Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 18.10.1985, Az.: BVerwG 4 C 21.80

I.

Die Klägerin betreibt in E. einen kunststoffverarbeitenden Betrieb. Am 10. Juni 1975 beantragte sie beim Rechtsvorgänger des Beklagten (Bauaufsichtsbehörde) eine Baugenehmigung für einen Anbau an eine Fabrikhalle. Die beigeladene Stadt ... nahm gegenüber der Bauaufsichtsbehörde zu dem Baugesuch am 20. August 1975 dahin Stellung, der Erweiterung könne nicht zugestimmt werden, weil der Grenzabstand zur Nachbarparzelle nicht eingehalten sei und die Baugrenzen nach dem Bebauungsplanentwurf Eltville 30.2 überschritten würden. - Der Bebauungsplanentwurf sah auf dem Grundstück der Klägerin eine Baugrenze vor, die der beabsichtigte Erweiterungsbau um etwa 30 m überschritten hätte. Die Baugrenze sollte Freiflächen für eine geplante Umgehungsstraße sichern. Zur damaligen Zeit wurden zwei Alternativen eines Ausbaues der Bundesstraße (B) 42 erörtert. Der Hessische Minister für Wirtschaft und Technik hatte für die Rheinuferalternative ein Planfeststellungsverfahren eingeleitet. Die Stadt E. hatte sich für die sog. Nordumgehung eingesetzt, die am Grundstück der Klägerin vorbeiführen sollte, und dafür das Bebauungsplanverfahren eingeleitet.

Mit Bescheid vom 15. Oktober 1975 ordnete die Bauaufsichtsbehörde die Zurückstellung des Baugesuchs für zwölf Monate an. Zur Begründung bezog sie sich auf den Bebauungsplanentwurf und die darin vorgesehene Baugrenze. Daneben wies sie darauf hin, der bauordnungsrechtliche Grenzabstand zum nördlichen Nachbargrundstück sei nicht eingehalten.

Gegen den Zurückstellungsbescheid legte die Klägerin Widerspruch ein, über den nicht entschieden worden ist. Es fanden jedoch einzelne technische Prüfungen des Vorhabens statt sowie Schriftwechsel und Gespräche über die Genehmigungsfähigkeit des Vorhabens. Am 15. Oktober 1976 hat die Klägerin Klage auf Aufhebung des Zurückstellungsbescheids, auf Feststellung von dessen Rechtswidrigkeit und auf Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung der Baugenehmigung erhoben. Nachdem die Klägerin einen Streifen des nördlichen Nachbargrundstücks hinzuerworben und den Prüfbericht über die statischen Berechnungen eingereicht hatte, hat der Beklagte im Februar 1977 unter dem Datum vom 31. Dezember 1976 die beantragte Baugenehmigung erteilt. Die Beteiligten haben daraufhin den Rechtsstreit für erledigt erklärt mit Ausnahme eines Fortsetzungsfeststellungsantrages über die Rechtswidrigkeit des Zurückstellungsbescheides. Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen.

Im Berufungsverfahren hat die Klägerin beantragt,

Zur Begründung des Fortsetzungsfeststellungsantrags weist die Klägerin auf einen von ihr beim Landgericht gegen den Beklagten anhängig gemachten Schadensersatzprozeß hin. Zum zweiten Antrag hat sie vorgetragen, es müsse eine prozessuale Möglichkeit geben, durch das sachlich kompetente Verwaltungsgericht feststellen zu lassen, daß eine Behörde zu Unrecht ein Verwaltungsverfahren verzögert habe. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung zurückgewiesen und dies wie folgt begründet:

Für den Fortsetzungsfeststellungsantrag zu 1) fehle ein berechtigtes Interesse der Klägerin. Es bestünden schon Zweifel, ob die Aussetzungsverfügung überhaupt vollzogen worden sei. Die Bauaufsichtsbehörde habe während des Aussetzungszeitraums Fachbehörden beteiligt und die Klägerin aufgefordert, die Frage des bauordnungsrechtlichen Grenzabstands zu klären. Zudem habe der gegen die Aussetzungsverfügung eingelegte Widerspruch aufschiebende Wirkung gehabt. Das alles könne aber offenbleiben. Die Klägerin habe während des Aussetzungszeitraums keinen Anspruch auf Erteilung der Baugenehmigung gehabt, weil das geplante Bauvorhaben nicht den bauordnungsrechtlichen Anforderungen entsprochen habe. Dadurch, daß die Bauaufsichtsbehörde damals den Bauantrag nur zurückgestellt und nicht abgelehnt habe, sei die Klägerin nicht in einem Recht auf Durchführung des Bauvorhabens verletzt worden; denn ihr habe ein solches Recht nicht zugestanden. Infolgedessen fehle das berechtigte Interesse an der Feststellung, daß die Aussetzungsverfügung rechtswidrig gewesen sei. - Die Klageerweiterung mit den Feststellungsanträgen zu 2) sei zwar sachdienlich, die Anträge seien jedoch ebenfalls unzulässig. Der Antrag 2 a) sei nicht als Fortsetzungsfeststellungsantrag zulässig. Er beziehe sich nicht auf die Feststellung, daß ein Verwaltungsakt zu Unrecht abgelehnt oder unterlassen worden sei, sondern nur auf die Verfahrensweise der Verwaltungsbehörde. Der Antrag sei auch nicht als Feststellungsantrag nach § 43 VwGO zulässig; denn die Klägerin könne ihre Rechte durch eine Leistungsklage, nämlich die Schadensersatzklage vor dem Landgericht, verfolgen, überdies begehre die Klägerin nicht die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses, sondern die Feststellung der Angemessenheit der Bearbeitungsdauer des Bauantrags. Das sei kein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis. - Der Hilfsantrag 2 b) sei unzulässig, weil die Klägerin mit ihm das gleiche bezwecke wie mit dem Hauptantrag zu 2 a). Deute man den Antrag dahin, festzustellen, daß dem Bauantrag planungsrechtliche Gründe zu keiner Zeit hätten entgegengehalten werden dürfen, dann scheitere die Zulässigkeit an der Subsidiarität der Feststellungsklage.

Dagegen richtet sich die vom Senat zugelassene Revision der Klägerin. Sie hält ihre Anträge für zulässig und begründet. Die Feststellungsanträge zu 2) hätte das Berufungsgericht nach dem von der Klägerin eigentlich Gewollten auslegen müssen. Darin, daß das Berufungsgericht nicht auf eine den eigentlichen Sinn und Zweck erfassende Antragstellung hingewirkt habe, liege ein Verfahrensfehler. Die jetzige dem Sinn und Zweck entsprechende Umformulierung des Antrags im Revisionsverfahren sei eine Klarstellung und keine Klageänderung. Die Klägerin beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Er verteidigt das Berufungsurteil und hält - ebenso wie die Beigeladene - die Anträge darüber hinaus auch für unbegründet.

II.

Die Revision ist unbegründet. Hinsichtlich des Antrags zu 1) ist das Berufungsurteil im Ergebnis richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO); hinsichtlich der Anträge zu 2) verletzt es kein Bundesrecht (§ 144 Abs. 2 VwGO).

