Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 29.04.1997, Az.: BVerwG 1 C 2/95

I.

Das Verfahren betrifft die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Einsatzes verdeckter Ermittler.

Die Klägerin arbeitete in den Jahren 1991 und 1992 im "Arbeitskreis Nicaragua" der "Evangelischen Studentinnen- und Studentengemeinde Tübingen" mit. Der Kläger war im selben Zeitraum in der "Tübinger Initiative für die Zusammenlegung der politischen Gefangenen" tätig und an einer Arbeitsgruppe der Gewerkschaft ÖTV "Weiße Fabrik" beteiligt, die in Stuttgarter Kliniken aktiv war.

Das Landeskriminalamt Baden-Württemberg setzte Ende 1990 auf der Grundlage zunächst einer mündlichen, sodann einer schriftlichen internen Einsatzanordnung vom 1. Dezember 1991, die am 1. Juni 1992 verlängert wurde, zwei verdeckte Ermittler zur vorbeugenden Bekämpfung der Staatsschutzkriminalität von März 1991 bis Juli 1992 in Tübingen ein. Eine der Zielpersonen dieses Einsatzes war der Kläger; Daten der Klägerin wurden zur Absicherung der Legende der verdeckten Ermittler erhoben. Die verdeckten Ermittler nahmen u.a. an Treffen des "Arbeitskreises Nicaragua" teil und halfen bei der Organisation und Durchführung verschiedener Veranstaltungen und Demonstrationen. Sie mieteten sich in dem Haus ein, in dem der Kläger in einer Wohngemeinschaft wohnte, und suchten nahen persönlichen Kontakt insbesondere zum Kläger; die Kläger trafen sich mit den verdeckten Ermittlern auch privat und es entwickelte sich ein freundschaftliches Vertrauensverhältnis. Die bei ihrer Tätigkeit gesammelten Erkenntnisse leiteten die verdeckten Ermittler an das Landeskriminalamt weiter. Im Juli 1992 wurden die Ermittler enttarnt; der Beklagte stellte den Einsatz verdeckter Ermittler zur Bekämpfung des Linksextremismus/-terrorismus generell ein.

Auf Antrag der Klägerin erteilte das Landeskriminalamt mit Schreiben vom 7. Dezember 1992 und 17. Mai 1993 Auskunft über die von den verdeckten Ermittlern zu ihrer Person gesammelten Daten und teilte sinngemäß mit, die weitere Speicherung sei nicht mehr erforderlich und die Daten würden lediglich bis zum Abschluß der von der Klägerin erwünschten Überprüfungen aufbewahrt. Das Auskunftsbegehren des Klägers lehnte das Landeskriminalamt ab und wies den Widerspruch des Klägers dagegen mit Bescheid vom 20. Juli 1993 unter Hinweis auf Auskunftsverweigerungsgründe nach § 17 Abs. 5 LDSG zurück.

Am 2. November 1992 haben die Kläger Klage mit dem Antrag erhoben festzustellen, daß der Einsatz der unter den Decknamen "Joachim Armbruster" und "Ralf Hausmann" vom Landeskriminalamt Baden-Württemberg in den Jahren 1991 und 1992 in Tübingen eingesetzten verdeckten Ermittler rechtswidrig war. Auf die Berufung des Beklagten hat der Verwaltungsgerichtshof mit Urteil vom 24. November 1994 (DVBl 1995, 367) das stattgebende Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 30. September 1993 geändert und die Klagen als unzulässig abgewiesen. Zur Begründung wird im Berufungsurteil ausgeführt:

Die nach § 43 Abs. 1 VwGO und nicht in entsprechender Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthafte Feststellungsklage sei unzulässig, soweit mit ihr uneingeschränkt die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Einsatzes der verdeckten Ermittler begehrt werde und sie somit Rechtsverhältnisse betreffe, an denen die Kläger nicht beteiligt seien. Der auf Feststellung der Rechtswidrigkeit des Einsatzes, soweit die Kläger davon betroffen seien, gerichtete Hilfsantrag habe konkrete und klärungsbedürftige Rechtsverhältnisse zum Gegenstand und sei insoweit zulässig.

