Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 17.10.1990, Az.: BVerwG 1 C 12.88

I.

Der Kläger erstrebt, die Rechtswidrigkeit gegen ihn unter Berufung auf das Gesetz zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses - G 10 - getroffener Maßnahmen der Beklagten feststellen zu lassen.

Am 2. Juni 1972 beantragte der Präsident des Bundesamtes für Verfassungsschutz (BfV) beim Bundesminister des Innern (BMI), mit sofortiger Wirkung die unbeschränkte Überwachung aller den Anschriften des Klägers zugeordneten Postsendungen und Telegramme sowie seiner näher bezeichneten Telephonanschlüsse anzuordnen. Der Antrag wurde wie folgt begründet:

Es besteht der Verdacht, daß die Rechtsanwälte H. und ... die Vorbereitung eines hochverräterischen Unternehmens (§ 83 StGB) der B.-Bande und anderer anarchistischer Gruppen unterstützen.

... H. und ... sind in einer Anwaltssozietät zusammengeschlossen. Sie sind Verteidiger des Angeklagten Ho., der zum Kreis um die B.-Bande gehört und dessen Prozeß derzeit in Hamburg stattfindet. Sie treten außerdem als Anwälte von anderen Angehörigen der "Neuen Linken" auf.

Durch eine zuverlässige Quelle wurde bekannt, daß sich in den Büroräumen der Anwälte eine Blankovollmacht der ... M. ohne Datum befindet. H. dürfte auch weiteren Kontakt zu ... M. haben. Über ihn erhielt ... M. ein Paket ihres geschiedenen Ehemannes, des Herausgebers der Zeitschrift "K.", R. Im Laufe der Ermittlungen gegen festgenommene Mitglieder der B.-Bande wurde festgestellt, daß einige nach ihrer Festnahme H. telefonisch davon unterrichteten, obwohl H. zu keinem Zeitpunkt als deren Verteidiger aufgetreten war noch später auftrat.

Es besteht deshalb der dringende Verdacht, daß die Anwälte H. und ... als Auskunfts- und Informationsstelle handeln, die Privatwohnungen und das Büro von der B.-...-Sande als Anlauf- und Kontaktstelle benutzt werden. H. und ... leisten damit auch in anderer als anwaltschaftlicher Art Hilfe.

Eine Aufklärung des Sachverhalts, insbesondere die Feststellung von Kontakten zu Mitgliedern der B.-Bande und anderer anarchistischer Gruppen erscheint mit anderen nachrichtendienstlichen Mitteln als den beantragten Maßnahmen aussichtslos, zumindest aber wesentlich erschwert.

Der BMI gab durch Anordnung vom gleichen Tage dem Antrag statt. Die nach § 9 G 10 gebildete Kommission wurde am 14. Juni 1972 unterrichtet und erklärte die getroffene Anordnung "zunächst begrenzt bis zur nächsten Sitzung der Kommission" für zulässig und notwendig. Die Überwachungsmaßnahmen wurden vor Ablauf dieser Frist am 18. Juli 1972 eingestellt.

Am 16. Juli 1982 teilte der BMI dem Kläger mit, daß in der genannten Zeit die für ihn bestimmten Postsendungen und Telegramme geöffnet und eingesehen sowie die über bestimmte Telefonanschlüsse geführten Gespräche abgehört und auf Tonträger aufgenommen worden seien. Die erlangten Unterlagen seien inzwischen vernichtet worden. Das Ergebnis der Ermittlungen habe den der Anordnung zugrundeliegenden Verdacht der Beteiligung an der Vorbereitung eines hochverräterischen Unternehmens nicht bestätigt. Die der Mitteilung beigefügte Rechtsbehelfsbelehrung enthielt keine Fristangabe.