Das Berufungsgericht hat der Klägerin allerdings zu Unrecht ein berechtigtes Interesse (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO) an der (zu 1) beantragten Feststellung der Rechtswidrigkeit des Zurückstellungsbescheids abgesprochen. Es erkennt zwar ein berechtigtes Interesse an einer Fortsetzungsfeststellungsklage bei beabsichtigter Geltendmachung von Amtshaftungs- oder Entschädigungsansprüchen grundsätzlich an (im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, vgl. z.B. Urteil vom 28. April 1967 - BVerwG 4 C 163.65 - Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 36; Beschluß vom 12. September 1978 - BVerwG 4 B 102.78 - Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 89 = NJW 1980, 197; Urteil vom 14. Januar 1980 - BVerwG 7 C 92.79 - Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 95 = GewArch. 1980, 225; Urteil vom 9. Oktober 1984 - BVerwG 1 C 22.83 - Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 144). Es erkennt jedoch - im rechtlichen Ansatz ebenfalls noch im Einklang mit der angeführten Rechtsprechung - ein berechtigtes Interesse deshalb nicht an, weil hier die im Zivilrechtsweg beabsichtigte Rechtsverfolgung "offensichtlich aussichtslos" erscheine. Es verneint nämlich die Ursächlichkeit der Zurückstellungsverfügung für einen etwaigen Verzögerungsschaden der Klägerin. Die hiergegen gerichteten Angriffe der Revision sind im Ergebnis berechtigt.

Zwar verkennt die Revision die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum "berechtigten Interesse" gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO, wenn sie meint, diese verlange eine summarische Prüfung der Begründetheit der beabsichtigten zivilrechtlichen Schadensersatz- oder Entschädigungsklage nach Art eines Prozeßkostenhilfe- oder eines einstweiligen Rechtsschutzverfahrens und dabei die Schlüssigkeitsprüfung des beabsichtigten zivilrechtlichen Anspruchs im Hinblick auf alle anspruchsbegründenden Tatbestandsmerkmale. Der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat dazu im Urteil vom 14. Januar 1980 (a.a.O.) ausgeführt:

"Es kann keine Rede davon sein, daß in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Erfolgsaussichten des Haftungsprozesses schlechthin geprüft würden und somit der von den Zivilgerichten zu führende Prozeß auch in den von der Feststellung der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes unabhängigen Teilen gleichsam vorweggenommen würde. Es geht lediglich um eine Prüfung, ob ein Amtshaftungsprozeß offensichtlich aussichtslos ist. Wenn dies der Fall ist - wobei nach Auffassung des erkennenden Senats an das Vorliegen der Offensichtlichkeit strenge Anforderungen gestellt werden müssen, die bloße Wahrscheinlichkeit eines Mißerfolgs also nicht genügt -, kann ein Kläger ein Rechtsschutzinteresse und also ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit nicht haben."

Der erkennende Senat (Beschluß vom 2. September 1983 - BVerwG 4 N 1.83 - BVerwGE 68, 12 <15 [BVerwG 02.09.1983 - 4 N 1/83]/16>) hat ein berechtigtes Interesse an der Fortsetzung einer Normenkontrollklage gegen eine während des Normenkontrollverfahrens außer Kraft getretene Veränderungssperre ebenfalls dann bejaht, wenn der Antragsteller Amtshaftungs- oder Entschädigungsansprüche geltend zu machen beabsichtigt, die nicht offensichtlich aussichtslos sind. Er hat hierzu ausgeführt:

"Das Oberverwaltungsgericht hat bei der insoweit gebotenen Prüfung des berechtigten Interesses an der Feststellung, daß die Veränderungssperren ungültig waren, nicht in eine eingehende Untersuchung der Begründetheit der vom Antragsteller beabsichtigten Entschädigungs- oder Schadensersatzklage einzutreten; dies ist Sache des mit der etwaigen Klage angerufenen Zivilgerichts. Ein berechtigtes Interesse an der beantragten Feststellung besteht nur dann nicht, wenn sie der Vorbereitung einer Klage dient, die offensichtlich aussichtslos ist. Dabei ist es nicht Aufgabe des Oberverwaltungsgerichts, in eine eingehende Bewertung des Vorbringens der Beteiligten über die Begründetheit oder Unbegründetheit einer solchen Klage einzutreten."