Die Klägerin habe jedoch kein berechtigtes Interesse an der Feststellung. Es bestehe keine konkrete Wiederholungsgefahr. Die Absicht, eine Amtshaftungsklage zu erheben, berechtige zur verwaltungsgerichtlichen Feststellungsklage nicht bei vorprozessualer Erledigung der gerügten Amtshandlung. Ein ideelles Interesse sei nur dann schutzwürdig, wenn Nachwirkungen des behördlichen Handelns wie z.B. Diskriminierungen bestünden, denen durch eine gerichtliche Sachentscheidung wirksam begegnet werden könne. Der Einsatz der verdeckten Ermittler diskriminiere die Klägerin in der Öffentlichkeit nicht, weil der "Arbeitskreis Nicaragua", wie der Beklagte öffentlich klargestellt habe, und damit auch die Klägerin nicht Ziel des Einsatzes gewesen seien. Der Grundrechtseingriff allein begründe kein berechtigtes Feststellungsinteresse; vielmehr komme es auf die Eignung des Eingriffs, das Ansehen des Betroffenen in der Öffentlichkeit herabzusetzen, und das Bedürfnis an, ihn durch Feststellung der Rechtswidrigkeit der Öffentlichkeit gegenüber zu rehabilitieren. Im übrigen sei die Klage wie die des Klägers gegenüber einer möglichen Leistungsklage auf Auskunft und Löschung der Daten subsidiär und deshalb unzulässig.

Der Kläger habe als Zielperson des Einsatzes ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung, weil ihn der Einsatz diskriminiere. Die Klage sei jedoch gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO unzulässig, weil der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage hätte verfolgen können. Der Polizeivollzugsdienst erteile nach § 45 PolG 1992, § 17 LDSG Auskunft über die von ihm gespeicherten personenbezogenen Daten und habe diese und die zugehörigen Unterlagen zu vernichten, wenn die Speicherung unzulässig sei (§ 46 Abs. 1 Nr. 1 PolG). Diesen Auskunfts- und Löschungsanspruch hätte der Kläger geltend machen können, weil die Speicherung von durch den rechtswidrigen Einsatz verdeckter Ermittler erhobenen Daten als Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung unzulässig sei. Angesichts der Möglichkeit, die Rechtmäßigkeit des strittigen Einsatzes in einem auf Auskunft und Löschung der erhobenen Daten gerichteten Verfahren geltend zu machen, stehe der Grundsatz der Subsidiarität der Feststellungsklage entgegen.

Die Kläger haben die vom Verwaltungsgerichtshof zugelassene Revision eingelegt. Zur Begründung führen sie aus, die Klägerin habe ein berechtigtes Interesse an ihrer Rehabilitierung durch die begehrte Feststellung und der Grundsatz der Subsidiarität stehe ihren Feststellungsanträgen nicht entgegen. Die Kläger beantragen sinngemäß,

das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 24. November 1994 zu ändern und die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 30. September 1993 - hilfsweise unter Beschränkung auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit, soweit die Kläger betroffen waren - zurückzuweisen.

Der Beklagte tritt der Revision entgegen.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses verteidigt das angefochtene Urteil.

II.

Der Senat kann ohne mündliche Verhandlung entscheiden, weil die Beteiligten hiermit einverstanden sind (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die zulässigen Revisionen sind begründet. Das Berufungsurteil beruht auf der Verletzung von Bundesrecht. Die Klagen sind zulässig. Die Sache ist zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückzuverweisen.

1. Der in Anlehnung an § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO gestellte (Haupt-)Antrag bedarf keiner Einschränkung dahin gehend, daß die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Einsatzes der verdeckten Ermittler begehrt wird, soweit die Kläger durch diesen Einsatz betroffen gewesen sind. Es versteht sich von selbst und bedarf, wie der gesetzliche Tenorierungsvorschlag in § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO belegt, grundsätzlich keines ausdrücklichen Ausspruchs, daß sich ein Feststellungsurteil nur auf das jeweils geltend gemachte Rechtsverhältnis bezieht. Da die Kläger ausschließlich die Rechtswidrigkeit von Eingriffen in ihre Rechte (§ 42 Abs. 2 VwGO) geltend machen, ergeben sich keine klarstellungsbedürftigen Zweifel in bezug auf die Reichweite der begehrten Feststellung.