Am 14. Juli 1983 hat der Kläger Klage auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der gegen ihn getroffenen Anordnung des BMI erhoben und vorgetragen, die in der Anordnung genannten tatsächlichen Anhaltspunkte für einen Verdacht seien zum Teil falsch, zum Teil irreführend. Die Beklagte hat geltend gemacht: Die Stellung des Klägers als Verteidiger des Mitgliedes der B.-Gruppe Ho. habe bei der gegen ihn getroffenen Anordnung ebensowenig eine Rolle gespielt wie die Tatsache, daß er als Anwalt von Angehörigen der "Neuen Linken" bekannt gewesen sei. Dies seien lediglich "Zusatzinformationen" gewesen. Die von ... M. nach deren Untertauchen dem Kläger erteilte Blankovollmacht stelle für sich allein ebenfalls keinen ausreichenden tatsächlichen Anhaltspunkt dar. Jedoch habe der BMI bei seiner Entscheidung den Gesamtzusammenhang berücksichtigen und alle Erkenntnisse würdigen müssen, die für die Einordnung einer solchen Information von Bedeutung sein konnten. Wie sich aus einem Bericht des Präsidenten des Bundeskriminalamtes vor der Innenministerkonferenz am 27. Januar 1972 ergebe, seien seinerzeit Blankovollmachten von untergetauchten Mitgliedern der Gruppe bei bestimmten Rechtsanwälten als Indiz dafür gewertet worden, daß sie in den Kommunikationsverbund der Gruppe einbezogen gewesen seien. Dabei handle es sich im allgemeinen um jene 45 Anwälte, die der "Rote Lehrlingskalender 1972" aufzähle. Dazu gehöre auch der Kläger.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen, das Oberverwaltungsgericht ihr im wesentlichen aus folgenden Erwägungen stattgegeben: Die Aktivitäten der B.-Gruppe erfüllten den Tatbestand der Vorbereitung eines hochverräterischen Unternehmens im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 1 G 10 i.V.m. § 83 StGB. Tatsächliche Anhaltspunkte für den Verdacht einer Beteiligung des Klägers an diesem Unternehmen habe es jedoch im Zeitpunkt der Anordnung nicht gegeben. Die Blankovollmacht von ... M. deute nur darauf hin, daß der Kläger ihr Verteidiger gewesen sei. Die damit verbundene Kontaktaufnahme sei mit Rücksicht auf den gesetzlich gewährleisteten Verkehr zwischen Verteidiger und Beschuldigtem für die Annahme eines Verdachts nicht aussagekräftig. Die Annahme und Weiterleitung eines Paketes für ... M. gestatte nach den Umständen des Einzelfalles nicht mehr als die Schlußfolgerung, daß der Kläger auch einen nicht von anwaltlicher Aufgabenerfüllung geprägten Kontakt zu ihr gehabt habe. Die Herkunft des Paketes von dem geschiedenen Ehemann weise eher auf einen privaten Hintergrund hin. Auch der Zeitpunkt (im oder vor dem März 1971) spreche gegen einen Verdacht. Die angeblichen Anrufe von festgenommenen Mitgliedern der B.-Gruppe beim Kläger reichten ebenfalls nicht aus. Der Kläger habe sich nicht dagegen wehren können, angerufen zu werden. Solange der Zweck der Anrufe ungeklärt sei, sei die Folgerung auf einen Verdacht bloße Spekulation.

Auch die Verknüpfung der drei Anhaltspunkte durch eine wertende Gesamtschau rechtfertige nicht die Annahme eines Verdachts gegen den Kläger. Eine wertende Gesamtschau habe die Gesamtgefahrenlage und die Erkenntnisse über besondere Aktivitäten terroristischer Gruppen zu berücksichtigen. Dies bedeute jedoch nicht, daß die Anforderungen an die tatsächlichen, verdachtsbegründenden Anhaltspunkte nach Maßgabe einer situationsbedingten Opportunität bestimmt werden könnten. Vielmehr sei zu prüfen, wie sich die Umstände des Einzelfalles in das durch die Gesamtgefahrenlage vermittelte Bild einfügten. So könnten z.B. die aus der Gesamtgefahrenlage gewonnenen Erkenntnisse die in einer Kette von Sachverhaltselementen fehlenden Teile ersetzen, indem auf typische Erfahrungen in anderen Fällen zurückgegriffen werde. Notwendig bleibe dabei aber immer die Anknüpfung an den Einzelfall. Die vom Präsidenten des Bundeskriminalamtes vor der Innenministerkonferenz dargelegten Erkenntnisse über ein Zusammenwirken von Rechtsanwälten und Mitgliedern der B.-Gruppe enthielten bis auf die Erteilung der Blankovollmacht gravierende Unterschiede zu den dem Kläger zur Last gelegten angeblichen Verhaltensweisen.