Nur die offensichtliche Aussichtslosigkeit der beabsichtigten zivilgerichtlichen Klage rechtfertigt mithin die Nichtanerkennung des berechtigten Interesses an einem Fortsetzungsfeststellungsantrag gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO. Von "offensichtlicher Aussichtslosigkeit" kann aber nur gesprochen werden, wenn ohne eine ins einzelne gehende Prüfung erkennbar ist, daß der behauptete Schadens- oder Entschädigungsanspruch unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt bestehen kann. Davon kann hier nicht gesprochen werden. Das Berufungsgericht hat zudem verkannt, daß die Klägerin ihren Schadensersatz- oder Entschädigungsanspruch nicht allein auf die Zurückstellung des Baugesuchs für zwölf Monate stützen will, sondern auf die Verzögerung ihres Bauvorhabens dadurch, daß die Baugenehmigung erst 22 Monate nach Antragstellung erteilt worden ist. Die Zurückstellungsverfügung ist nach ihrem Vortrag nur einer von mehreren Umständen, die in ihrem Zusammenwirken zu dem Schaden geführt haben. Ein weiterer schadensverursachender Umstand ist nach dem Vortrag der Klägerin auch, daß der Beklagte seine bauaufsichtliche Beratungs-, Koordinierungs- und Beschleunigungspflicht vernachlässigt und die Klägerin nicht rechtzeitig, nämlich noch innerhalb des Zurückstellungszeitraums, veranlaßt habe, den schnell behebbaren Hinderungsgrund des bauordnungsrechtlichen Grenzabstands durch Zuerwerb eines Streifens des Nachbargrundstücks auszuräumen. Immerhin mag die Klägerin mit gutem Grund davon ausgegangen sein, sie werde die Baugenehmigung ohnehin nicht erhalten, solange die Zurückstellungsverfügung gelte, und dies mag sie veranlaßt haben, sich nicht vorrangig um die Klärung der bauordnungsrechtlichen Grenzabstandsfrage, sondern um die Aufhebung der Zurückstellungsverfügung zu bemühen. Jedenfalls kann mit einer Betrachtung nur der Ursachen für die Nichterteilung der Baugenehmigung während des Zurückstellungszeitraums von zwölf Monaten nicht die offensichtliche Aussichtslosigkeit einer Schadensersatz- oder Entschädigungsklage begründet werden.

Selbst wenn der Zurückstellungsverfügung eindeutig jegliche Ursächlichkeit für die Entstehung von Bauverzögerungsschäden fehlte, wäre übrigens der Klägerin ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der Zurückstellungsverfügung nicht abzusprechen. Das Zivilgericht könnte nämlich einen Schadensersatz- oder Entschädigungsanspruch mit der Begründung verneinen, es komme gar nicht darauf an, ob der Beklagte die Baugenehmigung wegen des zu geringen bauordnungsrechtlichen Grenzabstands hätte versagen dürfen, weil er sie jedenfalls wegen der Zurückstellungsverfügung bis zum 21. Oktober 1976 nicht habe erteilen müssen; und der spätere Zeitraum bis zur Erteilung der Baugenehmigung sei für die bauaufsichtliche Prüfung und Behandlung des Bauantrags angemessen. Schon um diese Folgerungsweise ausschließen zu können, hat die Klägerin ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des Zurückstellungsbescheids.

Trotz dieses Rechtsfehlers ist das Berufungsurteil jedoch im Ergebnis richtig, weil der Klagantrag zu 1) unbegründet ist. Die Zurückstellung des Baugesuchs der Klägerin für zwölf Monate war nicht rechtswidrig:

Nach § 15 Abs. 1 in Verbindung mit § 14 BBauG hat die Bauaufsichtsbehörde, wenn die Gemeinde - wie hier - beschlossen hat, einen Bebauungsplan aufzustellen, zur Sicherung der Planung auf Antrag der Gemeinde die Entscheidung über die Zulässigkeit von Vorhaben im Einzelfall für einen Zeitraum bis zu zwölf Monaten auszusetzen, wenn zu befürchten ist, daß die Durchführung der Planung durch das Vorhaben unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werden würde. Der Beschluß der Beigeladenen, einen Bebauungsplan zur Sicherung der von ihr bevorzugten Trasse für den Ausbau der Bundesstraße 42 (sog. Nordumgehung) aufzustellen, war eine ausreichende Grundlage für die Zurückstellung des Baugesuchs der Klägerin, dessen Verwirklichung diese Planung erschwert hätte.