2. Richtige Klageart ist die (allgemeine) Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO. Wie der Verwaltungsgerichtshof zutreffend ausgeführt hat, sind durch den Einsatz der verdeckten Ermittler zwischen den Klägern und dem beklagten Land Rechtsbeziehungen entstanden, die ein konkretes und streitiges, mithin feststellungsfähiges Rechtsverhältnis bilden. Gegenstand der Feststellungsklage kann auch ein vergangenes Rechtsverhältnis sein.

Dem Verwaltungsgerichtshof ist auch darin zu folgen, daß die innerdienstliche Einsatzanordnung, da es ihr - nach ihrem objektiven Sinngehalt - an einem nach außen gerichteten Regelungswillen fehlt, keinen Verwaltungsakt darstellt, nach dessen Erledigung eine Rechtswidrigkeitsfeststellung in entsprechender Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO in Betracht käme. Im übrigen unterscheiden sich unter den gegebenen Umständen die Sachurteilsvoraussetzungen nach § 43 VwGO und § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO in entsprechender Anwendung nicht. Dies gilt namentlich für die Anforderungen an das Feststellungsinteresse, die durch § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO nur für bestimmte, hier nicht gegebene Fallgruppen vermindert sind (vgl. BVerwGE 61, 128 (134 f.)[BVerwG 24.10.1980 - 4 C 3/78];  80, 355 (365 f. [BVerwG 03.11.1988 - 5 C 69/85]); Pietzcker in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, 1996, § 43 Rn. 35 f.).

3. Die Kläger haben ein berechtigtes Interesse an der Feststellung, daß der Einsatz der verdeckten Ermittler rechtswidrig gewesen ist (§ 43 Abs. 1 VwGO).

a) Der Verwaltungsgerichtshof hat das schutzwürdige Interesse des Klägers rechtsfehlerfrei darin gesehen, für die Diskriminierung angemessen rehabilitiert zu werden, die sich daraus ergibt, daß er dem RAF-Umfeld zugerechnet wurde und der Einsatz der verdeckten Ermittler deshalb u.a. gegen ihn als Zielperson gerichtet war (vgl. für den vergleichbaren Fall eines Eingriffs in das Post- und Fernmeldegeheimnis BVerwGE 87, 23 (25)[BVerwG 17.10.1990 - 1 C 12/88]). Ob der Eingriff in die Privatsphäre als solcher bereits ein Feststellungsinteresse zu begründen vermag, kann für den Kläger offenbleiben.

b) Ein ideelles Interesse der Klägerin an der begehrten Feststellung hat der Verwaltungsgerichtshof im Hinblick darauf verneint, daß von dem polizeilichen Einsatz keine nachwirkende Diskriminierung ausgehe, der durch eine gerichtliche Entscheidung wirksam begegnet werden könne. Dies steht mit Bundesrecht nicht in Einklang.

