Überprüfbarkeit kann sich allerdings in Fällen ergeben, in denen der Entscheidung der Landesbehörde - auch im Hinblick auf ihre planerischen Zielvorstellungen - nicht nur solche Tatsachen zugrunde liegen, die in der Vergangenheit oder in der Gegenwart eingetreten sind, sondern wenn darüber hinaus auch zukünftige Tatsachen berücksichtigt worden sind, d.h. solche tatsächlichen Umstände, deren zukünftiger Eintritt vorausschauend angenommen und dementsprechend unterstellt worden ist. Solche ebenfalls auf tatsächlichem Gebiet liegende Prognosen über die zukünftige Entwicklung der tatsächlichen Verhältnisse entziehen sich naturgemäß einer exakten Tatsachenfeststellung, wie dies für Tatsachen zutrifft, die bereits eingetreten sind. Deshalb wird sich im Falle der Berücksichtigung von zukünftig voraussichtlich eintretenden Tatsachen die nach § 86 Abs. 1 VwGO gebotene Sachaufklärung auf die Nachprüfung beschränken müssen, ob die Behörde bei ihrer Prognose von zutreffenden Ausgangswerten ausgegangen ist und ob sie sich einer wissenschaftlich vertretbaren Methode bedient hat. Liegen diese Voraussetzungen vor, so werden die Verwaltungsgerichte die prognostizierten tatsächlichen Umstände als voraussichtlich. eintretende Tatsachen hinzunehmen haben. Nur in besonderen Fällen werden sie gehalten sein, die Prognose der Behörde, weil sie der Nachprüfung nicht standhält, durch eine eigene Prognose zu ersetzen.