Mit ihrer vom Berufungsgericht zugelassenen Revision erstrebt die Beklagte die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils. Sie macht geltend: Das Berufungsgericht habe an die tatsächlichen Anhaltspunkte für den Verdacht zu hohe Anforderungen gestellt. Im Rahmen des § 2 Abs. 1 G 10 brauche kein Nachweis für die Berechtigung des Verdachts vorzuliegen; es müsse lediglich dargetan werden, daß tatsächliche Anhaltspunkte in ihrer Zusammenschau - unter Einbeziehung von Erfahrungstatsachen - auf einen Verdacht hindeuteten, ihn mithin nicht als willkürlich, sondern als begründbar erscheinen ließen. Diese Situation habe aufgrund der seinerzeit vom Präsidenten des Bundeskriminalamtes mitgeteilten Erkenntnisse über ein Zusammenwirken von Rechtsanwälten und Mitgliedern der Baader-Meinhof-Gruppe, insbesondere durch Ausstellung von Blankovollmachten, sowie die beiden weiteren Verdachtsmomente (Weiterleitung des Paketes und Anrufe festgenommener Sympathisanten der RAF) vorgelegen. Die Behörde dürfe diejenige Möglichkeit als ausschlaggebend bewerten, die den ungünstigsten Fall betreffe. Alternative Beurteilungs- und Bewertungsmöglichkeiten könnten die Rechtmäßigkeit der Anordnung nicht in Frage stellen. Das Berufungsgericht habe ferner die infolge terroristischer Anschläge der RAF im Mai 1972 äußerst gespannte Gesamtgefahrenlage nicht berücksichtigt. Wenn auch die Anforderungen an die Verdachtsintensität nicht situationsbedingt unterschiedlich seien, so fänden doch konkrete Anhaltspunkte ihre sinnfällige Verstärkung durch eine besondere Gesamtgefahrenlage. In diesem Falle könnten bestimmte tatsächliche Anhaltspunkte eher zu einem Verdacht führen, weil sie im Zusammenhang mit der Gesamtsituation anders bewertet werden müßten.

Der Kläger verteidigt das Berufungsurteil.

II.

Der Senat kann ohne mündliche Verhandlung entscheiden, weil die Beteiligten damit einverstanden sind (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die Revision der Beklagten hat keinen Erfolg. Das Berufungsurteil verletzt nicht Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO).

1.

Zutreffend ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, daß die vom Kläger erhobene Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig ist. Nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO spricht das Gericht, wenn sich ein Verwaltungsakt vorher durch Rücknahme oder auf andere Weise erledigt hat, auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat. Die Anordnung des BMI vom 2. Juni 1972 regelte einen Einzelfall auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts und hatte durch die mit ihr verbundene Beschränkung des Post- und Fernmeldegeheimnisses nach Art. 10 Abs. 1 GG auch ohne Unterrichtung des Betroffenen eine unmittelbare Rechtswirkung nach außen. Sie stellt damit einen Verwaltungsakt im Sinne der §§ 42, 113 Abs. 1 VwGO dar (vgl. § 35 Satz 1 VwVfG). Dieser Verwaltungsakt hatte sich nach Einstellung der Überwachung erledigt. Es ist unschädlich, daß die Erledigung vor Klageerhebung eintrat, da nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog auch auf diesen Fall anzuwenden ist (BVerwGE 49, 36 <39>[BVerwG 01.07.1975 - I C 35/70];  56, 24 <26>[BVerwG 30.05.1978 - 8 C 66/77]; Beschluß vom 27. Juni 1985 - BVerwG 2 B 81.84 - Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 150).

Die erst im Jahre 1983 erhobene Klage ist nicht verspätet. Es kann im vorliegenden Fall dahingestellt bleiben, ob und inwieweit für die Fortsetzungsfeststellungsklage die in § 74 Abs. 1 VwGO vorgesehene Klagefrist von einem Monat gilt. Der BMI hatte dem Kläger am 16. Juli 1982 die gegen ihn getroffenen Überwachungsmaßnahmen mitgeteilt. Die Mitteilung enthielt eine Rechtsbehelfsbelehrung ohne Angabe einer Klagefrist. Dies hatte nach § 58 Abs. 2 VwGO zur Folge, daß die Klage innerhalb eines Jahres nicht verspätet war. Der Kläger hat diese Frist mit seiner am 14. Juli 1983 beim Verwaltungsgericht erhobenen Klage eingehalten.