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist anerkannt, daß ein schutzwürdiges ideelles Interesse an der Rechtswidrigkeitsfeststellung nicht nur in den vom Verwaltungsgerichtshof erwähnten Fällen in Betracht kommt, in denen abträgliche Nachwirkungen der erledigten Verwaltungsmaßnahme fortbestehen. Vielmehr kann auch die Art des Eingriffs, insbesondere im grundrechtlich geschützten Bereich, verbunden mit dem verfassungsrechtlich garantierten Anspruch auf effektiven Rechtsschutz, erfordern, das Feststellungsinteresse anzuerkennen (BVerwGE 61, 164 (166)[BVerwG 21.11.1980 - 7 C 18/79] unter Bezugnahme auf BVerfGE 51, 268 (279) [BVerfG 13.06.1979 - 1 BvR 699/77][BVerfG 13.06.1979 - 1 BvR 699/77]; Urteil vom 3. Mai 1988 - BVerwG 7 C 92.86 - Buchholz 421 Kultur- und Schulwesen Nr. 96 = NVwZ-RR 1990, 18 = NWVBl 1988, 366). Hierher zählen namentlich Feststellungsbegehren, die polizeiliche Maßnahmen zum Gegenstand haben (vgl. BVerwGE 26, 161 (168)[BVerwG 09.02.1967 - I C 49/64];  45, 51 (54) [BVerwG 22.02.1974 - VII C 9/71]unter Bezugnahme auf BVerfGE 10, 302 (308); Urteil vom 23. Juni 1981 - BVerwG 1 C 78.77 - Buchholz 402.24 § 13 AuslG Nr. 1 = DVBl 1981, 1108[BVerwG 23.06.1981 - 1 C 78/77] = DÖV 1982, 35 = BayVBl 1982, 55 (insoweit in BVerwGE 62, 325 nicht abgedruckt); BVerwGE 87, 23 (25)[BVerwG 17.10.1990 - 1 C 12/88]; vgl. auch BVerwGE 28, 285;  47, 31) [BVerwG 27.08.1974 - II C 38/73]. Danach hat die Klägerin ein schutzwürdiges Interesse an der begehrten Feststellung.

Die Klägerin ist von der verdeckten Ermittlung nicht nur wie ein beliebiger Dritter betroffen. Sie wurde vielmehr in die Datenerhebung durch die verdeckten Ermittler einbezogen, um deren Legende abzusichern. Daten der Klägerin wurden nach den Worten des Beklagten "zielgerichtet, d.h. über den normalen sozialen Kontakt hinaus" mit der Begründung erhoben, die zur Absicherung der Legende unvermeidbare Datenerhebung diene mittelbar dem Einsatzzweck der vorbeugenden Straftatenbekämpfung. Der Polizeivollzugsdienst ist mithin in die Privatsphäre der Klägerin eingedrungen, um die dort gewonnenen Kenntnisse für das eigentliche Einsatzziel zu verwenden. Im Hinblick auf Art und Gewicht des Eingriffs in ihr Privatleben sowie zur Gewährleistung eines effektiven Grundrechtsschutzes (Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1, Art. 19 Abs. 4 GG) muß die Klägerin die Möglichkeit haben, die Rechtmäßigkeit des Einsatzes und seine Erstreckung auf sie gerichtlich überprüfen zu lassen. Es wäre mit den Grundsätzen des Rechtsstaats unvereinbar, der Klägerin, der ein hohes Opfer für die Allgemeinheit abverlangt worden ist, den Zugang zum Gericht und damit die Chance zu versagen, über die gerichtliche Rechtswidrigkeitsfeststellung eine Art Genugtuung (Rehabilitation) und damit wenigstens einen - wenn auch unvollkommenen - Ausgleich für eine rechtswidrige Persönlichkeitsverletzung zu erlangen (vgl. BVerwGE 61, 164 (166)[BVerwG 21.11.1980 - 7 C 18/79]). Eine (fortwirkende) diskriminierende Wirkung der behördlichen Maßnahme ist dafür nicht vorauszusetzen.

c) Der Beklagte ist in keiner seiner Äußerungen von der Auffassung abgerückt, der umstrittene Einsatz sei rechtmäßig gewesen. Allein eine solche Erklärung wäre nach Vorstehendem aber geeignet, den Klägern die angestrebte Genugtuung zu verschaffen. Damit besteht das klägerische Interesse an der Rechtswidrigkeitsfeststellung weiter.

4. Die Kläger können nicht unter dem Gesichtspunkt der Subsidiarität der Feststellungsklage (§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO) auf die Möglichkeit verwiesen werden, im Wege der Leistungs-(Verpflichtungs-)klage Auskunft über die von ihnen gespeicherten personenbezogenen Daten und deren Löschung sowie die Vernichtung der dazugehörigen Unterlagen zu verlangen und dabei die Rechtswidrigkeit der Datenerhebung geltend zu machen. Der gegenteilige Standpunkt des Verwaltungsgerichtshofs ist mit Bundesrecht nicht vereinbar.