Die Revision meint demgegenüber, eine Zurückstellung nach § 15 BBauG sei rechtmäßig nur zur Sicherung einer eigenen Planung der Gemeinde; hier handele es sich dagegen um die Sicherung einer fremden Planung, nämlich der Planung einer Bundesfernstraße. Daran ist zwar richtig, daß § 15 BBauG die Zurückstellung eines Baugesuchs nicht zur Sicherung einer Planung zuläßt, die nicht Bauleitplanung ist. Darum handelt es sich hier aber nicht; denn die Gemeinde hatte beschlossen, einen Bebauungsplan aufzustellen. Ob ein solcher Bebauungsplan eine Maßnahme betrifft, die ein anderer Träger durchführt, wie hier der Bund als Straßenbaulastträger, spielt für § 15 BBauG keine Rolle. Nach § 17 Abs. 3 FStrG darf eine Bundesfernstraße statt im Planfeststellungsverfahren auch durch Bebauungsplan festgesetzt werden (vgl. auch § 9 Abs. 1 Nrn. 11, 24-26 BBauG). Voraussetzung für die Anwendung des § 17 Abs. 3 FStrG ist nicht, daß die Gemeinde Baulastträger der - künftigen - Bundesfernstraße ist, ebensowenig, daß der Straßenbaulastträger oder die für die Planfeststellung zuständige Landesbehörde zustimmt; ihre Beteiligung als Träger öffentlicher Belange ist in § 2 Abs. 5 BBauG geregelt.

Eine Zurückstellung ist allerdings auch unzulässig zur Sicherung eines Bebauungsplans, dessen Aufstellung im Einzelfall unzulässig, z.B. im Sinne des § 1 Abs. 3 BBauG nicht erforderlich ist. Dies ist im allgemeinen der Fall, wenn für die Bundesfernstraße mit anderer Trasse bereits ein Planfeststellungsverfahren betrieben wird oder gar bereits ein Planfeststellungsbeschluß vorhanden ist. Ausnahmsweise kann jedoch auch in einem solchen Fall die Aufstellung eines Bebauungsplans für eine Alternativtrasse der Bundesfernstraße zulässig, insbesondere erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 BBauG sein. So ist es hier:

Die Linienführung für die Bundesfernstraße 42 im Bereich E. war viele Jahre lang äußerst umstritten. Der Hessische Minister für Wirtschaft und Verkehr hat nach den vom Berufungsgericht in Bezug genommenen Akten noch im April 1974 die Realisierung der von der Beigeladenen gewollten sog. C-Linie (Nordumgehung) in Erwägung gezogen; als er die Anlieger der Nordumgehung in einem Rundschreiben von dieser Planung unterrichtete, hat die Klägerin Einspruch eingelegt, über dessen Rücknahme später verhandelt worden ist. Am 26. September 1974 hat der Hessische Minister für Wirtschaft und Technik dann zwar die sog. A-/B-Linie planfestgestellt. Das rechtliche Schicksal der in diesem Planfeststellungsbeschluß festgelegten Trasse blieb aber weiterhin ungewiß, wie sich auch aus der klägerischen Darstellung der Gespräche zwischen der Klägerin und dem Beklagten unter Beteiligung des Hessischen Ministers für Wirtschaft und Technik und des Landesstraßenbauamts ergibt. Der Planfeststellungsbeschluß für die A-/B-Linie wurde dann mit Beschluß vom 30. März 1976 wieder aufgehoben.

In einer derartigen Situation, in der trotz eines anderweitigen Planfeststellungsbeschlusses die Realisierung einer von der Gemeinde verfolgten Alternativplanung noch möglich erscheint, ist die Aufstellung eines Bebauungsplans zur Sicherung der Flächen dieser alternativen Trasse rechtlich nicht zu beanstanden; eine solche Planung ist im Sinne des § 1 Abs. 3 BBauG erforderlich zur Ordnung der städtebaulichen Entwicklung, solange die Prognose über die Realisierbarkeit der Planung nicht erschüttert ist.