Das nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erforderliche Feststellungsinteresse kann sich aus einem schutzwürdigen Interesse ergeben, für die in dem Eingriff liegende Diskriminierung angemessen rehabilitiert zu werden (BVerwGE 12, 87 [BVerwG 28.02.1961 - BVerwG I C 54/57] <90>[BVerwG 28.02.1961 - I C 54/57];  26, 161 <168>[BVerwG 08.02.1967 - V C 148/66]; Beschluß vom 9. Mai 1989 - BVerwG 1 B 166.88 - Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 202). Ein derartiges Rehabilitationsinteresse ist bei dem hier in Betracht kommenden Eingriff in das Post- und Fernmeldegeheimnis, das "die Würde des denkenden und freiheitlich handelnden Menschen wahrt" und damit einen hohen Rang genießt (BVerfGE 67, 157 [BVerfG 20.06.1984 - 1 BvR 1494/78] <171>[BVerfG 20.06.1984 - 1 BvR 1494/78]), regelmäßig schutzwürdig. Ihm ist hier nicht schon durch die Mitteilung des Beklagten genügt, daß sich der angenommene Verdacht nicht bestätigt habe.

2.

Die Klage ist auch begründet. Die vom BMI dem Kläger gegenüber angeordneten Überwachungsmaßnahmen waren rechtswidrig.

a)

Materielle Rechtsgrundlage für deren Anordnung war das Gesetz zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses in seiner damals geltenden ursprünglichen Fassung vom 13. August 1968 (BGBl. I S. 949) - G 10 -. Nach § 1 Abs. 1 G 10 durften u.a. die Verfassungsschutzbehörden zur Abwehr von Gefahren für die freiheitliche demokratische Grundordnung oder den Bestand oder die Sicherheit des Bundes dem Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis unterliegende Sendungen öffnen und einsehen sowie den Fernmeldeverkehr abhören und auf Tonträger aufnehmen. Beschränkungen nach § 1 G 10 durften gemäß § 2 Abs. 1 G 10 angeordnet werden, wenn tatsächliche Anhaltspunkte für den Verdacht bestanden, daß jemand eine der dort genannten Straftaten plant, begeht oder begangen hat. Die Voraussetzungen von §§ 1 Abs. 1 sowie 2 Abs. 1 G 10 mußten auch nach der ursprünglichen Fassung des G 10 nebeneinander vorliegen.

b)

Das Berufungsgericht ist davon ausgegangen, daß im vorliegenden Fall die Vorbereitung eines bestimmten hochverräterischen Unternehmens und damit eine von § 2 Abs. 1 Nr. 1 G 10 erfaßte Straftat im Sinne der §§ 83 Abs. 1, 81 Abs. 1 StGB in Betracht kam. Hochverrat ist nach § 81 Abs. 1 StGB dadurch gekennzeichnet, daß jemand "es unternimmt, mit Gewalt oder durch Drohung mit Gewalt den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu beeinträchtigen oder die auf dem Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland beruhende verfassungsmäßige Ordnung zu ändern". § 83 Abs. 1 StGB stellt bereits die Vorbereitung eines solchen Unternehmens unter Strafe. In diesem Fall ergibt sich ohne weiteres auch eine Gefahr für die freiheitliche demokratische Grundordnung und den Bestand oder die Sicherheit des Bundes im Sinne des § 1 Abs. 1 G 10.

c)

Ohne Rechtsverstoß hat das Berufungsgericht "tatsächliche Anhaltspunkte" für einen gegen den Kläger gerichteten "Verdacht" verneint.

aa)

Es handelt sich bei dieser gesetzlichen Voraussetzung für den Eingriff ebenso wie bei einer Polizeigefahr um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der für einen Beurteilungsspielraum der anordnenden Behörde keinen Raum läßt, sondern in vollem Umfang verwaltungsgerichtlicher Nachprüfung unterliegt (OVG Münster, NJW 1983, 2346 <2347>). Damit beantwortet sich die von der Revision aufgeworfene Frage nach Bewertungsalternativen: Die Revision beanstandet, daß das Berufungsgericht bei der Überprüfung der Anordnung seine Bewertung der tatsächlichen Anhaltspunkte für einen Verdacht zugrunde legt, statt genügen zu lassen, daß die abweichende Beurteilung durch den BMI als Möglichkeit ernsthaft in Betracht zu ziehen war. Es ist richtig, daß bei jedem Verdacht die Verknüpfung der tatsächlichen Anhaltspunkte mit einer Straftat nur eine von mehreren Denkhypothesen bilden kann und muß (vgl. Borgs-Ebert, Das Recht der Geheimdienste, 1986, § 2 G 10 RdNr. 8). Dabei gibt es für die Sicherheit und Richtigkeit der zu treffenden Aussage, also die Verdachtsintensität oder den Verdachtsgrad, eine Bandbreite von Möglichkeiten, die von dem Nachweis eines mit Sicherheit eintretenden Ereignisses bis zur bloßen abstrakten Hypothese reicht (vgl. zur Prognose im Ausländerrecht BVerwGE 78, 285 <295>[BVerwG 01.12.1987 - 1 C 29/85]). Das einem Verdacht innewohnende Moment der Unsicherheit schließt indes nicht aus, daß die von der anordnenden Stelle gezogene Schlußfolgerung aus tatsächlichen Anhaltspunkten auf einen Verdacht in einem nachfolgenden Verwaltungsstreitverfahren in vollem Umfang gerichtlicher Kontrolle unterliegt und das Gericht sich nicht auf die Feststellung beschränken darf, die Annahme der Möglichkeit sei vertretbar oder nicht willkürlich.