Die Vorschrift des § 43 Abs. 2 VwGO, derzufolge die Feststellung eines Rechtsverhältnisses nicht begehrt werden kann, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können, ist ihrem Zweck entsprechend einschränkend auszulegen und anzuwenden. Wo eine Umgehung der für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen geltenden Bestimmungen über Fristen und Vorverfahren nicht droht, steht § 43 Abs. 2 VwGO der Feststellungsklage ebensowenig entgegen wie in Fällen, in denen diese den effektiveren Rechtsschutz bietet (BVerwGE 32, 333 (335)[BVerwG 18.07.1969 - VII C 56/68];  36, 179 (181 f. [BVerwG 23.10.1970 - VII P 7/70]); 37, 243 (247); 40, 323 (327 f.); 51, 69 (75); Urteil vom 21. Mai 1985 - BVerwG 1 C 12.84 - Buchholz 130 § 25 RuStAG Nr. 5; Urteil vom 18. Oktober 1985 - BVerwG 4 C 21.80 - Buchholz 406.11 § 1 BBauG Nr. 28 = NJW 1986, 1826 (insoweit in BVerwGE 72, 172 nicht abgedruckt); Urteil vom 29. August 1986 - BVerwG 7 C 5.85 - Buchholz 310 § 43 VwGO Nr. 89 = DVBl 1987, 239 = NVwZ 1987, 216 [BVerwG 29.08.1986 - 7 C 5/85]; Urteil vom 7. September 1989 - BVerwG 7 C 4.89 - Buchholz 415.1 AllgKommR Nr. 93 = DVBl 1990, 155 = NVwZ 1990, 162). Kann die zwischen den Parteien streitige Frage sachgerecht und ihrem Rechtsschutzinteresse voll Rechnung tragend durch Feststellungsurteil geklärt werden, verbietet es sich, den Kläger auf eine Gestaltungs- oder Leistungsklage zu verweisen, in deren Rahmen das Rechtsverhältnis, an dessen selbständiger Feststellung er ein berechtigtes Interesse hat, einerseits nur Vorfrage wäre (BVerwGE 36, 179 (182)[BVerwG 27.10.1970 - VI C 8/69];  37, 243 (247) [BVerwG 17.02.1971 - V C 68/69]; Urteile vom 21. Mai 1985 und vom 29. August 1986, a.a.O.), andererseits die weiteren Elemente des geltend zu machenden Anspruchs nur untergeordnete Bedeutung hätten (Pietzcker, a.a.O., § 43 Rn. 41). So liegt es hier.

Eine Umgehung der besonderen Vorschriften für die - nach Lage der Dinge allein in Betracht zu ziehende - Verpflichtungsklage (§§ 68 ff. VwGO) droht hier unabhängig davon nicht, ob die Ansprüche auf Datenauskunft und -löschung im Wege der Verpflichtungsklage oder der allgemeinen Leistungsklage geltend zu machen sind. Die Gefahr einer derartigen Umgehung besteht nur, wenn das Rechtsschutzziel der Feststellungsklage und das einer möglichen Verpflichtungsklage übereinstimmen, m.a.W. der Sache nach der Leistungsanspruch zum Gegenstand der Feststellung gemacht wird (BVerwGE 36, 179 (182)[BVerwG 27.10.1970 - VI C 8/69]; vgl. auch Pietzcker, a.a.O., § 43 Rn. 51). Das hier mit dem Feststellungsantrag verfolgte Rechtsschutzziel, den Klägern als Kompensation für einen rechtswidrigen Eingriff in ihr Persönlichkeitsrecht Genugtuung zu verschaffen, deckt sich nicht mit dem Anliegen, über gespeicherte personenbezogene Daten Auskunft zu erhalten, erforderlichenfalls, d.h. sofern anläßlich des Eingriffs überhaupt relevante Daten erhoben worden sind, ihre Löschung zu bewirken und sie auf diese Weise dem Zugriff des Beklagten zu entziehen. Daß die beiden Begehren in demselben Lebenssachverhalt wurzeln, genügt nicht zur Begründung eines Konkurrenzverhältnisses.