Die Zurückstellung des Baugesuchs war auch nicht deshalb rechtswidrig, weil es an dem gemäß § 15 Abs. 1 BBauG erforderlichen "Antrag der Gemeinde" gefehlt hätte. Die Bauaufsichtsbehörde hat den Bauantrag vor seiner Bearbeitung an die beigeladene Gemeinde zur Stellungnahme gegeben. In der vom Berufungsgericht in Bezug genommenen Stellungnahme der Beigeladenen ist vermerkt, daß das Vorhaben der Klägerin den künftigen Festsetzungen des Bebauungsplans entgegenstehe. Zum Feld "G. Veränderungssperre" der formularmäßigen Stellungnahme mit der Frage 4: "Beantragt die Gemeinde die Zurückstellung des Baugesuchs nach § 15 BBauG?" ist zwar vermerkt: "Entfällt". Es ist aber auf ein der formularmäßigen Stellungnahme beigefügtes Schreiben verwiesen. Darin heißt es:

"Dieser Bauantrag hat den städtischen Körperschaften zur Beratung vorgelegen. In der Sitzung am 5. August 1975 wurde dazu beschlossen:

Der Erweiterung der Werkshalle 2 kann nicht zugestimmt werden, da

1.
der Grenzabstand zur Nachbarparzelle 69/27 gemäß § 25 HBO nicht eingehalten ist,

2.
die Baugrenzen nach dem Bebauungsplan-Entwurf E. 30.2 überschritten werden.

Wir bitten, den Antragsteller dem Beschluß entsprechend zu bescheiden."

Daraus ergibt sich, daß die Beigeladene das Vorhaben der Klägerin aus zwei Gründen nicht für genehmigungsfähig hielt. Der erste Grund, die Nichteinhaltung des bauordnungsrechtlichen Grenzabstands, hätte ausgereicht, dem Vorhaben die Genehmigung zu versagen. Der zweite Grund, die Überschreitung der Baugrenze im Bebauungsplanentwurf, hätte nicht eine Versagung der Baugenehmigung gerechtfertigt, insbesondere nicht etwa nach § 33 BBauG (vgl. Urteil vom 17. Dezember 1964 - BVerwG 1 C 36.64 - BVerwGE 20, 127); er rechtfertigte nur eine Zurückstellung des Baugesuchs nach § 15 BBauG. Die Bauaufsichtsbehörde war aufgrund dieser Stellungnahme nicht gebunden, die Genehmigung sogleich zu versagen: In bezug auf bauordnungsrechtliche Gesichtspunkte hatte die Stellungnahme für sie nur Hinweischarakter; und in bezug auf den Bebauungsplanentwurf kam als "dem Beschluß entsprechende" rechtlich zulässige Entscheidung nicht die Versagung, sondern nur die Zurückstellung des Baugesuchs in Betracht. Die Bauaufsichtsbehörde durfte folglich, weil sie der Klägerin Gelegenheit geben wollte, bauordnungsrechtliche Hindernisse auszuräumen, von einer Genehmigungsversagung vorerst absehen, durfte aber auch nicht die Genehmigung erteilen, sondern mußte der Erklärung der Gemeinde Rechnung tragen, daß diese dem Vorhaben im Hinblick auf den Bebauungsplanentwurf nicht zustimme. Diese Erklärung durfte sie deshalb in richtiger Anwendung der gesetzlichen Vorschriften wie einen Antrag auf Zurückstellung des Baugesuchs behandeln.