bb)

Die Eingriffsschwelle für Maßnahmen nach § 2 Abs. 1 G 10 ist, wie sich aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift (vgl. BT-Drucks. 5/2930 S. 2) und aus einem Vergleich mit der Formulierung der durch dasselbe Gesetz geschaffenen Bestimmung des § 100 a StPO für vergleichbare Überwachungsmaßnahmen im Rahmen eines Strafverfahrens ergibt, weit in das Vorfeld einer Straftat vorverlegt worden. Auf der anderen Seite ist mit Rücksicht auf den die Privatsphäre des Einzelnen nachhaltig berührenden Grundrechtseingriff der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Jede Beschränkung eines Grundrechts muß zum Schutz eines verfassungsrechtlich legitimierten Rechtsgutes geeignet, erforderlich und zumutbar in dem Sinne sein, daß sie in einem angemessenen Verhältnis zu dem Gewicht und zu der Bedeutung des Grundrechts steht (Urteil vom 20. Februar 1990 - BVerwG 1 C 42.83 - DVBl. 1990, 707<709> m.w.N.; vgl. auch BVerfGE 17, 99 <117 f.>). Bei Eingriffen in das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis gebietet der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit eine Begrenzung dahingehend, daß konkrete Umstände den Verdacht eines verfassungsfeindlichen Verhaltens rechtfertigen müssen (BVerfGE 30, 1 <22>). Dieser muß sich im Falle des § 2 Abs. 1 G 10 gegen die Person richten, die überwacht werden soll. Es kommt dabei allerdings nicht darauf an, ob die konkreten Umstände für sich genommen rechtlich erlaubt sind oder nicht. Selbst rechtlich besonders geschützte Verhaltensweisen wie z.B. der Kontakt eines Rechtsanwalts zu seinem Mandanten können in Verbindung mit anderen Umständen Anlaß für einen Verdacht bieten. Unerheblich ist auch, ob sich der Verdacht aufgrund der Überwachungsmaßnahmen später bestätigt oder nicht. Denn maßgeblicher Zeitpunkt für die rechtliche Beurteilung ist die Sachlage bei Anordnung der Überwachungsmaßnahmen.

cc)

Zur Annahme eines Verdachts kann ferner die Gesamtschau aller vorhandenen tatsächlichen Anhaltspunkte führen, wenn jeder für sich genommen einen solchen Verdacht noch nicht zu begründen vermag. Für die Schlußfolgerung auf einen Verdacht dürfen auch nachrichtendienstliche oder kriminalistische Erfahrungen berücksichtigt werden (Borgs-Ebert, a.a.O.). Derartige Erfahrungen aus vergleichbaren anderen Fällen können für die zu treffende Schlußfolgerung sogar von besonderer Bedeutung sein, allerdings nicht die nach dem Gesetz unentbehrlichen tatsächlichen Anhaltspunkte ersetzen. Von der Gesamtschau tatsächlicher Anhaltspunkte unter Einbeziehung nachrichtendienstlicher und kriminalistischer Erfahrungen zu unterscheiden ist die etwaige "Gesamtgefahrenlage", wie sie die Beklagte hier mit Rücksicht auf die im Jahre 1972 begangenen zahlreichen terroristischen Anschläge der B.-Gruppe hervorhebt. Eine gesteigerte Gesamtgefahrenlage verpflichtet die Sicherheitsbehörden zu erhöhten Anstrengungen, vermindert aber nicht die erforderliche Verdachtsintensität zu Lasten des Betroffenen. Die Grundrechte des Art. 10 Abs. 1 GG müssen ohne entsprechende gesetzliche Ermächtigung bei einer derartigen Gesamtgefahrenlage nicht etwa verstärkt zurücktreten. Auch bekommen die tatsächlichen Anhaltspunkte in solchen Fällen nicht ohne weiteres ein anderes Gewicht. Der Revision kann daher nicht gefolgt werden, wenn sie meint, in dieser Situation führten tatsächliche Anhaltspunkte eher zu einem Verdacht.