Eine Klage auf Auskunft und Löschung bezüglich der von den verdeckten Ermittlern erhobenen Daten, auf die das Berufungsgericht die Kläger verweist, bietet darüber hinaus keinen effektiveren Rechtsschutz als die Feststellungsklage. Sie ist im Gegenteil mit der Unsicherheit behaftet, ob die Rechtswidrigkeit des polizeilichen Handelns überhaupt als Vorfrage entscheidungserheblich wird. Im Rahmen der Geltendmachung eines Auskunftsanspruchs, der sich grundsätzlich auf die zur Person des Betroffenen gespeicherten Daten unabhängig von der Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit der Speicherung erstreckt, könnte es auf diese Frage nur ankommen, wenn und soweit die Rechtsverletzung des Betroffenen unter dem Aspekt der Folgenbeseitigung in eine Interessenabwägung einzustellen sein sollte (vgl. § 45 des Polizeigesetzes für Baden-Württemberg (PolG) i.d.F. vom 13. Januar 1992, GBl S. 1, ber. S. 596, zuletzt geändert durch Gesetz vom 22. Juli 1996, GBl S. 501, § 17 Abs. 5 des Gesetzes zum Schutz personenbezogener Daten (Landesdatenschutzgesetz - LDSG) vom 27. Mai 1991, GBl S. 277; vgl. auch BVerwGE 89, 14 (18 ff.)[BVerwG 03.09.1991 - 1 C 48/88] zu § 19 Abs. 4 BDSG). Der Anspruch auf Datenlöschung und Vernichtung der zugehörigen Unterlagen (§ 46 Abs. 1 Satz 1 PolG) setzt selbst dann die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Einsatzes, in dem die Daten erhoben worden sind, nicht zwingend voraus, wenn aus diesem Grund die Speicherung von Daten i.S. von § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PolG unzulässig sein sollte (vgl. Würtenberger/Heckmann/Riggert, Polizeirecht in Baden-Württemberg, 2. Aufl. 1994, Rn. 419 a) und andere Unzulässigkeitsgründe nicht vorliegen. Die Daten sind nämlich auch dann zu löschen, wenn sie zur Wahrnehmung polizeilicher Aufgaben nicht mehr erforderlich sind (§ 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PolG). Ebensowenig wie ein Anfechtungskläger einen Anspruch auf Aufhebung des Verwaltungsaktes aus einem bestimmten Grund hat (BVerwGE 76, 258 (260 f.)[BVerwG 05.09.1984 - 1 WB 131/82]; vgl. auch Beschluß vom 16. Oktober 1989 - BVerwG 7 B 43.89 - Buchholz 11 Art. 2 GG Nr. 59), könnten die Kläger beanspruchen, dem Löschungsanspruch gerade wegen der Rechtswidrigkeit des Einsatzes der verdeckten Ermittler zu entsprechen.

Die Kläger dürfen ferner nicht deswegen auf eine andere Klageart verwiesen werden, weil damit der eigentliche Streitpunkt in Verfahren abgedrängt würde, in denen die hier erstrebte Rechtswidrigkeitsfeststellung, sofern sie als Vorfrage erheblich sein sollte, zwar erkennbar den Kern des Rechtsstreits bildete, seine Entscheidung aber die Klärung weiterer Anspruchsvoraussetzungen erforderlich macht. Es entspräche nicht dem Gedanken der Prozeßökonomie, auf dem die Anordnung der Subsidiarität der Feststellungsklage beruht, eine andere Klageart zu erzwingen, obwohl für den die Rechtswidrigkeitsfeststellung überschießenden Teil der Anspruchsvoraussetzungen gerichtliche Klärung nicht erforderlich ist. Vielmehr kann umgekehrt ein Urteil über das Feststellungsbegehren zur Klärung möglicher Folgeansprüche beitragen.