Schließlich trifft der Einwand der Revision nicht zu, § 15 Abs. 1 BBauG dürfe nur angewendet werden, wenn es für die Genehmigungsfähigkeit des Baugesuchs auf die bebauungsrechtliche Zulässigkeit ankomme, und nicht auch dann, wenn das Baugesuch - wie hier - bereits aus bauordnungsrechtlichen Gründen abzulehnen sei. Zwar hat der Gesetzgeber das Institut der Zurückstellung für den Fall geschaffen, daß an sich das Vorhaben bebauungsrechtlich genehmigungsfähig ist. Der Vorschrift des § 15 Abs. 1 BBauG läßt sich aber kein Verbot entnehmen, zur Sicherung der Planung die Entscheidung über die bebauungsrechtliche Zulässigkeit auch dann auszusetzen, wenn dem Vorhaben ausräumbare andere öffentlich-rechtliche Hindernisse entgegenstehen. Um solche ausräumbaren Hindernisse handelte es sich hier. Das Fehlen des Standsicherheitsnachweises war kein nachhaltiger Hinderungsgrund; die Bauvorlagen waren lediglich unvollständig und konnten ergänzt werden. Die Überschreitung des bauordnungsrechtlichen Abstandes zum Nachbargrundstück um 3,50 m betraf nur eine Einzelfrage und hätte eine sofortige Versagung der Genehmigung nur dann gerechtfertigt, wenn die Klägerin den kurzen Grenzabstand von nur 2,50 m zur unverzichtbaren Bedingung ihres Baugesuchs gemacht hätte; das war jedoch nicht der Fall, so daß auch dieses bauordnungsrechtliche Hindernis ausräumbar war. Der Beklagte war folglich rechtlich nicht gehalten, aus bauordnungsrechtlichen Gründen das Baugesuch sogleich abzulehnen. Die Klägerin hätte, wäre ihr Baugesuch abgelehnt worden, die bauordnungsrechtlichen Hindernisse alsbald ausräumen und dann erneut einen Bauantrag stellen können. Dann hätte sich die Frage der bebauungsrechtlichen Zulässigkeit unter Anwendung des § 15 Abs. 1 BBauG auf das erneute Baugesuch hin gestellt. Nicht anders wäre die Lage gewesen, wenn die Behörde - ohne förmliche Zurückstellung des Baugesuchs nach § 15 Abs. 1 BBauG - der Klägerin zunächst aufgegeben hätte, das Hindernis der Grenzabstandsüberschreitung auszuräumen und den Standfestigkeitsnachweis nachzureichen. Das zeigt, daß es im Interesse eines Baugesuchstellers liegen kann, wenn die Bauaufsichtsbehörde die Entscheidung über das Baugesuch zur Sicherung einer Bauleitplanung aussetzt und zugleich auf die ausräumbaren bauordnungsrechtlichen Genehmigungshindernisse hinweist. Bundesrechtlich zu beanstanden ist ein solches Verfahren nicht. -

Die Klageanträge zu 2) hat die Klägerin im Revisionsverfahren umformuliert. Dem Berufungsgericht ist nicht ein Verfahrensfehler deshalb vorzuwerfen, weil es nicht schon im Berufungsverfahren die Klägerin zur Stellung dieser ihr sachdienlich erscheinenden Anträge veranlaßt hat. Die Gründe der Unzulässigkeit der Feststellungsanträge zu 2) sind mit der anwaltlich vertretenen Klägerin in der mündlichen Verhandlung eingehend erörtert worden. Sie hätte also einen ihrem Begehren entsprechenden Antrag formulieren können, der nicht an den vom Berufungsgericht angeführten Zulässigkeitsvoraussetzungen scheiterte, wenn es denn überhaupt einen solchen gab. Das Berufungsgericht hatte keinen Anlaß, ihr Anträge zu empfehlen, wie sie sie jetzt im Revisionsverfahren formuliert hat. Denn die Gründe, aus denen es die Anträge zu 2) für unzulässig gehalten hat, treffen auch für die im Revisionsverfahren gestellten Anträge zu 2) zu.

Ob die Neuformulierung der Anträge zu 2) eine - gemäß § 142 VwGO unzulässige - Klageänderung darstellt, kann offenbleiben.