dd)

Die Schwere des Grundrechtseingriffs und die Besonderheiten des für die Überwachungsmaßnahmen nach dem G 10 vorgeschriebenen Verfahrens bedingen eine Offenlegung der tatsächlichen Anhaltspunkte, von denen die Behörde ausgeht. § 4 Abs. 3 Satz 1 G 10 schreibt daher vor, daß der Antragsteller seinen Antrag zu begründen hat. Neben der in Satz 2 gebotenen Darlegung, daß die Erforschung des Sachverhalts auf andere Weise aussichtslos oder wesentlich erschwert wäre, müssen auch die sonstigen Voraussetzungen für die Zulässigkeit der Maßnahme dargelegt (BVerfGE 67, 157 [BVerfG 20.06.1984 - 1 BvR 1494/78] <179>[BVerfG 20.06.1984 - 1 BvR 1494/78]), insbesondere die tatsächlichen Anhaltspunkte für den Verdacht genannt werden, allerdings nicht in allen Einzelheiten (BVerfG a.a.O. S. 177) und nicht unter Preisgabe der Informationsquellen, für deren Zuverlässigkeit der Präsident des BfV persönlich die Verantwortung dadurch übernimmt, daß er nach dem Gesetz selbst den Antrag stellen muß.

Die Darlegung der tatsächlichen Anhaltspunkte für den Verdacht ist nicht deshalb von untergeordneter Bedeutung, weil der Betroffene erst nach Beendigung der Überwachung unterrichtet wird. Gerade weil er sich gegen die Überwachung zunächst nicht wehren, insbesondere den gegen ihn gehegten Verdacht nicht entkräften kann, ist es unentbehrlich, daß die zur Entscheidung und Kontrolle berufenen Stellen - der BMI und die Kommission - die tatsächlichen Anhaltspunkte für den Verdacht erfahren; andernfalls könnten sie ihrer Aufgabe nicht gerecht werden. Eine Bekanntgabe dieser Informationen ist deshalb nicht zu erwarten, weil sie zur Geheimhaltung verpflichtet sind.

Ob die anordnende Stelle befugt ist, ihrer Entscheidung weitere als die in dem Antrag aufgeführten tatsächlichen Anhaltspunkte zugrunde zu legen, bedarf keiner Prüfung. In der den Kläger betreffenden Anordnung werden weitere tatsächliche Anhaltspunkte zur Begründung des Verdachts nicht genannt. Zwar schreibt § 5 Abs. 2 Satz 1 G 10 abweichend von § 4 Abs. 3 Satz 1 G 10 nur die Schriftform, nicht die Begründung der Anordnung vor. Beschränkt sich aber die Behörde auf die bloße Anordnung ohne weitere Begründung, dann können später andere als die in dem Antrag genannten tatsächlichen Anhaltspunkte abgesehen von offenkundigen Tatsachen (Lenz in: Das Deutsche Bundesrecht I A 35, 1985, zu § 2 Abs. 2 G 10) keine Berücksichtigung finden. Dies ist mit Rücksicht auf die Kontrollfunktion der Kommission nach § 9 Abs. 3 G 10 in gleicher Weise geboten wie für die nachfolgende gerichtliche Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Anordnung. Es ist daher ausgeschlossen, weitere dem Antragsteller oder einer anderen Dienststelle vorliegende Erkenntnisse zu Lasten des Betroffenen im Verwaltungsstreitverfahren zu verwerten, wenn die im Antrag selbst genannten tatsächlichen Anhaltspunkte zur Annahme eines Verdachts nicht ausreichen.

d)

Unter Zugrundelegung der vorstehenden Grundsätze reichen die im vorliegenden Fall maßgeblichen tatsächlichen Anhaltspunkte für einen Verdacht der Beteiligung des Klägers an der Vorbereitung eines hochverräterischen Unternehmens nicht aus.