Steht es bereits generell mit § 43 Abs. 2 VwGO nicht in Einklang, einen Kläger auf eine Gestaltungs- oder Leistungsklage zu verweisen, wenn er sein eigentliches Anliegen dort als bloße Vorfrage mitbescheiden lassen müßte (BVerwGE 36, 179 (182)[BVerwG 27.10.1970 - VI C 8/69];  37, 243 (247) [BVerwG 17.02.1971 - V C 68/69]; urteile vom 21. Mai 1985 und vom 29. August 1986, a.a.O.), so gilt dies erst recht in Fällen wie hier. Es stünde mit der Gewährleistung effektiven Grundrechtsschutzes nicht in Einklang, die dem Betroffenen durch die gerichtliche Feststellung der Rechtswidrigkeit zukommende Genugtuung dadurch zu entwerten, daß sie in einem Verpflichtungsurteil als nicht tenorierte Entscheidung über eine Vorfrage gewissermaßen versteckt wird. Der Senat hat im Urteil vom 9. Februar 1967 (BVerwGE 26, 161 (168)[BVerwG 09.02.1967 - I C 49/64]) ausgesprochen, auf die Möglichkeit, wegen polizeilicher Übergriffe Ansprüche in einem Amtshaftungsprozeß geltend zu machen oder Genugtuung in einem Strafprozeß zu suchen, brauche sich der Kläger im Verwaltungsprozeß nicht verweisen zu lassen; es hieße, den nach Art. 19 Abs. 4 GG zu gewährenden Rechtsschutz zu beschneiden, wenn man dem Betroffenen die isolierte gerichtliche Feststellung der Rechtswidrigkeit vorenthalten wollte. Diese Erwägung gilt hier entsprechend. Ebensowenig wie der (rechtswegübergreifende) Grundsatz der Subsidiarität der Feststellungsklage erlaubt, den Betroffenen auf die Durchsetzung eines Schmerzensgeldanspruchs zu verweisen, kann es dem Betroffenen zugemutet werden, das ihm seiner Ansicht nach widerfahrene Unrecht nicht zum primären Gegenstand gerichtlicher Klärung zu machen und auf von ihm allenfalls in zweiter Linie verfolgte datenschutzrechtliche Ansprüche auszuweichen.

Die Behandlung der von den Klägern gegenüber dem Beklagten erhobenen Ansprüche bestätigt dieses Ergebnis. Der Klägerin ist die erwünschte Datenauskunft erteilt und die Löschung der sie betreffenden personenbezogenen Daten zugesichert worden; es ist nicht erkennbar, worin eine Beschwer liegen könnte, die der Klägerin erlaubte, den Rechtsweg zu beschreiten. Das Auskunftsbegehren des Klägers ist unter Hinweis auf überwiegende Geheimhaltungsinteressen sowie u.a. mit der Begründung bestandskräftig abgelehnt worden, wegen der Rechtmäßigkeit des Einsatzes der verdeckten Ermittler könne der Kläger auch keine Folgenbeseitigungsansprüche geltend machen, da seine Daten aus den Akten der verdeckten Ermittler weder übermittelt worden seien noch eine sonstige Nutzung künftig erfolgen werde. Eine Klage dagegen wäre namentlich im Hinblick auf das geltend gemachte Geheimhaltungsbedürfnis mit erheblichem Aufwand und beträchtlichem Prozeßrisiko verbunden gewesen. Auch im Hinblick auf eine künftige Löschung seiner Daten erweist sich die anhängige Feststellungsklage als zweckmäßigste Form des Rechtsschutzes.

5. Die Sache ist gemäß § 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO an den Verwaltungsgerichtshof zur Prüfung der Begründetheit der Klagen zurückzuverweisen.

6. Die Entscheidung über die Kosten ist der Schlußentscheidung vorzubehalten.

Meyer

Gielen

Mallmann

Richter

Gerhardt