Auch wenn man sie nur als eine Klarstellung des wirklichen Klagebegehrens ansieht, sind die Feststellungsanträge zu 2) unzulässig. Als Fortsetzungsfeststellungsanträge im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO sind sie nicht zulässig; es geht nicht um die Fortsetzung des Anfechtungsstreits über die Rechtmäßigkeit eines erledigten Verwaltungsakts, sondern um die Feststellung der Verletzung von Nebenpflichten aus einem mit dem Erlaß des beantragten Verwaltungsaktes abgeschlossenen Verwaltungsrechtsverhältnis. Ein solcher Rechtsstreit hat einen anderen Streitgegenstand und einen tatsächlich und rechtlich anderen Prüfungsstoff als das ursprüngliche Anfechtungsverfahren. Die Zulässigkeit einer solchen Feststellungsklage richtet sich mithin nach § 43 VwGO. Sie ist hier nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO unzulässig, weil die Klägerin ihre Rechte aus der Verletzung von Nebenpflichten aus dem Verwaltungsrechtsverhältnis mit dem Beklagten unmittelbar mit einer Leistungsklage, nämlich einer Klage auf Schadensersatz oder Entschädigung, verfolgen kann.

Der Revision ist zwar zuzustimmen, daß durch die Bauantragstellung ein Rechtsverhältnis zustande kommt, aus dem der Behörde gegenüber dem Antragsteller neben der Hauptpflicht, den Antrag bei Vorliegen der materiellen Anspruchsvoraussetzungen positiv zu bescheiden, bestimmte Nebenpflichten erwachsen. Nicht zuzustimmen ist jedoch den Darlegungen der Revision, wenn man eine Verletzung der nach der Landesbauordnung gegebenen Beratungs-, Koordinierungs- und Beschleunigungspflicht nicht von dem hierfür kompetenten Verwaltungsgericht feststellen lassen könne, bestehe eine nach Art. 19 Abs. 4 GG unzulässige Rechtsschutzlücke; solche öffentlich-rechtlichen Nebenpflichten unterlägen dann gar keiner verwaltungsrechtlichen Kontrolle. - Dazu ist zu sagen: Art. 19 Abs. 4 GG gewährt keinen bestimmten Rechtsweg, also nicht den Verwaltungsrechtsweg immer dann, wenn öffentlich-rechtliche Rechte und Pflichten in Rede stehen. Bei Pflichten - wie der Beratungs-, Koordinierungs- und Beschleunigungspflicht -, deren Verletzung für den Berechtigten dadurch zu einer rechtsschutzbedürftigen Verletzung seiner Rechtsposition wird, daß er einen Schaden erleidet, kann die Rechtsverletzung nicht beseitigt, sondern nur ausgeglichen werden. In dem im ordentlichen Rechtsweg zu führenden Prozeß um Schadensersatz wegen Amtspflichtverletzung, den die Klägerin übrigens bereits anhängig gemacht hat, ist die Verletzung der öffentlich-rechtlichen Nebenpflicht eine vom Zivilgericht zu beantwortende Vortrage. Dies genügt der Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG, und zwar auf einfachere Weise, als wenn über einzelne Elemente des rechtlich gebotenen Schadensausgleiches in mehreren Verfahren unterschiedlicher Rechtswege entschieden würde. Eine Auslegung des § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO dahin, die verwaltungsgerichtliche Feststellungsklage sei nur dann unzulässig, wenn gleicher oder besserer Rechtsschutz durch eine Gestaltungs- oder Leistungsklage gerade im verwaltungsgerichtlichen Verfahren möglich wäre, ist nicht geboten. § 43 Abs. 2 VwGO will unnötige Feststellungsklagen vermeiden, wenn für die Rechtsverfolgung eine andere - unmittelbarere und wirksamere - Klageart zur Verfügung steht. Da die Rechtswege gleichwertig sind, gilt dieser Gedanke "rechtswegübergreifend".

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2 und 162 Abs. 3 VwGO.