aa)

Das Berufungsgericht geht nicht auf den ersten Hinweis in der Antragsbegründung ein, der Kläger sei Verteidiger des Angeklagten Ho. gewesen, der zum Kreis um die B.-Gruppe gehört habe, und außerdem als Anwalt von Angehörigen der "Neuen Linken" aufgetreten. Einer Wertung dieses Hinweises bedurfte es nicht, weil die genannten Umstände, wie sich bereits aus dem Antrag ergibt und die Beklagte in der Klageerwiderung klargestellt hat, bei der Anordnung der Überwachungsmaßnahmen gegen den Kläger keine Rolle spielten. Auch als Zusatzinformation ließen sie einen Rückschluß auf einen Verdacht der Beteiligung des Klägers an einem hochverräterischen Unternehmen nicht zu.

bb)

Dasselbe gilt für die weiteren, im Antrag genannten, vom Kläger zum Teil bestrittenen Umstände: den Besitz einer Blankovollmacht von ... M., die Entgegennahme und Weiterleitung eines an sie gerichteten Paketes ihres geschiedenen Ehemannes und den Anruf festgenommener Mitglieder der B.-Gruppe beim Kläger. Bezüglich der Blankovollmacht hat auch die Beklagte dies eingeräumt. Aus dem Besitz der Blankovollmacht ergab sich nicht mehr als ein anwaltlicher Kontakt des Klägers zu einem Mitglied der B.-Gruppe, so wie er auch durch die Übernahme der Verteidigung des Angeklagten Ho. bestand. Die vom Berufungsgericht zugunsten der Beklagten unterstellte Entgegennahme und Weiterleitung eines Paketes deuteten zwar auf einen nicht ohne weiteres in der anwaltlichen Tätigkeit begründeten Kontakt des Klägers zu ... M. hin, gestatteten aber auf der Grundlage der Feststellungen des Berufungsgerichts nicht die Annahme eines Verdachts strafbaren Verhaltens. Gegen einen solchen Verdacht sprach nämlich, daß der Kläger das Paket bereits im oder vor dem März 1971 und damit zu einem Zeitpunkt weitergeleitet haben soll, zu dem die Vorbereitung eines hochverräterischen Unternehmens weder im Antrag dargelegt noch sonst festgestellt worden ist. Auch wurde von keiner Seite behauptet, daß der Absender des Paketes, der geschiedene Ehemann von ... M., mit den Aktivitäten der B.-Gruppe zu tun hatte. Ein Verdacht ließ sich auch nicht aus der vom Berufungsgericht ebenfalls unterstellten telephonischen Unterrichtung des Klägers durch Gruppenmitglieder über deren Festnahme ableiten. Gründe für diesen Anruf, aus denen sich ein Verdacht herleiten ließe, wurden im Antrag nicht genannt und konnten auch vom Berufungsgericht nicht festgestellt werden. Die Gesamtschau dieser tatsächlichen Anhaltspunkte schließlich rechtfertigte zwar den Rückschluß auf wiederholte Kontakte des Klägers zu verschiedenen Mitgliedern der B.-Gruppe, gab aber noch nicht hinreichend Anlaß für einen gegen ihn gerichteten Verdacht eigenen strafbaren Verhaltens.

cc)

Die weiteren Erkenntnisse, die der Präsident des Bundeskriminalamtes der Ständigen Konferenz der Innenminister der Länder mitgeteilt hatte, können nach den vorstehenden Ausführungen keine Berücksichtigung finden, weil sie im Antrag des BfV nicht genannt sind. Dabei handelt es sich auch nicht um offenkundige Tatsachen.

e)

Die Anordnung der Überwachungsmaßnahmen erweist sich damit schon mangels tatsächlicher Anhaltspunkte für einen gegen den Kläger gerichteten Verdacht als rechtswidrig. Es kann unter diesen Umständen dahingestellt bleiben, ob im Antrag gemäß § 4 Abs. 3 Satz 2 G 10 substantiiert und nachprüfbar (BVerfGE 67, 157 [BVerfG 20.06.1984 - 1 BvR 1494/78] <180>[BVerfG 20.06.1984 - 1 BvR 1494/78]) dargelegt ist, daß die Erforschung des Sachverhalts auf andere Weise aussichtslos oder wesentlich erschwert gewesen wäre.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.